Tuyển tập Hội nghị Khoa học thường niên năm 2024. ISBN: 978-604-82-8175-5
154
VỊ THẾ CỦA QUYẾT ĐỊNH ĐẦU TƯ XÂY DỰNG
VÀ VAI TRÒ CỦA THẨM ĐỊNH DỰ ÁN
Trịnh Đình Toán
Trường Đại học Thủy lợi, email: Trinhdinhtoan@tlu.edu.vn
1. ĐẶT VẤN ĐỀ
Trong tiến trình của một dự án đầu tư xây
dựng (ĐTXD) thì quyết định đầu tư được đặc
biệt coi trọng vì nó liên quan đến việc bỏ một
lượng vốn lớn vào công trình. Để làm cơ sở
cho việc ra quyết định ĐTXD và phê duyệt dự
án, cần trải qua bước thẩm định nhằm kiểm tra
thiết kế cơ sở (TKCS) và đánh giá các nội
dung khác của báo cáo nghiên cứu khả thi
(BCNCKT) như sự cần thiết, các yếu tố bảo
đảm tính khả thi và tính hiệu quả đầu tư, phân
tích rủi ro và phân tích hiệu quả tài chính cũng
như hiệu quả kinh tế - xã hội (KT-XH) của dự
án. Hồ sơ thẩm định về cơ bản bao gồm
BCNCKT ĐTXD/ TKCS hoặc Báo cáo kinh
tế - kỹ thuật ĐTXD. Kết quả thẩm định, dưới
dạng một báo cáo thẩm định, là cơ sở để ra
quyết định đầu tư và phê duyệt dự án.
Thẩm định là một yêu cầu pháp lý và là
một công cụ quan trọng hỗ trợ việc đi đến
quyết định có nên chấp thuận hay loại bỏ dự
án. Thẩm định cung cấp các thông tin cốt yếu
về ý nghĩa, tác động cũng như các yếu tố đảm
bảo sự thành công của dự án, vì vậy nó giữ
vai trò chủ đạo trong việc định hình quyết
định đầu tư. Trong hoạt động đầu tư công,
thẩm định được yêu cầu trong các giai đoạn
khác nhau của tiến trình dự án, gồm thẩm
định để quyết định chủ trương đầu tư, thẩm
định để quyết định dự án đầu tư, thẩm định
kế hoạch thực hiện, thẩm định nguồn vốn và
khả năng cân đối vốn, v.v. Khái niệm thẩm
định trong bài báo này chủ yếu đề cập đến
thẩm định để quyết định dự án ĐTXD. Phần
dưới đây trình bày một số ý kiến của tác giả
về vị thế của quyết định ĐTXD và vai trò của
thẩm định dự án đối với quyết định đầu tư.
2. VỊ THẾ PHÁP LÝ CỦA QUYẾT ĐỊNH
ĐẦU TƯ
Theo Luật Đầu tư công [1], các dự án
ĐTXD quan trọng quốc gia và dự án nhóm A
cần có quyết định chủ trương đầu tư trước
khi quyết định đầu tư. Chủ trương đầu tư là
quyết định của cấp có thẩm quyền về những
nội dung chủ yếu của dự án đầu tư, làm căn
cứ để phê duyệt quyết định đầu tư dự án.
Điều kiện để chấp thuận chủ trương đầu tư là
dự án phải phù hợp với chiến lược phát triển
KT-XH và quy hoạch có liên quan. Theo
phân cấp về vai trò thẩm định các nội dung
của dự án thì đối với các dự án quan trọng
cấp quốc gia và dự án nhóm A sử dụng vốn
ngân sách trung ương, thẩm quyền ra quyết
định chủ trương đầu tư thường ở cấp cao hơn
so với quyết định đầu tư [1]. Ví dụ, với các
dự án nhóm A thì Thủ tướng Chính phủ ra
quyết định chủ trương đầu tư dựa trên ý kiến
thẩm định của báo cáo nghiên cứu tiền khả
thi (BCNCTKT). Trong giai đoạn NCKT, bộ
trưởng bộ chủ quản xem xét ra quyết định
đầu tư căn cứ ý kiến thẩm định BCNCKT. Về
nguyên tắc, một quyết định đầu tư cần dựa
trên đánh giá thẩm định BCNCKT/thiết kế cơ
sở (TKCS) của dự án và các yếu tố khác, và
dự án có thể bị loại nếu không chứng minh
được một cách thuyết phục về sự cần thiết,
mức độ khả thi và hiệu quả KT-XH. Tuy
nhiên, với lộ trình đầu tư và ràng buộc về
điều kiện để ra quyết định ĐTXD như trên,
rất khó để loại bỏ một dự án ở khâu thẩm
định một khi nó đã được chấp thuận chủ
trương, ngay cả khi thiếu các bằng chứng
thuyết phục về tính khả thi và hiệu quả của
dự án. Theo đánh giá của Ngân hàng Thế giới
Tuyển tập Hội nghị Khoa học thường niên năm 2024. ISBN: 978-604-82-8175-5
155
[2] thì ở Việt Nam, so với quyết định chủ
trương đầu tư, quyết định đầu tư chưa có vị
thế pháp lý tương xứng trong quản lý đầu tư
công: sau khi đã phê duyệt chủ trương đầu tư,
hầu như không có dự án nào bị loại bỏ ở
bước phê duyệt đầu tư.
Ví dụ về một dự án xây dựng đường cao
tốc đang được triển khai gần đây [3]: khi mới
thông qua chủ trương đầu tư dự án, Quốc hội
đã giao Chính phủ tổ chức thực hiện, quản lý
và vận hành dự án, với sơ tổng mức đầu tư,
cơ cấu vốn đầu tư trung hạn và tiến độ thực
hiện. Căn cứ vào chủ trương đầu tư, Chính
phủ ban hành một nghị quyết [4] nhằm triển
khai chủ trương đầu tư trên, trong đó có chỉ
định các pháp nhân chịu trách nhiệm tổ chức
thực hiện, quản lý và khai thác vận hành dự
án, định chế đấu thầu, triển khai các công
việc liên quan đến bồi thường, tái định cư và
bãi đổ thải, v.v. Như vậy, chỉ với việc thông
qua chủ trương đầu tư, dự án dường như đã
bước một chân vào giai đoạn thực hiện,
không để ngỏ khả năng đảo ngược quyết định
phê duyệt chủ trương đầu tư trong khâu thẩm
định ở bước quyết định ĐTXD.
Theo thông lệ, chủ trương đầu tư được
quyết định căn cứ vào BCNCTKT ĐTXD [5],
một tài liệu trình bày các nội dung nghiên cứu
sơ bộ về sự cần thiết, tính khả thi và hiệu quả
của việc ĐTXD. Trong NCTKT, sơ bộ tổng
mức đầu tư được xác định căn cứ vào thiết kế
sơ bộ (TKSB), một thiết kế mới thể hiện
những ý tưởng ban đầu về thiết kế xây dựng
công trình. Trong khi đó quyết định ĐTXD
căn cứ vào BCNCKT ĐTXD và TKCS, một
thiết kế dựa trên số liệu chi tiết và tin cậy hơn
nhiều so với TKSB. Tuy nhiên, với quy trình
hiện tại thì trên cơ sở quyết định chủ trương
đầu tư, dự án đã được đưa vào kế hoạch đầu
tư công trung hạn. Khi đó chi phí của dự án đã
được xác định với đường bao ngay ở giai đoạn
đầu, với tổng mức đầu tư của dự án không
được vượt quá mức đã quy định trong quyết
định chủ trương đầu tư [6], bỏ qua khả năng
điều chỉnh chi phí dựa trên kết quả thẩm định
một hồ sơ chi tiết và tin cậy hơn nhiều của
BCNCKT so với BCNCTKT.
3. VAI TRÒ CỦA THẨM ĐỊNH TRONG
QUYẾT ĐỊNH ĐẦU TƯ
Thẩm định dự án đầu tư được hướng dẫn
trong các văn bản pháp lý chủ yếu như Luật
Xây dựng số 50/2014/QH, Luật Đầu tư công
số 39/2019/QH14, Nghị định số
15/2021/NĐ-CP về quản lý dự án ĐTXD,
v.v. Thẩm quyền thẩm định được quy định
theo nguồn vốn tại Điều 57 của Luật Xây
dựng, được hướng dẫn tại Điều 16 của Nghị
định số 15/2021/NĐ-CP [7]. Nội dung thẩm
định DAĐT xây dựng (NCKT) được quy
định tại Điều 58 của Luật Xây dựng, gồm
thẩm định TKCS và các nội dung khác của
BCNCKT như sự cần thiết ĐTXD, đánh giá
các yếu tố bảo đảm tính khả thi và tính hiệu
quả của dự án. Điều đó cho thấy những nỗ
lực của Việt Nam trong việc cải thiện khung
pháp lý nhằm tiếp cận thông lệ quốc tế trong
quản lý dự án ĐTXD nói chung, trong thẩm
định dự án ĐTXD nói riêng.
Theo Luật Xây dựng thì mục đích của
thẩm định là kiểm tra, đánh giá đối với những
nội dung cần thiết trong quá trình chuẩn bị
làm cơ sở xem xét, phê duyệt đầu tư dự án.
Một dự án phải được xác nhận vào thời điểm
lập ngân sách với điều kiện được chuẩn bị
tốt, thẩm định kỹ lưỡng trước khi phê duyệt.
Người quyết định ĐTXD sẽ không phê duyệt
khi dự án không đáp ứng mục tiêu đầu tư và
không hiệu quả [5]. Yêu cầu này phản ánh
vai trò sàng lọc của thẩm định dự án đối với
quyết định đầu tư nhằm loại bỏ những dự án
không đảm bảo tiêu chuẩn và lựa chọn các dự
án có hiệu quả KT-XH cao cho nền kinh tế
quốc dân.
Để đảm bảo chất lượng, điều kiện tiên
quyết là dự án phải được chuẩn bị theo các
thủ tục tiêu chuẩn, được đánh giá, thẩm định
trong một khuôn khổ pháp lý đầy đủ, kỹ thuật
phù hợp, có hướng dẫn chi tiết. Để đảm bảo
tính khách quan, quyết định đầu tư phải căn
cứ vào kết quả thẩm định độc lập do một cơ
quan tiến hành khác với cơ quan thực hiện
NCKT. Vấn đề này được quy định trong
Điều 57 của Luật Xây dựng và Điều 93 của
Luật Đầu tư công. Để đảm bảo hiệu lực, thẩm
Tuyển tập Hội nghị Khoa học thường niên năm 2024. ISBN: 978-604-82-8175-5
156
định phải xác quyết những vấn đề trọng tâm
của NCKT như tính khả thi và hiệu quả của
dự án, bên cạnh những điều kiện để đảm bảo
các thành tố này. Đặc biệt, hiệu quả về KT-
XH phải hình thành một nội dung cốt yếu để
ra quyết định đầu tư. Yêu cầu về phân tích
hiệu quả đầu tư cũng được luật định trong các
văn bản pháp lý [1,5] tuy nhiên quá trình
thực hiện còn gặp trở ngại do khung pháp lý
chưa đầy đủ như chưa có hướng dẫn về các
phương pháp phân tích kinh tế cho dự án,
cũng như các nội dung khác của nghiên cứu
khả thi.
Như trình bày ở Mục 2, quyết định chủ
trương đầu tư có vai trò chi phối so với quyết
định đầu tư, do vậy người quyết định đầu tư
gặp khó khăn khi loại bỏ một dự án đã được
chấp thuận chủ trương đầu tư. Điều đó dẫn
đến một thực tế là năng lực phản biện của
thẩm định bị suy giảm đáng kể, và trọng tâm
của NCKT và hoạt động thẩm định chủ yếu
nhằm khẳng định về thiết kế kỹ thuật và dự
toán, chứ chưa quan tâm đúng mức đến các
tiêu chí quan trọng như tính khả thi, khả năng
đem lại hiệu quả đầu tư, phân tích rủi ro và
các yếu tố phát triển bền vững [2] v.v. Việc
nghiên cứu các báo cáo thẩm định gần đây
của một dự án đường cao tốc [8] cũng cho
thấy các nội dung như phân tích rủi ro và
hiệu quả KT-XH chưa được thực hiện đầy
đủ, nặng về định tính và mang tính ước lệ.
4. KẾT LUẬN VÀ ĐỀ XUẤT
Thẩm định là một bước quan trọng ở cuối
giai đoạn lập dự án, một thời điểm cho phép
có những lựa chọn linh hoạt các giải pháp
khác nhau với chi phí điều chỉnh thấp nhất
[9]. Thẩm định là một khâu then chốt đi đến
quyết định đầu tư. Tuy nhiên những nghiên
cứu gần đây cho thấy trong quản lý đầu tư
công ở Việt Nam, quyết định đầu tư chưa có
vị thế pháp lý tương xứng so với quyết định
chủ trương đầu tư, và vai trò của thẩm định
dự án đối với quyết định đầu tư còn chưa rõ
ràng. Xin khuyến nghị một số biện pháp sau:
(i) Nâng cao vị thế của quyết định đầu tư
cả về thể chế lẫn thực tiễn. Tạo cơ sở pháp lý
cho phép khả năng đảo ngược quyết định chủ
trương đầu tư qua khâu thẩm định.
(ii) Xây dựng bộ khung các tiêu chí đánh
giá nghiên cứu khả thi, đảm bảo thẩm định
một cách nhất quán, có hệ thống và minh bạch.
(iii) Nâng cao vai trò của phân tích hiệu
quả KT-XH trong thẩm định dự án. Hướng
dẫn các bộ chủ quản về phương pháp luận
đánh giá hiệu quả KT-XH.
Đặc biệt các dự án lớn nên tham vấn ý
kiến các chuyên gia trong ngành trước khi
báo cáo kết quả thẩm định.
5. TÀI LIỆU THAM KHẢO
[1] Luật Đầu tư công số 39/2019/QH14.
[2] Ngân hàng Thế giới, 2018. Quản lý đầu tư
công tại Việt Nam.
[3] Nghị quyết số 44/2022/QH15 về chủ trương
đầu tư Dự án xây dựng đường bộ cao tốc
Bắc-Nam phía Đông giai đoạn 2021-2025.
[4] Nghị quyết số 18/NQ-CP triển khai Nghị
quyết số 44/2022/QH15.
[5] Luật Xây dựng số 50/2014/QH.
[6] Nghị định số 40/2020/NĐ-CP quy định chi
tiết một số điều của luật đầu tư công.
[7] Nghị định số 15/2021/NĐ-CP về quản lý dự
án ĐTXD.
[8] 240/CQLXD-QLXD. Báo cáo thẩm định
BCNCKT Dự án thành phần đoạn Hàm Nghi-
Vũng Áng thuộc Dự án đường bộ cao tốc
Bắc-Nam phía Đông giai đoạn 2021-2025.
[9] Đ. V. Đông, T. Đ. Toán, T. T. M. Thanh.
2020. Đánh giá dự án ĐTXD công trình
giao thông, NXB KHTN và Công nghệ.