Lưu hành nội bộ Biên soạn: Ths Nguyễn Việt Dũng
Chương 6: Tài trợ bội chi ngân sách 1
CHƯƠNG 6
TÀI TRỢ BỘI CHI NGÂN SÁCH
6.1. NHỮNG VẤN ĐỀ CHUNG VỀ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC
6.1.1. Khái niệm, đặc điểm ngân sách nhà nước
Khái niệm
Ngân sách nhà nước là phạn trù kinh tế và là phạm trù lịch sử. Sự hình thành
và phát triển của Ngân sách nhà nước gắn liền với sự xuất hiện và phát triển của
kinh tế hàng hoá - tiền tệ trong các phương thức sản xuất của các cộng đồng và Nhà
nước của từng cộng đồng.
Trong tác phẩm "Nguồn gốc của gia đình, của chế độ tư hữu và của Nhà
nước" Ăngghen đã chỉ ra rằng, Nhà nước ra đời trong cuộc đấu tránh giai cấp của
xã hội, nó là sản phẩm của đấu tranh giai cấp. Nhà nước xuất hiện với tư cách là cơ
quan có quyền lực công cộng để duy trì và phát triển xã hội. Để thực hiện chức
năng đó, Nhà nước phải có nguồn lực tài chính. Bằng quyền lực công cộng, Nhà
nước đã ấn định các thứ thuế, bắt các công dân phải đóng góp để chi tiêu cho bộ
máy của Nhà nước, quân đội, cảnh sát... Nhưng dần dần những tham vọng về lãnh
thổ, về chủ quyền đưa đến những cuộc chiến tranh và làm cho bộ máy chính quyền
và quân đội ngày càng lớn. Thuế không đảm bảo được nhu cầu chi tiêu, bắt buộc
Nhà nước phải vay nợ bằng cách phát hành công trái.
Ngân sách nhà nước đã có quá trình ra đời và hình thành suốt từ thế kỷ XII
đến thế kỷ XVIII. Cho đến nay, các Nhà nước khác nhau đều tạo lập và sử dụng
NSNN. Thế nhưng người ta vẫn chưa có sự nhất trí về NSNN là gì? Có nhiều ý
kiến khác nhau về khái niệm NSNN mà phổ biến là:
Một là: NSNN là bản dự toán thu chi tài chính của nhà nước trong một khoản
thời gian nhất định, thường là một năm.
Lưu hành nội bộ Biên soạn: Ths Nguyễn Việt Dũng
Chương 6: Tài trợ bội chi ngân sách 2
Hai là: NSNN là quỹ tiền tệ tập trung của Nhà nước, là kế hoạch tài chính cơ
bản của Nhà nước.
Ba là: NSNN là những quan hệ kinh tế phát sinh trong quá trình Nhà nước
huy động và sử dụng các nguồn tài chính khác nhau.
Bốn là: Theo Luật Ngân sách nhà nước của Việt Nam năm 2003, Ngân sách
nhà nước (NSNN) là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước đã được cơ quan nhà
nước có thẩm quyền quyết định và được thực hiện trong một năm để đảm bảo thực
hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước.
Các ý kiến trên xuất phát từ cách tiếp cận vấn đề khác nhau và có nhân tố
hợp lý của chúng song chưa đầy đủ. Khái niệm NSNN là một khái niệm trừu tượng,
nhưng NSNN là một hoạt động tài chính cụ thể của Nhà nước. Khái niệm NSNN
phải thể hiện được mặt nội dung kinh tế - xã hội của NSNN, phải được xem xét
trên các mặt hình thức, thực thể và quan hệ kinh tế chứa đựng trong NSNN.
Về mặt hình thức: NSNN là một bản dự toán thu và chi do Chính phủ lập ra,
đệ trình quốc hội phê chuẩn và giao cho Chính phủ tổ chức thực hiện.
Về mặt thực thể: NSNN bao gồm những nguồn thu cụ thể, những khoản chi
cụ thể và được định lượng. Các nguồn thu đều được nộp vào một quỹ tiền tệ của
Nhà nước và các khoản chi đều được xuất ra từ quỹ tiền tệ này.
Thu và chi này có quan hệ ràng buộc với nhau gọi là cân đối. Cân đối thu,
chi NSNN là một cân đối lớn trong nền kinh tế thị trường và được Nhà nước quan
tâm đặc biệt. Do đó, có thể khẳng định NSNN là một quỹ tiền tệ lớn của Nhà nước
- Quỹ NSNN.
Về mặt quan hệ kinh tế chứa đựng trong NSNN: Các khoản thu – chi của
quỹ NSNN đều phản ánh những quan hệ kinh tế nhất định giữa Nhà nước với các
chủ thể nộp, giữa Nhà nước với các cơ quan đơn vị thụ hưởng quỹ. Hoạt động thu
chi NSNN là hoạt động lập - sử dụng quỹ NSNN làm cho vốn tiền tệ, nguồn tài
chính vận động giữa một bên là Nhà nước với một bên là các chủ thể phân phối và
Lưu hành nội bộ Biên soạn: Ths Nguyễn Việt Dũng
Chương 6: Tài trợ bội chi ngân sách 3
ngược lại trong quá trình phân phối các nguồn tài chính. Những quan hệ trong quá
trình thu nộp và cấp phát qua quỹ NSNN là những quan hệ được xác định trước,
được định lượng và Nhà nước sử dụng chúng để điều chỉnh vĩ mô kinh tế - xã hội.
Ở Việt Nam, Quốc hội quyết định dự toán ngân sách nhà nước, phân bổ ngân
sách trung ương, phê chuẩn và quyết toán ngân sách nhà nước. Ngân sách nhà nước
gồm ngân sách trung ương và ngân sách địa phương. Ngân sách địa phương bao
gồm ngân sách của đơn vị hành chính các cấp có Hội đồng nhân dân và Uỷ ban
nhân dân. Ngân sách nhà nước được quản lý thống nhất theo nguyên tắc tập trung
dân chủ, công khai, minh bạch, có phân công, phân cấp quản lý, gắn quyền hạn với
trách nhiệm.
Đặc điểm của Ngân sách nhà nước.
Ngân sách nhà nước là hệ thống những mối quan hệ kinh tế giữa nhà nước và
xã hội, phát sinh trong quá trình nhà nước huy động và sử dụng các nguồn tài
chính, nhằm đảm bảo yêu cầu thực hiện các chức năng của nhà nước.
Ngân sách nhà nước là một phạm trù kinh tế mang tính lịch sử, nó phản ánh
những mặt nhất định của các quan hệ kinh tế thuộc lĩnh vực phân phối sản phẩm xã
hội trong điều kiện còn tồn tại quan hệ hàng hoá - tiền tệ và được sử dụng như một
công cụ thực hiện các chức năng của nhà nước.
Ngân sách nhà nước phản ánh các nội dung cơ bản sau:
(1) Ngân sách nhà nước hoạt động trong lĩnh vực phân phối các nguồn tài
chính và vì vậy, nó thể hiện các mối quan hệ về lợi ích kinh tế giữa nhà nước và xã
hội;
(2) Quyền lực về NSNN thuộc về nhà nước. Mọi khoản thu chi tài chính của
nhà nước đều do nhà nước quyết định để phục vụ yêu cầu thực hiện các chức năng
của nhà nước.
Lưu hành nội bộ Biên soạn: Ths Nguyễn Việt Dũng
Chương 6: Tài trợ bội chi ngân sách 4
NSNN là bộ phận chủ yếu của hệ thống tài chính quốc gia. NSNN bao gồm
những quan hệ tài chính nhất định trong tổng thể các quan hệ tài chính của quốc
gia. Có thể kể ra các quan hệ đó là
- Quan hệ tài chính giữa Nhà nước với dân cư.
- Quan hệ tài chính giữa NSNN và các doanh nghiệp sản xuất kinh doanh,
dịch vụ thuộc mọi thành phần.
- Quan hệ tài chính giữa NSNN với các tổ chức tài chính trung gian;
- Quan hệ tài chính giữa NSNN và các tổ chức xã hội;
- Quan hệ tài chính giữa NSNN và các hộ gia đình;
- Quan hệ tài chính giữa NSNN với thị trường tài chính;
- Quan hệ tài chính giữa NSNN với hoạt động tài chính đối ngoại.
Các quan hệ tài chính thuộc NSNN có đặc điểm sau đây:
Việc tạo lập và sử dụng quỹ NSNN gắn liền với quyền lực của Nhà nước
và việc thực hiện các chức năng của Nhà nước. Nhà nước quyết định mức thu chi,
nội dung và cơ cấu thu chi của NSNN.
Hoạt động thu chi của NSNN được thực hiện trên cơ sở những luật lệ do
Nhà nước quy định. Nhà nước thống nhất quản lý và sử dụng cho nhu cầu của của
nước.
NSNN luôn gắn chặt với sở hữu Nhà nước, luôn chứa đựng lợi ích chung,
lợi ích công cộng. Hoạt động thu chi NSNN là sự thể hiện các mặt hoạt động kinh
tế - xã hội của Nhà nước, là việc xử lý các quan hệ lợi ích trong xã hội khi Nhà
nước tham gia phân phối các nguồn tài chính quốc gia. Lợi ích của Nhà nước thể
hiện cả trong phân phối thu nhập của của các doanh nghiệp, của dân cư, phân phối
GNP, GDP và cả trong phân bổ các nguồn lực tài chính cho các mục tiêu kinh tế -
xã hội, an ninh - quốc phòng của quốc gia.
NSNN cũng có những đặc điểm như các quỹ tiền tệ khác. Nét đặc biệt của
NSNN với tư cách là một quỹ tiền tệ tập trung của Nhà nước là nó được chi thành
Lưu hành nội bộ Biên soạn: Ths Nguyễn Việt Dũng
Chương 6: Tài trợ bội chi ngân sách 5
nhiều quỹ nhỏ có tác dụng riêng và chỉ sau đó Nhà nước mới được chi dùng cho
những mục đích nhất định, đã định trước.
6.1.2. Đo lường tình trạng ngân sách
Giá trị danh nghĩa và giá trị thực
Khi phân tích ngân sách, chúng ta cần phân biệt giá trị danh nghĩa và giá trị
thực của nó, đặc biệt là các khoản vay và bội chi ngân sách. Giá trị danh nghĩa là
giá trị được xác định theo giá trị hiện tại. Giá trị thực là giá trị đã được loại trừ nhân
tố lạm phát. Trong thời gian, chỉ số lạm phát tăng lên, nên giá trị thực giảm xuống.
Cả khoản nợ và bội chi ngân sách đều được công bố theo giá trị danh nghĩa. Số tiền
lãi phải trả được thực hiện bằng đồng tiền ở mức giá danh nghĩa. Nên khi giá cả
tăng lên kéo theo khoản nợ thực của quốc gia giảm xuống. Kết quả này còn được
gọi là thuế lạm phát đánh vào các chủ nợ. Do sự tăng giá mà các chủ nợ nhận
khoản thanh toán tiền lời có giá trị thấp hơn (tức là theo giá trị thực)
Ví dụ, trong năm 2010, nợ của Việt Nam là 1.106,33 ngàn tỷ đồng (hay
57,95 tỷ USD) và tỷ lệ lạm phát là 11,75%. Như vậy, thuế lạm phát trong năm là
11,75% x 1.106,33 ngàn tỷ đồng = 130 ngàn tỷ đồng (hay 6,81 tỷ USD). Bội chi
được đo lường theo cách truyền thống trong năm 2010 là 5,8% GDP tức là 5,8% x
1.951,2 nghìn tỷ đồng = 1.131,7 ngàn tỷ đồng. Nhưng nếu chúng ta tính đến thu
thuế lạm phát thì bội chi giảm xuống còn 1.131,7 – 130 = 1.001,7 ngàn tỷ đồng.
Kế toán tiền mặt và kế toán vốn
Kế toán tiền mặt là một phương pháp đo lường tình trạng tài khóa của Chính
phủ dựa vào dòng tiền chi tiêu thường xuyên và thu thường xuyên.
Kế toán vốn là phương pháp đo lường tình trạng tài khóa có tính đến những
thay đổi giá trị của phần tài sản mà chính phủ nắm giữ.
Thông qua kế toán vốn, Chính phủ thiết lập tài khoản vốn để qua đó theo dõi
chi đầu tư một cách tách biệt với chi thường xuyên. Trong tài khoản vốn, Chính
phủ ghi giảm chi đầu tư và ghi tăng giá trị tài sản được mua từ khoản chi đầu tư. Ví
