!
61
CÁC NGOẠI LỆ CHUNG TRONG HIỆP ĐỊNH ĐỐI TÁC XUYÊN
THÁI BÌNH DƯƠNG (TPP) – MỘT SỐ PHÂN TÍCH VÀ DỰ BÁO
!
ThS. Đinh Khương Duy
Khoa Kinh tế và Kinh doanh quốc tế, Đại học Ngoại thương
CN. Lê Ngọc Khương
Học viên cao học chương trình Thạc sĩ Luật và Kinh tế quốc tế, Viện Thương mại quốc tế,
Bern, Thụy Sĩ
Tóm tắt
Quy định về ngoại lệ chung của WTO từ lâu đã gây nhiều tranh luận trong quá
trình áp dụng vào thực tiễn. Hạn chế của quy định này là sự khắt khe của quy trình và
các tiêu chí mà cơ quan giải quyết tranh chấp sử dụng để xem xét một biện pháp chính
sách có đủ điều kiện để được coi là ngoại lệ hay không. Vì vậy, Hiệp định TPP được kỳ
vọng sẽ có những thay đổi tích cực nhằm hoàn thiện quy định về ngoại lệ chung của
WTO. Bài viết này tập trung phân tích nội dung quy định về ngoại lệ chung trong Hiệp
định TPP, so sánh nó với quy định của WTO và các FTA khác để làm nổi bật những
điểm tiến bộ và/hoặc hạn chế. Bên cạnh đó, bài viết sẽ đưa ra một số nhận định và dự
báo về việc áp dụng quy định về ngoại lệ chung của Hiệp định TPP trong tương lai.
Từ khóa: FTA, ngoại lệ, tranh chấp, TPP, WTO
Abstract
The WTO’s regulation on general exceptions has raised a lot of debate when
applied into practice. The limitation of this regulation is due to the stringent process
and criteria adopted by the dispute settlement body in examining whether a policy
measure qualifies to be considered an exception. Therefore, the TPP Agreement is
expected to make positive modifications to the WTO’s regulation. This article aims at
analyzing the content of the regulation on general exceptions stipulated in the TPP
Agreement, in comparison with that of the WTO and other FTAs, in order to illustrate
the changes and its progress and/or drawback. Besides, the article will come up with
some remark and forecast on the application of the regulation on general exceptions of
the TPP Agreement in the future.
Key words: FTA, exception, dispute, TPP, WTO
!
62!
1. Đặt vấn đề
Ngoại lệ chung là một nội dung không thể thiếu trong các hiệp định của Tổ chức
Thương mại Thế giới (WTO) và các hiệp định thương mại tự do (FTA). Bởi lẽ WTO
và các FTA không chỉ nhằm thúc đẩy sự phát triển của thương mại mà còn hướng tới
mục tiêu lớn hơn, đó là phát triển bền vững.1 Do đó, bên cạnh các nguyên tắc và quy
định về thương mại, cần có các ngoại lệ cho phép các thành viên biện minh cho một số
chính sách dù gây hạn chế thương mại song lại cần thiết bảo vệ các giá trị về tài
nguyên, môi trường đạo đức xã hội, trật tự công cộng,... Có thể nói, các ngoại lệ chung
góp phần hài hòa xung đột giữa yếu tố thương mại và phi thương mại.
Với chức năng trên, trong khuôn khổ WTO, các ngoại lệ chung được quy định
tại Điều XX của Hiệp định chung về thuế quan và thương mại (GATT 1994) và Điều
XIV của Hiệp định chung về thương mại dịch vụ (GATS). Hai điều khoản này khẳng
định sự ưu tiên của WTO đối với các giá trị xã hội quan trọng, đồng thời tạo cơ sở
pháp lý cho việc bảo vệ chúng trong thực tiễn.
Tuy nhiên, giải quyết tranh chấp liên quan tới ngoại lệ chung trong WTO đã bộc
lộ nhiều hạn chế mang tính kỹ thuật pháp lý và trong đa số trường hợp, phía bị đơn thất
bại khi viện dẫn các ngoại lệ chung để biện minh cho biện pháp vi phạm pháp luật
WTO của mình2. Điều đó dẫn tới lập luận rằng, để thật sự trở nên ưu việt hơn so với
WTO, các FTA cần khắc phục các thiếu sót của hệ thống thương mại đa biên, trong đó
có việc hoàn thiện các ngoại lệ chung hiệu để bảo vệ các giá trị phi thương mại.
Điều đó đã phần nào thể hiện qua nỗ lực của các quốc gia trong việc đàm phán
các FTA ngày một sâu và rộng hơn. Không chỉ tập trung thỏa thuận về thương mại và
đầu tư, các FTA thế hệ mới còn quan tâm tới những vấn đề khác liên quan tới lao
động, môi trường… Về mặt pháp lý, các FTA đều có quy định về ngoại lệ chung, được
phát triển dựa trên quy định của WTO, song chưa thật sự có những cải tiến đáng kể.
Chính vì thế, rất nhiều kỳ vọng đã được dành cho Hiệp định đối tác xuyên Thái
Bình Dương (TPP) vì đây là FTA lớn nhất và toàn diện nhất của thế kỷ XXI – tổng thu
nhập quốc nội của 12 nước ký kết hiệp định chiếm tới 40% toàn cầu.3 Sau năm năm
đàm phán, các bên đã đạt thỏa thuận cuối cùng vào tháng 10 năm 2015. Hiệp định TPP
không chỉ là trường hợp điển hình của các FTA thế hệ mới mà còn được xem như một
WTO thu nhỏ với hệ thống các chương gần như tương đương với các hiệp định trong
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
1 Xem phần mở đầu của Hiệp định Marrakesh về việc thành lập WTO (The Marrakesh Agreement
Establishing the World Trade Organization)
2 Theo báo cáo tháng 8/2015 của Public Citizen (một tổ chức phi lợi nhuận của Hoa Kỳ), chỉ có 1/44 vụ
tranh chấp trong đó bên bị đơn sử dụng thành công điều khoản ngoại lệ chung của WTO để biện minh
cho biện pháp vi phạm.
3 https://ustr.gov/tpp/Summary-of-US-objectives, truy cập ngày 10/11/2015
!
63
WTO. Toàn văn hiệp định TPP gồm 30 chương, bao quát các mảng thương mại hàng
hóa, thương mại dịch vụ, đầu tư, sở hữu trí tuệ cùng các vấn đề khác trực tiếp hay gián
tiếp liên quan tới thương mại. Trong quá trình đám phán, các nước thành viên TPP
cũng nhiều lần nhấn mạnh mối quan hệ giữa thương mại và các vấn đề môi trường,
biến đổi khí hậu. Do đó, có cơ sở để dự đoán rằng TPP sẽ hoàn thiện quy định về ngoại
lệ chung so với WTO và các FTA trước đó để thực hiện tốt hơn việc bảo vệ các giá trị
quan trọng này.
Để có những kết luận kịp thời, đáp ứng nhu cầu nghiên cứu học thuật và ban
hành chính sách, ngay khi toàn văn Hiệp định TPP được công bố vào đầu tháng 11
năm 2015, nhóm tác giả đã tiến hành phân tích quy định về ngoại lệ chung trong Hiệp
định này.
2. Phương pháp nghiên cứu
Trong nghiên cứu này, các tác giả áp dụng các phương pháp nghiên cứu luật học
(so sánh, đối chiếu, phân tích án lệ) để làm rõ đặc điểm, bản chất của đối tượng nghiên
cứu - quy định liên quan tới ngoại lệ chung của Hiệp định TPP. Trước hết, các tác giả
tiến hành phân tích nội hàm của quy định về ngoại lệ chung trong Hiệp định này, trong
đó tập trung vào khía cạnh pháp lý của nó. Để làm nổi bật những điểm đặc thù của
điều khoản ngoại lệ chung trong TPP, các tác giả đã so sánh nó với quy định của WTO
và các FTA khác.
Khi so sánh với các FTA khác, các tác giả chủ yếu sử dụng phương pháp đối
chiếu văn bản luật. Tuy nhiên, do quy định của WTO về ngoại lệ chung được xem là
khuôn mẫu cho các FTA, cần được phân tích sâu hơn, nên bên cạnh phương pháp đối
chiếu, các tác giả còn sử dụng phương pháp phân tích án lệ. Phương pháp này hết sức
cần thiết vì quy định về ngoại lệ chung trong WTO đã được giải thích và cụ thể hóa
thông qua báo cáo giải quyết tranh chấp của các Ban Hội thẩm và Cơ quan Phúc thẩm.
Việc phân tích một số vụ tranh chấp điển hình giúp làm rõ hơn cơ chế vận hành của
các ngoại lệ chung trong WTO. Đây là cơ sở để suy luận về cơ chế vận hành của chúng
trong Hiệp định TPP.
Sau khi làm rõ những đặc điểm quan trọng của các ngoại lệ chung trong Hiệp
định TPP, nghiên cứu kết thúc bằng phần bình luận, trong đó các tác giả đưa ra một số
dự báo và nhận định liên quan tới việc áp dụng các ngoại lệ này trong tương lai.
!
64!
3. Kết quả nghiên cứu
3.1. Nội dung của các ngoại lệ chung trong Hiệp định TPP
Các ngoại lệ chung được quy định tại Điều 29.1, Chương 29 của Hiệp định TPP
với nội dung (được nhóm tác giả dịch từ nguyên bản tiếng Anh) như sau:
Điều 29.1: Các ngoại lệ chung
1. Nhằm mục đích của Chương 2 (Đối xử quốc gia và Tiếp cận thị trường với
Hàng hóa), Chương 3 (Quy tắc xuất xứ và Thủ tục xuất xứ), Chương 4 (Dệt may),
Chương 5 (Quản lý hải quan và Tạo thuận lợi thương mại), Chương 7 (Các biện pháp
kiểm dịch động thực vật), Chương 8 (Các hàng rào kỹ thuật trong thương mại) và
Chương 17 (Doanh nghiệp nhà nước và các đơn vị độc quyền), Điều XX của Hiệp định
GATT 1994 và các chú giải của điều này sẽ được đưa vào và trở thành một phần của
Hiệp định này, sau khi đã có những điều chỉnh cần thiết.4
2. Các Bên hiểu rằng các biện pháp được nêu trong Điều XX(b) của Hiệp định
GATT 1994 bao gồm các biện pháp về môi trường, cần thiết để bảo vệ sự sống hay sức
khỏe con người, động vật hoặc thực vật; và Điều XX(g) của Hiệp định GATT 1994 áp
dụng với các biện pháp liên quan tới việc bảo tồn các nguồn tài nguyên thiên nhiên
sống và không sống có thể cạn kiệt.5
3. Nhằm mục đích của Chương 10 (Thương mại dịch vụ xuyên biên giới),
Chương 12 (Nhập cảnh tạm thời cho doanh nhân), Chương 13 (Viễn thông), Chương
14 (Thương mại điện tử) và Chương 17 (Doanh nghiệp nhà nước và các đơn vị độc
quyền), các đoạn (a), (b) và (c) Điều XIV của Hiệp định GATS sẽ được đưa vào và trở
thành một phần của Hiệp định này, sau khi đã có những điều chỉnh cần thiết. Các Bên
hiểu rằng các biện pháp được nêu trong Điều XIV(b) của Hiệp định GATS bao gồm
các biện pháp về môi trường cần thiết để bảo vệ sự sống hay sức khỏe con người, động
vật hoặc thực vật.
4. Không được phép diễn giải nội dung nào trong Hiệp định để ngăn cản một
Bên thực hiện một hành động, trong đó có việc duy trì hay tăng mức thuế quan, được
sự cho phép của Cơ quan Giải quyết Tranh chấp của WTO hoặc như là kết quả phán
quyết của ban giải quyết tranh chấp trong một hiệp định thương mại tự do mà Bên
thực hiện hành động và Bên tiếp nhận hành động là thành viên.6
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
4 Nguyên văn: “Mutatis mutandis”
5 Nguyên văn: “living and non-living exhaustible natural resources”
6 Nguyên văn: “[…] that is authorised by the Dispute Settlement Body of the WTO or is taken as a result
of a decision by a dispute settlement panel under a free trade agreement to which the Party taking
action and the Party against which the action is taken are party.”!
!
65
Về mặt kết cấu, Điều 29.1 được chia làm bốn khoản: khoản 1 và khoản 2 quy
định về các ngoại lệ chung trong thương mại hàng hóa; khoản 3 quy định về các ngoại
lệ chung trong thương mại dịch vụ; khoản 4 quy định về cách diễn giải Điều 29.1 trong
mối quan hệ với WTO và các FTA khác. Ngoài Điều 29.1, Chương 29 còn có các
ngoại lệ khác như ngoại lệ về an ninh (Điều 29.2); các biện pháp phòng vệ tạm thời
(Điều 29.3); các biện pháp quản lý thuốc lá…
Về mặt nội dung, có thể thấy Điều 29.1 được xây dựng khá rõ ràng. Song trái với
kỳ vọng rằng TPP sẽ có nhiều thay đổi mang tính đột phá về ngoại lệ chung, Hiệp định
này chỉ đơn thuần dẫn chiếu tới Điều XX, GATT 1994 và Điều XIV, GATS cùng với
chú giải của hai điều này. Ngoài việc bổ sung thêm định nghĩa nhằm thống nhất cách
hiểu Điều XIV(b), GATS và Điều XX(b)-(g), GATT 1994, Điều 29.1 không đưa thêm
nội dung nào có tính bổ sung, hoàn thiện quy định của WTO. Điều 29.1 cũng vẫn duy
trì cách tiếp cận truyền thống – tách biệt ngoại lệ trong thương mại hàng hóa và ngoại
lệ trong thương mại dịch vụ.
Tuy nhiên, cần nhìn nhận khách quan rằng Hiệp định TPP không dẫn chiếu một
cách máy móc các quy định của WTO. Nếu như Điều XX, GATT 1994 được dẫn chiếu
toàn bộ thì chỉ một số đoạn trong Điều XIV, GATS được chọn để đưa vào Điều 29.1.
Hiệp định TPP cũng nhấn mạnh các quy định của WTO sẽ được áp dụng “sau khi đã
có những điều chỉnh cần thiết.” Có thể hiểu rằng trong quá trình vận dụng, các quy
định của WTO phải được diễn giải phù hợp với khuôn khổ TPP.
Điểm đáng chú nhất của Điều 29.1 là phạm vi áp dụng của nó. Các ngoại lệ
chung của Hiệp định TPP chỉ được áp dụng đối với các chương được liệt kê. Tính
chung cả hai lĩnh vực hàng hóa và dịch vụ, các ngoại lệ chung chỉ áp dụng cho 11
chương của TPP. Có thể lý giải điều này như sau: một số chương của Hiệp định không
liên quan tới các ngoại lệ chung, một số chương không được phép áp dụng ngoại lệ
chung và một số chương sẽ có ngoại lệ riêng. Chẳng hạn, dịch vụ tài chính (Chương
11) có quy định riêng về ngoại lệ tại Điều 11.11 của Chương này.
Cuối cùng, khoản 4 của Điều 29.1 quy định rằng, ngoại lệ chung không phải là
cơ sở để ngăn cản một thành viên TPP thực hiện phán quyết của cơ quan giải quyết
tranh chấp trong WTO cũng như trong các FTA khác. Nội dung này thể hiện sự tôn
trọng của Hiệp định TPP đối với các thỏa thuận đã có trước đó, vì các nước tham gia
đàm phán Hiệp định TPP đều là thành viên WTO và đã ký kết nhiều FTA khác.