MỘT SỐ LÝ THUYẾT VÀ MÔ HÌNH VỀ CHÍNH SÁCH
XÃ HỘI
Mục tiêu bài học:
- Người học nắm được các mô hình cơ bản của chính sách xã hội, các lý
thuyết tiếp cận cơ bản trong nghiên cứu chính sách xã hội;
- Người học hiểu được mối quan hệ giữa chính sách xã hội với các
ngành khoa học khác.
I. Một số lý thuyết về chính sách xã hội
1. Khái niệm:
Phân biệt giữa lý thuyết ( theory) với học thuyết (Doctrine) chính sách
xã hội
Học thuyết chính sách xã hội: được hiểu là cái được áp dụng hoặc
được dựng nên để áp dụng vào thực tế và trở thành cơ sở lý luận của chính sách
xã hội.
Học thuyết chính sách xã hội là một bộ phận hợp thành hữu cơ của bất
kỳ một học thuyết xã hội tổng quát hiện đại nào. Ba bộ phận hợp thành của nó
là học thuyết tổ chức nền kinh tế, học thuyết về các cấu trúc chính trị và học
thuyết về hệ thống bảo đảm xã hội.J
Học thuyết có thể không được trình bày ở đâu cả, song tự nó hiện hữu
trong nội dung của một hệ thống chính sách xã hội thực tế của một nước hoặc
của một thời kỳ. Học thuyết chính sách xã hội có thể do một cá nhân xây dựng
nên, song thường thì nó là sản phảm lâu dài của một tập thể, một đảng, một nhà
nước, một giai cấp hay một phong trào xã hội.
Lý thuyết về chính sách xã hội: được hiểu là một tập hợp có tổ chức
các định đề và giả thuyết khoa học nhằm nhận diện và giải thích các thực tế
chính sách xã hội (bao gồm cả các tư tưởng, tức là các học thuyết chính sách xã
hội). Phân tích khoa học chỉ có thể tiến hành nhờ một lý thuyết nào đó, từ đó
nhà khoa học quan sát đối tượng nghiên cứu, thu thập dữ liệu và đánh giá sự
phân tích của những người nghiên cứu khác.
2. Khuynh hướng lý luận nghiên cứu chính sách xã hội
Ngày nay người ta nêu lên bốn khuynh hướng nghiên cứu chính sách xã
hội hiện đại sau đây:
a. Khuynh hướng phân tích xã hội học vĩ mô theo truyền thống
Durkheim:
Khuynh hướng này chú trọng mô tả và giải thích các xu hướng phát
triển dài hạn lien quan đến vấn đề hiện đại hóa phổ quát. Theo quan điểm này,
sự tiến triển của hệ thống đảm bảo xã hội hiện đại, đi kèm với công nghiệp hóa
và hiện đại hóa tư bản chủ nghĩa, đồng thời vừa là nguyên nhân, vừa là hậu quả
của việc suy yếu các quan hệ ruột thịt và láng giềng, khiến cho tìm năng tự
giúp của các nhóm xã hội sơ cấp bị xói mòn, các nhu cầu trợ giúp tăng lên và
phần lớn các chức năng bảo đảm xã hội chuyển vào tay Nhà nước.
Đóng góp của khuynh hướng này là chỉ ra những đường hướng lịch sử
lớn và các mối lien hệ phụ thuộc chức năng cơ bản. Nhưng nó không nhấn
mạnh đến sự tác động của yếu tố chính trị đối với chính sách xã hội cụ thể và
giải thích những khác biệt quốc tế trong chính sách xã hội.
b. Khuynh hướng phân tích kinh tế học chính trị mácxit mới ở các
nước phương Tây
Khuynh hướng này tập trung vào việc làm rõ cấu trúc và các vấn đề của
hệ thống chính sách xã hội các nước tư bản chủ nghĩa cũng như cách thức mà
hệ thống này đang sử dụng để giải quyết những vấn đề của nó. Giống như
trường phái Durkheim, nó quan tâm đến các mối liên hệ chức năng cơ bản của
hệ thống xã hội, nhấn mạnh đến các biến số kinh tế, chính trị và xã hội của các
chính sách xã hội.
c. Khuynh hướng phân tích kinh tế - xã hộiJ
Đặt trọng tâm vào việc giải thích những khác biệt quốc tế và lịch sử
trong chi tiêu xã hội dựa vào việc nhấn mạnh đến tính quyết định của các biến
số kinh tế, xã hội và nhân khẩu, xem nhẹ biến số chính trị. Các công trình thuộc
trường phái này mang nhiều tính thực nghiệm, chẳng hạn một số tác giả đã
phân tích khá thuyết phục mối tương quan mạnh giữa phát triển chính sách xã
hội với tăng trưởng kinh tế và cơ cấu nhân khẩu. Việc xem nhẹ biến số chính
trị khiến cho trường phái này không giải thích được sự khác biệt trong chính
sách xã hội ở những nước mà điều kiện kinh tế và nhân khẩu tương đồng nhau.
d. Khuynh hướng phân tích thiết chế chính trị
Khuynh hướng này nhấn mạnh ảnh hưởng của biết số chính trị (các thiết
chế, các tổ chứ, các quyết định chính trị , phân bố quyền lực, các giai cấp,
nhóm và tác nhân chính trị...) đến những biến đổi của chính sách xã hội trường
phái này đôi khi còn gọi là phân tích thiết chế chính trị mở rộng, khi nó kết hợp
phân tích thiết chế chính trị với phân tích xã hội học chính trị. Các tác giả theo
khuynh hướng này chú trọng nghiên cứu so sánh quốc tế: giải thích những khác
biệt trong chính sách xã hội cụ thể của các nước hoặc các nhóm nước. Phương
pháp phân tích này khá thích hợp để giải thích những biến đổi chính sách xã
hội ở các nước công nghiệp phát triển phương Tây những năm sau chiến tranh
thế giới thứ hai.
Tóm lại, trong nghiên cứu chính sách xã hội thực nghiệm có nhiều lý
thuyết tiếp cận khác nhau, song không có một trường phái nào có thể giải thích
đầy đủ mọi vấn đề mà thực tiễn chính sách xã hội đặt ra. Trên bình diên nghiên
cứu quốc tế hiện nay về chính sách xã hội, cách thức thích hợp và phổ biến là
người ta thường tiến hành những công trình có tính kết hợp để phân tích thực tế
chính sách xã hội một cách đa biến. Chúng đóng góp rất nhiều vào việc xây
dựng các hệ thống chỉ báo chính sách xã hội bổ ích cho các nhà quản lý và
nghiên cứu.
3. Các kiểu nghiên cứu chính sách xã hội thực nghiệm/ nghiên cứu
trường hợp
Bao gồm việc nhận diện thực trạng một hoàn cảnh (trạng thái, thực tế)
chính sách xã hội, đánh giá và chuẩn đóan hoàn cảnh đó; dự đoán xu hướng và
điều kiện phát triển /biến đổi ; phân tích mục tiêu; phân tích các chủ thể chính
sách xã hội; phân tích các công cụ và nguồn lực của chính sách xã hội; phân
tích và dự báo các kết quả và hậu quả của chính sách xã hội; phân tích các
chính sách xã hội vĩ mô (các hệ thống chính sách xã hội).
Ví dụ : đề tài nghiên cứu Việc thực hiện chính sách xã hội ở doanh
nghiệp đối với công nhân,...
II. Các học thuyết và mô hình cơ bản của chính sách xã hội
Mỗi một quốc gia tại một thời điểm có một thực tiễn chính sách xã hội
riêng biệt, kết quả của sự tương tác với học thuyết chính sách xã hội, thực tiễn
này lại thay đổi theo thời gian. Khi cố gắng tổng hợp và phân loại thực tiễn đa
dạng này, một số nhà nghiên cứu cho rằng trong lịch sử thế giới có thể nói đến
ba mô hình cơ bản của chính sách xã hội: các hệ thống bảo đảm toàn dân; các
hệ thống bảo hiểm xã hội; các hệ thống bảo đảm chọn lọc.
Các mô hình và quan điểm xuất phát từ những quan điểm kinh tế - chính
trị và chính trị - xã hôi, phản ánh cách nhìn và lợi ích của những nhóm xã hội,
các trường phái lý thuyết xã hội khác nhau.
SƠ ĐỒ BA MÔ HÌNH CHÍNH SÁCH XÃ HỘI
BẢO ĐẢM
TOÀN DÂN
BẢO HIỂM
XÃ HỘI
BẢO ĐẢM
CHỌN LỌC
Mục tiêu
Phúc lợi toàn dân Bảo hiểm toàn
dân
Bảo hiểm tự nguyện kết hợp
với trợ giúp Nhà nước có
chọn lọc
Nguyên tắc tổ
chức
Bảo hiểm xã hội
tập trung thống
nhất
Nhiều loại hình
bảo hiểm xã hội
Bảo hiểm tư nhân trợ giúp
nhà nước
Mức độ tái
phân phối Cao Trung bình Thấp
Nguồn tài
chính Thuế Đóng góp của 2
hoặc 3 bên
Đóng góp hai bên trợ giúp
Nhà nước lấy từ thuế
Can thiệp của
Nhà nước Cao Trung bình Thấp
Mô hình thứ nhất nhằm mục tiêu thực hiện bảo đảm xã hội cho mọi
công dân. về khía cạnh tổ chức, nguyên tắc chủ yếu là xây dựng hệ thống bảo
hiểm xã hội thống nhất tập trung. Nhà nước thực hiện tái phân phối mạnh,
nhằm thu hẹp bất bình đẳng về kinh tế và xã hội. Về khía cạnh tài chính, chi
tiêu xã hội chủ yếu lấy từ thuế.
Mô hình thứ hai lấy cốt lõi là các hệ thống bảo hiểm xã hội dựa trên
đóng góp của chủ doanh nghiệp và người lao động. Về mặt tổ chức, hệ thống
bảo hiểm không được tổ chức thống nhất , mà theo các loại rủi ro và các nhóm
nghề nghiệp. Mức độ tái phân phối kém hơn mô hình trên.
Mô hình thứ ba chủ yếu dực trên các hệ thống bảo hiểm tự nguyện do
tổ chức bảo hiểm tư nhân thực hiện. Trách nhiệm nhà nước hạn chế trong việc
đảm bảo khuôn khổ cho các họat động bảo hiểm tự nguyện (tư nhân hoặc tập
thể) và một số chương trình nhà nước hỗ trợ các nhóm dân cư cần giúp đỡ.
Mục tiêu chính yếu của mô hình này có tính hai mặt : bảo đảm mức hoạt động
tự do cao cho các lực lượng thị trường, đồng thời chú trọng chính sách xã hội
cho người nghèo và yếu thế. Mức độ tái phân phối thấp, song các ảnh hưởng
của tái phân phối lại nghiêng nhiều cho những nhóm dân cư khó khăn.
Mô thức thứ ba thường đóng vai trò lớn trong giai đọan đầu của chính
sách xã hội ở hầu khắp các nước phương Tây. Ngày nay, gần với mô hình này
là chính sách xã hội của các nước Mỹ, Úc, Canada và Thụy Sĩ.
Mô thức thứ hai có thể thấy ưu thế của nó ở các nước thuộc hệ thống
bán đảo scandinavơ (Đan Mạch, Thụy Điển và vương quốc Anh...). Hệ thống
bảo đảm xã hội được thực hiện trong chính sách xã hội ở các nước xã hội chủ
nghĩa ở đông Âu và Liên Xô cũ có thể thấy gần với mô thức thứ nhất và kết
hợp một phần với mô thức thứ hai.
Cũng cần nhấn mạnh rằng không ở đâu trong thực tế các mô thức nói
trên tồn tại một cách thuần túy trong hệ thống chính sách xã hội, các hệ thống
chính sách xã hội của mỗi một quốc gia thường là thể hiện sự kết hợp khác
nhau của ba mô hình trên. Ngay một số nước đặt hệ thống chính sách xã hội
của mình trên nguyên tắc của mô thức thứ nhất thì các hệ thống bảo hiểm xã
hội cũng phát triển. Thêm nữa, thường thì hệ thống bảo hiểm xã hội cũng được
pha trộn bởi các cấu trúc bảo hiểm nhà nước (Hà Lan, Thụy Sĩ, Ailen...).
III. Chính sách xã hội và một số lĩnh vực liên quan
1. Chính sách xã hội và chính trị
Chính trị (politics) có thể hiểu là hoạt động thực tiễn của các giai cấp,
các đảng phái của nhà nước để thực hiện đường lối đã lựa chọn, để thực hiện
được mục tiêu đã đặt ra. Chính trị học lại là bộ phận cấu thành của khoa học
chính trị. Chính trị học nghiên cứu những quy luật trong sự hình thành và phát
triển của chính trị, của quyền lực chính trị, của những phương thức, cơ chế thủ
đọan để sử dụng các quy luật đó. Còn chính sách xã hội lại là sự tác động của
nhà nước và các đảng phái chính trị khác nhau vào hòan cảnh sống của con
người, của những nhóm người khác nhau trong xã hội, vậy rõ ràng giữa chính
trị và chính sách xã hội có mối quan hệ hữu cơ trong xã hội.
Để hiểu mối quan hệ này ta cần hiểu và phân biệt ba khía cạnh căn bản
của chính trị học. Khía cạnh thứ nhất là các lĩnh vực cổ điển của khoa học
chính trị như lý luận chính trị, chính trị quốc tế và nội trị. Phân tích so sánh các
thể chế và các quá trình chính trị - trong tiếng Anh người ta dung thuật ngữ
phân tích chính trị (politics analysis) hai khía cạnh sau mới nổi lên trong những
năm gần đây. Trước hết là phương pháp phân tích chính sách (policy analysis)
như chính sách môi trường, chính sách kinh tế, chính sách giáo dục, chính sách
công nghệ và chính sách xã hội - loại chính sách này được quan tâm hơn. Khía
cạnh thứ ba là phân tích thiết chế - chính trị (polity analysis)
Như vậy, giữa politics, polity, policy có mối quan hệ mật thiết. Chúng là
ba trường hoạt động thể hiện các lợi ích được tổ chức lại thành chính trị. Nếu
politics là biểu hiện trực tiếp của sự tương tác các lợi ích do đó có tính quyết
định bao trùm, thì policy và polity một mặt vẫn thể hiện các lợi ích, mặt khác
còn bao hàm mặt kỹ thuật - tổ chức của lĩnh vực này. Chính vì vậy, policy hay
polity trở thành điểm chú ý trong nghiên cứu khoa học ngày nay.
Như vậy, chính trị học là khoa học nghiên cứu về quyền lực chính trị
trong xã hội, sự đấu tranh giữa các giai cấp, các tầng lớp vì quyền lực chính trị.
Chính trị học ở mỗi nước, trong mỗi thời kỳ phản ánh bản chất của giai cấp
thống trị trong thời kỳ đó, nghiên cứu đường lối chính sách đối nội cũng như
đối ngoại của giai cấp này. Khoa học chính sách nghiên cứu hệ thống chính
sách, quy trình chính sách của nhà nước, mà các chính sách này là sự cụ thể
hóa đường lối, chính sách của giai cấp thống trị. Vì vậy, khoa học chính sách
vận dụng những lý luận cơ bản của chính trị học khi nghiên cứu và xây dựng
các chính sách công.
2. Chính sách xã hội và công tác xã hội
Công tác xã hội là một trong ba khuynh hướng lịch sử lớn xuất hiện từ
cuộc cách mạng công nghiệp thế kỷ XIX, dựa trên truyền thống hoạt động của
nền văn hóa châu Âu thiên chúa giáo. Trên thực tế, ở những nước nói tiếng
Anh, chính sách xã hội đôi khi còn được hiểu như là một bộ phận của công tác
xã hội. Vì rằng đối tượng tác động của công tác xã hội cũng được xác định là
thế giới phúc lợi xã hội của con người. Nhưng rộng hơn chính sách xã hội,
công tác xã hội là tòan bộ các hoạt động theo những phương pháp nhất định
(không phải chỉ có những chính sách và điều luật...) nhằm cải thiện phúc lợi
cho một cá nhân, nhóm xã hội, hay cộng đồng xã hội.
Nếu như trên thế giới người ta nhấn mạnh sự cần thiết phải liện hệ chặt
chẽ giữa nghiên cứu xã hội, chính sách xã hội với công tác xã hội, thì đây cũng
là vấn đề được lưu ý ở nước ta hiện nay. Ngoài ra chúng ta cần phải chú ý đến
sự khác biệt giữa hai lĩnh vục này về mặt chức năng.
Trong thực tế, ta thấy rõ nghiên cứu khoa học, kiến nghị hay những ý
tưởng khoa học chưa làm thay đổi được thực tế. Để giải quyết được vấn đề xã
hội, khoa học xã hội cần và có thể tác động ít nhất qua hai kênh : Thứ nhất là
chuyển tri thức khoa học vào chính sách. Thứ hai, chính sách đó phải được áp
dụng, thực thi thông qua công tác xã hội. Nếu tách rời mặt này thì rõ ràng
giống như trong thực tế như ông bác sĩ chỉ khám mà không chữa bệnh, như
những người chỉ nghiên cứu thể dục thể thao mà không tập tành gì. Nói cách
khác để khoa học thực hiện được chức năng xã hội, chính sách xã hội được “
thử lửa” qua thực tiễn cần có một quá trình chuyển giao tri thức và kỹ năng từ
nhóm xã hội này sang nhóm xã hội khác. Vậy công tác xã hội chính là cái cầu
nối giữa khoa học với thực tiễn, giữa chính sách xã hội với kết quả hoạt động
của nó thông qua hoạt động của các nhóm xã hội bằng những phương pháp,
cách thức riêng.
3. Chính sách xã hội và xã hội học
Xã hội học nghiên cứu các mối quan hệ trong xã hội giữa người với
người, nghiên cứu các thể chế và tiến trình xã hội, sự phát triển của xã hội với
tư cách là một hệ thống tòan vẹn. khoa học chính sách dựa vào lý luận, nguyên
tắc và phương pháp của xã hội học để hình thành nên căn cứ xã hội cho việc đề
ra và thực hiện các chính sách kinh tế- xã hội. Mặt khác, việc thực thi các chính