i
CHƯƠNG 1: GIỚI THIỆU VỀ ĐỀ TÀI NGHIÊN CỨU
1.1. Tính cấp thiết của đề tài
Một trong những đối tượng hướng đến của kiểm toán hoạt động do KTNN
thực hiện là các CTMTQG. Đây là một công cụ đang được chính phủ Việt Nam ưu
tiên sử dụng để giải quyết những vấn đề kinh tế xã hội cấp bách như đẩy lùi nạn
nghèo đói, xoá mù chữ, phòng chống các dịch bệnh xã hội, phủ xanh đất trống đồi
trọc…Ý nghĩa kinh tế xã hội to lớn, thiết thực của các CTMTQG cũng như ngân
sách đáng kể hàng năm dành cho chi tiêu của các chương trình này là hai yếu tố cơ
bản quyết định vì sao KTNN cần dành sự quan tâm thích đáng đến việc kiểm toán
tính kinh tế, hiệu lực và hiệu quả của các CTMTQG. Trong vòng 10 năm trở lại
đây, KTNN đã tiến hành kiểm toán hoạt động một số CTMTQG, nhưng chủ yếu chỉ
mang tính lồng ghép với kiểm toán tài chính và kiểm toán tuân thủ. Thực tiễn hoạt
động kiểm toán cho thấy còn nhiều bất cập, hạn chế ảnh hưởng đến hiệu quả kiểm
toán. Do vậy, “Tổ chức kiểm toán hoạt động CTMTQG do KTNN thực hiện” đã
được lựa chọn làm đề tài nghiên cứu cho luận văn này.
1.2. Tổng quan các công trình nghiên cứu có liên quan đến đề tài
Trong những năm gần đây đã có nhiều công trình nghiên cứu về kiểm toán
hoạt động và KTNN trong quan hệ với kiểm toán hoạt động, cũng như một số công
trình nghiên cứu về kiểm toán nói chung và kiểm toán hoạt động nói riêng đã từng
bước được thực hiện ở các trường đại học và các viện nghiên cứu của một số cơ
quan trung ương như Bộ Tài chính, KTNN… song chưa có công trình nào nghiên
cứu cụ thể về kiểm toán hoạt động đối với các CTMTQG.
Có thể kể ra một số công trình nghiên cứu tiêu biểu về kiểm toán hoạt động
như sau:
Sổ tay về kiểm toán hoạt động – lý thuyết và thực tiễn của Nhà xuất bản
Stockholm xuất bản năm 1999; Cơ sở lý luận và thực tiễn kiểm toán hoạt động,
KTNN, Đề tài cấp bộ, 1999; Xây dựng quy trình và phương pháp kiểm toán hoạt
động đối với đơn vị sự nghiệp có thu, KTNN, Đề tài cấp bộ, 2003; Vận dụng kiểm
toán hoạt động vào kiểm toán hoạt động dịch vụ thăm dò và khai thác cùa các liên
đoàn địa chất do KTNN thực hiện, Lê Hoài Nam, Luận văn thạc sỹ kinh tế, 2006;
Giáo trình Kiểm toán hoạt động (do GS, TS Nguyễn Quang Quynh làm chủ biên),
trường đại học Kinh tế quốc dân, 2009; Cơ sở lý luận và phương pháp luận kết hợp
ii
kiểm toán hoạt động trong cuộc kiểm toán báo cáo tài chính doanh nghiệp nhà
nước, Đề tài khoa học cấp cơ sở, KTNN, 2007; Tổ chức kiểm toán hoạt động trong
các cơ quan hành chính nhà nước trong điều kiện thực hiện cơ chế tự chủ tài chính,
Đề tài khoa học cấp bộ, KTNN, 2007; Tổ chức kiểm toán hoạt động đối với doanh
nghiệp nhà nước, Đề tài khoa học cấp bộ, KTNN, 2007; Cơ sở lý luận và thực tiễn
xây dựng tiêu chí kiểm toán hoạt động trong kiểm toán đầu tư dự án, Đề tài khoa
học cấp Bộ, KTNN, 2007.
Các công trình nghiên cứu trên đã đề cập tới những vấn đề lý luận cơ bản của
kiểm toán hoạt động và thực trạng cũng như giải pháp đối với kiểm toán hoạt động
trong một số lĩnh vực cụ thể. Tuy nhiên chưa có công trình nghiên cứu nào đề cập
đến việc vận dụng lý luận kiểm toán hoạt động vào tổ chức kiểm toán hoạt động các
CTMTQG.
1.3. Mục tiêu nghiên cứu
Việc nghiên cứu đề tài nhằm các mục tiêu sau:
- Hệ thống những vấn đề lý luận về tổ chức kiểm toán hoạt động, về các
CTMTQG nhằm phân tích, làm rõ các yếu tố ảnh hưởng tới tổ chức kiểm toán hoạt
động CTMTQG;
- Phân tích thực trạng tổ chức kiểm toán hoạt động các CTMTQG do KTNN
thực hiện nhằm chỉ ra những hạn chế, bất cập cần được cải thiện;
- Trên cơ sở đó đề xuất phương hướng và giải pháp nhằm hoàn thiện tổ chức
kiểm toán hoạt động các CTMTQG của KTNN.
1.4. Phạm vi nghiên cứu
Tác giả chủ yếu nghiên cứu và phân tích các vấn đề lý luận về kiểm toán
hoạt động chủ yếu từ góc nhìn của các cơ quan KTNN. Phạm vi nghiên cứu của đề
tài tập trung vào các các vấn đề lý luận liên quan đến kiểm toán hoạt động các
CTMTQG và thực tiễn hoạt động kiểm toán CTMTQG do KTNN Việt Nam thực
hiện (do Quy trình Kiểm toán các CTMTQG của KTNN được ban hành và áp dụng
từ năm 2009, mặt khác, để thông tin về các cuộc kiểm toán phục vụ cho việc nghiên
cứu đề tài mang tính cập nhật, đề tài sẽ chỉ phân tích kết quả đạt được của các cuộc
kiểm toán được tiến hành trong hai năm 2009 và 2010).
iii
1.5. Phương pháp nghiên cứu
Đề tài sử dụng tổng hợp nhiều phương pháp nghiên cứu, trong đó gồm các
phương pháp nghiên cứu lý luận như khái quát hoá, tổng hợp, phân tích; các
phương pháp nghiên cứu thực tiễn như nghiên cứu định tính, định lượng.
Đề tài chủ yếu sử dụng nguồn dữ liệu thứ cấp có được từ hồ sơ các cuộc
kiểm toán CTMTQG do KTNN thực hiện trong hai năm 2009 và 2010. Ngoài ra, đề
tài cũng sử dụng nguồn dữ liệu sơ cấp là tham khảo ý kiến của các kiểm toán viên
nhà nước có kinh nghiệm lâu năm trong lĩnh vực kiểm toán các CTMTQG và một
số cán bộ giữ vị trí chủ chốt tại các vụ chức năng liên quan đến việc thẩm định, phát
hành kế hoạch và báo cáo kiểm toán của KTNN.
CHƯƠNG 2: CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ TỔ CHỨC KIỂM TOÁN
HOẠT ĐỘNG CHƯƠNG TRÌNH MỤC TIÊU QUỐC GIA
2.1. Những vấn đề lý luận cơ bản về tổ chức kiểm toán hoạt động
Mục này đề cập đến các vấn đề lý luận cơ bản vể tổ chức kiểm toán hoạt
động, bao gồm:
Khái niệm về kiểm toán hoạt động. Trên cơ sở tiếp cận định nghĩa về kiểm
toán hoạt động của một số cơ quan kiểm toán quốc tế (Mỹ, Canađa), theo giáo trình
lý thuyết kiểm toán của một số trường đại học trong nước và theo quy định của Luật
KTNN, đề tài đưa ra định nghĩa khái quát về kiểm toán hoạt động.
Mục tiêu, đối tượng và phạm vi của kiểm toán hoạt động. Đối tượng của
kiểm toán hoạt động là các hoạt động kể cả các hoạt động trong các dự án, các
chương trình hay trong hoạt động thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của một cơ
quan, tổ chức. Đối tượng cụ thể của kiểm toán hoạt động là toàn bộ những nội dung
cụ thể trong quá trình quản lý, sử dụng các nguồn lực và kết quả hoạt động của tổ
chức đó. Mối quan tâm của kiểm toán hoạt động là “đầu vào”, “đầu ra” và mục tiêu,
mục đích của một hoạt động hay một dự án. Đánh giá tính kinh tế, tính hiệu quả và
tính hiệu lực là mục tiêu chính của kiểm toán hoạt động. Về mặt phạm vi, kiểm toán
hoạt động có thể được thực hiện ở toàn bộ khu vực công như hoạt động của Chính
phủ, bộ, ngành, địa phương; kiểm toán hoạt động có thể được tiến hành trước, sau
hoặc ngay trong quá trình diễn ra của các hoạt động được kiểm toán.
iv
Tổ chức kiểm toán hoạt động. Đối tượng của kiểm toán hoạt động rất đa
dạng nên tổ chức kiểm toán cần được tổ chức theo những hướng chủ yếu sau: Thứ
nhất, theo lĩnh vực hoạt động, kiểm toán hoạt động cần được tổ chức thích ứng với
ba lĩnh vực hoạt động bao gồm kinh doanh, hành chính và sự nghiệp; Thứ hai, xét
trong mỗi đơn vị cụ thể, hoạt động thuộc đối tượng kiểm toán cũng rất đa dạng, do
đó, kiểm toán hoạt động có thể thực hiện với tất cả các hoạt động (kiểm toán toàn
diện) hoặc chọn hoạt động thuộc chức năng cơ bản của cơ quan hay tổ chức được
kiểm toán hoặc những chương trình mục tiêu mới hay đang được thử nghiệm…
hoặc hoạt động chưa được kiểm toán kì trước (kiểm toán trọng điểm)… Trên cơ sở
đó mà vận dụng phương pháp kiểm toán, xác định mục tiêu kiểm toán, mẫu kiểm
toán cho phù hợp. Tổ chức kiểm toán hoạt động cần chú ý cả sự kết hợp trên theo cả
hai hướng: Một là, tổ chức một cuộc kiểm toán hoạt động độc lập; Hai là, tổ chức
cuộc kiểm toán liên kết giữa kiểm toán hoạt động với kiểm toán tài chính.
Đặc điểm phương pháp và quy trình kiểm toán hoạt động. Luận văn tập
trung trình bày và phân tích phương pháp, quy trình kiểm toán hoạt động qua ba
giai đoạn: lập kế hoạch, thực hiện và lập báo cáo kiểm toán. Giai đoạn lập kế hoạch
kiểm toán bao gồm hai bước lập kế hoạch kiểm toán chiến lược của năm, trong đó
chú trọng khâu lựa chọn chủ đề được kiểm toán, và lập kế hoạch cho cuộc kiểm
toán, trong đó bao gồm các khâu tìm hiểu về đối tượng được kiểm toán, xác định
các vùng trọng điểm hay định hướng điều tra, xác định mục tiêu và phạm vi của
cuộc kiểm toán, thiết lập các tiêu chí kiểm toán, phát triển phương pháp tiếp cận và
chuẩn bị chương trình kiểm toán. Giai đoạn thực hiện kiểm toán đề cập đến việc
kiểm toán viên sẽ sử dụng các kỹ thuật kiểm toán như thế nào để thu thập bằng
chứng kiểm toán, phát triển các phát hiện kiểm toán nhằm đưa ra kết luận kiểm
toán. Luận văn cũng chỉ rõ trình tự các bước thực hiện cũng như yêu cầu đối với
báo cáo kiểm toán.
2.2. Đặc điểm của các chương trình mục tiêu quốc gia tác động tới tổ chức
kiểm toán hoạt động chương trình mục tiêu quốc gia
Nội dung phần này trình bày và phân tích những ðặc ðiểm của quá trình hoạt
ðộng cũng nhý kết quả của các CTMTQG với tổ chức kiểm toán hoạt ðộng.
Trong quan hệ giữa CTMTQG với kiểm toán hoạt động cần chú ý tới những
đặc điểm chủ yếu như: CTMTQG là chương trình đầu tư có mục tiêu xác định; các
CTMTQG là khoản đầu tư không hoàn lại trong điều kiện nguồn thu ngân sách luôn
có tính giới hạn, để đảm bảo hiệu quả, các CTMTQG phải mang tính quy tắc chung
v
của chi tiêu ngân sách nhà nước; về hệ thống tổ chức ngân sách nhà nước có hai loại
vấn đề liên quan trực tiếp đến kiểm toán hoạt động các CTMTQG là phân cấp quản
lý qua hệ thống ngân sách và tổ chức quản lý ngân sách qua cơ cấu tổ chức bộ máy;
mỗi CTMTQG là một bộ phận trong toàn bộ chiến lược đầu tư của ngân sách nhà
nước với những mục tiêu cụ thể trong quan hệ với cả hệ thống mục tiêu kinh tế, xã
hội, an ninh, quốc phòng, do đó kiểm toán hoạt động không chỉ quan tâm tới mức
độ thực hiện mục tiêu của từng chương trình mà còn quan tâm tới ảnh hưởng hay
tác động của kết quả của mỗi chương trình cụ thể đến việc thực hiện các mục tiêu
chung có liên quan; kết quả của một chương trình được ngân sách tài trợ, xét đến
cùng, là sự chuyển biến có lợi về kinh tế, xã hội, do đó hiệu quả hoạt động của
CTMTQG được xem xét không chỉ qua sức sản xuất và sức sinh lợi của việc đầu tư
từ ngân sách nhà nước mà cần được xem xét ở lợi ích chung cho việc phát triển kinh
tế, xã hội; về biểu hiện, mục tiêu và kết quả thực hiện một CTMTQG có thể không
thể hiện các chỉ tiêu tiền tệ, cũng không phải chỉ là quy mô mà quan trọng nhất là
chất lượng với những tiêu chuẩn cụ thể phù hợp với yêu cầu của từng chương trình
trong từng gia đoạn phát triển; hiệu quả của CTMTQG cần được xem xét trên cả hai
mặt lợi ích kinh tế, xã hội và tiết kiệm chi tiêu.
CHƯƠNG 3: THỰC TRẠNG TỔ CHỨC KIỂM TOÁN
HOẠT ĐỘNG CÁC CHƯƠNG TRÌNH MỤC TIÊU QUỐC GIA
DO KIỂM TOÁN NHÀ NƯỚC VIỆT NAM THỰC HIỆN
3.1. Cơ chế quản lí các chương trình mục tiêu quốc gia
Luận văn đề cập đến quy chế quản lý điều hành các CTMTQG được quy
định tại Quyết định 135/2009/QĐ-Ttg của Thủ tướng chính phủ theo các nội dung:
Đề xuất và thông qua danh mục các CTMTQG; lập kế hoạch, lập dự toán, giao kế
hoạch, phân bổ vốn và quản lý thực hiện CTMTQG; theo dõi, giám sát, đánh giá kết
quả thực hiện CTMTQG; cơ chế điều phối và phối hợp thực hiện CTMTQG.
3.2. Tổng quan về các chương trình mục tiêu quốc gia giai đoạn
2006-2010
Phần này trình bày khái quát về mục tiêu tổng quát và mục tiêu cụ thể của
các CTMTQG được Chính phủ Việt Nam triển khai thực hiện trong giai đoạn 2006-
2010, bao gồm: CTMTQG về sử dụng năng lượng tiết kiệm và hiệu quả giai đoạn