747
TĂNG CƢỜNG QUẢN Ý NHÀ NƢỚC ĐỐI VỚI
PHÁT TRIỂN DU LỊCH BỀN VỮNG TỈNH THANH HÓA
TS. Nguyễn Thị Tú
NCS. Lê Thị Bình
Trường Đại học Thương mại
TÓM TẮT
Nghiên cứu này đánh giá thực trạng quản lý nhà nước (QLNN) đối với phát triển du lịch bền
vững (PTDLBV) tỉnh Thanh Hóa theo 04 tiêu chí: tiêu chí hiệu lực, tiêu chí hiệu quả, tiêu chí khả
thi và tiêu chí bền vững, thông qua kết quả khảo sát cán bộ QLNN và các doanh nghiệp du lịch trên
địa bàn tỉnh Thanh Hóa về thực trạng QLNN đối với PTDLBV tỉnh Thanh Hóa dựa vào mô hình
mức độ quan trọng IPA, nhóm tác giả đã phân tích được những yếu tố cần tập trung phát triển,
những tiêu chí cần tiếp tục duy trì, giữ vững, những tiêu chí không nên tập trung quá nhiều nguồn
lực và những tiêu chí ở hiện tại không nên chú ý đến nhiều trong công tác QLNN đối với PTDLBV
tỉnh Thanh Hóa, từ kết quả đánh giá, nghiên cứu cũng đề xuất một số giải pháp nhằm tăng cường
QLNN đối với PTDLBV tỉnh Thanh Hóa trong giai đoạn tới.
Từ khoá: Phát triển du lịch bền vững, quản lý nhà nước, tỉnh Thanh Hóa
ABSTRACT
This study assesses the state management situation for sustainable tourism development in
Thanh Hoa province according to 04 criteria: effectiveness criteria, efficiency criteria, feasibility
criteria and sustainability criteria, through the survey results of state management officials and
tourism businesses in Thanh Hoa province on the state management situation for sustainable tourism
development in Thanh Hoa province based on the model of importance IPA, the authors have
analyzed the factors that need to focus on development, factors that need to be maintained and
maintained, factors that should not focus too much on resources and current factors that should not be
noticed. In the state management for sustainable tourism development in Thanh Hoa province, from
the evaluation results, the study also proposes a number of solutions to enhance state management for
sustainable tourism development to firmly Thanh Hoa province in the coming period.
Keywords: Sustainable tourism development, state management, Thanh Hóa province
1. ĐẶT VẤN ĐỀ
Thanh Hóa là vùng đất có lịch sử phát triển lâu đời, là một trong những cái nôi của dân tộc
Việt Nam. Thanh Hóa nằm ở phía nam vùng trọng điểm kinh tế Bắc Bộ, có nhiều tiềm năng phát
triển với chính sách đầu tư hấp dẫn, vị trí mang tính chiến lược lâu dài, rất thuận lợi để phát triển
ngành du lịch tỉnh như : du lịch biển, du lịch sinh thái, du lịch lịch sử - nhân văn,… đặc biệt với các
ưu thế nổi trội cho phát triển các loại hình du lịch biển, văn hóa và sinh thái. Vị thế của Thanh Hóa
đã được đặc biệt chú trọng trong chiến lược phát triển kinh tế xã hội của đất nước nói chung và du
lịch nói riêng.
Trong những năm qua, ngành du lịch tỉnh Thanh Hóa đã phát triển khá nhanh, chính quyền
thành phố đã có nhiều biện pháp thúc đẩy phát triển du lịch, hoàn thiện cơ chế, chính sách quản lý du
748
lịch, tạo lập môi trường, điều kiện thuận lợi cho các chủ thể kinh doanh du lịch. Nhờ đó, hoạt động du
lịch trên địa bàn đã có những bước khởi sắc và đạt được một số thành tựu quan trọng. Các sản phẩm
du lịch ngày càng đa dạng, doanh thu du lịch và lượt khách lưu trú ngày càng tăng. Tuy nhiên, QLNN
đối với PTDLBV tỉnh Thanh Hóa còn nhiều hạn chế như thiếu tầm nhìn tổng thể về phát triển du lịch
nên sản phẩm du lịch còn đơn điệu, trùng lặp, kém hấp dẫn và không thể hiện được tính đặc thù. Quản
lý và quy hoạch du lịch chưa hiệu quả, vấn đề liên kết phát triển du lịch chưa được chú ý. Ngoài ra,
còn hạn chế, yếu kém về kết cấu hạ tầng kỹ thuật du lịch, đội ngũ nhân lực du lịch, năng lực xúc tiến
quảng bá du lịch và thiếu sự ổn định về tổ chức bộ máy QLNN về du lịch.
Để du lịch tỉnh Thanh Hóa phát triển trên cơ sở phát huy các tiềm năng và lợi thế của địa
phương, trở thành ngành kinh tế quan trọng, là động lực phát triển kinh tế xã hội của tỉnh, công tác
QLNN về du lịch đóng vai trò then chốt, tạo tiền đề cơ bản cho du lịch Thanh Hóa được phát triển
mạnh mẽ hơn. Việc đánh giá thực trạng hoạt động du lịch, cũng như đánh giá thực trạng QLNN đối
với PTDLBV tỉnh Thanh Hóa theo các nhóm tiêu chí, từ đó rút ra được các yếu tố quan trọng cần
tập trung phát triển, những yếu tố cần tiếp tục duy trì, giữ vững, những yếu tố không nên tập trung
quá nhiều nguồn lực và những yếu tố ở hiện tại không nên chú ý đến nhiều trong công tác QLNN
đối với PTDLBV tỉnh Thanh Hóa, từ đó đề xuất một số giải pháp phù hợp giúp cho hoạt động
QLNN phát huy hết sức mạnh vốn có, tạo điều kiện tỉnh Thanh Hóa PTDLBL là hết sức cần thiết.
2. CƠ SỞ LÝ THUYẾT
2.1. Một số khái niệm có liên quan
2.1.1. Khái niệm quản lý nhà nước đối với phát triển du lịch bền vững
Thuật ngữ “quản lý” thường được hiểu theo những cách khác nhau tuỳ theo góc độ khoa học
khác nhau cũng như cách tiếp cận của người nghiên cứu. Quản lý là đối tượng nghiên cứu của nhiều
ngành khoa học xã hội và khoa học tự nhiên. Mỗi lĩnh vực khoa học có định nghĩa về quản lý dưới
góc độ riêng của mình và nó phát triển ngày càng sâu rộng trong mọi hoạt động của đời sống xã hội.
Theo quan niệm của C.MÁC: “Bất kỳ lao động xã hội trực tiếp hay lao động chung nào đó mà
được tiến hành tuân theo một quy mô tương đối lớn đều cần có sự quản lý ở mức độ nhiều hay ít
nhằm phối hợp những hoạt động cá nhân và thực hiện những chức năng chung phát sinh từ sự vận
động của toàn bộ cơ thể sản xuất, sự vận động này khác với sự vận động của các cơ quan độc lập
của cơ thể đó. Một nhạc công tự điều khiển mình, nhưng một dàn nhạc phải có nhạc trưởng” [4].
Theo Giáo trình “Quản lý hành chính nhà nước” của Học viện Hành chính Quốc gia: “QLNN
là sự tác động có tổ chức và điều chỉnh bằng quyền lực Nhà nước đối với các quá trình xã hội và
hành vi hoạt động của con người để duy trì và phát triển các mối quan hệ xã hội và trật tự pháp luật
nhằm thực hiện những chức năng và nhiệm vụ của Nhà nước trong công cuộc xây dựng xã hội chủ
nghĩa và bảo vệ tổ quốc xã hội chủ nghĩa” [3].
“QLNN đối với du lịch theo hướng PTBV là nhằm tạo ra sự thống nhất trong tổ chức và phối
hợp các hoạt động của cơ quan QLNN về hoạt động kinh tế du lịch. Đồng thời, chỉ có sự quản lý
thống nhất của nhà nước đối với phát triển du lịch mới giúp việc khai thác các thế mạnh của từng
địa phương đạt kết quả và phát huy lợi thế so sánh của quốc gia trong xu thế phát triển du lịch toàn
cầu hiện nay” [2].
Có thể thấy hoạt động kinh tế du lịch rất đa dạng và luôn đòi hỏi cần có sự quản lý của nhà
nước để duy trì và phát triển. Việc thành công hay thất bại của ngành du lịch phụ thuộc vào khung
749
khổ pháp lý và những chính sách thích hợp với điều kiện và trình độ phát triển của đất nước. Có thể
đưa ra định nghĩa tổng quát như sau: “QLNN đối với PTDLBV là sự tác động có tổ chức và được
điều chỉnh bằng quyền lực nhà nước (qua hệ thống pháp luật) đối với các quá trình, hoạt động du
lịch của con người để duy trì và phát triển ngày càng bền vững các hoạt động du lịch trong nước và
quốc tế nhằm đạt được hiệu quả về kinh tế, tự nhiên và xã hội đã đặt ra”.
QLNN đối với PTDLBV nhằm đưa du lịch phát triển bền vững theo định hướng chung của
tiến trình phát triển đất nước, duy trì và phát triển ngày càng bền vững các hoạt động du lịch trong
nước và quốc tế nhằm đạt được hiệu quả về kinh tế, tự nhiên và xã hội đã đặt ra. Do đó, muốn thực
hiện được mục tiêu trên, cần phải đánh giá được hiệu quả hoạt động QLNN đối với PTDLBV, việc
đánh giá này thực chất là so sánh giữa kết quả đạt được với mục tiêu PTDLBV đã đề ra. Mặt khác,
cần phải dựa trên các tiêu chuẩn đánh giá đo lường được, và phản ánh được mục tiêu, phù hợp với
đối tượng đánh giá.
2.1.2. Đặc điểm quản lý nhà nước đối với phát triển du lịch bền vững
QLNN đối với PTDLBV là một lĩnh vực của QLNN, do đó, QLNN đối với PTDLBV có
những đặc điểm giống đặc điểm a QLNN [10]:
Thứ nhất, QLNN đối với PTDLBV mang tính chất quyền lực nhà nước, QLNN được thiết lập
trên cơ sở “quyền uy” và “sự phục tùng” ở các phương diện hành chính và pháp luật. Toàn bộ các
tác động tổ chức và điều chỉnh của quản lý được tiến hành dựa trên cơ sở quyền lực nhà nước.
Quyền lực của nhà nước được thể hiện thông qua công cụ pháp luật và được đảm bảo bằng các biện
pháp cưỡng chế nhà nước.
Thứ hai, QLNN đối với PTDLBV là hoạt động mang tính tổ chức, điều hành và điều chỉnh.
Cụ thể, các hoạt động QLNN đối với PTDLBV là quá trình tổ chức xã hội, điều hành xã hội và điều
chỉnh xã hội. Tất cả các hoạt động của xã hội đều được nhà nước sử dụng các công cụ, phương pháp
quản lý để tạo ra một xã hội có tổ chức trên cơ sở có sự điều hành của Nhà nước và điều chỉnh
những hoạt động của Nhà nước đó theo định hướng đã đặt ra.
Thứ ba, sự vận hành của QLNN đối với PTDLBV cần có một cơ chế quản lý thích hợp. Cơ
chế quản lý đúng đắn sẽ mang lại thành công cho công tác QLNN đối với PTDLBV, có nghĩa là sẽ
giúp xã hội phát triển. Do đó, nếu cơ chế quản lý không phù hợp sẽ làm ảnh hưởng đến hiệu quả
của công tác QLNN đối với PTDLBV hay sẽ kìm nén sự phát triển của xã hội hoặc dẫn đến sự khác
biệt trong phát triển xã hội của các quốc gia.
Thứ tư, QLNN đối với PTDLBV phải dựa trên cơ sở nền tảng của một thể chế nhất định. Cụ thể,
các thể chế này phải được xây dựng dựa trên những chuẩn mực nhất định tạo nền tảng cơ sở cho cả chủ
thể quản lý và đối tượng quản lý phải tuân theo nhằm đạt được mục tiêu quản lý đã đề ra.
Thứ năm, nhằm thúc đẩy quá trình phát triển xã hội theo chiều hướng liên tục thì hoạt động
QLNN đối với PTDLBV được diễn ra thường xuyên và không bị gián đoạn.
Thứ sáu, QLNN đối với PTDLBV là một hoạt động mang tính khoa học và tính kế hoạch cao.
Ngoài ra, QLNN đối với PTDLBV tuân theo những yêu cầu khách quan, xuất phát từ thực tiễn đời
sống xã hội luôn biến động và phát triển. Do đó, công tác QLNN đối với PTDLBV cần luôn chủ
động, sáng tạo để tìm ra các phương thức quản lý thích hợp nhằm thúc đẩy xã hội phát triển.
Tóm lại, QLNN đối với PTDLBV là hoạt động có vai trò quan trọng trong việc điều chỉnh và
định hướng xã hội theo mục tiêu đã đề ra. Do đó, QLNN là một quá trình phức tạp, đa dạng và là
750
yếu tố không thể thiếu đối với bất kỳ xã hội nào. Hoạt động QLNN được thể hiện trong tất cả mọi
lĩnh vực của đời sống xã hội như: kinh tế, giáo dục, quốc phòng, an ninh, văn hóa...
2.2. Tiêu chí đánh giá quản lý nhà n ớc đối với phát triển du lịch bền vững
QLNN đối với PTDLBV với đặc tính là cung ứng các dịch vụ công cũng cần phải đánh
giá như các dịch vụ khác nhằm nâng cao chất lượng dịch vụ. Việc đánh giá công tác QLNN đối
với PTDLBV có thể thực hiện theo nhiều phương pháp khác nhau, một trong những phương
pháp đánh giá phổ biến hiện nay là sử dụng các tiêu chí đánh giá. Tiêu chí đánh giá sẽ làm căn
cứ để phân tích, đánh giá và đưa ra các kết luận về việc thực hiện các mục tiêu đã đặt ra. Việc
đánh giá, xem xét mức độ quan trọng và mức độ thực hiện các mục tiêu thông qua việc đo
lường kết quả thực hiện các tiêu chí. Dựa trên mô hình các tiêu chí QLNN của Ngân hàng Phát
triển Châu Á và kế thừa nghiên cứu của [12], [11], [5] và [1], nhóm tác giả xây dựng các tiêu
chí đánh giá QLNN đối với PTDLBV theo mô hình kết quả đầu ra bao gồm: tính hiệu lực, tính
hiệu quả, tính phù hợp và tính bền vững.
2.2.1. Tính hiệu lực
Hiệu lực quản lý là chỉ tiêu chất lượng của QLNN, được xác định bởi việc so sánh giữa kết
quả cuối cùng của QLNN đối với PTDLBV so với mục tiêu đề ra. Kết quả QLNN đối với PTDLBV
thể hiện ở mức độ đáp ứng về tạo lập môi trường, đặc biệt là mức độ đáp ứng về chiến lược, chính
sách, kế hoạch phát triển DLBV. Mục tiêu đề ra thường bao gồm các chỉ tiêu kết quả như doanh thu
du lịch, tăng trưởng du lịch, tổng lợi nhuận du lịch, số lượt khách, thu nhập du lịch bình
quân/người, tổng số cơ sở lưu trú. Các chỉ tiêu này được đề ra trong chiến lược, quy hoạch, kế
hoạch, chính sách của tỉnh.
Hiệu lực thể hiện được uy quyền của Nhà nước và sự ủng hộ tín nhiệm của đối tượng quản lý
và các tổ chức, cá nhân trong xã hội. Tính hiệu lực thể hiện năng suất quản lý của bộ máy QLNN
đối với PTDLBV, và được thể hiện ở các khía cạnh sau: (1) Mức độ kịp thời của việc ban hành các
chính sách pháp luật QLNN đối với PTDLBV; (2) Mức độ phối hợp giữa nhiều cấp QLNN đối với
PTDLBV; (3) Mức độ thực thi nghiêm túc các kế hoạch, chính sách QLNN đối với PTDLBV của
các cá nhân liên quan; (4) Mức độ rõ ràng của các quy trình quản lý, kiểm tra, giám sát của cơ quan
QLNN đối với hoạt động kinh doanh du lịch; và (5) Mức độ răn đe của các xử lí vi phạm trong hoạt
động kinh doanh du lịch.
2.2.2. Tính hiệu quả
Tính hiệu quả của QLNN được đánh giá bằng cách so sánh kết quả thực tế mà QLNN đạt
được với chi phí bỏ ra để có được kết quả đó. Hiệu quả của QLNN đối với PTDLBV khó có thể đo
lường trực tiếp hoặc định lượng nên chỉ có thể đánh giá bằng các thành tựu kinh tế - xã hội đạt tới
mức độ nào so với đầu vào của công tác quản lý, cụ thể: (1) Mức độ đáp ứng yêu cầu của các VBPL
quy định về QLNN đối với PTDLBV; (2) Mức độ thường xuyên và hiệu quả của các hoạt động
tuyên truyền, phổ biến, giáo dục pháp luật và thông tin về du lịch; (3) Mức độ đảm bảo yêu cầu của
công tác tổ chức, quản lý hoạt động đào tạo, bồi dưỡng nguồn nhân lực; (4) Mức độ chuẩn mực
quốc tế của QLNN đối với PTDLBV; (5) Mức độ vận hành của Bộ máy QLNN đối với du lịch; (6)
Mức độ đảm bảo năng lực chuyên môn của đội ngũ cán bộ QLNN đối với PTDLBV; và (7) Mức độ
triển khai và thực hiện có hiệu quả các kế hoạch sử dụng nguồn tài nguyên gắn với bảo vệ nguồn tài
nguyên du lịch.
751
2.2.3. Tính phù hợp
Tính phù hợplà tiêu chí đánh giá tính thích hợp, khả thi của hoạt động QLNN đối với
PTDLBV về mặt chính sách, tổ chức thực hiện và kiểm tra giám sát trong điều kiện kinh tế xã hội
của địa phương, cụ thể: (1) Mức độ can thiệp trực tiếp của các cơ quan QLNN đối với hoạt động
kinh doanh của các DN du lịch; (2) Mức độ phù hợp của các kế hoạch phát triển du lịch so với với
kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội tại địa phương; và (3) Mức độ khách quan, hợp lý của công tác
kiểm tra, giám sát, xử lý sai phạm, khiếu nại.
2.2.4. Tính bền vững
Tính bền vữnglà tiêu chí đánh giá mức độ ảnh hưởng bền vững theo thời gian của kết quả
QLNN đối với PTDLBV, bao gồm: (1) Mức độ ổn định của các chính sách QLNN đối với
PTDLBV theo định hướng phát triển lâu dài; (2) Mức độ thông thoáng của các chính sách QLNN
đối với hoạt động kinh doanh du lịch đến các cá nhân, tổ chức; (3) Mức độ đảm bảo của các hoạt
động giữ gìn, bảo vệ tài nguyên du lịch, bảo vệ môi trường; và (4) Mức độ đảm bảo của nguồn nhân
lực cho hoạt động QLNN đối với PTDLBV của địa phương.
Để đánh giá mức độ quan trọng và mức độ thực hiện của từng tiêu chí đánh giá QLNN đối với
PTDLBV tỉnh Thanh Hóa, từ đó, sẽ căn cứ đề xuất các giải pháp phù hợp đối với từng tiêu chí, do
đó, việc áp dụng phương pháp tích hợp IPA-Kano dựa trên sự khác biệt ý kiến về mức độ quan
trọng và mức độ thực hiện các tiêu chí được xem là phù hợp và khả thi.
2.3. Mô hình phân tích mức độ quan trọng IPA
Mô hình phân tích mức độ quan trọng IPA (Importance Performance Analysis) là mô hình
của Martilla vàJames xây dựng vào năm 1977 dựa trên sự khác biệt ý kiến của những nhà quản
lý, đối tượng quản lý, các nhà nghiên cứu về mức độ quan trọng và mức độ thực hiện các chỉ
tiêu của cơ quan quản lý (I-P gaps). Đây đã trở thành công cụ rất hữu ích, được sử dụng khá
nhiều trong các nghiên cứu liên quan đến lĩnh vực cải thiện sản phẩm/ dịch vụ vì tính đơn giản
và hiệu quả của nó.
Mô hình tích hợp Kano - IP : Mô hình được xây dựng dựa trên 2 yếu tố là “Mức độ thực
hiện” và “Mức độ quan trọng” và dựa vào trị số trung bình của 2 yếu tố trên để xây dựng một ma
trận Quadrant gồm 4 ô, với các thành phần như sau:
- Phần tư thứ nhất (Tập trung phát triển): Những tiêu chí nằm ở phần tư này được xem là rất
quan trọng, tuy nhiên, mức độ thực hiện của các tiêu chí này đang ở mức thấp, kết quả giúp cho các
cơ quan QLNN tập trung phát triển các tiêu chí này.
- Phần tư thứ hai (Tiếp tục duy trì): Những tiêu chí nằm ở phần tư này được xem là rất quan
trọng và mức độ thực hiện của các tiêu chí đó cũng đang rất tốt. Do đó, những tiêu chí này cần được
tiếp tục duy trì và phát huy.
- Phần tư tứ ba (Hạn chế đầu tư): Những tiêu chí nằm ở phần tư này được xem là có mức độ
thể hiện thấp và không quan trọng. Các cơ quan QLNN không nên quá tập trung cho việc phát triển
các tiêu chí này.
- Phần tư thứ tư (Không nên đầu tư nguồn lực quá mức): Những tiêu chí này được xem là
không quan trọng nhưng mức độ thực hiện của các cơ quan QLNN hiện nay là rất tốt, do đó cơ
quan QLNN nên xem xét các yếu tố này vì đây là cơ hội.