Ý nghĩa của lý thuyết phân quyền trong quá trình xây dựng nhà nước pháp
quyền ở Việt Nam
Phân quyền là một trong những lý thuyết chính trị – pháp lý có ý nghĩa hết
sức quan trọng cả trong tư tưởng và thực tiễn chính trị thế giới. So với các tư
tưởng chính trị trong chế độ chuyên chế độc tài, lý thuyết phân quyền được
coi là tư tưởng thời đại, đánh dấu sự chuyển biến từ việc sử dụng “quyền lực
dã man” trong các xã hội chuyên chế sang việc thực thi quyền lực văn minh
trong xã hội dân chủ.
Phân quyền là một trong những lý thuyết chính trị – pháp lý có ý nghĩa hết sức
quan trọng cả trong tư tưởng và thực tiễn chính trị thế giới. So với các tư tưởng
chính trị trong chế độ chuyên chế độc tài, lý thuyết phân quyền được coi là tư
tưởng thời đại, đánh dấu sự chuyển biến từ việc sử dụng “quyền lực dã man” trong
các xã hội chuyên chế sang việc thực thi quyền lực văn minh trong xã hội dân chủ.
Sự hình thành và phát triển của lý thuyết này gắn liền với quá trình đấu tranh cho
bình đẳng, tự do và tiến bộ xã hội, hướng đến xác lập các mối quan hệ cơ bản giữa
pháp luật và quyền lực, cá nhân và cộng đồng, công dân và nhà nước nhằm đảm
bảo tính hiệu quả cao nhất của việc thực thi quyền lực. Chính vì vậy, phân quyền
được coi là một tất yếu khách quan trong các nhà nước dân chủ, là điều kiện đảm
bảo cho những giá trị tự do được phát huy, là tiêu chí đánh giá sự tồn tại và phát
triển của nhà nước pháp quyền, nơi chủ quyền nhân dân giữ vai trò tối thượng.
1. Nội dung cơ bản của lý thuyết phân quyền
Tư tưởng phân quyền được bàn đến rất sớm trong lịch sử tư tưởng chính trị
phương Tây. Ngay từ thời cổ đại, Aristote (384-322 tr.CN) đã chia hoạt động của
nhà nước thành ba thành tố: nghị luận, chấp hành và xét xử. Các thành tố này, lúc
đầu, được mô tả một cách giản đơn về mặt cấu trúc, chức năng và thẩm quyền,
những khía cạnh có tính đơn biệt của việc tổ chức quyền lực nhà nước, chứ chưa
chỉ rõ phương thức vận hành cũng như mối quan hệ bên trong giữa các thành tố
đó.
Tuy có nguồn gốc sâu xa trong lịch sử, tư tưởng về phân quyền chỉ trở thành một
lý thuyết toàn diện và độc lập trong thời kỳ Khai sáng. Người khai sinh ra lý
thuyết này là triết gia người Anh, John Locke (1632-1704) và người có đóng góp
lớn nhất trong việc phát triển nó một cách hoàn chỉnh là nhà luật học người Pháp
S. Montesquieu (1689-1755).
Nội dung cốt lõi của lý thuyết này cho rằng, quyền lực nhà nước luôn có xu hướng
tự mở rộng, tự tăng cường vai trò của mình. Bất cứ ở đâu có quyền lực là xuất hiện
xu hướng lạm quyền và chuyên quyền, cho dù quyền lực ấy thuộc về ai. Do vậy,
để đảm bảo các quyền tự do cơ bản của công dân, ngăn ngừa các hành vi lạm
quyền của Chính phủ thì phải thiết lập pháp chế nhằm giới hạn quyền lực nhà
nước. Cách tốt nhất để chống lạm quyền là giới hạn quyền lực bằng các công cụ
pháp lý và cách thực hiện không phải là tập trung quyền lực, mà là phân chia nó
ra. Thể chế chính trị tự do là thể chế chính trị trong đó quyền lực tối cao được chia
làm ba quyền: lập pháp, hành pháp và tư pháp. Các quyền này phải được trao cho
các bộ phận độc lập với nhau nắm giữ. Sự phân chia quyền lực ở đây phải được
thể hiện trên cơ sở của pháp luật, nghĩa là các nhánh lập pháp, hành pháp và tư
pháp chỉ được thực hiện những quyền mà pháp luật quy định. Luật pháp ở đây
phải mang tính khách quan, phải thừa nhận các quyền tự do cá nhân, và bản chất
của nó phải là sự thể hiện ý chí chung của nhân dân.
Tuy nhiên, nội dung của lý thuyết phân quyền không chỉ dừng lại ở việc phân định
chức năng cho các nhánh quyền lực, mà còn tiến đến một mục đích cao hơn, đó là
cơ chế kiểm soát lẫn nhau giữa các nhánh quyền lực, hay còn gọi là cơ chế kiềm
chế và đối trọng. Kiềm chế và đối trọng là tập hợp các quyền và trách nhiệm do
pháp luật quy định làm cơ sở để các nhánh quyền lực thực hiện kiểm soát lẫn
nhau. Nó tạo lập mối quan hệ chính trị – pháp lý giữa các nhánh quyền lực sao cho
các nhánh đó có thể độc lập thực thi nhiệm vụ bằng những thẩm quyền pháp lý của
mình, đồng thời có thể ngăn chặn được sự lạm quyền của một nhánh nào đó. Theo
lý thuyết này thì cơ chế phân quyền và đối trọng quyền lực được thể hiện qua: 1)
lập pháp ban hành luật, giám sát việc thực hiện các đạo luật do nó ban hành và
truy tố những quan chức bộ máy hành pháp khi họ vi phạm trách nhiệm; 2) hành
pháp có nhiệm vụ thực thi pháp luật, ngăn chặn những dự định tuỳ tiện của cơ
quan lập pháp; 3) sự độc lập của cơ quan tư pháp và các quan toà nhằm bảo vệ
công dân khỏi sự xâm hại bởi những đạo luật của cơ quan lập pháp cũng như hành
vi tuỳ tiện của cơ quan hành pháp. Thông qua các cuộc bầu cử tự do, nhân dân sẽ
là người thực hiện sự phân quyền, và các thiết chế quyền lực này phải tôn trọng
pháp luật và chịu trách nhiệm trước nhân dân.
Với cơ chế trên, các tác giả của lý thuyết phân quyền cho rằng, phân quyền không
những sẽ làm tăng thêm hiệu quả của mỗi nhánh quyền lực trong việc thực hiện
những chức năng được giao, mà còn ngăn cản không để một cơ quan riêng biệt
nào tập trung quyền lực quá mức, dẫn đến lạm dụng quyền hành trong khi thi hành
công vụ. Thông qua cơ chế như vậy, quyền tự do chính trị và quyền bình đẳng về
cơ hội phát triển cho mỗi cá nhân sẽ được bảo đảm và phát huy ở mức tối đa.
Từ khi ra đời, thuyết phân quyền được xác định là cơ sở lý luận cho việc thiết kế
và xây dựng các mô hình thể chế nhà nước. Trong khuôn khổ của lý thuyết phân
quyền, thực tiễn đã hình thành những chính thể khác nhau phù hợp với đặc điểm
kinh tế, xã hội và truyền thống văn hoá của mỗi nước: chính thể Tổng thống, chính
thể đại nghị (cả cộng hoà và quân chủ) và chính thể hỗn hợp. ở các nước này, các
nhánh quyền lực nhà nước được thể chế hoá cao độ, các cơ quan lập pháp, hành
pháp, tư pháp được chuyên nghiệp hoá rất cao, cơ chế kiểm soát quyền lực tỏ rõ
tính hiệu quả trong việc hạn chế tình trạng lạm quyền, chuyên quyền, quan liêu,
tham nhũng trong bộ máy nhà nước.
Có thể thấy, cho đến nay, lý thuyết phân quyền đã thể hiện những giá trị tiến bộ
của nó. Những giá trị này đã được kiểm chứng trong thực tiễn chính trị hàng trăm
năm ở các nước tư bản phát triển:
Thứ nhất, lý thuyết phân quyền được hình thành như là sự phủ định biện chứng về
mặt tư tưởng các lý thuyết thuyết tập quyền chuyên chế, đánh dấu sự chấm dứt của
chế độ quân chủ chuyên chế, độc tài và đặt nền móng cho sự hình thành các thể
chế tự do, dân chủ.
Thứ hai, với việc trao quyền lực của nhân dân cho các nhánh quyền lực nhà nước
khác nhau (lập pháp, hành pháp, tư pháp) đã hình thành nên quá trình phân công
lao động quyền lực nhằm tạo sự chuyên nghiệp hoá, chuyên môn hoá chức năng,
nhiệm vụ của mỗi nhánh quyền lực, tăng cường tính hiệu quả và tác dụng của
chính quyền, khẳng định vị trí, vai trò của mỗi ngành trong cơ chế thực thi quyền
lực nhà nước.
Thứ ba, lý thuyết phân quyền đánh dấu sự phát triển hiện đại về tính kỹ thuật
chính trị – pháp lý trong tổ chức và thực thi quyền lực nhà nước, dùng phân quyền
để kiểm soát sự lạm quyền. Đó là cơ chế kiềm chế và đối trọng, kiểm tra và chế
ước lẫn nhau trong hoạt động của ba nhánh quyền lực, nhờ đó loại trừ nguy cơ tập
trung tất cả quyền lực nhà nước vào tay một cá nhân, nhóm người hay một cơ
quan quyền lực duy nhất nào đó – nguyên nhân chủ yếu dẫn đến sự tha hóa trong
quá trình thực thi quyền lực.
Thứ tư, lý thuyết phân quyền là một đóng góp lớn cho lý luận và thực tiễn chính trị
về nhà nước pháp quyền, bởi nó được tổ chức và hoạt động trên nguyên tắc lấy
pháp luật làm tối thượng, lấy bảo đảm các quyền tự do công dân làm mục đích
cuối cùng. Nó khẳng định bất cứ một chế độ nào mà không thực hiện sự phân chia
quyền lực, không đề cao pháp luật và kiểm soát quyền lực thì đó không phải là nhà
nước pháp quyền. ở đây, phân quyền vẫn được khẳng định là đặc trưng căn bản
của nhà nước có Hiến pháp, nhà nước pháp quyền, hay nhà nước tự do dân chủ,
trong đó phẩm giá cá nhân được tôn trọng và quyền tự do được bảo đảm.
Mặc dù thực tiễn chính trị đã thay đổi nhiều so với thời kỳ lý thuyết phân quyền ra
đời, thế nhưng, lý thuyết phân quyền vẫn còn đầy sức sống, những giá trị mang
tính phổ quát của nó vẫn đang được khai thác và nhân rộng trong tổ chức quyền
lực của tất cả các nước, không phân biệt điều kiện kinh tế, văn hoá và chế độ chính
trị. ở các nước tư bản phát triển, phân quyền vẫn là nguyên tắc cơ bản để tiến hành
cải cách, đổi mới phương thức tổ chức quyền lực nhà nước cho phù hợp với sự
xuất hiện và biến đổi của những nhân tố kinh tế, chính trị mới. Còn ở các nước
đang phát triển, lý thuyết phân quyền cũng đã gợi mở nhiều vấn đề mang tính
nguyên tắc khách quan trong quá trình tìm kiếm mô hình dân chủ, xây dựng nhà
nước pháp quyền và thiết lập các yếu tố nền tảng của văn minh chính trị.
2. Ý nghĩa của lý thuyết phân quyền đối với việc tổ chức quyền lực nhà nước
ở nước ta
Khác với nguyên tắc phân quyền trong tổ chức bộ máy nhà nước tư sản, quyền lực
nhà nước ở Việt Nam được tổ chức theo nguyên tắc tập trung thống nhất (hay còn
gọi là tập quyền xã hội chủ nghĩa – XHCN). Theo nguyên tắc này, Quốc hội được
xác định là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất, đại diện cho toàn thể nhân dân,
các cơ quan nhà nước khác là phái sinh, do Quốc hội thành lập và chịu trách
nhiệm trước cơ quan quyền lực này. Các cơ quan nhà nước hoạt động theo nguyên
tắc tập trung dân chủ, dưới sự lãnh đạo của Đảng. Mô hình này đã có hiệu quả
nhất định trong thời kỳ kế hoạch hoá trước đây. Nhưng sang thời kỳ chuyển đổi,
nó thể hiện sự kém hiệu quả và cần phải được đổi mới.
Hiện nay, tổ chức bộ máy nhà nước ta, về bản chất vẫn bảo đảm tính tập quyền
XHCN, song trên thực tế đã vận dụng những hạt nhân hợp lý của thuyết phân
quyền, nghĩa là nhấn mạnh đến khía cạnh phân công quyền lực: “Quyền lực nhà