Tiêu chí đánh giá chính sách môi trường

CHƯƠNG 9

Barry Field & Nancy Olewiler

Có nhiều loại chính sách môi trường khác nhau. Không thể có một chính sách duy nhất phù hợp với tất cả các vấn đề môi trường khác nhau mà thế giới đang đối mặt. Mỗi chính sách đều tiên liệu cách phản ứng của các nhà quản lý và chủ thể gây ô nhiễm. Mỗi loại chính sách có những đặc điểm riêng làm nó thành công trong bối cảnh này nhưng thất bại trong những bối cảnh khác. Để đánh giá tính hiệu quả và thích hợp của một chính sách nhằm giải quyết một vấn đề ô nhiễm môi trường nhất định, điều quan trọng là phải hiểu rõ tập hợp các chỉ tiêu đánh giá chính sách. Những chỉ tiêu sử dụng trong những chương sau để đánh giá chính sách môi trường cụ thể bao gồm:  Khả năng đạt được hiệu quả và hiệu quả chi phí trong giảm thiểu ô nhiễm môi trường  Tính công bằng  Khuyến khích tìm kiếm giải pháp tốt hơn  Tính hiệu lực  Mức độ phù hợp của chính sách với những quan điểm đạo đức. HIỆU QUẢ VÀ HIỆU QUẢ CHI PHÍ “Hiệu quả” có nghĩa là sự cân bằng giữa chí phí xử lý ô nhiễm và thiệt hại do ô nhiễm gây nên. Một chính sách môi trường hiệu quả là chính sách làm cho chúng ta đạt được, hoặc gần đạt được điểm (mức thải hoặc chất lượng môi trường) mà ở đó chi phí giảm ô nhiễm biên bằng mức thiệt hại biên. Để xác định được điểm này ở đâu chúng ta cần biết cả chi phí và thiệt hại. Một cách suy nghĩ về chính sách môi trường là cách tiếp cận chuyển từ tập trung hóa đến phi tập trung hóa. Một chính sách tập trung hóa đòi hỏi cơ quan quản lý chịu trách nhiệm quyết định điều gì cần phải làm. Để đạt được hiệu quả với chính sách tập trung hóa, cơ quan quản lý đảm trách cần phải biết hàm chi phí giảm ô nhiễm biên thích hợp, hàm thiệt hại biên và thực hiện các bước cần thiết để làm cho tình hình tiến tới điểm hai hàm số này bằng nhau. Một chính sách phi tập trung hóa mang đem lại kết quả từ sự tác động qua lại giữa nhiều người ra quyết định, và mỗi cá nhân nhất thiết thực hiện những đánh giá riêng của mình về thực trạng tình hình. Trong phương pháp phi tập trung hóa, sự tác động qua lại giữa các cá nhân nhằm thể hiện thông tin về chi phí giảm ô nhiễm biên và thiệt hại biên để điều chỉnh tình hình đến điểm chi phí giảm ô nhiễm biên bằng thiệt hại biên. Thông thường chúng ta không thể đo lường một cách chính xác thiệt hại do suy thoái môi trường gây nên. Chính vì vậy khi đó hiệu quả chi phí trở thành tiêu chí đánh giá chính sách chủ yếu. Một chính sách là hiệu quả chi phí nếu nó tạo nên sự cải thiện môi trường tối đa với nguồn lực bỏ ra, nói cách khác, nó cho phép đạt được một mức cải thiện môi trường nào đó với mức chi phí tối thiểu. Để một chính sách là hiệu quả nó cần thiết phải đạt hiệu quả chi phí, nhưng điều ngược lại chưa hẳn là đúng. Một chính sách có thể là hiệu quả chi phí ngay cả khi mục tiêu của nó là không đúng. Giả sử chúng ta quyết định làm sạch sông Lawrence, bất kể lợi ích đạt được là gì. Chúng ta vẫn quan tâm tìm kiếm chính

sách để thực hiện được việc đó với chi phí nhỏ nhất. Nhưng để cho một chính sách đạt hiệu quả xã hội, nó không chỉ phải đạt hiệu quả chi phí mà còn phải đảm bảo cân bằng giữa chi phí và lợi ích. Để đạt hiệu quả, dự án làm sạch dòng sông phải đảm bảo cân bằng giữa lợi ích biên và chi phí biên. Bên cạnh việc tạo nên sự cải thiện môi trường tối đa với nguồn lực tiêu hao, khả năng của một chính sách đạt được hiệu quả chi phí cũng quan trọng vì một lý do khác nữa. Nếu chương trình là không hiệu quả chi phí, người lập chính sách và nhà quản lý sẽ ra quyết định sử dụng hàm tổng chi phí giảm ô nhiễm cao hơn mức cần thiết, dẫn đến việc đặt mục tiêu về khối lượng giảm thải ít khắt khe hơn. Điều này được thể hiện ở Hình 9-1 về trường hợp thải khí SO2. Với một chính sách không đạt hiệu quả chi phí thì chi phí giảm ô nhiễm biên là đường phía trên, ký hiệu là MAC1, trong khi đó với phương pháp tối thiểu hóa chi 1. Giả sử người quản lý phí thì đường chi phí giảm ô nhiễm biên có thể là đường MAC2 chọn mức thải SO2 mục tiêu là 100.000 tấn. Họ cho rằng tổng chi phí giảm thải là 4,5 triệu đô la vì nhận thấy chí phí giảm thải biên là MAC1.2 Nếu thực hiện chương trình đạt hiệu quả chi phí và chi phí giảm ô nhiễm là MAC2, tổng chi phí giảm thải ở mức 100,000 tấn sẽ là 2,5 triệu đô la. Nói cách khác, người quản lý có thể lựa chọn mức giảm thải cao hơn với cùng một tổng chi phí giảm thải dưới đường MAC1. Trong mọi trường hợp, chính sách đạt hiệu quả chi phí sẽ làm xã hội tốt hơn. Hình 9-1: Một chính sách đạt hiệu quả chi phí tối thiểu hóa tổng chi phí giảm ô nhiễm để đạt được một mức ô nhiễm nhất định

MAC1

Mức thải mục tiêu

100

MAC2

100 200

là tiêu chí chủ yếu khi các nhà quản lý không xác định được đường thiệt hại biên;

Tóm lại, hiệu quả chi phí   cho phép tối thiểu chi phí để đạt được một mục tiêu nhất định về chất lượng môi trường;

Barry Field & Nancy Olewiler

1 MAC1 có thể cao hơn MAC2 vì một số lý do khác nhau, như sẽ được thảo luận chi tiết trong các chương tiếp theo của phần này. Điểm chính ở đây là khi chính sách là không hiệu quả chi phí, chi phí kiểm soát ô nhiễm sẽ cao hơn mức có thể khi chính sách là hiệu quả chi phí. 2 Tổng chi phí giảm ô nhiễm là diện tích phía dưới đường MAC từ mức thải ban đầu (trong trường hợp này là 200.000 tấn) đến mức thải mục tiêu (100.000 tấn).

 cho phép xã hội đạt được mức mục tiêu chất lượng môi trường cao hơn chính sách không hiệu quả vì nó tiết kiệm chi phí.

Dẫu việc bảo tồn tài nguyên môi trường là cực kỳ quan trọng, tiêu chí hiệu quả và hiệu quả chi phí vẫn là hệ trọng bởi vì nó là một trong những điều mà con người mong muốn đạt được. Những người tán thành thường bị thuyết phục rằng mục tiêu của họ mặc nhiên đáng giá, nhưng thành công phụ thộc vào việc thuyết phục nhiều người rằng chính sách môi trường được thiết kế một cách hiệu quả. Như vậy, nguồn lực cho cải thiện chất lượng môi trường phải được sử dụng theo cách thức cho phép tạo ra ảnh hưởng lớn nhất. Điều này đặc biệt quan trong đối với các nước kém phát triển có ít nguồn lực dành cho các chương trình bảo vệ môi trường và không thể trang trải cho các chính sách không hiệu quả và không hiệu quả chi phí. Hiệu quả lực chi phí cũng trở thành vấn đề quan trọng cho các nước phát triển trong thời kỳ khủng hoảng hoặc suy thoái. CÔNG BẰNG Công bằng, hoặc bình đẳng, là một tiêu chí quan trọng khác để đánh giá chính sách môi trường. Công bằng là vấn đề đạo đức và là sự quan tâm của người khá giả đối với những người kém may mắn. Nó cũng là mối quan tâm để chính sách đạt hiệu lực bởi vì chính sách sẽ không được ủng hộ nếu được coi là không bình đẳng. Tuy nhiên chúng ta phải thừa nhận rằng không có sự thống nhất về trọng số mà chúng ta gán cho hai mục tiêu: hiệu quả và phân phối. Hãy xem xét những số liệu giả thuyết sau đây, các số liệu này thể hiện chi phí và lợi ích của một số phương pháp kiểm soát ô nhiễm không khí của một vùng nào đó. Phân phối lợi ích ròng

Tổng chi phí Tổng lợi ích Lợi ích ròng

Ba cột đầu cho biết tổng chi phí, tổng lợi ích, và lợi ích ròng tương ứng. Chương trình A và B có cùng lợi ích ròng, nhưng ở chương trình B lợi ích này được phân phối một cách tiến bộ hơn so với ở chương trình A. Chúng ta có thể cho rằng mọi người thích chương trình B hơn chương trình A vì nó có cùng lợi ích ròng và có ảnh hưởng phân phối tốt hơn. Nhưng nếu so sánh chương trình B với C, lợi ích ròng của C cao hơn B rất nhiều. Thật đáng tiếc lợi ích lại không được phân phối tiến bộ như B; thực ra lợi ích được phân phối nhiều hơn cho người có thu nhập cao. Nếu chúng ta phải lựa chọn giữa B và C, chúng ta nên chọn chương trình nào? Một số người có thể lập luận rằng chúng ta nên chọn B ví lý do phân phối, những người khác sẽ tranh luận nên chọn C vì có tổng lợi ích ròng lớn hơn. Hoặc, so sánh B và D. Trong trường hợp này D có ưu thế hơn về hiệu quả, mặc dầu tương tự như C lợi ích được phân phối nhiều hơn cho người có thu nhập cao. Nhưng ở đây chúng ta cũng thấy rằng người có thu nhập thấp có thể tăng thu nhập xét trên phương diện tuyệt đối, mặc dù không tăng trên phương diện tương đối. Một câu hỏi cần được thảo luận thêm là cần phải nhấn mạnh như thế nào tác động phân phối của chính sách môi trường so với các khía cạnh khác. Có tranh luận cho rằng vì suy

Barry Field & Nancy Olewiler

Chương trình A B C D 50 50 50 50 100 100 140 140 50 50 90 90 Thu nhập thấp 25 30 20 40 Thu nhập cao 25 20 70 50

Barry Field & Nancy Olewiler

thoái môi trường tràn lan, xã hội cần chú trọng chủ yếu vào những chính sách hiệu quả nhất – mang lại ảnh hưởng lớn nhất từ nguồn lực đã sử dụng. Tranh luận khác cho rằng xã hội cần tránh sử dụng những chính sách dù hiệu quả nhưng có những tác động mạnh mẽ. Dù cảm nhận như thế nào về tác động phân phối – và điều đó phụ thuốc rất nhiều vào đánh giá cá nhân – chúng ta cần phải ghi nhớ rằng cần đặt một trọng số nhất định cho khía cạnh phân phối khi chọn lựa chính sách môi trường. Tiêu chí bình đẳng cũng hiện diện trong quyết định các chính sách môi trường quốc tế. Những quốc gia ở các giai đoạn phát triển khác nhau có những quan điểm khác nhau về cách thức phân bổ phí tổn của các chương trình kiểm soát ô nhiễm quốc tế. Với sự khác biệt to lớn về kinh tế trên phạm vi tòan cầu, những quan điểm đó xuất phát từ những cácg nhìn nhận khác nhau về bình đẳng. Có thể rất khó khăn khi xác định tác động phân phối cuối cùng của bất cứ chính sách môi trường nào. Xem xét ví dụ các quy định về thải khí từ các nhà máy điện. Những quy định này sẽ làm tăng chi phí điện năng, và việc đánh giá ảnh hưởng đến các đối tượng khác nhau không phải là quá khó bởi vì chúng ta có được thông tin khá đầy đủ về tiêu dùng điện của các nhóm đối tượng khác nhau. Tất nhiên, ở đây chúng ta cũng có thể gặp một số khó khăn, bởi vì khách hàng sẽ thực hiện một số biện pháp tiết kiệm điện để thoát khỏi ảnh hưởng tăng giá. Về phương diện lợi ích, chúng ta cần phải biết các quy định đã làm thay đổi chất lượng môi trường cho những đối tượng có thu nhập khác nhau như thế nào, nhưng thông tin loại này rất khó thu thập. Hoặc giả định hóa chất độc hại, ví dụ thuốc trừ sâu. Dường như chúng ta không biết gì về hành vi tiêu dùng hàng hóa này theo nhóm thu nhập. KHUYẾN KHÍCH ĐỔI MỚI Trong nghiên cứu chính sách môi trường, cách thức làm việc và kết quả công việc của các công chức thường được chú trọng nhiều, bởi vì họ được xem như là khởi nguồn của chính sách. Nhưng chính các chủ thể tư nhân – là các hãng sản xuất và người tiêu dùng, những người quyết định phạm vi và cấp độ của các tác động môi trường – và những khuyến khích đối với các chủ thể này là yếu tố quyết định các tác động được giảm thiểu như thế nào và ở đâu. Vì vậy, một tiêu chí quan trọng phải được sử dụng để đánh giá chính sách môi trường là liệu chính sách đó có khuyến khích mạnh mẽ các cá nhân tìm kiếm giải pháp mới để giảm thiểu ảnh hưởng môi trường; điều đó có nghĩa liệu chính sách có khuyến khích tiến bộ công nghệ không? Có phải chính sách buộc các cơ quan công đảm trách mọi sáng kiến và phí tổn, hay nó khuyến khích các cá nhân nỗ lực và sáng tạo để tìm kiếm phương pháp giảm thiểu ô nhiễm môi trường không? Thỉnh thoảng trong phân tích chúng ta dễ dàng bỏ quên điều quan trọng này khi tập trung vào hàm chi phí giảm ô nhiễm và thiệt hại. Những hàm số này thể hiện mức phát thải tối ưu hiện thời, nhưng qua thời gian điều quan trọng là phải làm dịch chuyển các hàm số này về phía dưới. Giảm thấp chi phí giảm ô nhiễm biên sẽ đảm bảo giảm thải ít tốn kém hơn bởi vì nó thể hiện mức chất lượng môi trường cao hơn, như đã được minh họa trong các phần trước của chương. Đổi mới công nghệ làm dịch chuyển hàm chi phí biên xuống dưới. Cũng như vậy, giáo dục và đào tạo cho phép con người làm việc và giải quyết vấn đề hiệu quả hơn. Cuối cùng, điều chúng ta muốn biết là liệu một chính sách môi trường có khuyến khích hay không và khuyến khích bao nhiêu để các chủ thể gây ô nhiễm tìm kiếm phương pháp giảm ô nhiễm. Theo tiêu chí này, khuyến khích càng nhiều thì chính sách càng tốt.

HIỆU LỰC Việc ban hành các quy định và đảm bảo các quy định đó được thực hiện đòi hỏi phải có nguồn lực con người, thời gian, và thể chế. Có khuynh hướng cho rằng ban hành luật tự động làm cho các vấn đề được giải quyết. Dường như không phải các chủ thể gây ô nhiễm sẽ tự động tuân theo bất cứ điều gì luật ban hành, thậm chí ngay cả ở những quốc gia có hệ thống luật và thể chế mạnh. Chính sách cần được thi hành bằng cách giám sát sự phát thải hoặc công nghệ được sử dụng, và sử dụng hệ thống pháp lý để giải quyết các trường hợp vi phạm luật. Thật không may, thường có những người không mong muốn các chính sách môi trường được thi hành. Tất cả những điều đó đòi hỏi nhất thiết phải có chi phí quản lý cho bất kỳ chính sách nào. Lý do để theo đuổi điều này là sự khó dễ khác nhau của việc thi hành các chính sách. Một số chính sách đòi hỏi khi thực hiện phải có biện pháp kỹ thuật phức tạp; các chính sách khác có thể được thực hiện với chi phí thấp hơn. Hoàn tòan vô nghĩa khi cố gắng thử nghiệm một giải pháp chính sách mới, quá dễ thực thi mà không thực tế, hoặc một chính sách khi thực thi thì quá tốn kém. Có thể tốt khi chúng ta áp dụng một chính sách không hoàn hảo nhưng có hiệu lực. Có hai bước chính trong quá trình thực thi chính sách: giám sát và trừng phạt. Giám sát là đánh giá kết quả của các chủ thể gây ô nhiễm theo các yêu cầu được quy định trong luật. Trừng phạt là việc đưa ra tòa những trường hợp vi phạm pháp luật. Vì vậy, giám sát thông thường là cần thiết; điều này không đúng với một chính sách duy nhất, đó là thuyết phục đạo đức. Giám sát hành vi ô nhiễm là phức tạp hơn nhiều so với việc theo dõi nhiệt độ. Tự nhiên chẳng quan tâm gì, vì vậy nó không cố ý đánh lừa, gây khó dễ cho quá trình giám sát. Nhưng chủ thể gây ô nhiễm, những người thông minh và chỉ chịu mất tiền khi luật môi trường được thực hiện một cách nghiêm khắc, thường tìm kiếm những cách khác nhau làm thất bại việc giám sát. Nếu quá trình giám sát càng khó khăn phức tạp thì càng tạo điều kiện cho người gây ô nhiễm tìm cách lẩn tránh. Một phần chính yếu khác của tính hiệu lực là trừng phạt những người gây ô nhiễm vi phạm luật. Nghe ra có vẻ là một bước đơn giản: phát thiện được người vi phạm, đưa họ ra tòa và xử phạt theo quy định của luật pháp. Các phiên tòa thường tốn thời gian, công sức, và tiền của. Với nhiều luật và nhiều người vi phạm, cố gắng đưa ra tòa tất cả các trường hợp vi phạm trở thành gánh nặng quá mức cho hệ thống pháp luật. Những người vi phạm cũng ngại hầu tòa, họ dành nhiều công sức, tiền của để chống lại sự trừng phạt, làm cho tiến tình trở thành phiên tòa dai dẳng và tốn kém. Trong nhiều trường hợp dữ liệu làm cơ sở cho việc trừng phạt là không đầy đủ, dẫn đến những thách thức và xung đột tốn kém. Để cảnh cáo, cơ quan chức năng chỉ nên trừng phạt một số ít vi phạm quá mức, nhưng điều này làm nảy sinh vấn đề quyết định người vi phạm nào phải hầu tòa. Không ngạc nhiên gì trong thực tế nhiều người vi phạm, đặc biệt những người vi phạm lần đầu, không bị trừng phạt theo những quy định cho phép của luật. Thông thường cơ quan chức năng thường cố gắng để có được sự tuân thủ tự nguyện và khuyến khích người vi phạm khắc phục tình hình mà không trừng phạt. Quá trình trừng phạt chứa đựng một nghịch lý. Có thể cho rằng, trừng phạt càng nặng – tiền phạt cao, phạt tù lâu đối với người vi phạm, v.v. – thì tác dụng ngăn chặn vi phạm của luật tốt hơn. Mặt khác, nếu hình phạt càng nặng tòa án càng miễn cưỡng áp dụng. Đe dọa đình chỉ kinh doanh, ngay cả xử phạt tài chính nặng có thể đe dọa kế sinh nhai của nhiều người. Tòa án thường ngại làm cho nhiều người bị mất việc làm hoặc bỏ tù giám đốc doanh nghiệp, và vì vậy chọn lựa hình phạt nhẹ hơn so với quy định của luật. Có sự đánh đổi giữa mức trừng phạt và xác suất nó được áp dụng. Vì vậy tiến trình trừng phạt có thể phức tạp hơn nhiều so với những gì mà mô hình đơn giản ngụ ý.

Barry Field & Nancy Olewiler

công bằng

tính hiệu lực

Barry Field & Nancy Olewiler

Chi phí tuân thủ là một phần quan trọng của các chương trình chất lượng môi trường. Các cơ quan công dường như ở mọi nơi gặp phải ràng buộc ngân sách nhưng trách nhiệm thì to lớn và ngày càng nặng nề. Vì vậy, chi phí tuân thủ mặc dầu không lớn bằng tổng chi phí thực thi trong phần lớn các trường hợp nhưng quan trọng đối với các chương trình chất lượng môi trường và cần được xem xét rõ ràng trong việc đánh giá tổng chi phí xã hội của các chương trình này. CÁC XEM XÉT VỀ MẶT ĐẠO ĐỨC Xem xét khía cạnh đạo đức vượt quá vấn đề bình đẳng và phân phối đã thảo luận ở trên. Không nghi ngờ gì, cảm nghĩ của con người về cái gì là đúng hay sai ảnh hưởng cách thức mà họ xem xét các chương trình môi trường khác nhau. Những vấn đề này cần được cân nhắc một cách ngang bằng với những tiêu chí kỹ thuật mà chúng ta đã thảo luận ở trên. Chẳng hạn vấn đề chọn lựa giữa thuế phát thải và trợ cấp phát thải. Cả hai đều là chính sách khuyến khích kinh tế, và cả hai đều có thể giảm mức ô nhiễm theo nguồn với cùng một lượng như nhau. Từ giác độ hiệu quả, có thể tranh luận rằng trợ cấp là tốt hơn. Người gây ô nhiễm có phản ứng tốt và nhanh và sẵn lòng đón nhận chương trình trợ cấp hơn những chương trình buộc họ chịu nhiều chi phí. Đơn thuần từ quan điểm làm sạch môi trường càng sớm càng tốt, trợ cấp có thể là hiệu quả nhất. Nhưng điều đó có thể trái ngược với quan điểm đạo đức cho rằng người gây ô nhiễm môi trường nhất thiết không được “đền đáp” để thôi không gây ô nhiễm môi trường nữa, điều mà đôi khi trợ cấp được xem như vậy. Quan điểm cho rằng “người gây ô nhiễm phải trả tiền” thường được ủng hộ hơn về mặt đạo đức. Một số người nhìn nhận quan điểm này sâu hơn và tranh luận rằng hành vi gây ô nhiễm là trái đạo đức. Vì vậy, chúng ta cần áp dụng chính sách làm các hành vi gây ô nhiễm là bất hợp pháp. Một ý tưởng khác bắt nguồn từ quan điểm đạo đức cho rằng ai gây ô nhiễm thì phải chịu mọi phí tổn để làm giảm ô nhiễm. Quan điểm này được bộc lộ trong những tranh luận về vấn đề môi trường toàn cầu. Những nước công nghiệp, đặc biệt là những nước có kinh tế phát triển, chịu trách nhiệm chính về sự tích tụ khí CO2 và sự suy giảm tầng ôzôn. Nhiều người cho rằng những quốc gia này phải chịu phần lớn phí tổn đề khắc phục tình trạng đó. TÓM TẮT Mục tiêu của chương này là hệ thống hóa một số tiêu chí có thể có ích trong đánh giá chính sách môi trường. Những chỉ tiêu này là  hiệu quả và hiệu quả chi phí   khuyến khích đổi mới   đạo lý Với những tiêu chí này, bây giờ ta có thể xem xét những loại chính sách môi trường khác nhau.

CÂU HỎI THẢO LUẬN 1. “Hiệu quả hàm ý hiệu quả chi phí, nhưng hiệu quả chi phí không hàm ý hiệu quả.”

Giải thích điều đó.

2. Có nên đánh đổi hiệu quả với công bằng hay không? Hãy bảo vệ ý kiến của bạn? 3. Bên cạnh những ảnh hưởng khác đến những người có thu nhập khác nhau, chính sách môi trường có thể có tác động khác nhau đến các vùng trong một quốc gia. Chính sách môi trường quốc gia ảnh hưởng khác nhau như thế nào khi được thực hiện đồng bộ ở các vùng khác nhau? Nếu một tỉnh phản đối, chính sách môi trường quốc gia có nên cho phép tỉnh đó không tham gia thực hiện không?

4. Hãy chứng minh bằng biểu đồ rằng thay đổi công nghệ (làm giảm chi phí giảm ô nhiễm biên) có thể làm cho chất lượng môi trường tốt hơn.

Barry Field & Nancy Olewiler

5. Có chính sách hành chính nào có thể làm giảm thiệt hại biên không?