Pháp luật về tình trạng khẩn cấp ở Việt Nam hiện nay: Luận án Tiến sĩ Luật học

VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI --------------

NGUYỄN ĐÌNH TOÀN

PHÁP LUẬT VỀ TÌNH TRẠNG KHẨN CẤP

Ở VIỆT NAM HIỆN NAY

LUẬN ÁN TIẾN SỸ LUẬT HỌC

Hà Nội, năm 2023

VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI --------------

NGUYỄN ĐÌNH TOÀN

PHÁP LUẬT VỀ TÌNH TRẠNG KHẨN CẤP

Ở VIỆT NAM HIỆN NAY

Ngành: Luật Hiến pháp và luật Hành chính

Mã số: 9 38 01 02

LUẬN ÁN TIẾN SỸ LUẬT HỌC

Người hướng dẫn khoa học: 1. PGS.TS. Vũ Thư

2. TS. Nguyễn Linh Giang

Hà Nội, năm 2023

LỜI CAM ĐOAN

Tôi xin cam đoan Luận án là công trình nghiên cứu khoa học của riêng

tôi, các kết quả nêu trong Luận án chưa được công bố trong bất kỳ công trình

khoa học nào khác. Các số liệu, ví dụ và trích dẫn trong Luận án đảm bảo chính

xác, nghiêm túc, tin cậy và trung thực. Tôi đã hoàn thành tất cả các môn học và

đã thanh toán tất cả các nghĩa vụ tài chính theo quy định của Học viện Khoa học

Xã hội

TÁC GIẢ LUẬN ÁN

Nguyễn Đình Toàn

LỜI CẢM ƠN

Tác giả Luận án xin được gửi lời cảm ơn chân thành nhất đến PGS.TS. Vũ

Thư và TS. Nguyễn Linh Giang đã luôn hướng dẫn, giúp đỡ tác giả tận tình suốt

quá trình nghiên cứu để tác giả có thể hoàn thành được công trình nghiên cứu

của mình.

LỜI CAM ĐOAN .......................................................................................................................................... i

LỜI CẢM ƠN................................................................................................................................................ ii

MỤC LỤC ..................................................................................................................................................... iii

MỞ ĐẦU ........................................................................................................................................................ 1

Chương 1 TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU .................................................................... 8

1.1. Tình hình nghiên cứu liên quan đến luận án

1.2. Đánh giá tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài luận án

1.3. Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Kết luận Chương 1 ..................................................................................................................................... 26

Chương 2 NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ PHÁP LUẬT VỀ TÌNH TRẠNG KHẨN CẤP ............ 27

2.1. Khái niệm, đặc điểm và vai trò của pháp luật về tình trạng khẩn cấp

2.2. Nguyên tắc và các yếu tố cấu thành pháp luật về tình trạng khẩn cấp

2.3. Các yếu tố tác động đến pháp luật về tình trạng khẩn cấp

2.4. Các tiêu chí hoàn thiện pháp luật về tình trạng khẩn cấp ............................................................. 68

Kết luận Chương 2 ..................................................................................................................................... 72

Chương 3 THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VỀ TÌNH TRẠNG KHẨN CẤP Ở VIỆT NAM HIỆN NAY ................................................................................................................................... 73

3.1. Quy định của pháp luật về TTKC ở Việt Nam

3.2. Thực tiễn thi hành pháp luật về tình trạng khẩn cấp ở Việt Nam

3.3. Đánh giá chung về pháp luật về tình trạng khẩn cấp ở việt nam hiện nay ............................. 128

Kết luận Chương 3 ................................................................................................................................... 133

Chương 4 NHU CẦU, QUAN ĐIỂM VÀ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VỀ TÌNH TRẠNG KHẨN CẤP Ở VIỆT NAM HIỆN NAY ............................................................. 138

4.1. Nhu cầu hoàn thiện pháp luật về tình trạng khẩn cấp

138

4.2. Các quan điểm hoàn thiện pháp luật về tình trạng khẩn cấp

143

4.3. Các giải pháp hoàn thiện pháp luật về tình trạng khẩn cấp ở Việt Nam hiện nay

145

Kết luận Chương 4 ................................................................................................................................... 160

KẾT LUẬN ............................................................................................................................................... 161

DANH MỤC CÔNG TRÌNH ĐÃ CÔNG BỐ CỦA TÁC GIẢ .................................................. 167

TÀI LIỆU THAM KHẢO ..................................................................................................................... 168

iii

MỤC LỤC

DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT

TTKC: Tình trạng khẩn cấp.

UBTVQH: UBTVQH.

VBQPPL: Văn bản quy phạm pháp luật.

ECHR: European Convention on Human Rights - Công ước Châu Âu về

nhân quyền.

ICCPR: International Covenant on Civil and Political Rights - Công ước

quốc tế về các quyền dân sự và chính trị.

ICESCR: International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights

- Công ước quốc tế các quyền kinh tế xã hội và văn hoá 1966.

MỞ ĐẦU

1. Tính cấp thiết của đề tài

Trong khoa học pháp lý, tình trạng khẩn cấp (TTKC) đã có một lịch sử lâu

dài. Những tư liệu cổ về pháp luật của đế quốc La Mã đã ghi nhận về khái niệm

justitium - một hình thức sơ khai của TTKC, khi các thiết chế dân sự như tòa án,

kho bạc và nghị viện bị đình chỉ hoạt động theo lệnh của quan tổng tài đế chế.

Ngày nay, theo các thông lệ quốc tế, TTKC (state of emergency) là một tình

huống cho phép chính quyền có thể ban hành những chính sách, hoặc thực hiện

những hành động mà thông thường không được phép thực hiện, nhân danh lợi

ích công cộng.

Ở Việt Nam, những văn bản pháp luật đầu tiên về TTKC đã được ban

hành từ ngay sau khi ra đời Nhà nước Việt Nam Dân chủ Cộng hòa. Sau này,

Việt Nam gia nhập Công ước quốc tế về các quyền dân sự và chính trị (ICCPR)

1996 ngày 24 tháng 9 năm 1982 nên các quy định về TTKC cũng phải được tuân

thủ nghiêm ngặt, đặc biệt là trong việc hạn chế quyền con người. Hệ thống pháp

luật Việt Nam có khá nhiều văn bản quy phạm pháp luật quy định vấn đề TTKC,

như: Hiến pháp năm 2013; Luật An ninh quốc gia; Luật Tổ chức Quốc hội; Luật

Tổ chức Chính phủ; Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật; Luật Dân quân

tự vệ; Luật Quốc phòng, Luật Phòng, chống dịch bệnh truyền nhiễm, Pháp lệnh

TTKC năm 2000; Luật Phòng thủ dân sự năm 2023.…Pháp luật về tình trạng

khẩn cấp ở Việt Nam còn có những hạn chế như: (1) Pháp luật về tình trạng khẩn

cấp chưa đưa ra được khái niệm thế nào là tình trạng khẩn cấp; (2) Chưa xây

dựng tiêu chí, chỉ số, cấp độ, phạm vi TTKC cho từng lĩnh vực; (3) Chưa xây

dựng được các nguyên tắc làm cơ sở cho việc thực hiện khi xảy ra TTKC; (4)

Pháp luật về TTKC ở Việt Nam hiện nay chưa trù liệu được hết phạm vi quyền

con người, quyền công dân có thể hoặc cần bị hạn chế trong thời gian diễn ra

TTKC; (5) Chưa quy định rõ ràng trong pháp luật về tình trạng khẩn cấp về việc

hạn chế quyền phải công khai, chính xác, rõ ràng; (6) quy định các biện pháp

phòng ngừa việc lạm quyền của cơ quan nhà nước có thẩm quyền trong TTKC;

(6) Chưa quy định về thời hạn có hiệu lực của TTKC, chưa quy định trình tự, thủ

tục thời gian kéo dài hoặc số lần gia hạn TTKC; (7) Chưa quy định rõ xử lý vi

phạm pháp luật về TTKC đối với tổ chức, cá nhân vi phạm, trách nhiệm bồi

thường nhà nước khi cán bộ, công chức thực thi nhiệm vụ, công vụ gây thiệt hại

trong TTKC; (8) Chưa quy định các biện pháp liên quan đến an sinh xã hội, hỗ

trợ tổ chức, cá nhân, cũng như các biện pháp tổ chức, điều hành các hoạt động

kinh tế, xã hội, y tế, văn hóa, giáo dục, các hoạt động tố tụng tư pháp trong

TTKC,….Nguyên nhân của những hạn chế trên là do pháp luật về TTKC ít được

áp dụng trong thực tiễn, vì áp dụng ít nên những hạn chế không thể thấy được và

cũng không thể bộc lộ. Bên cạnh đó, Nhà nước chưa từng thực hiện công tác

tổng kết thực tiễn việc thực hiện pháp luật về TTKC, nên không thể đưa ra

những vấn đề còn vướng mắc, bất cập của pháp luật về TTKC. Đồng thời,

nguyên nhân cũng là do việc nghiên cứu, hoàn thiện lý luận cũng chưa được

quan tâm đúng mức.

Về mặt nhận thức, quan điểm của Việt Nam về TTKC là rất hẹp, dường

như TTKC chỉ khi có liên quan đến quốc phòng, an ninh. Đây cũng là lý do mặc

dù Ủy ban Thường vụ Quốc hội ban hành Pháp lệnh Tình trạng khẩn cấp năm

2000 mà lại đóng dấu mật, mà lẽ ra các quy định của pháp luật phải được tuyên

truyền, phổ biến rộng rãi đến tất cả các tầng lớp nhân dân để thực hiện. Bên cạnh

đó, một số luật cũng có quy định về TTKC như Luật phòng chống lụt bão, Luật

phòng chống dịch bệnh,… nhưng cũng dường như chỉ những vấn đề thật lớn và

phải liên quan đến quốc phòng, an ninh thì mới quan niệm là TTKC. Nhận thức

đầy đủ về tầm quan trọng của pháp luật về TTKC kể từ thời điểm xảy ra dịch

COVID-19. Cụ thể, trong thời gian bùng phát dịch COVID-19 thì pháp luật về

TTKC mới được đề cập đến nhiều. Điều này đã được thể hiện rõ trong thực tiễn.

Về mặt thực tiễn, từ trước đến nay, với thực tiễn thực hiện Pháp lệnh Tình

trạng khẩn cấp cũng cho thấy một sự lưỡng lự lớn trong việc áp dụng pháp luật

về TTKC để xử lý tình hình khẩn cấp đang diễn ra. Các biện pháp đưa ra mang

tính đột phá, ngoại lệ, có hiệu quả nhất định trong TTKC (ví dụ các biện pháp

trong đại dịch COVID-19), nhưng những biện pháp đó có khi lại trở thành trái

với quy định của pháp luật. Nguyên nhân là do chế định pháp luật về TTKC

chưa được nhận thức và thực hiện đầy đủ. Một mặt, cho đến nay, khung pháp

luật về TTKC còn tương đối đơn giản với văn bản điều chỉnh chủ yếu chỉ là pháp

lệnh. Bên cạnh đó, các nghiên cứu về TTKC và pháp luật về TTKC ở Việt Nam

từ trước đến nay còn tương đối khiêm tốn. Các nội dung, khía cạnh cần điều

chỉnh về TTKC chưa được nghiên cứu bài bản, toàn diện để làm cơ sở hoàn

thiện, ban hành khung pháp luật đầy đủ, điều chỉnh có hiệu quả về TTKC. Do

đó, nghiên cứu này sẽ đóng góp thêm những thông tin tư liệu xác đáng, là nguồn

tham khảo có giá trị cho nghiên cứu, xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật

Việt Nam.

Từ những lý do nêu trên, tác giả cho rằng việc nghiên cứu về chủ đề

“Pháp luật về tình trạng khẩn cấp ở Việt Nam hiện nay” là tính cấp thiết, mang

tính thời sự và có ý nghĩa cả về mặt lý luận và thực tiễn.

2. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu của luận án

2.1. Mục đích nghiên cứu

Mục tiêu tổng quát của luận án là dựa trên việc nghiên cứu các vấn đề lý

luận và thực tiễn về TTKC; từ đó đề xuất những giải pháp nhằm xây dựng và

hoàn thiện pháp luật về TTKC ở Việt Nam hiện nay.

2.2. Nhiệm vụ nghiên cứu

Để thực hiện được mục tiêu nghiên cứu trên, luận án phải giải quyết được

các nhiệm vụ cụ thể như sau:

Một là, nghiên cứu những vấn đề lý luận pháp luật về TTKC. Phần này trả

lời cho câu hỏi: Những vấn đề lý luận về TTKC là gì? Các yếu tố cấu thành pháp

luật TTKC?

Hai là, nghiên cứu thực trạng pháp luật về TTKC ở nước ta hiện nay.

Phần này trả lời câu hỏi: Việt Nam hiện nay đã có khung pháp luật về tình huống

khẩn cấp chưa và đang ở mức độ nào?

Ba là, đề xuất các giải pháp hoàn thiện pháp luật về TTKC ở Việt Nam.

Phần này trả lời cho câu hỏi: Khung pháp luật về TTKC của Việt Nam cần sửa

đổi, bổ sung như thế nào để phù hợp với tình hình hiện nay?

3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu của luận án

3.1. Đối tượng nghiên cứu

Luận án nghiên cứu các vấn đề về lý luận và thực tiễn của pháp luật về

TTKC ở Việt Nam.

3.2. Phạm vi nghiên cứu

- Về nội dung: Do Đề tài của Luận án là “Pháp luật về tình trạng khẩn cấp ở

Việt Nam hiện nay”, nên về mặt nội dung, Luận án phân tích lý luận và thực tiễn về

TTKC và đề xuất giải pháp hoàn thiện pháp luật về TTKC ở Việt Nam hiện nay.

- Về không gian: Luận án nghiên cứu các khái niệm, quy định pháp luật

một số nước trên thế giới, quy định của pháp luật quốc tế về TTKC để phục vụ

cho việc so sánh, đối chiếu cơ sở pháp lý và thực trạng pháp luật về TTKC ở

Việt Nam, từ đó nhận thức được những ưu điểm và hạn chế của pháp luật về

TTKC ở Việt Nam hiện nay. Trên cơ sở đó, Luận án đưa ra giải pháp hoàn thiện

pháp luật về TTKC ở Việt Nam hiện nay.

- Về mặt thời gian: Luận án sử dụng các tài liệu, văn bản, chính sách,

pháp luật có liên quan đến TTKC được ban hành hoặc công bố kể từ khi Việt

Nam giành độc lập năm 1945 đến năm 2023. Tuy nhiên, giới hạn của Luận án là

pháp luật về TTKC ở Việt Nam hiện nay, nên Luận án tập trung sử dụng các tài

liệu, văn bản, chính sách, pháp luật hiện đang còn hiệu lực của Việt Nam để

phân tích, đánh giá. Ngoài ra, Luận án còn sử dụng các tài liệu, nghiên cứu về

pháp luật về TTKC ở nước ngoài.

4. Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu

4.1. Phương pháp luận

Luận án được thực hiện trên cơ sở phương pháp luận duy vật biện chứng,

duy vật lịch sử của chủ nghĩa Mác –Lê nin, tư tưởng Hồ Chí Minh, đường lối,

chính sách của Đảng và Nhà nước Việt Nam và sử dụng lý luận về TTKC, các

điều kiện áp dụng TTKC và lý thuyết về hạn chế quyền con người.

4.2. Phương pháp nghiên cứu

Luận án kết hợp sử dụng các phương pháp nghiên cứu định tính và định

lượng (chủ yếu được sử dụng tại Chương 3) để đạt được những mục tiêu nghiên

cứu đề ra.

Phương pháp tổng hợp để: Hệ thống hoá các quan điểm về pháp luật về

TTKC; tìm hiểu các quy định của các nước trên thế giới và của Việt Nam về pháp

luật về TTKC; đưa ra khái niệm, đặc điểm TTKC, vai trò của pháp luật về TTKC

(chủ yếu được sử dụng ở Chương 1 và chương 2).

Phương pháp so sánh để: So sánh các quy định của các nước trên thế giới

và của Việt Nam cũng như các quan điểm của các nhà khoa học, các chuyên gia

về TTKC (chủ yếu được sử dụng ở Chương 2 và Chương 3).

Phương pháp phân tích để: Phân tích các yếu tố tác động đến pháp luật về

TTKC, các yếu tố cơ bản cấu thành pháp luật về TTKC (ở Chương 3); đưa ra các

kiến nghị, giải pháp hoàn thiện pháp luật về TTKC ở Việt Nam hiện nay (ở

Chương 4).

Ngoài ra, tác giả còn sử dụng phương pháp thu thập tài liệu để chứng

minh các luận điểm, đánh giá, nhận định của Luận án.

Hướng tiếp cận của luận án:

Tiếp cận dưới góc độ lý luận và lịch sử nhà nước và pháp luật : Lý luận và

lịch sử về pháp luật về TTKC, các học thuyết tổ chức trên thế giới cũng như

quan điểm của các chuyên gia, các nhà khoa học.

Tiếp cận dưới góc độ dựa trên cơ sở các quyền con người (humna rights

based approach).

Tiếp cận hệ thống: Phân tích và đánh giá các vấn đề về pháp luật TTKC

đặt trong một phức hợp những yếu tố có liên quan, tác động qua lại với nhau tạo

thành một chỉnh thể thống nhất.

Tiếp cận liên ngành: Có sự phối hợp của nhiều ngành khoa học xã hội và

nhân văn như luật học so sánh, khoa học lịch sử, chính trị học...

5. Đóng góp mới về khoa học của Luận án

Đây là công trình nghiên cứu đầu tiên với cấp độ luận án tiến sĩ luật học ở

Việt Nam nghiên cứu một cách toàn diện và có hệ thống về TTKC. Những đóng

góp mới của đề tài thể hiện ở một số nội dung sau:

- Khái quát hóa lý luận và kinh nghiệm pháp luật quốc tế về TTKC; xác

định ý nghĩa, tầm quan trọng và các tiêu chí đánh giá khuôn khổ pháp luật về

TTKC trong mối liên hệ đối với các phạm trù liên quan như các quyền con

người, quyền công dân.

- Đánh giá một cách toàn diện, chuyên sâu khuôn khổ pháp luật và tình

hình thực hiện TTKC ở Việt Nam, trên cơ sở phân tích so sánh với lý luận và

kinh nghiệm quốc tế về vấn đề này.

- Định hình, đề xuất một số cơ chế pháp lý mới về TTKC ở Việt Nam, xác

định các bước cơ bản trong việc thực hiện cơ chế pháp lý mới đó.

Với những đóng góp nêu trên, Luận án sẽ là một tài liệu tham khảo hữu

ích cho các cơ quan nhà nước có thẩm quyền trong việc hoàn thiện pháp luật

Việt Nam; đồng thời cũng sẽ hữu ích trong việc triển khai thi hành Hiến pháp

2013 với mục tiêu xây dựng thành công nhà nước pháp quyền ở Việt Nam. Bên

cạnh đó, luận án sẽ là một nguồn tài liệu tham khảo cho việc giảng dạy, nghiên

cứu về TTKC tại các cơ sở đào tạo, nghiên cứu của Việt Nam.

6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của Luận án

Ý nghĩa về mặt lý luận: Về mặt lý luận, nghiên cứu này sẽ làm rõ được

những nội dung lý luận cơ bản về TTKC; quy định TTKC trong pháp luật quốc

tế và quốc gia; xác định rõ được thẩm quyền của tổ chức, cá nhân trong TTKC;

trình tự, thủ tục áp dụng TTKC; mối quan hệ của TTKC và một số quyền cơ bản

của công dân.

Về mặt thực tiễn: Từ trước đến nay, hầu như không có luận văn nào

nghiên cứu chuyên sâu về TTKC ở Việt Nam. Do đó, nghiên cứu này sẽ đóng

góp thêm những thông tin tư liệu xác đáng, là nguồn tham khảo có giá trị cho

nghiên cứu, xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam. Thực tiễn

pháp luật Việt Nam cũng cho thấy TTKC hiện nay đang đặt ra yêu cầu cấp bách

hoàn thiện pháp luật về TTKC ở Việt Nam.

7. Cấu trúc của Luận án

Đề tài có kết cấu như sau:

Mở đầu

Chương 1. Tổng quan tình hình nghiên cứu

Chương 2. Những vấn đề lý luận về pháp luật về TTKC

Chương 3. Thực trạng pháp luật về TTKC ở Việt Nam hiện nay

Chương 4. Nhu cầu, quan điểm và giải pháp hoàn thiện pháp luật về TTKC ở

Việt Nam hiện nay

Kết luận

Danh mục công trình đã công bố của tác giả

Tài liệu tham khảo

Chương 1

TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU

Tình trạng khẩn cấp (state of emergency/state of public emergency/state

of exception/state of alarm) đã có lịch sử pháp lý rất lâu dài [130], điều này đã

được khẳng định tại những tư liệu cổ về pháp luật của đế quốc La Mã [36] Ngày

nay, pháp luật về TTKC được ghi nhận ở nhiều quốc gia dưới mọi chế độ chính

trị [36; tr.434].

Ở Việt Nam, những văn bản pháp luật đầu tiên về TTKC đã được ban

hành từ ngay sau khi ra đời Nhà nước Việt Nam Dân chủ Cộng hòa. Nghiên cứu

pháp luật về TTKC ở Việt Nam hiện nay có thể thấy các quy định còn khá chung

chung, nhiều thiếu sót, chưa mang tính hệ thống, thiếu minh bạch, thiếu cụ thể

dẫn tới khó khả thi. Ví dụ: Chưa có định nghĩa về TTKC, một số khái niệm về

TTKC trong một số văn bản còn chưa có sự thống nhất. Bên cạnh đó, sự chồng

chéo, mâu thuẫn giữa các văn bản qui phạm pháp luật về TTKC, hệ thống pháp

luật chưa có quy định để thấy rõ sự khác biệt trong TTKC và trường hợp bình

thường... Những hạn chế của hệ thống pháp luật về TTKC ở Việt Nam hiện nay

là do vẫn tồn tại những khoảng trống cả về lý luận và thực tiễn cần phải tiếp tục

được làm sáng tỏ.

1.1. Tình hình nghiên cứu liên quan đến luận án

1.1.1. Các nghiên cứu lý luận về pháp luật tình trạng khẩn cấp

Người đặt nền móng cho khái niệm hiện đại về tình trạng khẩn cấp là Carl

Schmitt (1888-1985), trong cuốn “Political Theology: Four Chapters on the

Concept of Sovereignty/Thần học chính trị: Bốn chương về khái niệm chủ

quyền” [139] Carl Schmitt viết: Các yếu tố cơ bản liên quan đến TTKC được

phát triển bởi Carl Schmitt tập trung vào chủ quyền, nhà nước và trật tự pháp lý

xung quanh nó. Carl Schmitt cho rằng: "Chủ quyền là người đã quyết định

TTKC”, vì Carl Schmitt hiểu ngoại lệ liên quan đến TTKC như một đặc điểm

liên quan đã tạo điều kiện cho nền kinh tế và các cuộc khủng hoảng chính trị gây

khó khăn cho Nhà nước và do đó, sẽ đòi hỏi đình chỉ các luật lệ và quy tắc thông

thường để giải quyết các cuộc khủng hoảng đó. Carl Schmitt khẳng định TTKC

thực sự phù hợp với định nghĩa pháp lý của chủ quyền, có hệ thống và nền tảng

pháp lý logic, quyết định tình trạng khẩn cấp/ngoại lệ đúng như nghĩa của từ này.

Nhìn chung, quan điểm của Carl Schmitt về quyền hạn khẩn cấp gắn liền với nỗ

lực của ông để đối phó với vấn đề làm thế nào để duy trì ổn định chính trị, trật tự

và hòa bình. Không phủ nhận Carl Schmitt được coi là tổ tiên của khái niệm hiện

đại về TTKC. Tuy nhiên, những lập luận TTKC của Carl Schmitt đã ủng hộ cho

một nhà nước độc tài mà không nhận ra rằng bản sắc của trạng thái khẩn cấp, sự

chuyển dịch và con người trong nhà nước hiện đại hiện nay.

Walter Benjamin (1892-1940) là học giả đã có một số phản biện lại quan

điểm về TTKC của Carl Schmitt, trong cuốn “On the Concept of History/Về khái

niệm lịch sử” [126] Walter Benjamin cho rằng TTKC là quy luật và xã hội tất

yếu phải đi đến một khái niệm lịch sử tương ứng với điều này. Theo đó, nhiệm

vụ của xã hội lúc bấy giờ là đưa ra TTKC thực sự; và vị thế của của những người

bị áp bức, bóc lột trong cuộc đấu tranh chống Chủ nghĩa phát xít nhờ đó sẽ được

cải thiện. Nhờ đó, TTKC sẽ được nhìn nhận một cách tiến bộ với sự chuẩn mực

của nó mà người đời sau phải ghi nhận. Walter Benjamin đã tìm kiếm giải pháp

triệt để hơn cho vấn đề TTKC. Có thể thấy rằng, TTKC thực sự của Walter

Benjamin là không thể tách rời khỏi khái niệm nhà nước.

Tác giả Giorgio Agamben (sinh năm 1942 tại Ý) là một học giả nổi tiếng,

trong tác phẩm “State of exception/Tình trạng ngoại lệ” [150], ông đã phê phán

mạnh mẽ quan điểm của Carl Schmitt về TTKC. Trong TTKC, Giorgio

Agamben đề cập đến các trạng thái ngoại lệ, nơi các quyền hiến định có thể bị

giảm bớt, thay thế và bị từ chối trong quá trình yêu cầu chính phủ mở rộng

quyền lực. Giorgio Agamben cho rằng trạng thái ngoại lệ đánh dấu một sự đảo

ngược quyết định và có hệ thống của điều gần như không thể nhận thấy, sự đan

xen giữa 'luật và sự sống'. Giorgio Agamben cũng xác định TTKC hoàn toàn về

các biện pháp pháp lý-chính trị. Việc tuyên bố TTKC là sự duy trì luật trong sự

đình chỉ với tư cách là luật pháp. Giorgio Agamben nhận định, TTKC đã trở

thành “mô hình thống trị của chính phủ trong nền chính trị đương đại”. Hơn

nữa, Giorgio Agamben nhận định TTKC là sự cho phép chính phủ hành

động ngoài luật pháp và ngoài trật tự pháp lý. Giorgio Agamben phản đối

việc kết hợp quá nhiều TTKC với chủ nghĩa toàn trị (totalitarianism)1 hay

chế độ độc tài (dictatorship).

Trong bài “Agamben’s two missing factors: Understanding state of

emergency through colonialism and racial doctrine/Hai yếu tố còn thiếu của

Agamben: Hiểu về tình trạng khẩn cấp thông qua chủ nghĩa thực dân và học

thuyết chủng tộc ” [151], tác giả Punsara Amarasinghe phân tích quan điểm lý

thuyết về TTKC của Giorgio Agamben trong bối cảnh một diễn ngôn mới trong

lĩnh vực luật công và triết lý chính trị. Tác giả đã chỉ ra hai điểm còn thiếu sót

trong quan điểm của Giorgio Agamben về TTKC gồm: (1) Sự im lặng của

Giorgio Agamben trong việc phân tích về trường hợp ngoại lệ rõ ràng đã bộc lộ

sự thiếu chú ý đến sự tồn tại thời kỳ thuộc địa đã phá hoại sâu sắc việc xây dựng

nhà nước ngoại lệ của ông; (2) Giorgio Agamben khi xây dựng ý tưởng về

“ngoại lệ” về cơ bản bắt nguồn từ lịch sử của châu Âu và rõ ràng đã bỏ qua các

vấn đề chủng tộc và thuộc địa. Punsara Amarasinghe đã lập luận về quyền hạn

khẩn cấp không hoàn toàn được tính toán vào việc ngăn chặn bất kỳ nguy hiểm

nào hoặc hình thành mối quan hệ giữa người dân và chính quyền, mà là cơ chế cần

thiết nhằm bảo vệ quyền lực chủ quyền và hỗ trợ quá trình quản trị đang diễn ra.

Khả năng áp dụng TTKC trong việc hợp pháp hóa trật tự chính trị và thuần hóa

các cộng đồng cụ thể khi họ trở thành thách thức đối với bộ máy nhà nước đã trở

thành một hệ thống thói quen ở nhiều quốc gia châu Á-châu Phi. Đặc biệt là

TTKC được ban bố ở Ấn Độ, Pakistan và Sri Lanka ở nhiều quốc gia các trường

1 Là thể chế, trong TTKC, của một cuộc nội chiến hợp pháp cho phép loại bỏ không chỉ các đối thủ chính trị, mà còn toàn bộ các nhóm dân cư phản đối việc hòa nhập vào hệ thống chính trị

hợp trong trật tự thời hậu thuộc địa của họ là phản ánh đầy đủ rằng TTKC hoặc

thiết quân luật chỉ là cơ chế nhằm hợp pháp hóa trật tự chính trị và thuần hóa một

số cộng đồng cụ thể mà không nhằm ngăn chặn bất kỳ một nguy hiểm nào.

Bruce Ackermann trong tác phẩm “The Emergency Constitution/Hiến

pháp khẩn cấp” việc xây dựng “quy tắc hiến pháp khẩn cấp” là cách tốt nhất để

bảo vệ nền dân chủ và các quyền tự do dân sự cơ bản khi xuất hiện TTKC trong

một xã hội [120].

Trong các vấn đề lý luận về TTKC, các học giả cũng đã thảo luận mối

quan hệ giữa TTKC, chính trị và pháp luật. Tác giả Ralf Salam trong bài “The

relationship between state of emergency, politics and the rue of law/Mối quan hệ

giữa tình trạng khẩn cấp, chính trị và pháp quyền” [176] đã chỉ ra mối quan hệ

giữa các TTKC, chính trị và pháp luật đã được tranh luận từ lâu và chủ yếu tập

trung vào ảnh hưởng của các TTKC đối với pháp luật và chủ quyền của nhà

nước. Tác giả cho rằng những khó khăn vẫn còn tồn tại trong việc xác định mối

quan hệ giữa chính trị, luật pháp, nhân quyền và các TTKC. Lịch sử cho thấy

TTKC có thể ảnh hưởng lớn đến chính trị và các khía cạnh pháp lý trong cuộc

sống của một công dân bình thường. Khi thảo luận về mối quan hệ giữa các

TTKC và bình đẳng trước pháp luật, vai trò của chính trị đã được bảo vệ bởi chủ

quyền. Tác giả nhấn mạnh rằng, TTKC thể hiện một thách thức đối với nền dân

chủ. Tuy nhiên, bất chấp hậu quả của TTKC về quyền của công dân, TTKC luôn

tồn tại trong tất cả các hệ thống chính trị và luật pháp trên thế giới, điều này là

do nhu cầu chính trị của các quốc gia để thiết lập trật tự của mình.

Theo tác giả Scott P.Sheen: “Reconceptualizing States of Emergency

under International Human Rights Law: Theory, Legal Doctrine, and

Politics/Khái niệm lại tình trạng khẩn cấp theo Luật Nhân quyền Quốc tế: Lý

thuyết, Học thuyết Pháp lý và Chính trị” [179] tác giả đã giải thích nguồn gốc

của khái niệm TTKC. Theo đó, khái niệm TTKC có nguồn gốc lịch sử kéo dài từ

thời La Mã. Nguồn gốc hiện đại của khái niệm TTKC như một khái niệm pháp

lý đã ra đời từ Tây Âu thế kỷ XIX. Cơ sở lý luận về TTKC tương đối rõ ràng và

là bắt nguồn từ bản chất của ngoại lệ. TTKC là tình huống đặc biệt và là nhu cầu

tự vệ của một quốc gia. Sự tồn tại của các cơ chế như hạn chế quyền con người

được coi là sự nhượng bộ đối với tính không thể tránh khỏi của tình trạng ngoại

lệ trong thời gian khẩn cấp. Sự vi phạm trên dựa vào sự cân bằng giữa quyền con

người với các mục tiêu chung như trật tự công cộng và an ninh quốc gia. Tác giả đã

phân tích khái niệm TTKC trong Công ước Châu Âu về Nhân quyền và trong các

Công ước về Quyền con người của Liên hợp quốc. Tuy nhiên, bài báo chỉ phân tích

các khái niệm về TTKC chứ không đưa ra một khái niệm “tình trạng khẩn cấp”

thống nhất.

Một số học giả Việt Nam đã nghiên cứu về TTKC, tuy không nhiều,

nhưng cũng đã có những đóng góp đáng lưu ý. Tác giả Đoàn Văn Dũng trong bài

“Quản lý xã hội trong tình huống bất thường” [31] đã nêu các quan niệm về tình

huống bất thường, khái niệm quản lý xã hội trong tình huống bất thường. Đồng

thời, tác giả cũng đã đưa ra một số nét đặc trưng của tình huống bất thường: đặc

trưng về chủ thể quản lý xã hội, đặc trưng về thể chế quản lý xã hội và đặc trưng

về tổ chức bộ máy quản lý nhà nước. Tác giả Nguyễn Hữu Khiển và Trần Anh

Tuấn trong cuốn “Quản lý xã hội trong tình huống bất thường ở Việt Nam hiện

nay” [49] đã phân tích khái niệm tình huống bất thường là “một hiện tượng, một

sự kiện xã hội có nguyên nhân từ tự nhiên khách quan hoặc xuất phát từ chính

đời sống xã hội, hoặc chủ quan do con người tạo ra (như các hoạt động kinh tế,

xã hội, văn hóa, giáo dục, chăm sóc sức khỏe, trật tự xã hội), mang đến những

hậu quả khó lường ở mức độ khác nhau”.Tác giả Nguyễn Mạnh Kháng trong

cuốn “Một số vấn đề lý luận về quản lý xã hội trong những tình huống bất

thường” cho rằng tình huống bất thường là “những tình huống xảy ra một cách bất

ngờ, ngẫu nhiên, không thể dự báo trước, đồng thời đi ngược lại với xu hướng

phát triển chung của xã hội và gây ra những hệ quả không tốt cho xã hội” [48].

Trong cuốn Bình luận khoa học Hiến pháp nước Cộng hòa xã hội chủ

nghĩa Việt Nam năm 2013, mặc dù tại khoản 3 Điều 32, khoản 4 Điều 54, khoản

13 Điều 70, khoản 10 Điều 74, khoản 5 Điều 88, khoản 3 Điều 96 của Hiến pháp

có quy định về TTKC, nhưng các tác giả Nguyễn Đăng Dung, Trịnh Quốc Toản

và Đặng Minh Tuấn cũng không bàn tới khái niệm thế nào là TTKC [33].

Trong bài “Một số vấn đề lý luận về tình trạng khẩn cấp” [39], tác giả

Nguyễn Anh Đức và Vũ Công Giao đã phân tích một số vấn đề lý luận về

TTKC, bao gồm: định nghĩa; các đặc điểm; điều kiện áp dụng; những rủi ro về vi

phạm các quyền hiến định. Tác giả đã nêu lịch sử của khái niệm “TTKC” và

phân tích khái niệm TTKC theo Công ước quốc tế về các quyền dân sự và chính

trị (ICCPR) năm 1966. Bài viết cũng đã giúp phân biệt rõ sự khác biệt giữa

TTKC với các điều kiện, diễn biến có thể dẫn tới TTKC. Trên cơ sở những phân

tích đó, tác giả đã đưa ra được khái niệm TTKC cho riêng mình. Theo tác giả,

nguyên nhân dẫn đến tình trạng được hiểu là hoàn cảnh thực tế mà bắt buộc các

nhà nước phải tạm thời rời bỏ một số nghĩa vụ về đảm bảo quyền con người để

đối phó với tình huống xảy ra. Tuy nhiên, tác giả đã khái quát chứ không chỉ ra

nguyên nhân cụ thể dẫn đến TTKC. Bên cạnh đó, tác giả đã phân tích việc bảo

đảm các quyền có thể bị tạm đình chỉ trong TTKC và việc bảo đảm các quyền

không thuộc phạm vi tạm đình chỉ trong TTKC.

Một số học giả đã dựa vào từ điển để ban về khái niệm TTKC. Trong bài

“Vai trò của ngân hàng trong tình trạng khẩn cấp” [55] tác giả Phạm Thị Hồng

Nghĩa đưa ra khái niệm TTKC dựa vào từ điển Carmbridge. Bàn về TTKC về

quốc phòng, thiết quân luật và giới nghiêm, bài “Pháp luật Việt Nam về tình

trạng khẩn cấp về quốc phòng, thiết quân luật và giới nghiêm và những vấn đề

đặt ra” [54] của tác giả Đỗ Đức Minh đã dựa vào Từ điển tiếng Việt phân tích

các cụm từ “tình trạng” và “khẩn cấp”. Từ đó, tác giả rút ra khái niệm TTKC.

Tác giả Phạm Hồng Thái và Tạ Đức Hòa trong bài “Thẩm quyền và thủ tục

ban bố tình trạng khẩn cấp theo pháp luật Việt Nam và những vấn đề đặt ra” [86]

từ việc phân tích lý thuyết về “sự kiện pháp lý” và điểm qua một số văn bản quy

phạm pháp luật trong hệ thống pháp luật của Việt Nam có đề cập đến TTKC, tác giả

đưa ra khái niệm về TTKC. Theo tác giả thì TTKC xuất hiện do nhiều nguyên nhân,

theo quy định của pháp luật ban bố TTKC. Việc áp dụng TTKC sẽ dẫn đến hậu quả

hạn chế một số quyền của cá nhân, tổ chức hoặc buộc họ thực hiện các nghĩa vụ.

Tác giả Cao Vũ Minh trong bài “Pháp luật về tình trạng khẩn cấp của

Liên bang Nga và những gợi mở cho Việt Nam” [53] cho rằng “TTKC” (state

of emergency) là tình trạng xã hội lâm vào khủng hoảng nghiêm trọng và là

tình huống mà chính quyền đưa ra và áp dụng những quy tắc đặc biệt mà

thông thường không được áp dụng. Tác giả cho rằng tình huống khẩn cấp chỉ

xảy ra khi đe dọa đến sự sống còn của quốc gia. Tuy nhiên, thực tế thì TTKC

có thể xảy ra ở một số địa phương.

1.1.2. Các nghiên cứu thực trạng pháp luật về tình trạng khẩn cấp

Tác giả Christian Bjørnskov và Stefan Voigt trong bài “The architecture

of emergency constitutions/Kiến trúc của hiến pháp khẩn cấp” [155] đã phân

tích lịch sử pháp luật về TTKC, theo đó, Pháp là quốc gia hiện đại đầu tiên ban

hành quy định TTKC trong hiến pháp năm 1795, sau đó là các nước Châu Mỹ La

tinh: Argentina (1819), Chile (1822), Brazil (1824), Các tỉnh thống nhất của Rio

dela Plata (1824), Bolivia (1826), Peru (1826), Ecuador (1830), Uruguay (1830),

và Venezuela (1830).

Tác giả Sadiq Reza đã dẫn chứng một điển hình của mô hình TTKC của

Carl Schmitt, trong bài “Endless Emergency: The Case of Egypt/Tình trạng khẩn

cấp không có hồi kết: Trường hợp điển hình Hy Lạp” [174] tác giả phân tích

thực trạng pháp luật về TTKC ở Ai cập năm 2007. Tác giả phân tích, Cộng hòa

Ả Rập Ai Cập đã được ban bố TTKC kể từ 1981 và kéo dài trong suốt những

năm qua. Quyền hạn khẩn cấp, quân đội tòa án và các quyền hạn "ngoại lệ" khác

được điều chỉnh bởi các đạo luật lâu đời trong Ai Cập và được ủy quyền bởi hiến

pháp. Bài luận tóm tắt lịch sử và khuôn khổ của quy tắc khẩn cấp trong Ai Cập,

thảo luận về các mục đích và hậu quả của TTKC, đề cập đến các giới hạn tư

pháp đối với TTKC. Tác giả cũng đã phân tích nhiều mục tiêu của việc thực thi

pháp luật về TTKC trong nhiều năm, đặc biệt là hai nhóm: những người theo chủ

nghĩa Hồi giáo và những nhà hoạt động chính trị tự do. Nó cũng giải thích cách

sửa đổi hiến pháp tháng 3 năm 2007 của đất nước, bị nhiều người chê bai bởi các

tổ chức nhân quyền trong và ngoài Ai Cập về việc tiếp tục áp dụng quy tắc khẩn

cấp ở đó. Luận điểm của bài luận là sự tồn tại và thực hiện của năng lực kết hợp

các quyền hạn “ngoại lệ” đã không còn là ngoại lệ ở Ai Cập; thay vào đó, TTKC

là một phương tiện để thành lập nhà nước Ai Cập hiện đại và là một công cụ để

củng cố và duy trì sức mạnh chính trị của chính phủ. Nói cách khác, những

người cai trị Ai Cập đã sử dụng quy tắc khẩn để khẳng định và duy trì kiểm soát

dân chúng Ai Cập nói chung. Chế độ độc tài đó là Ai Cập hiện đại, quyền hạn

khẩn cấp, tòa án quân sự và việc sử dụng chúng và do đó không phải là thẩm

quyền ngoại lệ mà là thẩm quyền bình thường. Đây cũng là một thực trạng pháp

luật về TTKC điển hình theo mô hình Carl Schmitt.

Ngược lại, tác giả Rawin Leelapatana trong bài “Emergency Powers and

COVID-19 in Thailand: Carl Schmitt’s Constitutional Emergency Model

Reconsidered/ Quyền hạn khẩn cấp và COVID-19 ở Thái Lan: Xem xét lại mô

hình Hiến pháp khẩn cấp của Carl Schmitt” [166] đã chỉ ra mô hình của Carl

Schmitt không phù hợp trong một số trường hợp. Tác giả đã phân tích công cuộc

phòng, chống COVID-19 ở Thái Lan. Tác giả nhấn mạnh, COVID-19 là 'kẻ thù

của công chúng': TTKC về sức khỏe cộng đồng ở Thái Lan. Kinh nghiệm của

Thái Lan cho thấy rằng thành công phản ứng với bản lề COVID-19 dựa trên

cách tiếp cận theo định hướng cộng đồng cùng với tôn trọng vai trò của pháp luật

trong việc kiểm soát cơ quan quyền lực nhà nước hơn là việc thông qua phụ

quyền, nặng tay về luật pháp. Tác giả cũng nhấn mạnh rằng bản chất của các tiêu

chuẩn dân chủ tự do trong các trường hợp khẩn cấp thời hiện đại là bằng cách sử

dụng của luật pháp như một công cụ hữu ích để đạt được mục đích của những

người có quyền lực. Bài viết cho chúng ta thấy, công tác phòng, chống dịch

COVID-19 ở Thái Lan không thể áp dụng theo mô hình TTKC của Carl Schmitt.

Tác giả Kim Lane Schepple trong bài “The International State of

Emergency: Challenges to Constitutionalsim after September 11/Tình trạng khẩn

cấp toàn cầu: Những thách thức đối với Chủ nghĩa hợp hiến sau ngày 11 tháng

9” [177] đã chỉ ra những thay đổi cơ bản đã xảy ra kể từ sự kiện khủng bố có sự

tham gia của nhóm khủng bố Hồi giáo Wahhabi Al-Qaeda nhằm chống lại Hoa

Kỳ diễn ra ngày 11 tháng 9 năm 2001 đều cho thấy một mối quan hệ giữa luật

pháp quốc tế và trong nước. Bối cảnh mới cho phép áp dụng các trường hợp

khẩn cấp trong một bối cảnh quốc tế chứ không chỉ trong một khuôn khổ quốc

gia thuần túy. Các quốc gia phê chuẩn rộng rãi nhất các công ước về quyền -

Tuyên ngôn Thế giới về Nhân quyền, Công ước Quốc tế về các Quyền Dân sự và

chính trị (ICCPR), Công ước Quốc tế về các Quyền Kinh tế, Xã hội và Văn hóa

(ICESCR), đồng thời nội luật hóa vào hiến pháp và pháp luật quốc gia. Điểm

đánh dấu chính của những thay đổi này là các chính phủ sự gia tăng điều hành

quốc gia dưới vỏ bọc luật pháp quốc tế. Sau ngày 11 tháng 9, cả xuyên quốc gia

và các thể chế quốc gia đã tăng cường quyền lực của mình bằng cách hợp tác với

nhau. Kết quả là, nhiều chính phủ quốc gia đã tìm thấy những quyền lực mới để

thực hiện quyền kiểm soát công dân của họ, đồng thời với các tổ chức xuyên

quốc gia đã mở rộng phạm vi và quyền lực của mình. Bài viết cho thấy tầm quan

trọng của việc quy định TTKC trong pháp luật quốc tế và việc nội luật hóa các

công ước quốc tế về TTKC vào pháp luật quốc gia.

Tác giả Ignatius Yordan Nugraha với bài “Human rights derogation

during coup situations/Tạm đình chỉ quyền con người trong tình trạng đảo

chính” [171] đã phân tích sau thất bại của cuộc đảo chính năm 2016, Thổ Nhĩ

Kỳ tuyên bố sẽ vi phạm Công ước Quốc tế về các quyền Dân sự và Chính trị

(ICCPR) và Công ước Châu Âu về Nhân quyền (ECHR) trong TTKC được

tuyên bố. Tác giả nhận định rằng, khái niệm “mối đe dọa đối với cuộc sống của

quốc gia” trong quy định của các điều ước quốc tế trên phải được được định

nghĩa một cách rõ ràng để tránh những mối đe dọa đối với trật tự hiến pháp và

việc thực thi thẩm quyền hợp pháp.

Lydia R. Wilson và Robert McCreight trong bài “Public Emergency Laws

& Regulations: Understanding Constraints & Opportunities/ Pháp luật và quy

định về TTKC: Nhận thức về những ràng buộc và cơ hội” [182] đã trình bày một

số quy định hiện hành của pháp luật về TTKC ở Mỹ, chỉ ra một số điểm khác

biệt quan trọng của thẩm quyền và trách nhiệm giải trình giữa các cơ quan nhà

nước và chính quyền địa phương. Từ đó, tác giả đưa ra một loạt các vấn đề trách

nhiệm pháp lý của một số chủ thể trong pháp luật về TTKC cần phải được xem

xét lại.

Với bài “Tình trạng khẩn cấp theo pháp luật quốc tế về quyền con người

và hiến pháp quốc gia” [36] các tác giả Nguyễn Đăng Dung và Nguyễn Thùy

Dương khẳng định trong TTKC, các quyền lập pháp, tư pháp phải nhường cho

hành pháp quyền hạn chế các quyền con người, nhưng bản thân hành pháp khi áp

dụng hạn chế cũng phải theo một trình từ nhất định. Tác giả đã phân tích cơ sở lý

thuyết và trình tự hoạt động của hành pháp trong bối cảnh này, cùng những điểm

còn chưa tương thích của pháp luật Việt Nam với mục đích bảo vệ quyền của

người dân. Các tác giả thấy rằng, Pháp lệnh về TTKC từ khi ban hành đến nay

vẫn chưa được áp dụng, kể cả trong công tác phòng, chống COVID-19 vừa qua.

Tuy nhiên, mặc dù không áp dụng Pháp lệnh về TTKC, nhưng quyền con người

vẫn bị hạn chế theo các Chỉ thị của Thủ tướng Chính phủ. Tác giả đã chỉ ra được

ba vấn đề mà Việt Nam cần phải quan tâm, đó là: (1) TTKC là tình trạng bất

thường, không thể lấy các quy định pháp luật bình thường để điều hành, quản lý;

(2) TTKC là tình trạng tạm thời, các quyền và lợi ích của người dân bị giới hạn,

mà quyết định của Nhà nước cần phải nhanh để tránh lạm dụng quyền lực của

hành pháp. Tác giả cũng cho rằng, trong TTKC, một số quyền con người có thể

bị hạn chế, nhưng dù có hạn chế thì cũng phải theo quy định của pháp luật, đó là

yêu cầu của việc xây dựng nhà nước pháp quyền. Vì vậy, pháp luật về TTKC ở

Việt Nam cần phải hoàn thiện trong thời gian tới. Những vấn đề mà các tác giả

nêu là những đóng góp quý báu cho việc xây dựng và hoàn thiện các quy định về

TTKC ở Việt Nam.

Các tác giả Lê Quỳnh Mai, Trần Thúy Hằng, Bùi Trung Hiếu với bài

“Giới hạn cho tình trạng khẩn cấp để bảo vệ quyền con người” [51] đã phân tích

giới hạn cho TTKC để bảo vệ quyền con người. TTKC được biết đến như nội

chiến, thiên tai, khủng hoảng kinh tế hay dịch bệnh tại các quốc gia. Trong bối

cảnh đó, để bảo vệ an ninh quốc gia, trật tự công cộng hay sức khỏe của cộng

đồng, pháp luật quốc tế cho phép các quốc gia được đình chỉ nhiều biện pháp

bảo vệ nhân quyền. Tuy nhiên, thực tiễn cho thấy nhiều quốc gia đã lạm dụng

quy định này của pháp luật quốc tế, thường xuyên vượt qua các giới hạn của

quyền này để có những hạn chế không thích đáng, thậm chí bị lên án là vi phạm

các quyền con người. Bài viết đã phân tích pháp luật quốc tế về điều kiện tuyên

bố TTKC và những giới hạn các biện pháp áp dụng trong TTKC tại các quốc gia

để bảo vệ quyền con người. Từ những thách thức mà pháp luật quốc tế phải đối

mặt để bảo vệ quyền con người trong TTKC, cho thấy việc giới hạn quyền lực

của quốc gia trong TTKC ghi nhận thành công và thất bại của quốc gia trong

việc bảo vệ quyền con người.

Tác giả Cao Vũ Minh trong bài “Pháp luật về tình trạng khẩn cấp của

Liên bang Nga và những gợi mở cho Việt Nam” [53] đã phân tích các biện pháp

đặc biệt được áp dụng trong TTKC của Liên bang Nga. Ngoài ra, tác giả cũng đã

phân tích các biện pháp đặc thù áp dụng trong TTKC của lĩnh vực này mà không

thể áp dụng trong lĩnh vực khác. Nói cách khác, có những biện pháp chỉ áp dụng

đặc thù trong TTKC về an ninh, quốc phòng mà không thể áp dụng cho TTKC

về thiên tai, dịch bệnh, rủi ro công nghệ và ngược lại.

Hai tác giả Nguyễn Hoàng Anh, Nguyễn Đức Phương trong bài “Tình

trạng khẩn cấp về dịch bệnh trong pháp luật Việt Nam và một số nước trên thế

giới” [1] cho rằng nghiên cứu về pháp luật về TTKC là điều khá mới mẻ ở việt

Nam, trong khi nhiều nước trên thế giới đã có những quy định và thực tiễn pháp

lý lâu đời. Nhưng thực tiễn dịch COVID- 19 cho thấy dù ở châu Âu hay châu Á

thì TTKC cũng tạo ra sự gia tăng của quyền lực hành chính và sự hạn chế một số

quyền con người. Để kiểm soát những rủi ro về lạm quyền, cơ chế pháp lý truyền

thống dường như không thực sự hiệu quả trong TTKC, nhưng kinh nghiệm của Việt

Nam có thể gợi mở về khả năng phát huy vai trò tự quản của gia đình, cộng đồng.

Tác giả Vũ Hồng Anh và Nguyễn Thị Thủy trong bài “Bảo đảm quyền

con người, quyền công dân trong tình trạng khẩn cấp theo quy định của pháp

luật Việt Nam” [2] đã đưa ra một số quy định về hạn chế quyền con người,

quyền công dân đã được cụ thể hóa bằng các quy định của pháp luật về TTKC

như Luật An ninh quốc gia năm 2004, Luật Quốc phòng năm 2018, Luật Phòng,

chống bệnh truyền nhiễm năm 2007, Luật Thú y năm 2015, Luật Trưng mua,

trưng dụng tài sản năm 2008… và các văn bản hướng dẫn thi hành. Từ đó, các

tác giả đã rút ra những nhận xét các quy định của pháp luật về TTKC ở Việt

Nam về hạn chế quyền con người, quyền công dân.

1.1.3. Các nghiên cứu về giải pháp hoàn thiện pháp luật về tình trạng

khẩn cấp

Tác giả Christian Bjørnskov và Stefan Voigt trong bài “The architecture

of emergency constitutions/Kiến trúc của Hiến pháp khẩn cấp” [155] đã phát

triển một bộ Chỉ số về Quyền lực Khẩn cấp (INEP) bao gồm các câu hỏi về điều

kiện cần thiết cho tình trạng khẩn, về thẩm quyền, về giám sát. Tuy nhiên, tác giả

cũng cho rằng các quy định về TTKC trong hiến pháp chỉ là một công cụ có thể

phục vụ lợi ích của các chính trị gia tối đa hóa quyền lực. Thực trạng pháp luật

cho thấy ở nhiều nước quy định về TTKC trong hiến pháp đôi khi khác với thực

tế thực hiện các quy định đó.

Tác giả Abraham Siles với bài “Constitutional problems of the state of

emergency in Perú: Some essential issues/Các vấn đề Hiến pháp về tình trạng khẩn

cấp ở Peru: Một số nội dung thiết yếu” [180] phân tích TTKC ở Peru, phân tích

những khiếm khuyết của pháp luật hiện hành và đặc biệt là tính chất rời rạc, không

đầy đủ và thiếu tính kiên quyết của nó, cũng như sự thiếu sót của các tiền lệ hiến

pháp. Tác giả này đã đề xuất một cuộc cải cách hiến pháp nhằm thiết lập ba trạng

thái ngoại lệ: Thứ nhất, đối với các thảm họa thiên nhiên; thứ hai, đối với các

trường hợp gây rối trật tự trị an, trật tự nội bộ do các hành vi chính trị - xã hội (bao

gồm khủng bố hoặc các tình huống du kích); thứ ba, cho các trường hợp xâm lược,

ngoại chiến, nội chiến hoặc nguy cơ sắp xảy ra đối với xâm lược, ngoại chiến, nội

chiến. Tuy nhiên, có thể thấy, sự phân loại như tác giả nêu trên quá cụ thể, chưa có

tính khái quát, nên dẫn đến những tình huống khác trong xã hội hiện đại hiện nay có

thể dẫn đến TTKC mà không thuộc ba đề xuất mà tác giả đã phân tích.

Tác giả Nguyễn Đình Toàn trong bài “The protection of human rights in

emergency situations: The prevention of COVID – 19/Bảo vệ quyền con người

trong tình trạng khẩn cấp: Phòng chống dịch COVID-19 ” [145] đã đưa ra đề

xuất các chính sách và luật pháp cần thiết để bảo vệ quyền con người trong

TTKC ở Việt Nam. Ngoài ra, trong bài “Cyber-attack as a new kind of public

emergency/Tấn công mạng-Một dạng mới của tình trạng khẩn cấp” [143], tác

giả đã chỉ ra rằng, với sự phát triển của khoa học và công nghệ thì không gian

mạng Internet có thể là là nguồn gốc dẫn đến TTKC. Trên cơ sở đó, tác giả đề

xuất phải xây dựng cần xây dựng cơ chế giám sát công khai, ngăn chặn, sàng

lọc thông tin xuyên tạc, sai sự thật trên không gian mạng; quy định cụ thể và

tuân thủ nghiêm ngặt các quy định bắt buộc về việc sử dụng thông tin thật khi

đăng ký tài khoản trực tuyến. Hơn nữa, cần xây dựng các quy tắc ứng xử trên

không gian mạng; quy định về bảo vệ, kiểm tra, sử dụng tài nguyên thông tin

quốc gia và dữ liệu cá nhân của người dùng. Trong bài “The protection of

children's right to health care in the state of emergency/bảo vệ quyền chăm

sóc y tế của trẻ em trong tình trạng khẩn cấp”, tác giả đề xuất giải pháp bảo

vệ quyền chăm sóc y tế của trẻ em trong TTKC [146].

Hai tác giả Nguyễn Thị Minh Hà và Tạ Đức Hòa trong bài “Thẩm quyền

và cách thức áp dụng các biện pháp hạn chế quyền con người trong tình trạng

khẩn cấp theo pháp luật Việt Nam” [40] đã nghiên cứu về thẩm quyền và cách

thức áp dụng các biện pháp hạn chế quyền con người trong TTKC để thấy rõ

thực trạng pháp luật về vấn đề trên; đồng thời, đặt vấn đề nghiên cứu trong mối

quan hệ với hệ thống pháp luật quốc tế, đặc biệt là sự phù hợp với các công ước

quốc tế về quyền con người mà Nhà nước Việt Nam tham gia. Từ đó, các tác giả đề

xuất việc pháp điển hóa các quy định về thẩm quyền và cách thức áp dụng các biện

pháp hạn chế quyền con người trong TTKC, xây dựng các cơ chế kiểm soát đối với

việc thực hiện pháp luật về TTKC nói chung và cách thức áp dụng các biện pháp

hạn chế quyền con người nói riêng, phân định cụ thể thẩm quyền và cách thức áp

dụng các biện pháp hạn chế quyền con người trong các tình huống khác nhau.

Tác giả Bùi Tiến Đạt với bài “Hiến pháp hóa nguyên tắc giới hạn quyền

con người: Cần nhưng chưa đủ” [34] đã khẳng định: Hiến pháp năm 2013 lần

đầu tiên ghi nhận nguyên tắc giới hạn quyền con người là một bước tiến lớn

trong tư duy lập hiến. Tuy nhiên, việc áp dụng nguyên tắc này trên thực tế không

đơn giản vì tính trừu tượng của nó. Bài viết phân tích nguyên tắc giới hạn quyền

con người theo luật quốc tế cũng như kinh nghiệm từ một số quốc gia, đề xuất

vận dụng phương pháp phân tích cân xứng nhằm đảm bảo tính hợp hiến trong

việc giới hạn các quyền con người.

Bàn về ban hành văn bản trong TTKC, tác giả Bùi Thu Hằng trong bài

“Ban hành văn bản trong tình trạng khẩn cấp nhìn từ dịch bệnh COVID-19”

[41] đã phân tích việc ban hành văn bản trong TTKC là cần thiết khi TTKC về

thảm họa thiên nhiên, dịch bệnh vượt quá khả năng ứng phó thông thường của

chính quyền, gây thiệt hại hoặc đe dọa gây thiệt hại nghiêm trọng đến đời sống

và tính mạng của con người. Các giải pháp được ban hành trong TTKC để ứng

phó nhanh với biện pháp mạnh, trong đó có thể có các quy định hạn chế một số

quyền công dân. Tình trạng dịch bệnh COVID-19 không chỉ đặt ra vấn đề pháp

lý về TTKC mà còn đặt ra nhiều vấn đề xã hội cần nghiên cứu. Bài viết tập trung

phân tích, đánh giá những hạn chế, bất cập của pháp luật về việc ban hành văn bản

quy phạm pháp luật trong TTKC và kiến nghị một số giải pháp nhằm hoàn thiện

pháp luật về TTKC.

Tác giả Vũ Hồng Anh và Nguyễn Thị Thủy trong bài “Bảo đảm quyền

con người, quyền công dân trong tình trạng khẩn cấp theo quy định của pháp luật

Việt Nam” [2] đã đưa ra một số giải pháp hoàn thiện pháp luật về TTKC của

Việt Nam để bảo vệ, bảo đảm tốt hơn quyền con người, quyền công dân trong

tình trạng khẩn cấp.

1.2. Đánh giá tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài luận án

1.2.1. Những thành tựu trong nghiên cứu mà luận án kế thừa và tiếp

tục phát triển

Qua Tổng quan các công trình nghiên cứu trên ba phương diện lớn gồm:

Các nghiên cứu lý luận về pháp luật tình trạng khẩn cấp; Các nghiên cứu thực

trạng pháp luật về tình trạng khẩn cấp; Các nghiên cứu về giải pháp hoàn thiện

hệ thống pháp luật về tình trạng khẩn cấp, có thể thấy các nghiên cứu đã làm

được các vấn đề mà luận án có thể kế thừa và tiếp tục phát triển, cụ thể như sau:

Thứ nhất, khái niệm TTKC có từ thời La Mã và nguồn gốc hiện đại của khái

niệm TTKC ra đời ở Tây Âu thế kỷ XIX. Đến nay, rất nhiều học giả nước ngoài và

trong nước vẫn đang nghiên cứu, xây dựng, hoàn thiện khái niệm TTKC.

Thứ hai, các công trình nghiên cứu đã nghiên cứu bản chất của TTKC là

“ngoại lệ”, định nghĩa, các đặc điểm, điều kiện áp dụng. Các học giả cũng đã

nghiên cứu mối quan hệ giữa TTKC và pháp luật. Đồng thời, các học giả tranh

luận để đưa ra những quan điểm về TTKC để bảo vệ nền dân chủ và các quyền

tự do dân sự cơ bản khi xuất hiện TTKC.

Thứ ba, Trong TTKC, việc hạn chế quyền con người được coi khó tránh

khỏi và dựa vào sự cân bằng giữa quyền con người với các mục tiêu chung của

cộng đồng, của quốc gia. Sự phát triển pháp luật về TTKC là tất yếu, được thể

hiện cả trong các điều ước quốc tế và pháp luật của các quốc gia ghi nhận.

Thứ tư, các học giả đã nghiên cứu lịch sử, thực trạng pháp luật về TTKC ở

một số quốc gia trên thế giới, chỉ ra những vi phạm pháp luật về TTKC, những

nội dung còn bất cập giữa thực tiễn TTKC và lý luận về TTKC. Đồng thời các

học giải cũng khẳng định tầm quan trọng của việc xây dựng pháp luật về TTKC

quốc tế và nội luật hóa trong pháp luật quốc gia.

Thứ năm, các nghiên cứu cũng chỉ ra rằng, TTKC có sự gia tăng của

quyền lực hành chính và hạn chế các quyền con người, quyền công dân. các

nghiên cứu đã đưa ra nhiều giải pháp nhằm bảo vệ quyền con người, quyền công

dân trong TTKC, và cơ chế giám sát trong TTKC.

Thứ sáu, các công trình đã công bố có sự thống nhất rằng, thực trạng pháp

luật về TTKC ở Việt Nam còn nhiều bất cập, hạn chế. Đồng thời, đa số các tác

giả đề xuất việc nâng Pháp lệnh về TTKC năm 2000 thành luật.

1.2.2. Các vấn đề còn bỏ ngỏ hoặc chưa được giải quyết thấu đáo cần

tiếp tục nghiên cứu

Qua các công trình nghiên cứu đã công bố và được tác giả tổng quan cho

thấy việc nghiên cứu pháp luật TTKC ở Việt Nam vẫn còn những hạn chế, thiếu

sót, bất cập sau:

Thứ nhất, pháp luật về TTKC ở Việt Nam vẫn chưa đưa ra được khái

niệm về TTKC. Hiện nay, các học giả Việt Nam đều đưa ra khái niệm về TTKC

của riêng mình do nhận thức, nghiên cứu ở các góc độ khác nhau, chưa có sự

thống nhất.

Thứ hai, các nghiên cứu pháp luật về TTKC ở Việt Nam chủ yếu dừng lại

ở việc mô tả những vấn đề nhỏ, chưa toàn diện, chưa khái quát hóa lý luận và

kinh nghiệm pháp luật quốc tế về TTKC; chưa xác định đầy đủ vai trò và các

tiêu chí đánh giá khuôn khổ pháp luật về TTKC trong mối liên hệ đối với các

phạm trù liên quan như các quyền con người, quyền công dân là những vấn đề

quan trọng.

Thứ ba, có nhiều tác giả kiến nghị các giải pháp hoàn thiện hệ thống pháp

luật về TTKC ở Việt Nam nhưng ở khía cạnh rời rạc, chưa xem xét ở góc độ hệ

thống. Chưa có tác giả nào kiến nghị các biện pháp một cách hệ thống dựa trên

yêu cầu của thực tế đời sống. Vì vậy, cần định hình, đề xuất khuôn khổ của một

cơ chế pháp lý mới về TTKC ở Việt Nam, xác định các bước cơ bản trong việc

thực hiện cơ chế pháp lý mới đó, dự báo những thuận lợi, thách thức chính trong

từng giai đoạn và những giải pháp khắc phục khó khăn, phát huy những thuận lợi

trong việc đảm bảo thực thi TTKC ở Việt Nam.

1.3. Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

1.3.1. Cơ sở lý thuyết Luận án nghiên cứu pháp luật về TTKC ở Việt Nam hiện nay dựa trên các

lý luận sau:

- Lý luận về nhà nước pháp quyền: Nhà nước pháp quyền là nhà nước

được xây dựng dựa trên nhiều phương diện: bình đẳng pháp lý, nhân quyền, dân

chủ, quyền lực nhà nước bị hạn chế và giám sát, pháp trị, hợp hiến, trong sạch và

minh bạch, trách nhiệm, hiệu quả,…Vì vậy, Luận án đã sử dụng lý luận về nhà

nước pháp quyền nhằm phân tích, đánh giá việc sử dụng quyền lực nhà nước trong

TTKC, sự tuân thủ pháp luật, bình đẳng, dân chủ, trách nhiệm, …trong TTKC.

- Lý luận về mối quan hệ giữa công dân và Nhà nước: Mối quan hệ giữa

công dân và Nhà nước là mối quan hệ biện chứng: công dân và Nhà nước đều

phải có nghĩa vụ với nhau, đây là nghĩa vụ hai chiều. Luận án sử dụng lý luận về

mối quan hệ giữa Nhà nước và công dân để nghiên cứu nghĩa vụ của Nhà nước

trong TTKC nhằm ngăn chặn, hạn chế, khắc phục hậu quả để bảo đảm an toàn

tính mạng, sức khỏe, tài sản của nhà nước, xã hội, cá nhân, tổ chức, môi trường

theo quy định của pháp luật về TTKC.

- Lý luận về quyền con người, quyền công dân: Quyền con người là

những bảo đảm pháp lý toàn cầu (universal legal guarantees) có tác dụng bảo vệ

các cá nhân và các nhóm chống lại những hành động (actions) hoặc sự bỏ mặc

(omissions) mà làm tổn hại đến nhân phẩm, những sự được phép (entitlements)

và tự do cơ bản (fundamental freedoms) của con người [56; tr.37].

Quyền con người là những quyền tự nhiên, bắt nguồn từ phẩm giá vốn có

và khách quan của con người, được đảm bảo thực hiện bởi hệ thống pháp luật

quốc gia và quốc tế. Trong khi đó, quyền công dân được hiểu là tổng thể các

quyền và tự do cơ bản của mỗi cá nhân, tạo nên địa vị pháp lý của cá nhân trong

mối quan hệ với nhà nước thông qua chế định quốc tịch, được thừa nhận và bảo

đảm bằng Hiến pháp và pháp luật của quốc gia. Trong bối cảnh TTKC, quyền

con người được chia ra thành quyền có thể bị hạn chế (derogatable rights) và

quyền không thể bị hạn chế (non-derogatable rights). Về nguyên tắc, quốc gia có

nghĩa vụ đảm bảo thực hiện các quyền con người một cách liên tục. Tuy nhiên,

luật nhân quyền quốc tế (Điều 4 ICCPR) quy định rằng, trong những bối cảnh

TTKC đe dọa sự sống còn của đất nước, các quốc gia có thể áp dụng những biện

pháp hạn chế việc thực hiện các quyền nêu trong Công ước này. Vì vậy, Luận án

sẽ sử dụng lý luận về quyền con người, quyền công dân để nghiên cứu việc bảo

đảm quyền con người, quyền công dân trong TTKC.

Ngoài ra, Luận án còn sử dụng lý luận về mối quan hệ giữa chính trị, nhà

nước và pháp luật, lý luận về trật tự công cộng và an ninh quốc gia.

1.3.2. Giả thuyết và câu hỏi nghiên cứu

1.3.2.1. Giả thuyết nghiên cứu

Việt Nam đã có các quy định của pháp luật về TTKC, tuy nhiên khái niệm

TTKC còn chưa rõ ràng, chưa có sự thống nhất. Cơ sở lý luận của pháp luật về

TTKC ở Việt Nam chưa đầy đủ, toàn diện. Các quy định pháp luật về TTKC còn

bất cập, thiếu sót. Thực trạng áp dụng, thực hiện pháp luật về TTKC còn gặp

nhiều vướng mắc. Cần có những giải pháp để hoàn thiện pháp luật về TTKC ở

Việt Nam hiện nay.

1.3.2.2. Câu hỏi nghiên cứu

- Khái niệm TTKC, pháp luật về TTKC là gì? Vai trò của pháp luật về

TTKC như thế nào? Các nguyên tắc và các yếu tố cấu thành của pháp luật về

TTKC là gì? Các yếu tố nào tác động đến pháp luật về TTKC? Và các tiêu chí

hoàn thiện pháp luật về TTKC là gì?

- Thực trạng pháp luật về TTKC và thực trạng thực hiện pháp luật về

TTKC ở Việt Nam hiện nay như thế nào? Giải pháp hoàn thiện pháp luật về

TTKC ở Việt Nam là gì?

1.3.3. Kết quả nghiên cứu

Dự kiến, luận án có một số kết quả nghiên cứu chủ yếu như sau:

Thứ nhất, khái quát hóa lý luận và kinh nghiệm pháp luật quốc tế về pháp

luật về TTKC.

Thứ hai, đánh giá một cách toàn diện, chuyên sâu khuôn khổ pháp luật và

tình hình thực hiện pháp luật về TTKC ở Việt Nam.

Thứ ba, đề xuất một số cơ chế pháp lý mới về TTKC ở Việt Nam, trong

đó có đề xuất xây dựng Luật Tình trạng khẩn cấp ở Việt Nam.

Kết luận Chương 1

Thứ nhất, pháp luật về TTKC đã có từ rất lâu đời và tồn tại khách quan

trong quá trình phát triển của xã hội. Các quy định của pháp luật về TTKC là cơ

sở pháp lý vững chắc, là công cụ hiệu quả giúp quản lý, giải quyết các vấn đề

ngoại lệ, khẩn cấp mà trong tình trạng bình thường không thể giải quyết được.

Thứ hai, tổng quan tình hình nghiên cứu về lý luận tình TTKC, từ các

nghiên cứu theo hướng lý thuyết, kinh viện trên thế giới ở các nước trên thế giới,

đến các nghiên cứu ở Việt Nam. Từ đó, tổng quan tình hình nghiên cứu về

TTKC giúp cho người viết tìm ra các giá trị, các “khoảng trống” cũng như nhận

diện được những yêu cầu, đòi hỏi từ thực tiễn để thúc đẩy quá trình nghiên cứu,

hoàn thiện pháp luật về TTKC ở Việt Nam hiện nay.

Thứ ba, tổng quan tình hình nghiên cứu về thực trạng pháp luật về TTKC.

Qua đó, chỉ ra lịch sử của pháp luật TTKC của một số nước trên thế giới, thực

trạng pháp luật về TTKC một số nước trên thế giới và Việt Nam.

Thứ tư, tổng quan về các nghiên cứu giải pháp hoàn thiện pháp luật

TTKC. Qua đó, đã đưa ra một số giải pháp hoàn thiện pháp luật TTKC, chẳng

hạn như giải pháp về đưa ra bộ chỉ số đánh giá TTKC, giải pháp về rà soát về

thẩm quyền, giải pháp về thực hiện nguyên tắc tương xứng, giải pháp về kiểm

soát quyền lực, cơ chế giám sát,…Các giải pháp này là hữu ích và cần thiết trong

quá trình xây dựng và hoàn thiện pháp luật về TTKC.

Thứ năm, đã chỉ ra những thành tựu trong các công trình nghiên cứu mà

luận án kế thừa và tiếp tục phát triển và các vấn đề còn bỏ ngỏ hoặc chưa được

giải quyết triệt để, cần tiếp tục nghiên cứu.

Thứ sáu, đã xác định rõ cơ sở lý thuyết nghiên cứu của đề tài luận án dựa

trên lý luận về nhà nước pháp quyền, lý luận về mối quan hệ giữa công dân và

Nhà nước, lý luận về quyền con người, quyền công dân.

Thứ bảy, đặt ra một loạt các câu hỏi nghiên cứu từ lý luận đến thực tiễn

pháp luật về TTKC; đưa ra các lý thuyết nghiên cứu và các giả thuyết nghiên

cứu để giải quyết hiệu quả câu hỏi nghiên cứu.

Chương 2

NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN

VỀ PHÁP LUẬT VỀ TÌNH TRẠNG KHẨN CẤP

2.1. Khái niệm, đặc điểm và vai trò của pháp luật về tình trạng khẩn cấp

2.1.1. Khái niệm, đặc điểm của tình trạng khẩn cấp

2.1.1.1. Khái niệm tình trạng khẩn cấp

Khái niệm “TTKC” (state of emerency/state of public emergency/state of

exception) đã có từ lâu trong lịch sử khoa học pháp lý [161], TTKC được hình

thành trong Luật La Mã, từ quy định về justitiumm, nghĩa là một khoảng thời

gian mà hoạt động trong các tòa án luật chính thức bị đình chỉ hay một khoảng

thời gian ngừng bất kỳ hoạt động nào. Đây là một trạng thái xã hội được quyết

định bởi Viện Nguyên Lão (senatus consultum ultimum) của nhà nước La Mã và

quyết định này được đưa ra nhanh chóng mà không bị khiếu nại [179; tr.492].

Cơ sở khái niệm về TTKC tương đối rõ ràng và bắt nguồn từ bản chất của ngoại

lệ [179; tr.499].

Carl Shmitt là người đặt nền móng cho khái niệm TTKC hiện đại khoảng

thế kỉ 19 ở các nước Tây Âu, và khái niệm này ngày càng trở nên phổ biến. Pháp

luật về TTKC dựa trên sự chia tách thành các chuẩn mực (norm) và tình thế

ngoại lệ (exception), nhằm cân bằng lợi ích giữa các mục tiêu công cộng với các

quyền cá nhân [179; tr.492]. Điều đặc trưng cho một ngoại lệ là là không giới

hạn quyền hạn của cơ quan có thẩm quyền, có nghĩa là đình chỉ toàn bộ trật tự xã

hội hiện có. Trong đó tình hình đó, nhà nước vẫn duy trì, trong khi luật pháp suy

giảm [139; tr.12].

Theo Carl Shmitt, TTKC là sự đối lập giữa chuẩn mực (norm) và hiện

thực hóa của các chuẩn mực (realization) đạt đến mức độ căng thẳng lớn nhất.

Nhưng ngay cả trong trường hợp cực đoan này, hai yếu tố của luật cho thấy sự

gắn kết mật thiết [124; tr.36].

Trạng thái ngoại lệ có thể được định nghĩa là sự kết hợp của hai yếu tố:

đình chỉ hiến pháp và mở rộng quyền lực quân sự sang lĩnh vực dân sự [124;

tr.5]. Đối với Giorgio Agamben, lịch sử của TTKC là sự giải phóng dần dần của

nó từ một tình huống thời chiến “thực tế” sang một tình huống chính trị “hư

cấu”. trong đó tuyên bố về trạng thái ngoại lệ, "đã dần được thay thế bằng sự

khái quát hóa chưa từng có về mô hình bảo mật như một kỹ thuật thông thường

của chính phủ” [124; tr.14]. Như Walter Benjamin đã có tuyên bố nổi tiếng, việc

chuyển đổi quyền lực quân sự thành quyền lực chính trị, dân sự cho chúng ta

thấy rằng TTKC mà chúng ta đang sống không phải là ngoại lệ mà là quy luật.

Vì vậy, ông đã kết luận: "Chúng ta phải đạt được một quan niệm về lịch sử phù

hợp với cái nhìn sâu sắc này" [127; tr.248].

Neil Gray và Libby Porter thì khẳng định TTKC không chỉ dừng lại ở bối

cảnh chiến tranh mà còn mở rộng ra các bối cảnh khác [134]. Bối cảnh chiến

tranh chỉ là TTKC có giới hạn [141]. Neil Gray và Libby Porter cũng khẳng

định TTKC có thể xảy ra trong cuộc sống hàng ngày [134].

Tác giả Vũ Hồng Anh và Nguyễn Thị Thủy đưa ra khái niệm “TTKC là

tình huống xảy ra khi thảm họa lớn do thiên nhiên, con người gây ra, khi dịch

bệnh lây lan trên diện rộng vượt quá khả năng ứng phó của chính quyền, đe dọa

nghiêm trọng đến tính mạng, sức khỏe, tài sản của cá nhân, tài sản của nhà nước

và của tổ chức khác. TTKC có thể diễn ra trên một hoặc nhiều địa phương hay

trên phạm vi cả nước. Khi áp dụng TTKC tất yếu sẽ dẫn đến việc hạn chế quyền

tự do dân chủ, tự do cá nhân, trong nhiều trường hợp còn dẫn đến việc hạn chế

quyền trong lĩnh vực chính trị, kinh tế-xã hội” [94; tr.481]. Có thể nhận thấy, tác

giả đã đồng nhất khái niệm TTKC với các điều kiện, diễn biến dẫn tới TTKC.

Cần phải có sự phân biệt rõ ràng, tránh nhầm lẫn giữa TTKC và các điều kiện,

diễn biến có thể dẫn tới TTKC. Các hiện tượng thảm họa lớn do thiên nhiên, con

người gây ra hoặc khi dịch bệnh xảy ra trên diện rộng không mặc nhiên dẫn đến

TTKC. TTKC chỉ xảy ra khi những sự kiện này xảy ra trên thực tế và làm xã hội

rơi vào tình huống đặc biệt, được quốc gia tuyên bố TTKC. Để ứng phó với tình

huống đặc biệt này, cần phải có những biện pháp đặc biệt tương ứng, dựa trên

những thẩm quyền đặc biệt mà trong điều kiện bình thường không có nhằm đưa

xã hội trở về trạng thái bình thường.

Tác giả Đỗ Đức Minh cho rằng “TTKC được hiểu là một tuyên bố của

chính phủ mà theo đó có thể tạm ngưng một số chức năng bình thường của chính

phủ và có thể cảnh báo công dân của mình thay đổi các hành vi bình thường

hoặc có thể ra lệnh cho các cơ quan của chính phủ thi hành các kế hoạch sẵn

sàng cho TTKC. Nó cũng được sử dụng làm một cơ sở hợp lý để tạm ngừng các

quyền tự do dân sự” [54; tr.547]. Có thể nhận thấy, tác giả đồng nhất khái niệm

TTKC với tuyên bố TTKC là chưa hợp lý. Việc tuyên bố TTKC chỉ là sự bắt đầu

của TTKC, mà thực tế TTKC được kéo dào trong một khoảng thời gian ngắn

nhất định, kể từ thời điển tuyên bố TTKC.

Theo tác giả Phan Trung Hiền thì “TTKC” là tình trạng mà theo đó Chính

phủ của một quốc gia có thể tạm ngưng thực hiện một số chức năng bình thường

trong bộ máy hành chính nhà nước hoặc ngừng cung cấp dịch vụ của các đơn vị

sự nghiệp công lập, các loại hình doanh nghiệp và cảnh báo công dân thay đổi

hành vi do tạm ngưng các quyền tự do dân sự. TTKC thường được thực hiện

nhằm phòng chống nguy cơ chiến tranh, thiên tai, dịch bệnh và thường được xác

định trong hiến pháp và quy định chi tiết trong đạo luật của một quốc gia [43;

tr.456]. Khái niệm này đã phần nào nêu được bản chất của TTKC, đã nêu được

tính chất pháp lý của khách thể (quyền con người, quyền công dân) do TTKC tác

động tới, nêu được nguyên nhân dẫn đến TTKC. Tác giả Vũ Công Giao và

Nguyễn Anh Đức cho rằng “TTKC là tình huống đặc biệt ở một quốc gia mà

trong đó nhà nước, đặc biệt là cơ quan hành pháp, được trao quyền thực hiện các

hành động, hoặc áp đặt các biện pháp mà theo Hiến pháp sẽ không được phép

thực hiện trong bối cảnh bình thường” [39; tr.418]. Các khái niệm trên đã nêu ra

đặc điểm của tình trạng “đặc biệt” của của quốc gia khi TTKC, tuy nhiên chưa

nêu được điều kiện pháp lý phát sinh TTKC. Thực tế cho thấy, không phải bất cứ

tình huống đặc biệt nào nêu trên cũng đều là TTKC, mà chỉ có những tình huống

được quốc gia đó ra tuyên bố TTKC thì mới được coi là TTKC.

Việc tuyên bố TTKC sẽ kéo theo một số vấn đề pháp lý về tạm đình chỉ

quyền con người (derogation of rights) [178]. Do đó, khái niệm về TTKC đã

được ghi nhận ở một số điều ước quốc tế, đặc biệt là các điều ước quốc tế về

nhân quyền. Tại điều 4(1) Công ước quốc tế về các quyền dân sự và chính trị

(ICCPR) năm 1966 trực tiếp đã đề cập đến khái niệm “Tình trạng khẩn cấp đe

doạ vận mệnh quốc gia” và “đã được chính thức công bố” [100]. Công ước Châu

Âu về nhân quyền và Công ước Châu Mỹ về nhân quyền cũng có cách diễn đạt

tương tự về khái niệm này. Khái niệm TTKC tại ICCPR được dùng để giải thích

tại Bộ nguyên tắc Siracusa về các điều khoản giới hạn và tạm đình chỉ quyền con

người trong ICCPR. Theo đó, TTKC là trạng thái mà một quốc gia đang hoặc

sắp phải đối mặt với các mối đặc biệt hiểm nguy. Theo đó, mối nguy hiểm này

đe doạ sự tồn vong của quốc gia đó. Hơn nữa, TTKC có thể ảnh hưởng tới toàn

bộ dân chúng và gây nguy hiểm cho sự toàn vẹn của dân cư; ảnh hưởng một phần

hoặc toàn bộ lãnh thổ quốc gia, gây nguy hiểm độc lập chính trị hoặc sự toàn vẹn

lãnh thổ quốc gia. Trong TTKC, các quyền con người có nguy cơ bị xâm phạm do

một số chức năng thiết yếu để bảo vệ quyền con người không được duy trì. Tuy

nhiên, TTKC, theo quy định của Luật Nhân quyền quốc tế, không bao gồm tình

trạng khó khăn kinh tế đơn thuần hoặc xung đột nội bộ hay tình trạng hỗn loạn mà

không đe dọa nghiêm trọng và cấp bách tới sự sống còn của quốc gia.

Mặc dù khái niệm TTKC đã có từ rất lâu trong khoa học pháp lý, tuy

nhiên, vẫn có nhiều khác biệt trong nhận thức về TTKC trong các trường hợp

liên quan đến thảm họa tự nhiên, khủng hoảng kinh tế, tấn công khủng bố hoặc

xung đột vũ trang với nước ngoài. Việc phân biệt và quy định TTKC trong mỗi

bối cảnh như vậy hiện vẫn là một thách thức đối với các học giả cũng như các

nhà lập hiến ở các quốc gia [165; tr.10].

Thực tế cho thấy, luật của các quốc gia rất ít khi định nghĩa thế nào là

TTKC. Luật Tuyên bố TTKC năm 2020 của Australia [153] không có khái niệm

về TTKC mà chỉ nêu lên các khái niệm như quản lý TTKC, tuyên bố về TTKC,

tổn hại đáng kể...

Tại Hy Lạp và một số quốc gia khác, TTKC được áp dụng khi có một số

điều kiện sau: (1) Tình huống đó đang xảy ra hoặc sẽ xảy ra; (2) Ảnh hưởng của

tình huống phải có sự tham gia của cả quốc gia; (3) Sự liên tục của cuộc sống có

tổ chức của cộng đồng bị đe dọa; (4) Khủng hoảng hoặc mối nguy hiểm phải là

ngoại lệ, mà việc áp dụng những biện pháp thông thường để duy trì an toàn công

cộng, sức khỏe và trật tự, rõ ràng là không đủ [178; tr.125] [167; tr. 49].

Phần 1 giải thích từ ngữ của Luật Quản lý thảm họa của quốc gia

Leosotho [136] định nghĩa “TTKC có nghĩa là bất kỳ trường hợp hoặc sự kiện

nào mà theo quyết định của thủ tướng, sự hỗ trợ đặc biệt của chính phủ là cần

thiết để hỗ trợ các hành động quốc gia, cấp huyện2, cộng đồng hoặc cá nhân để

cứu mạng sống, bảo vệ tài sản, sức khỏe cộng đồng và an toàn hoặc để ngăn

chặn hoặc giảm thiểu nguy cơ thảm họa hoặc cực kỳ nguy hiểm ở bất kỳ khu vực

nào của Lesotho”.

Khoản 1 Điều 1 của Luật chế độ pháp lý về TTKC của nước Cộng hòa

Armenia định nghĩa “TTKC là một chế độ pháp lý đặc biệt điều chỉnh các hoạt

động của cơ quan hành chính nhà nước và các cơ quan tự quản địa phương, các

tổ chức pháp lý (bất kể hình thức pháp lý của họ) và quan chức, được tuyên bố

theo Hiến pháp của Cộng hòa Armenia trong suốt lãnh thổ của Cộng hòa

Armenia hoặc trong một số lãnh thổ nhất định của Cộng hòa Armenia” [123].

Điều 1 Luật về quản lý quốc gia trong TTKC của Cambodia định nghĩa

TTKC là tình trạng mà quốc gia đang gặp nguy hiểm lớn, với việc quản lý quốc

gia trong TTKC để bảo vệ an ninh quốc gia và trật tự xã hội, tính mạng và con

người sức khỏe cũng như tài sản và môi trường [129].

Điều 1 Pháp lệnh về TTKC của Việt Nam quy định “Khi trong cả nước,

một hoặc nhiều địa phương có thảm họa lớn do thiên tai hoặc con người gây ra,

có dịch bệnh nguy hiểm lây lan trên quy mô rộng, đe dọa nghiêm trọng đến tài

2 Cả nước Lesotho được chia ra làm 10 huyện.

sản của Nhà nước và tổ chức, tính mạng, sức khỏe, tài sản của nhân dân hoặc có

tình hình đe dọa nghiêm trọng đến an ninh quốc gia và trật tự an toàn xã hội, thì

UBTVQH hoặc Chủ tịch nước ban bố TTKC để áp dụng biện pháp đặc biệt

nhằm kịp thời ngăn chặn, hạn chế và khắc phục hậu quả xảy ra; nhanh chóng ổn

định tình hình” [115]. Như vậy, Pháp lệnh về TTKC cũng không nêu khái niệm

TTKC là gì, mà chủ yếu nêu ra khái quát về nguồn dẫn đến TTKC.

Từ những khái niệm trên, có thể thấy TTKC là tình trạng đặc biệt, bất

thường, bất ngờ và gắn liền với tình trạng đó là sự cần thiết hạn chế một số

quyền con người, quyền công dân. Tuy nhiên, ngoài các nội dung nêu trên, cũng

cần phải nhìn nhận TTKC ở khía cạnh khác, tức là TTKC còn gây ra tình trạng

làm cho cơ quan chính quyền không vận hành được hoặc nếu vận hành bình

thường thì sẽ không đối phó hiệu quả tình hình, bởi nếu vận hành theo thủ tục

bình thường thì quá gò bó, mất thời gian, không ra quyết định ngay được,...Do

đó, cần có ngoại lệ cho ngay cả quy chế hoạt động của các cơ quan nhà nước

trong những bối cảnh TTKC.

Qua đó, chúng ta có thể nhận thấy một số đặc điểm chung của TTKC như:

- TTKC là tình trạng đặc biệt, một chế độ pháp lý đặc biệt của một quốc gia.

- Được cơ quan nhà nước có thẩm quyền của quốc gia chính thức tuyên bố

(declaration of state of emergency).

- Trong TTKC, cơ quan hành pháp được thực hiện hoặc áp dụng các biện

pháp đặc biệt mà không được phép thực hiện trong bối cảnh bình thường theo

quy định của Hiến pháp.

Như vậy, có thể hiểu, TTKC là tình trạng đặc biệt của một quốc gia và

được cơ quan nhà nước có thẩm quyền của quốc gia chính thức tuyên bố, đòi

hỏi cơ quan nhà nước có thẩm quyền (thường là cơ quan hành pháp) được trao

một số quyền hạn và áp dụng một số biện pháp đặc biệt để vận hành, tổ chức

thực hiện nhằm ổn định tình hình mà trong điều kiện thông thường không

được phép sử dụng.

2.1.1.2. Đặc điểm của tình trạng khẩn cấp

- TTKC xảy ra bất ngờ, đột ngột

Có thể thấy, TTKC là tình trạng thường xảy ra bất ngờ, đột ngột vì các

nguyên nhân dẫn đến TTKC (chiến tranh, động đất, hạn hán, dịch bệnh,...) là bất

ngờ và đột ngột, dẫn đến sự bất ngờ, đột ngột đối với con người, không lường

trước của thiệt hại, ảnh hưởng trực tiếp đến đời sống của quốc gia. TTKC xuất

hiện ngoài quy luật "không bình thường”.

TTKC có thể xuất hiện ở bất cứ nơi nào, phạm vi hẹp hoặc rộng, một

vùng hoặc cả lãnh thổ, thậm chí là toàn cầu. TTKC có nguyên nhân từ sự vận

động của các yếu tố trong tự nhiên hoặc xuất phát từ chính đời sống xã hội hoặc

chủ quan do con người tạo ra (như các hoạt động kinh tế, xã hội, văn hóa, giáo

dục, chăm sóc sức khỏe, trật tự xã hội), mang đến những hậu quả xã hội ở mức

độ khác nhau.

Như vậy, TTKC là tình trạng phát sinh bất ngờ mà việc sử dụng các biện

pháp giải quyết thông thường không hiệu quả, cần sử dụng biện pháp đặc biệt

[84; tr.6]. Tuy nhiên, cũng cần nhận thức rằng, không phải tình huống bất ngờ

nào dẫn đến TTKC mà chỉ một số ít sự kiện có thể trở thành TTKC.

- TTKC đòi hỏi những ứng phó chỉ mang tính tạm thời

Do tính bất ngờ, khó dự đoán của TTKC, nên nhà nước không thể biết

trước được thời điểm bắt đầu, diễn tiến của tình huống và thời điểm kết thúc của

tình huống. Bên cạnh đó, TTKC là trạng thái bất thường, ít xảy ra, nên việc áp

dụng các biện pháp ứng phó của các quốc gia thường là biện pháp mới, hầu như

chưa có tiền lệ, nên các quốc gia cũng không đảm bảo được tính hiệu quả của

các biện pháp được áp dụng. Đồng thời, việc áp dụng các biện pháp này trong

thời gian dài rất dễ dẫn đến tình trạng lạm quyền, mất đi nền tảng dân chủ xã hội.

Để tránh những vấn đề đó, các biện pháp ứng phó trong TTKC cần mang tính

chất tạm thời, bao gồm cả biện pháp nhà nước tạm đình chỉ một số quyền con

người, quyền công dân. Học giả Clinton Rossiter và William J Quirk nhận định

rằng trong thời gian khủng hoàng, chính phủ phải “tạm thời được thay đổi ở bất

kỳ mức độ nào cần thiết để vượt qua hiểm họa và khôi phục điều kiện bình

thường” [175; tr.5].

Trong TTKC, việc tạm đình chỉ một số quyền con người, quyền công dân

rất dễ dẫn hành pháp đến chỗ lạm quyền. Để tránh tình trạng này, Hiến pháp các

nước thường yêu cầu sau khi quyết định TTKC được ban hành, cơ quan lập pháp

phải họp để phê chuẩn, sửa đổi hoặc bãi bỏ. Mọi sự hạn chế quyền con người ,

quyền công dân phải được quy định cụ thể trong luật; trong đó, luật ấn định rõ

phạm vi áp dụng trong thời gian và không gian. Về nguyên tắc, luật đó phải do

cơ quan lập pháp làm ra và ban hành. Nhưng vì ở trường hợp đặc biệt, do TTKC,

Hiến pháp đã dành cho cơ quan hành pháp có quyền ban hành các sắc lệnh để

tuyên bố tình trạng giới nghiêm hay khẩn cấp.

Tính tạm thời của các biện pháp áp dụng trong TTKC thể hiện qua khoảng

thời gian áp dụng nó. Về vấn đề này, Điều 27(1) Công ước nhân quyền châu Mĩ

(ACHR) nêu rằng, việc nhà nước tạm đình chỉ quyền con người, quyền công dân

trong TTKC chỉ có giá trị “trong khoảng thời hạn nghiêm ngặt theo yêu cầu của

tình huống” [142]. Hành động nhà nước tạm đình chỉ quyền con người, quyền

công dân trong khoảng thời gian không giới hạn, cũng như việc duy trì các hành

động đó khi các hoàn cảnh của tình huống (nguyên nhân dẫn đến TTKC) đã kết

thúc, sẽ cấu thành hành vi vi phạm Công ước [135; tr.51]. Để phòng ngừa hành

vi vi phạm yêu cầu về tính tạm thời, Ủy ban Nhân quyền Liên Mỹ cho rằng: việc

chấm dứt biện pháp tạm đình chỉ quyền con người, quyền công dân là không đủ,

thay vào đó, chính phủ phải có hành động chủ động khôi phục việc hưởng thụ

các quyền cho những người bị ảnh hưởng thông qua các biện pháp thích hợp,

bao gồm cả việc bồi thường thỏa đáng cho những ai bị thiệt hại do áp dụng

TTKC gây ra [135; tr.51]. Mục 11(4.b.iii) phần 2 Luật Tuyên bố TTKC của

Australia quy định rõ: tuyên bố TTKC phải chỉ rõ thời hạn mà tuyên bố có hiệu

lực [153; tr.8]. Khoản 1 Điều 5 Luật Armenia “Thời gian có hiệu lực của TTKC

được ban bố trên toàn lãnh thổ của Cộng hòa Armenia có thể không quá 30

ngày; và trong các lãnh thổ riêng biệt của Cộng hòa – 60 ngày” [123; tr.3]. Điều

2 tham chiếu L. 3131-14 Luật số 2020-290 của ngày 23 tháng 3 năm 2020 Luật

về TTKC về sức khỏe của Pháp quy định “Luật cho phép gia hạn thêm một

tháng trong TTKC về sức khoẻ sẽ ấn định thời hạn của nó” [133].

2.1.2. Khái niệm, đặc điểm của pháp luật về tình trạng khẩn cấp

2.1.2.1. Khái niệm pháp luật về tình trạng khẩn cấp

TTKC là một “tình trạng đặc biệt”, bắt đầu từ sự kiện pháp lý tuyên bố

TTKC và kết thúc khi bãi bỏ TTKC. Pháp luật về TTKC là chế định pháp luật

điều chỉnh tình trạng đặc biệt đó. Sự điều chỉnh này chính là để cho phép nhà

nước vẫn vận hành được để đối phó với tình hình xảy ra. Pháp luật về TTKC bao

gồm những quy tắc xử sự chung được áp dụng trong một tình huống đặc biệt. Kể

từ thời điểm tuyên bố TTKC, nhà nước thực hiện quyền lực đặc biệt, theo đó,

chính quyền có thể tiến hành những hành động đặc biệt mà những hành động này

không được áp dụng trong trạng thái xã hội thông thường [163; tr.249]. Những

hành động đó nhằm giải quyết các vấn đề trong các tình huống phức tạp, nguy

hiểm, vì lợi ích chung của cộng đồng, của quốc gia [53]. Mặt khác, hành động

đặc biệt của chính quyền cũng có những tác động tiêu cực đến xã hội, tác động

đến nhiều chủ thể [39; tr.418]. Chính vì thế, để tránh lạm dụng quyền lực, những

hành động đặc biệt của chính quyền cần phải được quy định với quy trình, thủ

tục chặt chẽ. Đồng thời, chính bởi những quy định chặt chẽ đó, kết hợp với các

biện pháp giáo dục, thuyết phục, hành động đặc biệt của chính quyền được thực

hiện suôn sẻ và ít gặp sự phản đối từ cộng đồng. Các trường hợp đi ngược lại với

lợi ích chung của cộng đồng, của quốc gia, vi phạm pháp luật TTKC, các biện

pháp cưỡng chế sẽ được áp dụng.

Như vậy, có thể hiểu pháp luật TTKC là những quy tắc xử sự chung có

tính bắt buộc chung, do Nhà nước ban hành hoặc thừa nhận, được áp dụng để

đảm bảo lợi chung của cộng đồng, của quốc gia trong TTKC và được Nhà nước

đảm bảo thực hiện bằng các biện pháp giáo dục, thuyết phục, và cưỡng chế.

2.1.2.2. Đặc điểm của pháp luật về tình trạng khẩn cấp

Xác định rõ đặc điểm của pháp luật về TTKC, xác định chủ thể chịu sự

tác động của pháp luật về TTKC là để có thể áp dụng pháp luật về TTKC một

cách phù hợp và cung cấp cái nhìn khách quan hơn về những biện pháp mà chính

quyền áp dụng trong bối cảnh của TTKC. Qua nghiên cứu, pháp luật về TTKC

có những đặc điểm sau:

- Pháp luật do nhà nước ban hành và bảo đảm thực hiện

Cũng như pháp luật nói chung, pháp luật về TTKC cũng do nhà nước ban

hành. Việc ban hành pháp luật về TTKC có sự tham gia của nhiều cơ quan nhà

nước có thẩm quyền và các tổ chức, cá nhân theo trình tự, thủ tục quy định nhằm

đảm bảo pháp luật về TTKC được khoa học, chặt chẽ, chính xác trong điều chỉnh

các quan hệ xã hội. Pháp luật về TTKC được nhà nước bảo đảm thực hiện bằng

nhiều biện pháp, trong đó các biện pháp cưỡng chế nhà nước. Với sự bảo đảm

của nhà nước đã làm cho pháp luật luôn được các tổ chức và cá nhân (các đối

tượng điều chỉnh của pháp luật về TTKC) tôn trọng và thực hiện nghiêm chỉnh,

có hiệu quả trong đời sống xã hội.

- Pháp luật về TTKC gắn liền với quy định pháp luật về thẩm quyền đặc

biệt của nhà nước

Do tính bất ngờ, đột ngột của TTKC, nên con người và nhà nước đều bị

động khi sự kiện dẫn đến TTKC xảy ra. Nhà nước chỉ dự liệu về nguyên nhân và

khả năng có thể xảy ra. Cũng từ đặc điểm bất ngờ, đột ngột, nên nhà nước không

thể sử dụng các giải pháp trong điều kiện bình thường để ứng phó được, đòi hỏi

phải tuyên bố TTKC để áp dụng các biện pháp đặc biệt trong tình huống đặc biệt

này. Đồng thời, các biện pháp đặc biệt bao giờ cũng gắn liền với thẩm quyền đặc

biệt của nhà nước, nghĩa là trong điều kiện thông thường, nhà nước không có các

thẩm quyền này. Do đó, pháp luật về TTKC gắn liền với quy định pháp luật về

thẩm quyền đặc biệt của nhà nước. Học giả Carl Schmit cho rằng để ứng phó với

TTKC thì sự hợp lý hóa của xã hội và cá nhân được thực hiện dưới một hình

thức cụ thể và đại diện của chủ quyền [168; tr.230] và chính quyền phải được

phép thực thi quyền lực tuyệt đối [139].

Còn Giorgio Agamben, trong cuốn “State of Exception” thì nhận định

TTKC trong nền chính trị đương đại là mô hình thống trị của chính phủ. Ông

khẳng định TTKC là một “normal technique of government”, nghĩa là một kỹ

thuật bình thường của chính phủ [150; tr.14]. Hơn nữa, ông khẳng định TTKC

cho phép chính phủ hành động ngoài luật pháp và trật tự pháp lý /“The state of

exception necessarily implies operating outside of the laws and the legal order”

[164] [170] [173]. Tuy nhiên, khi bàn về vấn đề này, nhiều học giả đã có nhận

định rằng, quyền lực của nhà nước trong bất cứ trường hợp nào, kể cả TTKC,

vẫn phải bị giới hạn trong trật tự hiến pháp và vấn đề này có thể được tích hợp

vào trật tự pháp lý của nhà nước [172]. Chẳng hạn, Bruce Ackermann cho rằng,

cần xây dựng các “quy tắc hiến pháp khẩn cấp” và xem đó là giải pháp tốt nhất

để giảm thiểu những rủi ro, nhằm ổn định nền móng dân chủ và hạn chế sự phá

hoại các quyền tự do dân sự cơ bản trong một xã hội khi xuất hiện TTKC [120].

- Pháp luật về TTKC gắn liền với những quy định hạn chế quyền của con

người, quyền công dân

TTKC được ban bố nhằm ứng phó với các thảm họa gây ra ảnh hưởng

cuộc sống con người, quốc gia. Theo đó, pháp luật về TTKC có những quy định

về đình chỉ việc áp dụng mọi luật lệ cản trở hành động khẩn cấp, cả luật bảo vệ

quyền lợi của cá nhân nhằm bảo vệ sự tồn tại chính đáng của quốc gia. Pháp luật

quy định Nhà nước tạm đình một số quyền hiến định của con người, của công

dân, đặc biệt là trong chiến tranh hoặc dịch bệnh, nhằm xử lý tình huống cấp

thiết xảy ra, nghĩa là một số quyền con người bị hạn chế trong TTKC. Các quyền

con người bị hạn chế trong TTKC thường là nhóm các quyền liên quan đến tự do

cá nhân như hạn chế tự do đi lại, tự do hội họp, tự do kinh doanh ...Bên cạnh đó,

nếu thấy cần thiết, để ứng phó với các tình huống trong TTKC, chính quyền có

thể áp dụng biện pháp trưng dụng tài sản hay dịch vụ cần thiết khác.

Việc hạn chế quyền nhằm mục đích giúp cơ quan nhà nước có thẩm quyền

(thường là cơ quan hành pháp) vận hành, tổ chức thực hiện các nhiệm vụ cần

thiết nhằm ổn định tình hình. Việc hạn chế quyền trong tình trạng khẩn cấp phải

đạt được các yêu cầu sau: (1) Việc hạn chế quyền trong tình trạng khẩn cấp cần

phải được quy định rõ trong luật; (2) Khi hạn chế quyền con người, quyền công

dân, cần phải được thực hiện công khai, chính xác, rõ ràng; (3) Cũng cần thiết

phải có những quy định về các biện pháp phòng ngừa việc lạm dụng quy định

hạn chế quyền, hoặc tùy tiện đặt ra các hạn chế quyền; (4) Việc hạn chế quyền

không trái với bản chất các quyền; (5) Mục đích của việc hạn chế quyền phải là

hợp pháp; (6) Biện pháp hạn chế quyền hợp lý, cần thiết và phù hợp; (7) Hạn chế

quyền phải là cần thiết để đạt mục tiêu hợp pháp; (8) Biện pháp áp dụng chỉ

nhằm thực hiện mục tiêu đó, chứ không phải mục tiêu khác; (9) Biện pháp hạn

chế không được nghiên khắc hơn mức độ cần thiết để đạt được mục đích của

việc hạn chế.

Các biện pháp ứng phó với các tình huống trong TTKC nêu trên không áp

dụng một cách tùy tiện mà phải được thực hiện theo quy định của pháp luật.

Pháp luật cần phải quy định chặt chẽ về điều kiện áp dụng, trình tự, thủ tục, biện

pháp áp dụng. Các quốc gia có những quy định khác nhau về vấn đề này, tuy

nhiên đều dựa vào những tiêu chí chung được quy định tại khoản 1 Điều 4

ICCPR: “trong thời gian có TTKC xảy ra đe dọa sự sống còn của quốc gia và đã

được chính thức công bố, các quốc gia thành viên có thể có những biện pháp tạm

đình chỉ thực hiện các quyền nêu ra trong công ước này, trong chừng mực để đáp

ứng nhu cầu khẩn cấp của tình hình, với điều kiện những biện pháp này không

trái với những nghĩa vụ khác của quốc gia đó xuất phát từ luật pháp quốc tế và

không chứa đựng bất kỳ sự phân biệt đối xử nào về chủng tộc, màu da, giới tính,

ngôn ngữ, tôn giáo hoặc nguồn gốc xã hội” [100]. Như vậy, các điều kiện cho

phép một quốc gia tạm đình chỉ một số quyền hiến định là: (1) Bối cảnh khẩn

cấp đe dọa đến sự an nguy của một quốc gia; (2) Việc tạm đình chỉ một số quyền

hiến định không trái với những nghĩa vụ khác của quốc gia đó xuất phát từ luật

pháp quốc tế; (3) Việc tạm đình chỉ một số quyền hiến định không được chứa

đựng bất kỳ sự phân biệt đối xử nào; (4) Quốc gia cần thực hiện đầy đủ nghĩa vụ

thông báo.

Xuất phát từ các quy định của pháp luật quốc tế, chúng ta có thể chia ra

làm hai nhóm quyền: (1) nhóm quyền không thể bị đình chỉ (non-derogable

rights) và (2) nhóm quyền có thể bị đình chỉ (derogable rights). Xét về bản chất,

việc tạm đình chỉ các quyền của con người là việc Nhà nước thoái lui nghĩa vụ của

mình trong việc bảo đảm quyền con người vì TTKC (hay tạm dừng thực hiện quyền

hoặc quyền có thể bị tạm đình chỉ). Bối cảnh của việc xuất hiện đình chỉ quyền liên

quan đến nghĩa vụ đảm bảo quyền của Nhà nước chứ không phải liên quan đến bản

chất của quyền. Hơn nữa, chủ thể của khái niệm “đình chỉ quyền” là Nhà nước nên

thuật ngữ liên quan đến nghĩa vụ chứ không phải là quyền. Vì thế, tạm đình chỉ

quyền trong TTKC được phân biệt với giới hạn quyền.

Theo quy định của ICCPR, hầu hết các quyền về dân sự, chính trị có thể

bị tạm đình chỉ trong TTKC, trừ một số quyền tuyệt đối được liệt kê trực tiếp tại

khản 2 Điều 4. Ngoài ra, cũng theo Công ước Quốc tế về các Quyền Kinh tế, Xã

hội và Văn hóa (ICESCR) [101], đối với nhóm quyền kinh tế, xã hội và văn hóa,

việc tạm đình chỉ ít được chấp nhận hơn và quyền đình công là nhóm quyền duy

nhất có thể bị tạm đình chỉ [169; tr.601]. Theo Manisuli Ssenyonjo, cách thức

quy định ở Công ước ICESCR thì kể cả trong các tình huống xung đột vũ trang,

chiến tranh hay các TTKC khác thì ICESCR vẫn có hiệu lực, và ICESCR không

cho phép các quốc gia tạm dừng các nghĩa vụ bảo đảm những quyền kinh tế, xã

hội, văn hoá cốt lõi theo Công ước này [181; tr.38].

Theo học giả Oren Gross và Fionnuala Ní Aoláin thì tạm đình chỉ quyền

được hiểu là thẩm quyền có tính chất pháp lý, cho phép quốc gia đình chỉ một số

quyền cá nhân trong chiến tranh hoặc TTKC khác [163; tr.257]. Như vậy, TTKC

có thể xem là căn cứ hợp pháp để giảm thiểu việc thụ hưởng một số quyền con

người so với trong điều kiện thông thường.

Xét về thời gian, việc tạm đình quyền chỉ được thực hiện trong một

khoảng thời gian ngắn nhất định, xong lại có tác động đến những quyền cơ bản

của con người. Do tính chất của TTKC nên tạm đình chỉ quyền thường được áp

dụng trên diện rộng (cả về số lượng quyền, đối tượng áp dụng, phạm vi áp dụng)

và có tính chất khắc nghiệt hơn so với việc giới hạn quyền con người trong điều

kiện bình thường [138; tr.558]. Vì vậy, việc bảo đảm quyền con người, quyền

công dân trong TTKC là rất cần thiết.

Nhằm đảm bảo vệ quyền con người trong TTKC, các công ước quốc tế về

quyền con người đã đưa ra danh mục các quyền tuyệt đối (không bị đình chỉ

trong mọi trường hợp) và các quyền tương đối có thể bị hạn chế. Tuy nhiên, các

công ước cũng đưa ra khuyến nghị về nguyên tắc tương xứng khi áp dụng các

biện pháp tạm dừng nghĩa vụ của Nhà nước trong việc đảm bảo quyền con

người. Từ góc độ kỹ thuật, việc bảo đảm quyền con người, quyền công dân trong

TTKC có thể được xem xét bởi hai góc độ: Một là, bảo đảm các quyền con

người, quyền công dân thuộc phạm vi có thể bị tạm đình chỉ (derogable rights);

hai là, bảo đảm các quyền con người, quyền công dân không thuộc phạm vi tạm

đình chỉ (non-derogable rights).

Về bảo đảm các quyền có thể bị tạm đình chỉ trong TTKC, chúng ta cần

phân biệt hai khái niệm quyền có thể bị tạm đình chỉ quyền và giới hạn quyền

(Limitation of human rights). Về lý luận, hai khái niệm này có sự giao thoa với

nhau, nhưng không đồng nhất với nhau. Có thể hiểu một cách đơn giản rằng,

quyền có thể bị giới hạn là do bản chất của quyền. Bởi lẽ, đối với các quyền

không tuyệt đối nên nó bị giới hạn (ví dụ quyền bầu cử bị hạn chế bởi các điều

kiện về độ tuổi, quốc tịch, năng lực hành vi; quyền tự do kết hôn bị hạn chế bởi

độ tuổi, năng lực hành vi dân sự, quan hệ huyết thống). Trong khi đó, quyền có

thể bị tạm đình chỉ liên quan đến các hoàn cảnh đặc biệt (chiến tranh, thiên tai,

dịch bệnh,...) đã, đang hoặc dự liệu sẽ xảy ra. Khi hoàn cảnh đặc biệt đó xảy ra,

Nhà nước được phép tạm đình chỉ trong việc đảm bảo thực hiện quyền đó bởi

yêu cầu đặc biệt của bối cảnh. Ví dụ rõ ràng để minh chứng cho trường hợp này

là quyền tự do đi lại trong TTKC của đại dịch COVID-19. Trong bất cứ điều

kiện, hoàn cảnh nào, kể cả TTKC, quyền tự do đi lại có thể bị giới hạn bởi việc

tuân thủ luật giao thông và luật xuất nhập cảnh và một số luật khác về quốc

phòng, anh ninh. Khi đại dịch COVID-19 xảy ra, ngoài những giới hạn trên,

quyền tự do đi lại còn là quyền bị tạm đình chỉ trong một số trường hợp, chẳng

hạn người bên trong khu vực vùng dịch không được ra bên ngoài vùng dịch và

ngược lại người bên ngoài vùng dịch không được vào khu vực vùng dịch. Có thể

thấy, việc áp dụng quyền có thể bị tạm đình chỉ chỉ được thực hiện trong một

khoảng thời gian ngắn nhất định, đây cũng là điểm khác nhau giữa quyền có thể

bị tạm đình chỉ và quyền có thể bị giới hạn (hay quyền không tuyệt đối – non

absolute rights) [38; tr.32]. Như vậy, có thể nhận thấy, việc Nhà nước tạm đình

chỉ nghĩa vụ bảo đảm quyền con người là việc khó khăn.

Cũng cần phân biệt giữa hạn chế quyền và giới hạn quyền. Với nghĩa “hạn

chế” quyền thì có nghĩa là hạn chế trong việc thực thi, sử dụng, áp dụng các

quyền con người, còn nghĩa “giới hạn” được sử dụng khi diễn đạt việc thiết lập

phạm vi, ranh giới mà trong khuôn khổ đó quyền có thể bị hạn chế trong các

điều kiện, hoàn cảnh, mục đích xác định [98; tr.97].

Để giải quyết tình huống trong TTKC, việc tạm đình chỉ quyền là không

thể tránh khỏi. Do đó, dẫn đến xu hướng “lạm quyền” của Nhà nước trong việc

tạm dừng nghĩa vụ bảo đảm quyền con người. Luật nhân quyền quốc tế và luật

các quốc gia thường có những quy định nhằm tạo hành lang pháp lý cho việc

Nhà nước thực thi, đảm bảo không lạm dụng, vượt quá mức cần thiết của bối

cảnh TTKC. Những điều kiện đảm bảo việc tạm dừng nghĩa vụ của Nhà nước

thường có những đặc điểm sau:

(1) Việc tạm đình chỉ quyền trong TTKC mang tính hữu hạn. Tính hữu

hạn được thể hiện bởi việc chỉ áp dụng tạm định chỉ quyền trong những trường

hợp đặc biệt mà điều kiện bình thường không bị áp dụng. Điều này cũng cho

thấy việc tạm đình chỉ quyền trong TTKC khác với việc giới hạn quyền, vì việc

giới hạn quyền có thể được áp dụng trong những điều kiện bình thường.

(2) Việc tạm đình chỉ quyền trong TTKC mang tính tạm thời. Tính tạm

thời được thể hiện bởi thời gian áp dụng tạm đình chỉ quyền là rất ngắn, trong

một khoảng thời gian xác định. Điều này cũng là đặc điểm khác biệt với giới hạn

quyền, bởi có những trường hợp, giới hạn quyền có thể áp dụng trong cuộc sống

hàng ngày (ví dụ: quyền tự do đi lại được thực hiện thông qua chế độ thị thực

xuất – nhập cảnh; quyền tự do hội họp; cấm đi khỏi nơi cư trú;...).

(3) Các quyền không thể bị tạm đình chỉ (nonderogable rights) được quy

định rõ ràng trong quy định của pháp luật quốc tế và được các nước quy định chi

tiết trong hệ thống pháp luật của quốc gia. ICCPR đã liệt kê một số quyền mà

các quốc gia không được tạm dừng nghĩa vụ bảo đảm quyền con người (quyền

không thể bị đình chỉ): quyền không bị tra tấn, đối xử hoặc trừng phạt một cách

tàn ác, vô nhân đạo hoặc hạ thấp nhân phẩm, quyền không bị sử dụng để làm thí

nghiệm y học hoặc khoa học mà không có sự đồng ý tự nguyện của người đó

(Điều 7); quyền không bị bắt làm nô lệ, nô dịch; quyền không bị lao động bắt

buộc hoặc cưỡng bức (Khoản 1, 2 Điều 8); quyền không ai bị bỏ tù chỉ vì lý do

không có khả năng hoàn thành nghĩa vụ theo hợp đồng (Điều 11); không ai bị

coi là phạm tội vì một hành động hoặc không hành động mà không cấu thành tội

phạm theo pháp luật quốc gia hoặc pháp luật quốc tế tại thời điểm thực hiện

hành vi đó (Điều 15), quyền được công nhận là thể nhân trước pháp luật (Điều

16). Theo Công ước nhân quyền châu Mỹ (ACHR), danh mục các quyền không

thể bị đình chỉ còn được mở rộng bao gồm: các quyền kết hôn và xây dựng gia

đình (điều 17), quyền có họ tên (điều 18), các quyền của trẻ em (điều 19), quyền

có quốc tịch (điều 20) và quyền được tham gia vào chính phủ (điều 23).

(4) Đảm bảo các nguyên tắc khi Nhà nước tạm đình chỉ một số quyền con

người: Trong TTKC, việc Nhà nước tạm đình chỉ một số quyền con người là tất

yếu. Tuy nhiên, việc tạm đình chỉ quyền cũng phải được thực hiện đảm bảo một

số nguyên tắc nhất định nhằm tránh việc Nhà nước “lạm quyền” khi triển khai

thực hiện các giải pháp giải quyết các tình huống trong TTKC. Các nguyên tắc

trong tạm đình chỉ quyền con người như: nguyên tắc thượng tôn pháp luật (The

principle of the rule of law); nguyên tắc bình đẳng và không phân biệt đối xử

(The principle of equality and non - discrimination); nguyên tắc tương xứng

(Proportionality);...

Về bảo đảm các quyền không thuộc phạm vi tạm đình chỉ trong TTKC.

Về lý thuyết, các quyền không thuộc phạm vi bị tạm đình chỉ bao gồm: (1) các

quyền tuyệt đối, không bị tạm đình chỉ trong bất cứ tình huống nào, kể cả trong

TTKC và (2) Những quyền không bị tạm đình chỉ khác, ví dụ quyền có nơi ở

hợp pháp, quyền được xác định giới tính…

Về thực tế, trong TTKC, những quyền không thuộc phạm vi bị đình chỉ ít

được quan tâm. Do đó, việc bảo đảm các quyền này trong thời gian áp dụng

TTKC cũng cần phải được quan tâm thích đáng.

TTKC là tình trạng xảy ra đột ngột, con người không biết trước. Và do

không biết trước, nên chúng ta không thể có những chuẩn bị để ngăn chặn biến

cố làm phát sinh TTKC. Yếu tố bất ngờ như lũ lụt, bão, động đất, dịch bệnh xảy

ra nếu phải chờ những quy định của cơ quan lập pháp thì chắc chắn tài sản của

Nhà nước và tổ chức, tính mạng, sức khỏe, tài sản của nhân dân, an ninh quốc

gia và trật tự an toàn xã hội không thể được bảo vệ kịp thời. Chính vì thế, trong

TTKC, hành pháp được trao quyền để hành động, thực hiện những hành vi lập

pháp thông qua việc ban hành sắc luật tuyên bố tình trạng báo động, giới nghiêm

hay khẩn trương trên một phần hay toàn vẹn lãnh thổ quốc gia [32].

Sự tuyên bố TTKC cho phép người đứng đầu hành pháp được nới rộng

thêm một số thẩm quyền, ví dụ như: có quyền cấm cư trú, cấm tự do đi lại trong

những vùng nhất định, cấm tự do hội họp, đóng cửa một số nơi công cộng, đình

chỉ bầu cử, quyền kiểm soát một số hoặc tất cả báo chí, các phương tiện truyền

thông tự do ngôn luận khác. Như vậy, có thể nhận thấy, trong TTKC, vai trò của

hành pháp được coi trọng và vai trò của lập pháp và tư pháp có vẻ như bị mờ

nhạt. Điều này không có nghĩa là các cơ quan lập pháp và cơ quan tư pháp không

thực hiện nhiệm vụ gì trong TTKC. Thực tế, TTKC là tình trạng đặc biệt, yêu

cầu các biện pháp đặc biệt bằng hành pháp, không có nghĩa là những hoạt động

điều hành của cơ quan hành pháp không cần kiểm tra, giám sát. Lúc này, các cơ

quan lập pháp, tư pháp cần phát huy vai trò kiểm tra, giám sát việc đảm bảo thực

hiện các quyền con người, tránh việc lạm quyền của cơ quan hành pháp. Đối với

cơ quan lập pháp, trong TTKC có thể kiểm tra, giám sát, nếu phát hiện thấy có

sai phạm hoặc biểu hiện sai phạm thì có thể thực hiện thẩm quyền đình chỉ một

hành động của cơ quan hành pháp hoặc yêu cầu một cuộc giải trình. Ưu điểm

của việc kiểm tra, giám sát của các cơ quan lập pháp đối với cơ quan hành pháp

là việc giải quyết và khắc phục nhanh các sai phạm, tuy nhiên, các hậu quả pháp

lý do các sai phạm của cơ quan hành pháp gây ra lại không được khắc phục triệt

để. Đối với cơ quan tư pháp thực hiện việc kiểm tra, giám sát trong TTKC. Nếu

phát hiện có những sai phạm, cơ quan tư pháp có thể xem xét, yêu cầu bồi

thường thiệt hại do việc tạm đình chỉ quyền con người gây ra. Do đó, việc phối

hợp kiểm tra, giám sát của cơ quan lập pháp và cơ quan tư pháp trong TTKC là

rất quan trọng, vừa đảm bảo giải quyết, khắc phục nhanh các sai phạm, vừa đảm

bảo được việc bồi thường thiệt hại do các sai phạm gây ra, đảm bảo các quyền và

lợi ích hợp pháp của con người, của công dân.

- Pháp luật về TTKC gắn liền với những quy định về chặt chẽ về giám sát,

phòng ngừa việc lạm quyền trong tổ chức thực hiện

TTKC cần yêu cầu phải hành động nhanh, tập trung và quyết đoán thì mới

ngăn chặn được biến cố, do đó cơ quan hành pháp phù hợp hơn cơ quan lập pháp

ở khía cạnh này. Vì vậy, nhiều quốc gia quy định trong hiến pháp cho phép cơ

quan hành pháp, trong hoàn cảnh khẩn cấp, được thực hiện các hành động, bao

gồm cả việc ban hành những mệnh lệnh mang hiệu lực như luật, mà trong điều

kiện thông thường thì những hành động này chỉ có thể là quyền hạn của cơ quan

lập pháp. Có thể ví dụ như: Hiến pháp Namibia khoản 5 (a) Điều 26 quy định

rằng, trong TTKC, tổng thống ‘sẽ có quyền, bằng Tuyên bố, để đưa ra các quy định

theo quan điểm của họ là cần thiết để bảo vệ an ninh, an toàn công cộng và giữ gìn

trật tự, trật tự của pháp luật” [137; tr.22]; Hiến pháp Ecuador Điều 165 quy định

trong TTKC, cho phép tổng thống ban hành các văn bản mang hiệu lực như luật vào

những mục đích nhất định, bao gồm việc thu trước thuế, phân bổ lại công quỹ, áp

đặt kiểm duyệt, huy động lực lượng vũ trang và cảnh sát, đóng cửa cảng, sân bay và

biên giới. [162; tr.67]. Pháp luật Mỹ quy định trong TTKC, tổng thống sẽ được

Nghị viện trao những quyền có thể rộng hơn so với trong điều kiện bình thường để

điều hành nền kinh tế quốc dân và bảo vệ an ninh quốc gia [118; tr.11].

Có thể nhận thấy, trong TTKC, các cơ quan hành pháp có vai trò nổi bật

hơn hẳn so với các cơ quan lập pháp và tư pháp. Điều này được giải thích là bởi

trong TTKC, công việc chính của nhà nước lúc này là áp dụng các biện pháp đặc

biệt để duy trì trật tự, an ninh của xã hội trong bối cảnh cấp thiết. Vì thế, đòi hỏi

phải có cơ chế phù hợp nhằm hạn chế khả năng lạm quyền của hành pháp trong

bối cảnh khẩn cấp.

Thực trạng TTKC ở Thổ Nhĩ Kỳ sau cuộc đảo chính quân sự ngày

15/7/2016 là một ví dụ. Thổ Nhĩ kỳ đã tuyên bố TTKC trên toàn quốc, được kéo

dài và gia hạn 7 lần trong tổng thời gian 24 tháng. Ngày 1/9/2016, Chính quyền

đã sa thải 11.500 giáo viên người Kurd3 và cách chức rất nhiều các quan chức là

người dân tộc Kurd mà không có lý do chứng minh việc sa thải, cách chức trên

là đúng. Như vậy, có thể thấy trong TTKC, chính quyền của Thổ Nhĩ Kỳ đã lạm

dụng quyền hành pháp, vi phạm nguyên tắc không phân biệt đối xử, quyền của

nhóm các dân tộc thiểu số [152; tr.116].

Hoặc theo quy định của pháp luật Hungary, chính phủ có thẩm quyền quy

3 Người Kurd là người dân tộc thiểu số ở Thổ Nhĩ Kỳ, được cho là liên quan đến cuộc đảo chính quân sự ngày 15/7/2016.

định chi tiết trong TTKC. Trong TTKC do COVID-19 vừa qua, chính phủ

Hungary đã ban hành “Luật Vi rút Corona” ngày 11 tháng 3 năm 2020 [131;

tr.16].4 Đạo luật này được cho là sự lạm quyền của chính phủ trong TTKC bởi ba

lý do: (1) Không được ban hành đúng trình tự, thủ tục theo quy định của Hiến

pháp; (2) Đưa vào đạo luật một số quy định không dựa trên cơ sở Hiến định; và

(3) Loại trừ sự giám sát của quốc hội [131; tr.20].

Ngoài ra, pháp luật về TTKC còn có một số đặc điểm như: (1) Tính quy

phạm phổ biến, gồm những quy tắc xử sự mang tính bắt buộc chung; (2) Tính

xác định chặt chẽ về hình thức; (3) Tính ổn định; (4) Tính hệ thống …

2.1.3. Vai trò của pháp luật về tình trạng khẩn cấp

Pháp luật về TTKC do nhà nước ban hành ra. Tuy nhiên, pháp luật về

TTKC được nhìn nhận không chỉ là “tài sản riêng” của nhà nước, công cụ để nhà

nước quản lý xã hội, mà pháp luật về TTKC được còn được hiểu là “tài sản

chung” của toàn xã hội, bao gồm những quy phạm chứa những quy tắc ứng xử đặc

biệt trong những tình huống đặc biệt của đời sống xã hội. Ngoài những vai trò

chung của hệ thống pháp luật, pháp luật về TTKC có những vai trò riêng như sau:

2.1.3.1. Điều tiết và định hướng các quan hệ xã hội trong tình trạng khẩn cấp

Trong TTKC, cuộc sống con người, xã hội có nguy cơ bị xáo trộn. TTKC

là tình trạng đặc biệt, khác với điều kiện thông thường diễn ra trong đời sống

hàng ngày, do đó cũng cần phải có những quy định của pháp luật để điều chỉnh

trong tình huống đặc biệt này. Pháp luật về TTKC là hành lang pháp lý, tạo

đường biên cho việc ứng xử trong các mối quan hệ xã hội trong tình huống đặc

biệt, tình trạng ngoại lệ mà không có trong những điều kiện bình thường. Nhờ có

pháp luật về TTKC, nhà nước chủ động hơn trong việc đưa ra các biện pháp ứng

phó với tình huống bất thường đặc biệt này, nhằm đưa trạng thái đặc biệt này trở

về trạng thái bình thường. Bên cạnh đó, TTKC cũng đòi hỏi những ứng xử đặc

biệt, khác biệt so với thông thường của những thành viên trong xã hội. Cũng nhờ

4 Được gọi là “đạo luật ủy quyền”, theo đó Nghị viện có thẩm quyền ban hành trong TTKC.

có pháp luật về TTKC, các các thành viên trong xã hội nhận thức và hiểu biết

được hành vi nào là hợp pháp, được khuyến khích, hành vi nào là bắt buộc, hành

vi nào bị ngăn cấm, bởi những quy định này cũng là khác biệt. Từ đó, các thành

viên có cách ứng xử phù hợp trong TTKC. Như vậy, trong bối cảnh TTKC, pháp

luật về TTKC được xem là công cụ hữu hiệu để điều tiết và định hướng các quan

hệ xã hội trong trường hợp đặc biệt này.

2.1.3.2. Bảo đảm an toàn xã hội

An toàn xã hội là trạng thái của đời sống xã hội, trong đó con người được

yên ổn trong sinh hoạt hàng ngày, trong lao động, học tập, nghỉ ngơi; đồng thời

trong xã hội ấy tính mạng, sức khỏe, tài sản, bí mật đời tư, danh dự, uy tín cá

nhân... không bị xâm hại. Tuy nhiên, TTKC có nguyên nhân bắt nguồn từ những

biến cố là những thảm họa lớn do thiên tai hoặc con người gây ra, có dịch bệnh

nguy hiểm lây lan trên quy mô rộng, đe dọa nghiêm trọng đến tài sản của nhà

nước và tổ chức, tính mạng, sức khỏe, tài sản của nhân dân hoặc đe dọa nghiêm

trọng đến an ninh quốc gia và trật tự an toàn xã hội. Do vậy, khi có TTKC, an

toàn xã hội có nguy cơ bị phá vỡ hoặc bị xâm phạm.

Quy định của pháp luật về TTKC cho phép nhà nước ban bố TTKC để áp

dụng biện pháp đặc biệt nhằm kịp thời ngăn chặn, hạn chế và khắc phục hậu quả

xảy ra; nhanh chóng ổn định tình hình. Theo đó, an toàn xã hội được bảo đảm,

tính mạng, tài sản, danh dự, uy tín cá nhân... của con người được bảo vệ.

2.1.3.3. Bảo đảm và bảo vệ quyền con người

Quyền con người là khả năng con người được tự do lựa chọn hành động,

tự do lựa chọn cách thức và mức độ thể hiện thái độ cũng như hành động theo ý

mình, không bị hạn chế, ràng buộc, cấm đoán một cách vô lí. Trong TTKC, nhà

nước có thể để áp dụng biện pháp đặc biệt nhằm kịp thời ngăn chặn, hạn chế và

khắc phục hậu quả xảy ra; nhanh chóng ổn định tình hình. Một trong những biện

pháp mà nhà nước thường áp dụng trong TTKC là việc tạm đình chỉ quyền con

người. Để tránh lạm quyền của cơ quan nhà nước, pháp luật về TTKC quy định

khung pháp lý cho sự tạm đình chỉ quyền con người, ấn định rõ phạm vi áp dụng

trong thời gian và không gian. Bằng những quy định đó, pháp luật về TTKC là

phương tiện hữu hiệu bảo đảm và bảo vệ quyền con người, cả những quyền

thuộc phạm vi tạm đình chỉ và những quyền không thuộc phạm vi tạm đình chỉ.

2.1.3.4. Bảo vệ chế độ chính trị và nhà nước

Pháp luật về TTKC là công cụ sắc bén bảo vệ nhà nước khi đất nước khi

có nguy cơ trực tiếp bị xâm lược, đã xảy ra hành vi xâm lược hoặc bạo loạn có

vũ trang nhưng chưa đến mức tuyên bố tình trạng chiến tranh. Khi xuất hiện các

tình huống trên, nhà nước có thể ban bố TTKC theo quy định của pháp luật về

TTKC. Theo đó, nhà nước có thể sử dụng những biện pháp đặc biệt để bảo vệ

mình, ngăn chặn các hành vi chống đối chính quyền hoặc làm suy giảm uy tín và

sức mạnh của chính quyền. Nhờ có pháp luật về TTKC, nhà nước được bảo vệ

an toàn, tính tôn nghiêm của chính quyền được nâng cao.

2.1.3.5. Kiểm soát quyền lực nhà nước trong tình trạng khẩn cấp

Trong TTKC, cơ quan hành pháp luôn có xu hướng lạm quyền, đặc biệt là

trong việc tạm đình chỉ quyền con người. Do đó, pháp luật về TTKC là công cụ

hữu hiệu, quan trọng bậc nhất để đảm bảo sự giới hạn và kiểm soát quyền lực

của cơ quan hành pháp, đảm bảo quyền con người. Việc kiểm soát quyền lực nhà

nước trong điều kiện bình thường là khó khăn, và trong TTKC còn khó khăn

hơn, nên pháp luật về TTKC cần phải quy định chặt chẽ về việc tổ chức và thực

hiện quyền lực của lập pháp, hành pháp, tư pháp, cơ chế kiểm soát quyền lực

giữa các cơ quan, chế độ trách nhiệm của các cơ quan, và các biện pháp chế tài

đối với việc lạm quyền khi áp dụng các biện pháp đặc biệt trong TTKC. Ví dụ

Hiến chương Ả Rập quy định trong TTKC, không cho phép các tiểu bang thực

hiện quyền lực công một cách bừa bãi. Thay vào đó, các tiểu bang thực hiện

quyền khẩn cấp bằng cách áp đặt các thủ tục và nội dung các giới hạn về hành

động của nhà nước trong TTKC theo quy định của pháp luật [160; tr.49]. Luật

quốc tế giới hạn quyền hành pháp và lập pháp trong TTKC bằng cách cấm các

quốc gia sử dụng quyền hạn khẩn cấp vượt quá phạm vi thời gian và địa lý được

chỉ định trong thông báo của họ [160; tr.49].

2.2. Nguyên tắc và các yếu tố cấu thành pháp luật về tình trạng khẩn cấp

2.2.1. Nguyên tắc của pháp luật về tình trạng khẩn cấp

Nguyên tắc, theo Từ điển từ và ngữ Việt Nam của tác giả Nguyễn Lân

(NXB Thành phố Hồ Chí Minh - trang 1286) thì nguyên tắc được hiểu theo hai

nghĩa: (1) nguyên tắc là điều cơ bản đã được quy định để dùng làm có sở cho các

mối quan hệ xã hội; và (2) nguyên tắc là điều cơ bản rút ra từ thực tế khách quan

để chỉ đạo hành động.

Các nguyên tắc của pháp luật về TTKC rất cần thiết, không thể thiếu nhằm

để chỉ chỉ đạo, xuyên suốt trong quá trình xây dựng và áp dụng pháp luật về TTKC.

Do vấn đề thực thi pháp luật về TTKC chủ yếu liên quan đến việc bảo đảm quyền

con người, nên các nguyên tắc cũng tập trung chủ yếu vào vấn đề này.

2.2.1.1. Nguyên tắc về tính tối thượng của pháp luật

Nguyên tắc này có nghĩa là pháp luật có vai trò tối thượng trong các mối

quan hệ với quyền lực nhà nước, là giới hạn đối với quyền lực nhà nước và tồn

tại khách quan đối với quyền lực nhà nước [37]. Như vậy, nội dung của nguyên

tắc này trong TTKC là các biện pháp mà nhà nước áp dụng, đặc biệt là việc tạm

đình chỉ quyền con người, quyền công dân, chỉ được thực hiện khi có quy định

bởi pháp luật. Bên cạnh đó, khi thực hiện các biện pháp đó, nhà nước cần phải

đảm bảo công khai, minh bạch, đồng thời hướng dẫn cho người dân hiểu và thực

hiện theo đúng các chỉ dẫn của nhà nước. Đoạn 16 Bình luận chung số 29 của

Ủy ban Nhân quyền [159] cũng đã khẳng định về nguyên tắc về tính tối thượng

của pháp luật trong việc áp dụng các biện pháp bảo vệ quyền con người liên

quan đến các quyền có thể tạm đình chỉ như thể hiện trong Điều 4 của ICESPR.

Mục 11 (6) Phần 1 Luật Tuyên bố khẩn cấp quốc gia Australia khẳng định “Một

tuyên bố TTKC là một công cụ pháp luật” [153; tr.8]. Điều này chứng minh rằng

nguyên tắc về tính tối thượng của pháp luật phải được tuân thủ chặt chẽ trong

TTKC. Khoản 2 Điều 10 Luật chế độ pháp lý về TTKC nước Cộng hòa Armenia

quy định “Trong TTKC, các biện pháp và giới hạn tạm thời được quy định bởi

Luật này và phù hợp với các cam kết quốc tế của Cộng hòa Armenia về tạm đình

chỉ quyền con người, quyền công dân trong tình huống khẩn cấp” [123; tr.5].

Khoản 1 Điều 7 Luật Armenia Luật chế độ pháp lý về TTKC của Cộng hòa

Armenia còn quy định rõ những quyền mà nhà nước có thể tạm đình chỉ trong

TTKC gồm: Cấm tự do đi lại, tự do hội họp, tự do ngôn luận, quyền đình

công,…[123; tr.3]. Tương tự như vậy, Luật Campuchia quy định rõ những biện

pháp mà chính phủ có quyền thực hiện trong TTKC. Cụ thể, Điều 5 Luật TTKC

Campuchia quy định các biện pháp trong bối cảnh đất nước đang trong TTKC

như sau: Khi quốc gia ban bố TTKC, chính phủ có quyền thực hiện các hành

động sau: (1) Cấm hoặc hạn chế quyền tự do đi lại; (2) Cấm hoặc hạn chế quyền

gặp gỡ và hội họp của mọi người; (3) Cấm hoặc hạn chế công việc hoặc hoạt

động kinh doanh; và (4) Cấm hoặc hạn chế mọi người rời khỏi nhà hoặc bất kỳ

trường hợp lưu trú nào”. Như vậy, các quốc gia có thể liệt kê ra một số biện

pháp và các quyền có thể tạm đình chỉ trong các văn bản luật của quốc gia, hoặc

có thể quy định cách thức hạn chế chung trong các văn bản pháp luật, tuy nhiên

nguyên tắc về tính tối thượng của pháp luật vẫn phải được đảm bảo.

2.2.1.2. Nguyên tắc tương xứng

Nguyên tắc tương xứng là trụ cột chính cho việc bảo vệ quyền con người

trong xã hội dân chủ trên toàn thế giới. Việc tạm đình chỉ quyền hiến định trong

TTKC cần tuân theo nguyên tắc tương xứng. Nguyên tắc tương xứng đề cập đến

một tập hợp các quy tắc xác định các điều kiện cần và đủ để hạn chế một quyền

được bảo vệ theo hiến định được hiến pháp cho phép [154; tr.530]. Nội dung của

nguyên tắc tương xứng quy định rằng tất cả các quy định ảnh hưởng đến quyền

con người nên tương xứng hoặc hợp lý. Các phân tích tương xứng được tạo

thành từ ba nguyên tắc phụ: (1) Sự đầy đủ; (2) Sự cần thiết và (3) Sự tương xứng

chặt chẽ với nhau [157; tr.179].

Nguyên tắc phụ đầu tiên là nguyên tắc đầy đủ, thiết lập rằng những ảnh

hưởng đến quyền con người phải phù hợp với mục đích mà nhà làm luật mong

muốn. Những biện pháp và mục đích khi áp dụng có phù hợp với mong muốn

nhà làm luật thiết kế không và gây ảnh hưởng đến quyền con người không [157;

tr.179]. Nguyên tắc phụ thứ hai, đánh giá, xem xét các biện pháp và lựa chọn

biện pháp sử dụng để có kết quả ít hạn chế nhất đối với các quyền con người

[157; tr.179]. Nguyên tắc phụ thứ ba, được thiết lập sau khi đã tuân thủ nguyên

tắc phụ thứ nhất và thứ hai, phải xác định xem nó là hợp lý hay không, kiểm tra

sự cân bằng giữa các lợi thế và những bất lợi do pháp luật mang lại [157; tr.180].

Nguyên tắc tương xứng về cơ bản có cấu trúc bốn bước (1) Bước 1: Mục

đích chính đáng (proper purpose/legitimate aim); (2) Bước 2: Sự phù hợp

(rational connection) của việc hạn chế quyền với mục đích cần đạt được; (3)

Bước 3: Sự cần thiết (necessity) của biện pháp hạn chế quyền nhằm đạt mục đích

và (4) Bước 4: Sự cân bằng (fair balance) giữa lợi ích thu được và thiệt hại từ

việc hạn chế quyền.

(1) Bước 1: Mục đích chính đáng: Học giả Ahron Barak khẳng định rằng,

mục đích chính đáng của việc quy định giới hạn quyền hiến định khởi nguồn từ

các giá trị dân chủ của nhà nước [125; tr.251] và dân chủ là nguồn pháp luật của

nguyên tắc tương xứng [125; tr.234]. Trong số nhiều giá trị cơ bản của nền dân

chủ, giá trị phù hợp nhất là các quyền hiến định và lợi ích công cộng [125;

tr.253]. Trong nguyên tắc tương xứng, việc bảo vệ các quyền hiến định luôn luôn

là mục đích chính đáng, nhưng không phải lợi ích nào cũng là lợi ích công cộng

và cũng là chính đáng [125; tr.255]. Lợi ích công cộng chỉ được coi là chính

đáng khi đảm bảo được các yếu tố sau: (1) mục tiêu xã hội quan trọng đạt được

và (2) các quyền hiến định của con người được bảo vệ [34].

Ahron Barak khẳng định rằng lợi ích công cộng là tổng tất cả các lợi ích

không chỉ tạo ra các quyền hiến định mà còn là sự tồn tại của nhà nước, an ninh

quốc gia, trật tự công cộng, phòng ngừa tội phạm, bảo vệ trẻ em, sức khỏe cộng

đồng, sự khoan dung, bảo vệ tình cảm con người, các nguyên tắc của hiến pháp

và các lợi ích khác không gắn với quyền hiến định [125; tr.254].

(2) Bước 2: Sự phù hợp (rational connection): Sự phù hợp được giải thích

bởi phương tiện được sử dụng để hạn chế quyền phải phù hợp với mục đích mà

pháp luật đã dự trù [125; tr.303]. Việc sử dụng phương tiện hợp lý sẽ dễ dàng

nhận ra mục đích của pháp luật và nếu việc sử dụng không đúng phương tiện để

hạn chế quyền thì sẽ là không tương xứng [125; tr.303].

(3) Bước 3: Sự cần thiết (necessity) của biện pháp hạn chế quyền nhằm

đạt mục đích. Yêu cầu về sự cần thiết đòi hỏi biện pháp sử dụng hạn chế quyền

nhằm đạt mục đích theo quy định của pháp luật là thấp tối ưu mà không có một

phương án khác có mức độ hạn chế quyền thấp hơn (the less restrictive means)

[125; tr.317].

(4) Bước 4: Sự cân bằng (fair balance) giữa lợi ích thu được (the benefits)

và thiệt hại (the harm) từ việc hạn chế quyền[125; tr.340]. Sự cân bằng phải đảm

bảo rằng thiệt hại do áp dụng pháp luật gây ra không được vượt quá lợi ích thu được

và sự cân bằng là khác nhau trong bối cảnh pháp lý khác nhau [125; tr.343].

Nguyên tắc tương xứng trong tạm đình chỉ quyền con người trong TTKC

cũng đã được quy định cụ thể tại Điều 4 ICCPR và Điều 15 khoản 1 Công ước

châu Âu về quyền con người (ECHR). Các công ước quốc tế trên đều quy định

việc tạm đình chỉ quyền con người, quyền công dân trong TTKC phải đảm bảo

nguyên tắc tương xứng. Trong Đoạn 14 Bình luận chung số 27 của Uỷ ban Nhân

quyền, nguyên tắc tương xứng lại được một lần nữa nhắc lại rằng “các biện pháp

hạn chế phải phù hợp nguyên tắc tương xứng, các biện pháp ấy phải phù hợp để

đạt được chức năng bảo vệ và phải tương xứng với lợi ích cần được bảo vệ”, và

Đoạn 15 “Nguyên tắc tương xứng không chỉ được tôn trọng và được đưa vào

trong khuôn khổ của pháp luật mà còn được các cơ quan có thẩm quyền trong

lĩnh vực hành chính và tư pháp áp dụng trong thực hiện pháp luật” [158; tr.3].

Tuy nhiên, cũng cần nhận thức rằng, nguyên tắc tương xứng không chỉ ở

góc độ áp dụng đối với việc hạn chế quyền con người mà còn ở góc độ tạo điều

kiện cho các cơ quan chính quyền vận hành một cách có hiệu quả trong TTKC.

Học giả Christoph Schreuer đã đưa ra bốn câu hỏi để kiểm tra mức độ

tương xứng: (1) việc tạm đình chỉ quyền cụ thể có phải là cách duy nhất để đối

phó với tình huống khẩn cấp hay có những giải pháp thay thế ít quyết liệt hơn?;

(2) Việc tạm đình chỉ quyền trong TTKC kéo dài bao lâu?; (3) Có bất kỳ kiểm

tra và biện pháp bảo vệ nào chống lại sự lạm quyền của chính phủ không? (4)

Chính phủ có nới lỏng hoặc chấm dứt việc tạm đình chỉ quyền ngay khi có thể

không? [178; tr.126].

Pháp luật của một số nước trên thế giới cũng đã đưa nguyên tắc tương

xứng vào trong hệ thống pháp luật của mình. Điều 2 tham chiếu L.3131-15 Luật

số 2020-290 của ngày 23 tháng 3 năm 2020, Luật Tình trạng khẩn cấp về sức

khỏe của Pháp quy định “Các biện pháp được quy định trong việc áp dụng từ

điểm 1 đến điểm 10 của điều này hoàn toàn tương xứng với rủi ro tình trạng sức

khoẻ phát sinh và phù hợp với hoàn cảnh thời gian và địa điểm. Chúng được

chấm dứt ngay lập tức khi chúng không cần nữa” [133]. Khoản 3 Điều 7 Luật

chế độ pháp lý về TTKC của Cộng hòa Armenia quy định “Các giới hạn được

phép đối với các quyền và tự do được đề cập trong Luật này sẽ là được áp dụng

riêng cho các mục đích đã định, cũng như tương xứng với mục đích” [123; tr.4].

Như vậy, nguyên tắc tương xứng là sự thể hiện mối quan hệ giữa một bên

là công cụ, phương tiện, biện pháp và một bên là mục đích hợp pháp, trong đó

công cụ, phương tiện, biện pháp được sử dụng để đạt được mục đích phải chính

đáng, cần thiết, phù hợp và cân bằng. Việc đảm bảo rằng thiệt hại do áp dụng

pháp luật gây ra là ít nhất và lợi ích thu được là nhiều nhất, đồng thời thiệt hại

không được vượt quá lợi ích thu được là giải pháp tối ưu nhất trong đảm bảo

nguyên tắc tương xứng.

2.2.1.3. Nguyên tắc bình đẳng

Nguyên tắc này thể hiện sự bình đẳng giữa con người với con người,

khẳng định con người là chủ thể có quyền ngang nhau trước pháp luật mà không

có sự phân biệt, đối xử. Việc tạm đình chỉ quyền trong TTKC được áp dụng

chung cho mọi người, chứ không phải là những con người, nhóm người có đặc

điểm riêng lẻ. Khoản 1 Điều 4 ICCPR đã quy định việc tạm đình chỉ quyền phải

bảo đảm không kéo theo những sự phân biệt đối xử dựa trên sắc tộc, màu da,

giới tính, ngôn ngữ, tôn giáo hoặc nguồn gốc xã hội. Trên cơ sở quy định của

pháp luật quốc tế, các quốc gia thành viên nội luật hóa quy định khoản 1 Điều 4

ICCPR vào hệ thống pháp luật của mình.

2.2.1.4. Nguyên tắc đảm bảo không xâm phạm những quyền không thuộc

phạm vi tạm đình chỉ

Trong TTKC, nhà nước có thể tạm đình chỉ một số quyền con người trong

một khoảng thời gian nhất định theo quy định của pháp luật để ứng phó và bảo

vệ lợi ích của cộng đồng, của quốc gia. Việc tạm đình chỉ một số quyền trong

TTKC phải được pháp luật quy định cụ thể, chặt chẽ. Điều này cũng là để tránh

sự lạm quyền của cơ quan hành pháp, tránh xâm phạm những quyền không

thuộc phạm vi tạm đình chỉ bao gồm: (1) các quyền tuyệt đối, không bị tạm đình

chỉ trong bất cứ tình huống nào, kể cả trong TTKC và (2) Những quyền không bị

tạm đình chỉ khác.

Các điều ước quốc tế có những quy định riêng về những quyền tuyệt đối,

nghĩa là không bị hạn chế trong bất cứ trường hợp nào. Danh sách các quyền

tuyệt đối của các công ước có sự khác nhau. Tuy nhiên một số quyền như quyền

không bị bắt làm nô lệ, quyền không bị tra tấn hay ngược đãi, đối xử tàn bạo,

quyền không bị hồi tố là những quyền tuyệt đối mà các công ước đều quy định.

Bình luận chung số 29 của Ủy ban Nhân quyền [159] đã mở rộng và giải

thích phạm vi của các quyền tuyệt đối - không thể bị hạn chế, tạm đình chỉ trong

mọi trường hợp. Sự mở rộng được đưa ra bởi các chuyên gia thuộc Uỷ ban nhân

quyền trên cơ sở đánh giá sự tương thích giữa các quy định về hạn chế quyền

của các quốc gia và những quy định theo luật pháp quốc tế. Bình luận chung của

Uỷ ban nhân quyền cho rằng bất cứ sự hạn chế quyền tuyệt đối nào cũng không

bao giờ là tương xứng. Bên cạnh đó, Đoạn 6 Bình Luận chung số 29, Uỷ ban chỉ

ra rằng, kể cả những quyền không được liệt kê trong Điều 4 ICCPR thì cũng

không thể bị tạm đình chỉ quyền con người, quyền công dân một cách tuỳ tiện.

Đoạn 13 Bình luận chung số 29 mở rộng và giải thích rằng, theo ý kiến

của Ủy ban, trong những quy định tại các điều khoản khác của Công ước không

được liệt kê trong khoản 2 Điều 4, nhưng cũng không thể tạm đình chỉ theo quy

định tại Điều 4. Một số ví dụ minh họa được trình bày như sau: (1) Tất cả những

người bị tước đoạt quyền tự do của họ sẽ được đối xử nhân đạo và với tôn trọng

phẩm giá vốn có của con người. Mặc dù quyền này, được quy định tại Điều 10

của Công ước, không được đề cập riêng trong danh sách các quyền không thể

xâm phạm trong khoản 2 Điều 4. Điều này được khẳng định bởi tham chiếu đến

phẩm giá của con người trong phần mở đầu của Công ước và bởi mối liên hệ

chặt chẽ giữa điều 7 và điều 10; (2) Cấm bắt con tin, bắt cóc hoặc giam giữ khi

không bị buộc tội. Đây là các quyền được quy định trong luật pháp quốc tế, kể cả

trong TTKC vẫn phải tuân thủ thực hiện; (3) Ủy ban có ý kiến rằng Điều 27

ICCPR về bảo vệ quyền của người thiểu số được hiểu là không thể bị hạn chế

bởi nó bao hàm tính chất “cấm phân biệt đối xử”, và quyền này phải được tôn

trọng trong mọi hoàn cảnh. Nội dung này được phản ánh trong quy định cấm diệt

chủng trong luật pháp quốc tế, bao gồm một điều khoản không phân biệt đối xử

trong Điều 4 đoạn 1, cũng như các quyền tự nhiên không thể bị tạm đình chỉ theo

quy định Điều 18; (3) Theo xác nhận của Quy chế Rome của Tòa án Hình sự

Quốc tế, trục xuất hoặc cưỡng chế di chuyển dân mà không có căn cứ cho phép

theo luật quốc tế, dưới hình thức cưỡng chế di dời bằng cách trục xuất hoặc các

biện pháp cưỡng chế khác khỏi khu vực mà họ ở hợp pháp, cấu thành tội ác

chống lại loài người. Biện pháp tạm đình chỉ quyền trong TTKC theo quy định

tại 12 của Công ước không được chấp nhận là biện minh cho các biện pháp đó;

(4) Không tuyên bố TTKC được đưa ra theo Điều 4 khoản 1 để viện dẫn biện

minh cho việc một Quốc gia thành viên tự tham gia, trái với Điều 20, trong tuyên

truyền cho chiến tranh hoặc ủng hộ sự thù hằn giữa các dân tộc, chủng tộc hoặc

tôn giáo có thể tạo thành sự kích động phân biệt đối xử, thù địch hoặc bạo lực.

Đoạn 14 Bình luận chung số 29 của Ủy ban Nhân quyền tuyên bố quốc

gia thành viên có nghĩa vụ khắc phục hậu quả theo quy định tại Điều 2 khoản 3

của Công ước ICCPR. Công ước không hạn chế các biện pháp khắc phục hiệu

quả là bởi lẽ nó là một bộ phận “cấu thành một nghĩa vụ của toàn bộ công ước”

[159]. Bên cạnh đó, quốc gia thành viên có thể điều chỉnh đối với hoạt động thực

tế của các thủ tục liên quan đến tư pháp hoặc các biện pháp khắc phục hậu quả

cho phù hợp với yêu cầu.

Tại bình luận chung 29, đoạn 16 quy định rằng các biện pháp liên quan

đến tạm định chỉ quyền, như thể hiện trong Điều 4 của Công ước, dựa trên các

nguyên tắc về tính hợp pháp và pháp quyền vốn có trong toàn thể Công ước,

ngay cả trong TTKC. Bên cạnh đó, những yếu tố nhất định của quyền được xét

xử công bằng, rõ ràng, được đảm bảo trong luật pháp quốc tế. Đặc biệt đáng chú

ý rằng quyền “yêu cầu xét xử trước toà án” (theo Điều 9, khoản 4 ICCPR) là

không thể bị hạn chế bởi vì đây là quá trình không thể thiếu trong việc bảo vệ

các quyền không thể bị hạn chế khác (theo nguyên tắc Siracusa). Tuy nhiên, với

quy định về tính hợp pháp và pháp chế được quy định tại đoạn 16 Bình luận

chung 29 thì những quyền không thể bị tạm đình chỉ đã được liệt kê trong Công

ước, không có nghĩa là những điều khác trong Công ước có thể bị tạm đình chỉ

một cách tùy tiện, ngay cả trong TTKC đe dọa sự tồn vong của quốc gia.

2.2.1.5. Nguyên tắc kiểm soát quyền lực nhà nước trong tình trạng khẩn cấp

Nguyên tắc kiểm soát quyền lực nhà nước là toàn bộ hoạt động xem xét,

theo dõi, đánh giá để ngăn chặn, loại bỏ những nguy cơ, những hành vi, những

việc làm sai trái của các chủ thể (gồm cơ quan nhà nước và nhân viên nhà nước)

trong tổ chức và thực hiện quyền lực nhà nước bảo đảm cho quyền lực nhà nước

được sử dụng và thực hiện theo Hiến pháp và pháp luật. Việc kiểm soát quyền

lực nhà nước trong TTKC là cần thiết, tránh được việc lạm quyền của cơ quan

hành pháp, đặc biệt là vi phạm quyền con người, quyền công dân. Đoạn 16 Bình

luận chung 29 của Ủy ban Nhân quyền đã khẳng định việc tạm đình chỉ quyền

phải có lý do chính đáng và đảm bảo nguyên tắc hợp pháp và pháp chế. Việc tạm

đình chỉ quyền không được trái với bản chất của quyền đó nhằm đảm bảo không

ảnh hưởng đến quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân đó trong việc thụ hưởng

quyền đó và các quyền khác. Có thể thấy rằng, quyền lực nhà nước trong TTKC

được thực hiện theo 2 phương pháp tiếp cận: Phương pháp tiếp cận từ trên xuống

(Top-down approach) để ngăn chặn tình trạng hỗn loạn; Phương pháp từ dưới

lên (Bottom up approach) để thể hiện ý chí dân chủ của nhân dân. Trong xã hội

dân chủ hiện nay, các quốc gia thường tôn trọng ý chí của nhân dân, do vậy pháp

luật thường quy định các biện pháp ứng phó với các biến cố dẫn đến TTKC phải

được điều chỉnh nhằm giảm thiểu tác động tiêu cực có thể xảy ra đối với quyền

con người [160; tr.49].

2.2.2. Các yếu tố cấu thành pháp luật về tình trạng khẩn cấp

Pháp luật về TTKC có từ lâu đời và được các quốc gia quy định thành một

luật riêng hoặc quy định tại nhiều văn bản quy phạm pháp luật khác nhau. Pháp luật

về TTKC của các quốc gia quy định nhiều nội dung, tuy nhiên, đều có những nội

dung chung đó là: (1) Chủ thể có thẩm quyền ban bố TTKC; (2) khách thể của quan

hệ pháp luật TTKC và (3) nguyên nhân của TTKC; (4) Trình tự, thủ tục, phạm vi, nội

dung áp dụng TTKC và (5) Các biện pháp đặc biệt được áp dụng trong TTKC.

2.2.2.1. Chủ thể có thẩm quyền

Pháp luật quốc tế về TTKC, chẳng hạn như Điều 4 ICCPR, chỉ nhắc tới

“quốc gia thành viên”/“State Parties” là chủ thể có thẩm quyền tuyên bố TTKC.

Tùy theo pháp luật của quốc gia, chủ thể có thẩm quyền tuyên bố TTKC sẽ được

pháp luật quốc gia đó quy định cụ thể. Chủ thể có thẩm quyền sẽ đại diện quốc

gia tuyên bố TTKC của quốc gia đó. Mặc dù không quy định cụ thể ở trong pháp

luật quốc tế, tuy nhiên, pháp luật các quốc gia thường quy định người đứng đầu

cơ quan hành pháp có thẩm quyền tuyên bố TTKC, trừ một số quốc gia có những

quy định cá biệt, chẳng hạn như phải được nghị viện phê chuẩn.

Điều 88 Hiến pháp Liên bang Nga năm 1993 quy định Tổng thống Liên

bang Nga có thẩm quyền ban bố TTKC trên toàn lãnh thổ Liên bang Nga hoặc

trên một phần nhất định của lãnh thổ. Việc ban bố TTKC của Tổng thống phải

được thông báo ngay cho Hội đồng Liên bang (Thượng viện) và Đuma Quốc gia

(Hạ viện) [118; tr.86 và tr. 87]. Mặc dù cả hai viện được xin ý kiến về việc ban

bố TTKC nhưng chỉ có một cơ quan duy nhất được phê chuẩn sắc lệnh ban bố

TTKC, đó là Hội đồng Liên bang, nội dung này được quy định rõ tại điểm b và

điểm c khoản 1 Điều 102 Hiến pháp Liên Bang Nga năm 1993 [118; tr.91]. Như

vậy, pháp luật về TTKC của Liên bang Nga quy định Tổng thống (là người đại

diện nhà nước) có quyền ban hành sắc lệnh ban bố TTKC, nhưng có đặc thù là

sắc lệnh này phải được nghị viện phê chuẩn.

Điều 27 Hiến pháp năm 2004 nước Cộng hòa nhân dân Trung Hoa quy

định Chủ tịch nước có thẩm quyền tuyên bố đất nước rơi vào TTKC, tuyên bố

tình trạng chiến tranh [118; tr.252]. Điều 29 Hiến pháp của nước Cộng hòa nhân

dân Trung Hoa cũng quy định Quốc vụ viện có thẩm quyền quyết định TTKC

đối với tỉnh, khu tự trị, thành phố trực thuộc trung ương [118; tr.252].

Điều 3 Luật Quản lý quốc gia trong TTKC của Cambodia quy định nhà

Vua có thẩm quyền ra chiếu chỉ tuyên bố TTKC sau khi có ý kiến thống nhất của

Thủ tướng Chính phủ, Chủ tịch nước, Quốc hội và Thượng viện [129].

Điều 3 Luật chế độ pháp lý về TTKC của nước Cộng hòa Armenia quy

định Tổng thống có thẩm quyền tuyên bố TTKC [123].

Mục 11 Luật Tuyên bố TTKC quốc gia Úc quy định Toàn quyền Úc

(Governor-General) có thẩm quyền tuyên bố TTKC nếu được Thủ tướng Chính

phủ đồng ý [153]

Điều L. 3131-13 Luật số 2020-290 của ngày 23 tháng 3 năm 2020 Luật

TTKC để đối phó dịch bệnh COVID-19 của Pháp quy định Hội đồng Bộ trưởng

có thẩm quyền ban hành Nghị quyết tuyên bố TTKC [133].

Như vậy, xét từ nguyên tắc phân quyền và trên thực tế, việc tuyên bố

TTKC chủ yếu do cơ quan hành chính nắm giữ. Một số quốc gia nhằm kiểm soát

quyền lực, hạn chế lạm quyền trong việc ban bố TTKC nên quy định những nội

dung ràng buộc như: hỏi ý kiến, phê chuẩn trước khi tuyên bố TTKC.

Trong pháp luật về tình trạng khẩn cấp, khách thể của quan hệ pháp luật là

lợi ích vật chất hoặc lợi ích tinh thần mà các chủ thể pháp luật mong muốn đạt được

khi tham gia các quan hệ pháp luật. Trong TTKC, khách thể của quan hệ pháp luật

TTKC có thể là: Các hành vi ứng xử của nhà nước, tài sản, các lợi ích phi vật chất

khác như danh dự, nhân phẩm, ....

Để xác định khách thể, cần phải xác định rõ những vấn đề sẽ bị ảnh hưởng

khi tuyên bố TTKC. Khi xác định đúng khách thể, nhà nước mới xác định được

đúng các biện pháp ứng phó kịp thời với các biến cố dẫn đến TTKC. Theo đó,

biện pháp ứng phó phải đảm bảo các nguyên tắc của pháp luật về TTKC. Có thể

nhận thấy rất rõ rằng, bối cảnh khác nhau thì khách thể chịu tác động của pháp

luật TTKC cũng khác nhau. Ví dụ như: trong TTKC về dịch bệnh, quyền tự do

đi lại có thể bị hạn chế; trong TTKC về môi trường, cơ quan nhà nước có thể áp

dụng biện pháp trưng dụng tài sản. Tuy nhiên, có thể thấy, khách thể phổ biến,

thường bị tác động nhiều nhất khi tuyên bố TTKC là quyền con người. Từ pháp

luật quốc tế và pháp luật các quốc gia đều có những quy định về việc tạm đình

chỉ quyền con người, quyền công dân trong TTKC. Do là khách thể phổ biến,

thường bị tác động khi có tuyên bố TTKC, nên luật pháp quốc tế và luật pháp

các quốc gia cũng quy định rất chặt chẽ về điều kiện, trình tự, thủ tục và các biện

pháp áp dụng nhằm hạn chế đến mức thấp nhất việc tạm đình chỉ quyền con

người trong TTKC.

2.2.2.2. Các trình tự, thủ tục theo quy định của pháp luật về TTKC

Bất cứ pháp luật quốc gia nào cũng quy định rất cụ thể, chặt chẽ về một số

trình tự, thủ tục có liên quan đến TTKC như : Trình tự, thủ tục ban hành văn bản

quy định về TTKC; Trình tự, thủ tục ban bố TTKC; Trình tự, thủ tục công bố

TTKC; Trình tự, thủ tục thi hành lệnh ban bố TTKC; Trình tự, thủ tục bãi bỏ

TTKC.

(1) Trình tự, thủ tục ban hành văn bản quy định về TTKC

Văn bản quy định về TTKC có tính pháp lý cao nhất là hiến pháp, do nghị

viên/quốc hội ban hành. Trình tự, thủ tục ban hành văn bản quy định về TTKC

được quy định chặt chẽ, rõ ràng. Trong TTKC, do tính chất cần giải quyết nhanh

đối với tình huống nguy hiểm, đe dọa đến sự tồn vong của quốc gia, duy trì trật

tự, bảo đảm an toàn xã hội, bảo vệ cuộc sống của người dân, thì việc ban hành

văn bản để ứng phó cần phải kịp thời. Chính vì thế, trong TTKC, các văn bản

quy định về TTKC được ban hành theo trình tự, thủ tục rút gọn. Thủ tục rút gọn

được lược bớt một số bước, rút ngắn một số khoảng thời gian so với trình tự, thủ

tục ban hành văn bản thông thường.

(2) Đối với trình tự, thủ tục ban bố TTKC. Ban bố TTKC làm phát sinh

sự kiện pháp lý làm phát sinh, thay đổi hoặc chấm dứt thẩm quyền và trách

nhiệm của nhà nước, quyền con người cũng như quyền và nghĩa vụ của công dân

Ban bố tình trạng khẩn cấp tức là đình chỉ việc thực hiện pháp luật, nhất là đình

chỉ những quyền liên quan đến quyền con người và lợi ích của người dân. Sự ban

bố TTKC cho phép cơ quan nhà nước có thẩm quyền (thường là cơ quan hành

pháp) nới rộng thẩm quyền, chẳng hạn như có quyền cấm cư trú, cấm giao thông

trong những giờ và vùng nhất định, cấm tự do hội họp, đóng cửa những nơi công

cộng, đình chỉ bầu cử, kiểm tra người thường trú và tạm trú ngày và đêm, quyền

kiểm soát tất cả hoặc một số báo chí, các phương tiện tự do ngôn luận khác [32].

Việc ban bố phải công khai, chính xác, kịp thời và đúng thẩm quyền. Khi

ban bố TTKC, cơ quan nhà nước có thẩm quyền cần xác định rõ phạm vi ảnh

hưởng, khoanh vùng địa lý để xác định phạm vi. TTKC có phạm vi trên toàn

lãnh thổ hoặc có thể là phạm vi vùng, địa phương. Vì vậy, việc xác định đúng

phạm vi ban bố TTKC sẽ xác định đúng đối tượng áp dụng các biện pháp đặc

biệt được áp dụng trong TTKC, tránh ảnh hưởng tới quyền và lợi ích hợp pháp

của các đối tượng khác. Việc xác định đúng phạm vi cũng để nhằm các biện

pháp đặc biệt được áp dụng trong TTKC đạt được kết quả và hiệu quả cao.

Do tính chất nghiêm trọng của TTKC, nên nội dung ban bố phải được quy

định rõ ràng. Nội dung TTKC thông thường bao gồm: (1) Nêu tình huống là nguyên

nhân cho việc tuyên bố TTKC; (2) Những biện luận về tuyên bố TTKC là cần thiết;

(3) Phạm vi áp dụng TTKC; (4) Việc đảm bảo lực lượng và phương tiện trong

TTKC; (5) Quy định rõ biện pháp có thể được áp dụng trong TTKC; (6) Trách nhiệm

thi hành của các cơ quan nhà nước; (7) Thời gian có hiệu lực của TTKC.

(3) Trình tự, thủ tục, phạm vi, nội dung công bố TTKC

Sau khi ban bố TTKC, TTKC cần được công bố theo quy định. Thông

thường, việc công bố TTKC phải được thực hiện ngay trên các phương tiện thông tin

đại chúng và niêm yết công khai để mọi người đều biết.

(4) Trình tự, thủ tục thi hành lệnh ban bố TTKC

Cơ quan hành pháp thường được quy định là cơ quan có thẩm quyền tổ chức

thi hành lệnh ban bố TTKC. Cơ quan hành pháp sẽ quyết định các biện pháp thi hành

và các cơ quan, tổ chức có trách nhiệm thi hành các biện pháp đó. Các biện pháp đặc

biệt trong TTKC được áp dụng để nhanh chóng ổn định tình hình, khôi phục trật tự

an toàn xã hội, bảo vệ tính mạng của nhân dân, bảo vệ tài sản của nhà nước và của

nhân dân.

(5) Trình tự, thủ tục bãi bỏ TTKC

Bãi bỏ TTKC làm phát sinh sự kiện pháp lý làm phát sinh, thay đổi hoặc chấm

dứt thẩm quyền và trách nhiệm của nhà nước, quyền con người cũng như quyền và

nghĩa vụ của công dân. Việc bãi bỏ TTKC đồng nghĩa với việc chấm dứt TTKC. Vì

vậy, việc bãi bỏ TTKC phải công khai, chính xác, kịp thời và đúng thẩm quyền.

2.2.2.3. Các biện pháp đặc biệt được áp dụng trong tình trạng khẩn cấp

Nguyên nhân dẫn đến TTKC là những hoàn cảnh xảy ra trên thực tế, theo

đó nhà nước phải áp dụng các biện pháp đặc biệt mà trong điều kiện bình thường

không áp dụng để nhằm duy trì ổn định chính trị, xã hội. Các nguyên nhân dẫn

đến TTKC có thể do tự nhiên hoặc do con người gây ra, thông thường bao gồm

những nguyên nhân sau: Chiến tranh, thảm họa tự nhiên, dịch bệnh,...Tuy nhiên,

không phải mọi nguyên nhân trên đều dẫn đến TTKC mà phải là các nguyên

nhân thỏa mãn các điều kiện sau: (1) Đó là tình huống đang diễn ra hoặc sắp

diễn ra; (2) Ảnh hưởng của tình huống phải có sự tham gia của cả quốc gia; (3)

Sự liên tục của cuộc sống có tổ chức của cộng đồng bị đe dọa; (4) Khủng hoảng

hoặc mối nguy hiểm phải là ngoại lệ.

Thứ nhất, đó là tình huống đang diễn ra hoặc sắp diễn ra. TTKC phải là có

thật hoặc dự liệu khả năng xảy ra là có thật, chứ không phải là những suy đoán

thuần túy và không có căn cứ.

Thứ hai, ảnh hưởng của tình huống phải có sự tham gia của cả quốc gia.

Do TTKC là tình trạng có tính chất nghiêm trọng đặc biệt, xảy ra trên quy mô

rộng, đe dọa nghiêm trọng đến tài sản của nhà nước và tổ chức, tính mạng, sức

khỏe, tài sản của nhân dân hoặc có tình hình đe dọa nghiêm trọng đến an ninh

quốc gia và trật tự an toàn xã hội, theo đó, nếu không có sự tham gia của cả quốc

gia thì sẽ không thể giải quyết, ngăn chặn được tình hình trên. Vì vậy, yêu cầu

phải có sự tham gia của cả quốc gia thì mới đưa xã hội ổn định, trở về trạng thái

bình thường. Về khía cạnh này, nếu một cuộc chiến tranh chỉ xảy ra ở một phần

lãnh thổ và không thực sự có ảnh hưởng lớn tới đời sống thường nhật của cư dân

ở quốc gia đó thì cũng không được coi là tình huống tất yếu dẫn đến TTKC.

Thứ ba, TTKC phải ảnh hưởng tới khả năng tồn tại liên tục của một cộng

đồng. Chẳng hạn, một số quốc gia đã tuyên bố TTKC và sử dụng TTKC như một

công cụ để thể chế hóa các biện pháp bất hợp pháp để bảo vệ một nhà nước hoặc

chính phủ chống lại bất đồng chính kiến. Có thể thấy, những bất đồng chính kiến

trong nội bộ quốc gia của trong những tình huống đó không ảnh hưởng tới khả

năng tồn tại của cộng đồng, trong khi những biện pháp khẩn cấp chỉ được xem là

chính đáng khi được dùng để đối phó các mối đe dọa thực sự tới trật tự công

cộng và an ninh quốc gia [179].

Thứ tư, khủng hoảng hoặc mối nguy hiểm phải là ngoại lệ, mà việc áp

dụng những biện pháp thông thường để duy trì an toàn công cộng, sức khỏe và

trật tự, rõ ràng là không đủ.

TTKC yêu cầu nhà nước phải có những biện pháp đặc biệt được áp dụng

để nhằm ổn định xã hội. Phụ thuộc vào từng TTKC cụ thể mà nhà nước có

những biện pháp đặc biệt được áp dụng khác nhau. Chẳng hạn như các biện pháp

áp dụng trong TTKC do chiến tranh sẽ khác với các biện pháp áp dụng trong

TTKC về môi trường, về dịch bệnh, về thảm họa thiên nhiên...Tuy nhiên, nhà

nước cũng không thể áp dụng tùy tiện các biện pháp đặc biệt. Gọi là ‘đặc biệt”

bởi biện pháp này không được áp dụng trong điều kiện thông thường, nhưng

cũng đã được quy định rất cụ thể trong pháp luật của quốc gia. Để áp dụng các

biện pháp đặc biệt này, pháp luật của các quốc gia quy định chặt chẽ về tình

huống áp dụng, điều kiện áp dụng, thẩm quyền, trình tự, thủ tục áp dụng, phạm

vi áp dụng,...

Thông thường, một số biện pháp đặc biệt được áp dụng trong TTKC như:

(1) Tăng cường trật tự, an ninh; (2) Cấm hoặc hạn chế các cuộc mít tinh, biểu

tình, tuần hành, dã ngoại…; (3) Cấm đình công; (4) Hạn chế quyền tự do đi lại,

tự do cư trú trên toàn lãnh thổ; (5) Hạn chế giao thông và việc kiểm tra các

phương tiện giao thông; (6) Đình chỉ hoạt động của các cơ sở sản xuất nguy

hiểm và hoạt động của các tổ chức sử dụng chất nổ, chất phóng xạ, hóa học và

sinh học nguy hiểm; (7) Di dời các giá trị vật chất và văn hóa đến các khu vực an

toàn hơn....

Đối với TTKC về dịch bệnh, một số biện pháp đặc thù được áp dụng như:

(1) Hạn chế quyền tự do đi lại, tự do cư trú; (2) Thực hiện kiểm dịch, thực hiện

các hoạt động vệ sinh, chống dịch bệnh. Trong TTKC về an ninh, quốc phòng,

những biện pháp được áp dụng như: (1) Ra lệnh giới nghiêm; (2) Trục xuất; (3)

Đình chỉ hoạt động của các đảng phái chính trị và các hiệp hội xã hội khác.

2.2.2.4. Kiểm soát quyền lực nhà nước và xử lý vi phạm pháp luật trong

tình trạng khẩn cấp

Trong TTKC, những quyền lực đặc biệt thường được trao cho cơ quan

hành pháp. Tuyên bố tình trạng khẩn cấp tức là đình chỉ việc thực hiện pháp luật

trong điều kiện bình thường, nhất là đình chỉ những quyền liên quan đến quyền

con người và lợi ích của người dân. Vì vậy, việc kiểm soát quyền lực nhà nước

trong trong TTKC thường được đặt ra do trong TTKC thường xảy ra sự lạm

quyền của cơ quan hành pháp. Do đó, pháp luật về TTKC thường có những quy

định chặt chẽ về việc tổ chức và thực hiện quyền lực của lập pháp, hành pháp, tư

pháp, cơ chế kiểm soát quyền lực giữa các cơ quan, chế độ trách nhiệm của các

cơ quan, và các biện pháp chế tài đối với việc lạm quyền khi áp dụng các biện

pháp đặc biệt trong TTKC. Bên cạnh đó, pháp luật về TTKC cũng có những quy

định về xử lý vi phạm pháp luật trong TTKC, đảm bảo cả nhà nước vi phạm

hoặc cá nhân vi phạm đều phải được xử lý theo quy định của pháp luật.

2.3. Các yếu tố tác động đến pháp luật về tình trạng khẩn cấp

Có rất nhiều yếu tố tác động đến pháp luật về TTKC, chẳng hạn như: Tính

chất, đặc điểm của môi trường tự nhiên và xã hội liên quan đến điều chỉnh pháp

luật về TTKC; Năng lực của chính quyền trong việc sử dụng và thực thi công cụ

pháp luật trong TTKC (liên quan đến cấu trúc quyền lực nhà nước, năng lực cán

bộ….); Tiềm năng kinh tế - xã hội (kinh tế và con người trong xã hội) của xã

hội; Ý thức pháp luật trong xã hội (cả cán bộ, công chức và nhân dân); đặc điểm

của hệ thống chính trị…

2.3.1. Tác động của chính trị

Yếu tố chính trị là toàn bộ yếu tố tạo nên đời sống chính trị của xã hội ở từng

giai đoạn lịch sử nhất định, bao gồm môi trường chính trị, hệ thống các chuẩn mực

chính trị, chủ trương, đường lối, chính sách của Đảng và quá trình tổ chức, thực

hiện chúng; các quan hệ chính trị và ý thức chính trị, hoạt động của hệ thống chính

trị. Cùng với đó là nền dân chủ xã hội và bầu không khí chính trị – xã hội.

Yếu tố chính trị được thể hiện trong sự tác động của các lợi ích và các sự

kiện chính trị đến quá trình thông qua các quyết định xây dựng pháp luật. Các

phương tiện pháp luật không thể có hiệu quả nếu không có môi trường chính trị

tương ứng để bảo đảm cho sự đoàn kết, thống nhất các lực lượng chính trị, chính

trị - xã hội trong việc nhận thức về các cơ sở, nền tảng của chính sách xây dựng

pháp luật của nhà nước. Để bảo đảm sự tiến bộ pháp luật hiện thực của xã hội, để

tiến hành chính sách xây dựng pháp luật văn minh cần phải có ý chí chính trị

thống nhất chung của xã hội và bộ máy nhà nước hiệu quả.

Có thể nhận thấy, pháp luật về TTKC hiện nay tồn tại trong tất cả các hệ

thống chính trị và luật pháp trên thế giới, bất chấp hậu quả của TTKC liên quan đến

quyền của công dân, đặc biệt là các quyền và lợi ích hợp pháp của công dân. Điều

này có thể là do nhu cầu chính trị của các quốc gia, để thiết lập trật tự và bổ sung

các đối tượng của luật, giải quyết tình hình khi có TTKC xảy ra. Carl Schmitt khẳng

định rằng, việc nhà nước thực hiện các biện pháp áp dụng trong TTKC là vì mục

tiêu chính trị, nhằm duy trì sự an toàn của quốc gia [140; tr.156].

Thông thường, trong các quy định của pháp luật có chứa đựng động cơ

chính trị. Kể cả trong những quốc gia đa đảng, động cơ chính trị cũng được thể

hiện trong quy định của pháp luật, bởi vì đảng cầm quyền thường chiếm đa số

trong Nghị viện và do đó, có quyền thông qua các luật tương thích với các chính

sách chính trị. Sự khác biệt lớn giữa một nền chính trị sơ khai với nền chính trị

dân chủ và hiện đại là trong TTKC, nhà nước đặc biệt quan tâm tới “lợi ích công

cộng” [176; tr.16]. Tuy nhiên, chính trị vẫn là yếu tố tác động quyết định đến

pháp luật về TTKC. Trong một số TTKC, để đảm bảo an toàn của quốc gia, một

số quyền chính trị bị hạn chế như: cấm tự do ngôn luận, cấm đình công,...

Ở Albania trong TTKC do đại dịch COVID-19 vừa qua, phe đối lập đã chỉ

trích chính phủ về số ca nhiễm COVID-19 tăng lên, do đó, chính phủ phải tiến

hành nhiều cuộc kiểm tra hơn, áp dụng một số biện pháp cấp bách nhằm ngăn

chặn dịch bệnh. Các cuộc biểu tình đã diễn ra để bày tỏ không hài lòng với các

quyết định khác nhau của chính phủ, những người biểu tình đã bị cảnh sát giải tán

và một số bị bắt với tội danh tụ tập bất hợp pháp. Công chúng mất niềm tin vào tính

hợp pháp và hiệu quả của các biện pháp của chính phủ để đối phó với đại dịch [156;

tr.4]. Phe đối lập chỉ trích chính sách của Thủ tướng là không hiệu quả, và khẳng

định việc thay đổi chính trị là cần thiết trong cuộc bầu cử gần nhất [156; tr.6].

Ở Bosnia và Herzegovina, các nhà lãnh đạo của các đảng chính trị cầm

quyền và hành pháp là những người có vai trò quan trọng trong việc ra quyết

định trong bối cảnh đại dịch khủng hoảng. TTKC đã mở ra con đường cho sự

bùng phát của hành vi tội phạm và tham nhũng, chủ yếu được kết nối với "đường

dẫn nhanh" cho thủ tục mua sắm công nơi các đảng chính trị cầm quyền. Trong

bối cảnh đó, chính phủ Bosnia và Herzegovina và các đối thủ chính trị nảy sinh

cáo buộc chéo trên các cuộc tranh luận và tranh chấp chính trị gắn liền với

TTKC của đại dịch COVID-19 [156; tr.9].

2.3.2. Tính chất, đặc điểm của môi trường tự nhiên và xã hội

Pháp luật các quốc gia bị tác động của tính chất, đặc điểm của môi trường

tự nhiên và xã hội. Các thảm họa thiên nhiên là một trong những yếu tố gây nên

TTKC, chính vì thế, một số quốc gia đã đưa các quy định về tính chất, đặc điểm

của môi trường tự nhiên vào trong các quy định của pháp luật TTKC. Chẳng

hạn, hầu hết các quốc gia đều đưa các thảm họa về thiên nhiên như bão, lũ lụt,

cháy rừng,...vào phạm vi điều chỉnh của pháp luật về TTKC. Một số nước như

Italia, Peru, Indonesia đưa tác động của hoạt động núi lửa vào phạm vi điều

chỉnh của pháp luật về TTKC. Bên cạnh đó, hoạt động sống, sinh hoạt, phong

tục tập quán, lễ nghi… có ảnh hưởng mạnh mẽ đến pháp luật về TTKC. Trong

quá trình xây dựng pháp luật về TTKC, những tính chất, đặc điểm của môi

trường tự nhiên và xã hội tác động đến các chủ thể xây dựng pháp luật về TTKC.

Do đó, các yếu tố môi trường tự nhiên và xã hội đi vào trong pháp luật về TTKC,

tùy thuộc vào các tính chất, đặc điểm này của mỗi quốc gia.

2.3.3. Năng lực của chính quyền

Năng lực của chính quyền các cấp trong việc sử dụng và thực thi công cụ

pháp luật trong TTKC tác động đến pháp luật TTKC. Nội dung này dựa trên sự

đánh giá trên cả phạm vi cấu trúc và các bộ, công chức (người thực thi công vụ)

trên các khía cạnh như: Năng lực nhận diện vấn đề chính sách, pháp luật; Năng

lực hoạch định, xây dựng chính sách, pháp luật; Năng lực soạn thảo, ban hành

pháp luật; Năng lực triển khai luật, theo dõi đánh giá thi hành pháp luật. Những

yếu tố này sẽ ảnh hưởng đến việc quy định ai sẽ là người xây dựng pháp luật, ai

sẽ là người tổ chức triển khai thực hiện pháp luật về TTKC.

2.3.4. Tiềm năng kinh tế - xã hội

Tiềm năng kinh tế - xã hội phát triển năng động, bền vững sẽ là điều kiện

thuận lợi cho xây dựng pháp luật về TTKC, tác động tích cực tới việc nâng cao

hiểu biết pháp luật, ý thức pháp luật của các tầng lớp xã hội. Ngược lại, kinh tế –

xã hội chậm phát triển, kém năng động và hiệu quả sẽ có thể ảnh hưởng tiêu cực

tới chính sách xây dựng pháp luật của các chủ thể pháp luật. Yếu tố kinh tế là

nền tảng của sự nhận thức, hiểu biết pháp luật và thực hiện pháp luật nên có tác

động mạnh mẽ tới chính sách xây dựng pháp luật của các chủ thể pháp luật.

Bên cạnh đó, với xây dựng pháp luật về TTKC, yếu tố kinh phí và cơ sở

vật chất có tác động lớn tới chất lượng xây dựng pháp luật của các cơ quan nhà

nước, cá nhân có thẩm quyền bởi nếu kinh phí, cơ sở vật chất không đủ, không

phù hợp thì các chủ thể có thẩm quyền khó có thể bảo đảm tiến độ triển khai

nhiệm vụ, cũng như các cơ quan, tổ chức và người dân khó có thể thực hiện

quyền tham gia xây dựng pháp luật theo quy định.

2.3.5. Ý thức pháp luật trong xã hội

Ý thức pháp luật là tổng thể những tri thức, quan niệm, quan điểm, học

thuyết về pháp luật thể hiện sự nhận thức, thái độ, tình cảm của con người đối

với pháp luật. Do đó, ý thức pháp luật trong xã hội giúp đánh giá đúng thực

trạng, nhu cầu điều chỉnh của pháp luật về TTKC. Đối với các nhà xây dựng

pháp luật, ý thức pháp luật càng cao thì họ càng nắm bắt nhanh, sâu sắc, đầy đủ

sự thay đổi khách quan của đời sống xã hội, dẫn đến hình thành tư tưởng hoàn

thiện hệ thống pháp luật và thực hiện tư tưởng đó một cách hiệu quả. Đối với

người dân, ý thức pháp luật của người dân càng cao thì họ càng tích cực tham gia

vào hoạt động xây dựng pháp luật.

Ý thức pháp luật trong xã hội sẽ thúc đẩy việc thực hiện pháp luật về

TTKC. Trên cơ sở nhận thức đúng về pháp luật về TTKC, các chủ thể sẽ có thái

độ tích cực đối với pháp luật, từ đó tự giác thực hiện pháp luật. Từ đó, các chủ

thể đưa ra cách xử sự phù hợp với các tình huống trong thực tiễn, đảm bảo theo

đúng quy định của pháp luật về TTKC, đồng thời chống lại các hành vi vi phạm

pháp luật.

2.4. Các tiêu chí hoàn thiện pháp luật về tình trạng khẩn cấp

Căn cứ các đặc điểm và các yếu tố cấu thành của pháp luật về tình trạng

khẩn cấp, có thể đưa ra các tiêu chí hoàn thiện pháp luật về tình trạng khẩn cấp,

cụ thể như sau:

2.4.1. Phù hợp với hiến pháp

Hiến pháp là đạo luật do Quốc hội ban hành. Hiến pháp là văn bản có giá

trị pháp lý cao nhất trong hệ thống pháp luật Việt Nam. Tất cả các chủ thể trong

hoạt động quản lý nhà nước đều làm việc trên tinh thần Hiến pháp. Cũng nhờ đó

mà có cơ sở để xây dựng cũng như phát triển các quy định pháp luật chuyên

ngành. Do đó, tất cả các văn bản quy phạm pháp luật khác nói chung, pháp luật

về TTKC nói riêng cũng phải hoàn toàn phù hợp với tinh thần, nội dung của

Hiến pháp. Thực hiện việc xây dựng phải được ban hành trên cơ sở Hiến pháp để

thi hành Hiến pháp.

2.4.2. Quy định rõ thẩm quyền đặc biệt của nhà nước trong tình trạng

khẩn cấp

Tình trạng khẩn cấp là trạng thái đặc biệt, do đó, các cơ quan nhà nước có

thẩm quyền cũng có những thẩm quyền đặc biệt để ứng phó được với tình hình

xảy, nghĩa là trong điều kiện thông thường, nhà nước không có các thẩm quyền

này. Từ thẩm quyền đặc biệt đó, nhà nước sử dụng các giải pháp để bảo vệ lợi

ích của nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của công dân mà trong điều kiện

bình thường không được áp dụng. Do đó, pháp luật về TTKC gắn liền với quy

định pháp luật về thẩm quyền đặc biệt của nhà nước. Vì vậy, việc quy định rõ

thẩm quyền đặc biệt của cơ quan nhà nước có thẩm quyền trong tình trạng khẩn

cấp là một trong những tiêu chí hoàn thiện pháp luật về tình trạng khẩn cấp.

2.4.3. Bảo vệ quyền con người, quyền công dân

Quan điểm xây dựng hệ thống pháp luật dân chủ, công bằng, nhân đạo là

quan điểm của một số các nhà nước đương đại hiện nay. Đặc biệt, với quan điểm

lấy con người làm trung tâm, các nhà nước quan tâm hoàn thiện cơ bản các cơ

chế bảo đảm quyền làm chủ của nhân dân, bảo đảm và bảo vệ quyền con người,

quyền công dân. Bên cạnh đó, trong TTKC, dễ xảy ra việc lạm quyền của cơ

quan nhà nước có thẩm quyền, xậm hạn đến quyền và lợi ích hợp pháp của nguời

dân, xâm hại quyền con người, quyền công dân. Vì vậy, pháp luật về TTKC cần

quy định rõ các quyền con người có thể bị hạn chế, các quyền con người không

thể bị hạn chế trong tình trạng khẩn cấp. Đặc biệt, việc quy định rõ các quyền

không thể bị hạn chế trong Hiến pháp và các văn bản quy phạm pháp luật chính

là giới hạn đầu tiên đối với các cơ quan nhà nước khi áp dụng các biện pháp

khẩn cấp đặc biệt. Quy định này cũng là nền tảng hiến định vững chắc để bảo

đảm tính dân chủ của xã hội kể cả trong tình trạng khẩn cấp.

2.4.4. Phòng ngừa việc lạm dụng quyền lực trong tình trạng khẩn cấp

Các tình huống khẩn cấp đòi hỏi sự phản ứng kịp thời, quyết đoán từ phía

các cơ quan nhà nước và do vậy các thẩm quyền đặc biệt trong trường hợp này

thường được trao về cho cơ quan hành pháp, xuất phát từ tính chủ động của nó.

Tuỳ theo tình hình của từng quốc gia, các biện pháp này có sự khác nhau nhất

định. Tuy nhiên, một điều dễ nhận thấy là việc tập trung quyền hạn vào cơ quan

hành pháp sẽ dẫn đến sự mất cân bằng trong cơ cấu quyền lực nhà nước và khả

năng cơ quan hành pháp lạm dụng quyền hạn này, làm mất đi tính dân chủ của

nhà nước. Do đó, pháp luật về TTKC cần quy định rõ các hoạt động hạn chế

thực hiện trong TTKC nhằm giảm thiểu nguy cơ cơ quan nhà nước lợi dụng tình

trạng đặc biệt này để thay đổi trật tự xã hội. Bên cạnh đó, pháp luật về TTKC

cũng cần quy định theo hướng tăng cường vai trò giám sát của các thiết chế hiến

định khác (thường được trao về cho cơ quan lập pháp và tư pháp bằng nhiều

cách thức khác nhau). Mọi quyền lực phải được kiểm soát chặt chẽ bằng cơ chế,

phải được ràng buộc bằng trách nhiệm, quyền lực đến đâu trách nhiệm đến đó,

quyền lực càng cao trách nhiệm càng lớn; lạm dụng, lợi dụng quyền lực phải bị

truy cứu trách nhiệm và xử lý. Kiểm soát quyền lực gắn với siết chặt kỷ luật, kỷ

cương trong hoạt động của Nhà nước và cán bộ, công chức, viên chức [3].

2.4.5. Đảm bảo thống nhất và đồng bộ với các quy định khác của hệ

thống pháp luật

Giữa các bộ phận cấu thành hệ thống pháp luật có mối liên hệ gắn bó chặt

chẽ và luôn có sự thống nhất nội tại với nhau. Sự thống nhất và đồng bộ của hệ

thống pháp luật là điều kiện cần thiết bảo đảm cho tính thống nhất về mục đích

của pháp luật và sự triệt để trong việc thực hiện pháp luật. Tính thống nhất và

đồng bộ của hệ thống pháp luật phải được thể hiện trong cả hệ thống cũng như

trong từng bộ phận hợp thành của hệ thống ở các cấp độ khác nhau. Vì vậy, pháp

luật về TTKC phải thống nhất chính trong nội tại của các quy phạm pháp luật về

TTKC cũng như như thống nhất, đồng bộ, không có các hiện tượng trùng lặp,

chồng chéo, mâu thuẫn nhau với các ngành luật trong hệ thống pháp luật. Điều

này đòi hỏi các quy phạm pháp luật về TTKC được ban hành không chỉ bảo đảm

sự thống nhất, hài hoà về nội dung mà còn phải bảo đảm sự đồng bộ, tính thứ

bậc của mỗi quy phạm về hiệu lực của chúng, trong đó, các quy phạm trong Hiến

pháp phải có hiệu lực pháp luật cao nhất, các quy phạm pháp luật về TTKC phải

phù hợp với quy phạm trong Hiến pháp. Tính thống nhất, đồng bộ của pháp luật

về TTKC với các quy định khác của hệ thống pháp luật có ảnh hưởng rất lớn tới

tính khả thi và hiệu quả của pháp luật. Bởi tất cả những mối liên hệ, ràng buộc

đó của các quy định pháp luật với những yếu tố và hiện tượng khác nhau trong

đời sống xã hội xét đến cùng đều có ảnh hưởng tới sự tác động, điều chỉnh của

pháp luật.

2.4.6. Tính phù hợp, khả thi

Tính phù hợp của pháp luật về TTKC thể hiện ở nội dung của hệ thống

pháp luật luôn có sự tương quan với trình độ phát triển kinh tế - xã hội của đất

nước. Pháp luật về TTKC phải phản ánh đúng trình độ phát triển của kinh tế - xã

hội, nó không thể cao hơn hoặc thấp hơn trình độ phát triển đó. Tính phù hợp của

pháp luật về TTKC thể hiện ở nhiều mặt như chúng phải phù hợp với các điều

kiện kinh tế, điều kiện chính trị của đất nước, mà quan trọng nhất là phù hợp với

đường lối, chính sách của Đảng cầm quyền; phù hợp với đạo đức, tập quán,

truyền thống và các quy phạm xã hội khác... Ngoài ra, pháp luật về TTKC của

một quốc gia phải được xây dựng phù hợp với các nguyên tắc cơ bản của các

điều ước và thông lệ quốc tế, có phương pháp điều chỉnh pháp luật phù hợp cho

mỗi loại quan hệ xã hội.

Pháp luật về TTKC có khả thi hay không thể hiện ở việc các quy phạm

pháp luật về TTKC được ban hành phải phù hợp với cơ chế thực hiện và áp dụng

pháp luật hiện hành. Nghĩa là, khi ban hành quy phạm pháp luật về TTKC, phải

xem xét tới điều kiện về kinh tế, chính trị, xã hội của đất nước có cho phép thực

hiện được quy phạm pháp luật đó hay không, đồng thời, phải tính đến các điều

kiện khác như tổ chức bộ máy nhà nước, trình độ của đội ngũ cán bộ, công chức,

dư luận xã hội trong việc tiếp nhận quy phạm pháp luật đó, trình độ văn hoá và

kiến thức pháp lí của nhân dân...

Kết luận Chương 2

Qua việc nghiên cứu “Những vấn đề lý luận về pháp luật về tình trạng

khẩn cấp”, tác giả luận án đã làm sáng tỏ những vấn đề sau:

Thứ nhất, có rất nhiều khái niệm khác nhau về TTKC, xuất phát từ các góc nhìn khác nhau. Tác giả đã nêu ra quan điểm của các học giả về khái niệm TTKC, từ đó, đúc rút ra một khái niệm theo quan điểm của tác giả.

Thứ hai, TTKC không có khả năng thấy trước, có thể xảy ra ở bất cứ đâu,

bất cứ thời gian nào. TTKC đòi hỏi những ứng phó chỉ mang tính tạm thời.

Thứ ba, pháp luật về TTKC gắn liền với thẩm quyền đặc biệt của nhà nước. Pháp luật về TTKC thường dẫn tới khả năng hạn chế một số hành vi và một số quyền con người, quyền công dân.

Thứ tư, trong TTKC, nhà nước sẽ thực hiện và áp dụng một số biện pháp

đặc biệt, trong đó có việc tạm đình chỉ quyền con người, quyền công dân.

Thứ năm, TTKC tiềm ẩn những rủi ro lạm quyền của cơ quan hành pháp. Thứ sáu, vai trò của pháp luật về TTKC bao gồm: Pháp luật về TTKC là công cụ điều tiết và định hướng các quan hệ xã hội trong TTKC; là cơ sở để bảo đảm an toàn xã hội; pháp luật về TTKC thực hiện chức năng bảo đảm và bảo vệ quyền con người; là công cụ bảo vệ chế độ chính trị và nhà nước; pháp luật về TTKC là công cụ kiểm soát quyền lực nhà nước trong TTKC.

Thứ bảy, pháp luật về TTKC cần đảm bảo các nguyên tắc: Nguyên tắc pháp quyền; Nguyên tắc bình đẳng; Nguyên tắc không xâm phạm những quyền không thuộc phạm vi tạm đình chỉnh; Nguyên tắc kiểm soát quyền lực nhà nước trong TTKC; Nguyên tắc tương xứng.

Thứ tám, tác giả luận án đã nghiên cứu cấu thành của pháp luật về TTKC, bao gồm Chủ thể, khách thể; trình tự, thủ tục, phạm vi, nội dung áp dụng TTKC; các biện pháp đặc biệt áp dụng trong TTKC; kiểm soát quyền lực nhà nước và xử lý vi phạm pháp luật trong TTKC.

Thứ chín, tác giả đã nghiên cứu các yếu tố tác động đến pháp luật về TTKC như tính chất, đặc điểm của môi trường tự nhiên và xã hội liên quan đến điều chỉnh pháp luật về TTKC; năng lực của chính quyền trong việc sử dụng và thực thi công cụ pháp luật trong TTKC; tiềm năng kinh tế - xã hội; ý thức pháp luật trong xã hội và yếu tố chính trị tác động đến pháp luật về TTKC.

Chương 3

THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VỀ TÌNH TRẠNG KHẨN CẤP

Ở VIỆT NAM HIỆN NAY

3.1. Quy định của pháp luật về TTKC ở Việt Nam

3.1.1. Sự hình thành pháp luật về tình trạng khẩn cấp ở Việt Nam

3.1.1.1. Giai đoạn từ năm 1945 đến năm 1992

Pháp luật về TTKC ở Việt Nam được hình thành từ năm 1945, kể từ thời

điểm nước Việt Nam dân chủ cộng hòa ra đời. Trong thời kỳ 1945-1975, Việt

Nam đã ban hành một số sắc lệnh về thiết quân luật.

Thiết quân luật là thiết lập sự quản lý xã hội bằng các biện pháp đặc biệt

do cơ quan có thẩm quyền của nhà nước ban hành/ra lệnh trong TTKC. Thiết

quân luật bổ sung hoặc thay thế chính phủ lập pháp, tư pháp và hành pháp dân sự

hiện có bằng chính phủ quân sự, khi mà chính quyền dân sự hoạt động không có

hiệu quả trong việc duy trì trật tự và an ninh hoặc cung cấp các dịch vụ thiết yếu,

hoặc an ninh, trật tự, an toàn xã hội ở một/một số địa phương bị xâm phạm

nghiêm trọng tới mức chính quyền ở đó không kiểm soát được tình hình [54;

tr.550]. Nhìn chung, thiết quân luật là biện pháp quản lý nhà nước đặc biệt có

thời hạn được thiết lập dựa trên tình huống khẩn cấp. Vì vậy, hầu hết các quốc

gia vẫn gọi đó là TTKC mà không gọi là “Thiết quân luật”. Khi thiết quân luật

được thiết lập, chính phủ thường áp dụng biện pháp lệnh giới nghiêm, là một

biện pháp đặc biệt được áp dụng. Thông thường, việc áp dụng thiết quân luật đi

kèm với lệnh giới nghiêm, mặc dù đây là các biện pháp pháp lý khác nhau. Lệnh

giới nghiêm là biện pháp cấm, hạn chế người, phương tiện đi lại và hoạt động

vào những giờ nhất định tại những khu vực nhất định (trừ trường hợp được phép

theo quy định của người có thẩm quyền) khi tình hình an ninh chính trị, trật tự an

toàn xã hội tại một/một số địa phương diễn biến phức tạp đe dọa gây mất ổn định

nghiêm trọng và được công bố trên các phương tiện thông tin.

Sắc lệnh đầu tiên về thiết quân luật là Sắc lệnh số 03/SL ngày 01 tháng 9

năm 1945 của Chủ tịch lâm thời Chính phủ dân chủ cộng hòa Việt Nam [23].

Việc ban hành Sắc lệnh này là rất cần thiết trong bối cảnh nhằm bảo vệ một nhà

nước non trẻ chuẩn bị ra đời. Vì vậy, sau khi Hội đồng Bộ trưởng thống nhất, để

đảm bảo đảm an toàn cho buổi Lễ Tuyên ngôn Độc lập được diễn ra vào ngày 02

tháng 9 năm 1945, Bộ trưởng Bộ Nội vụ Võ Nguyên Giáp đã được Chủ tịch

Chính phủ lâm thời Hồ Chí Minh trao quyền ký Sắc lệnh vô cùng quan trọng

này. Sắc lệnh số 03/SL có nội dung cụ thể như sau:

(1) Về hình thức văn bản: Sắc lệnh được xem là văn bản thể hiện quyền

lập pháp trong tình huống khẩn cấp của Chính phủ mà chỉ có Chủ tịch nước

(người đứng đầu Chính phủ) hoặc người được trao quyền (ủy quyền) của người

đứng đầu mới có thẩm quyền ký ban hành.

(2) Phạm vi thiết quân luật: Thủ đô Hà Nội (quy định tại Điều thứ nhất

của Sắc lệnh).

(3) Thời gian: Từ mười hai giờ đêm đến sáu giờ sáng.

(4) Biện pháp đặc biệt được áp dụng: (i) Không được đi lại trong các phố,

trừ khi có giấy phép; (ii) Không được mang khí giới, trừ khi có giấy phép; (iii)

Không được xâm phạm đến tính mạng, tài sản của nhân dân (quy định tại Điều

thứ hai của Sắc lệnh).

Sắc lệnh số 03/SL ngày 01 tháng 9 năm 1945 được ban hành đã góp phần

vào thành công của buổi Tuyên ngôn độc lập sáng ngày 02 tháng 9 năm 1945.

Kể từ đó, Chính phủ nước Việt Nam dân chủ cộng hòa ra đời và sau này được

đổi tên thành nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam.

Trong bối cảnh đất nước vừa mới giành được độc lập, thực dân Pháp quay

lại xâm lược nước ta lần thứ 2, ngày 29 tháng 5 năm 1946, Chủ tịch Hồ Chí

Minh đã ra Sắc lệnh số 77/SL về thiết quân luật. Nội dung của Sắc lệnh số 77/SL

tương đối chi tiết, cụ thể [24]. Để thực hiện thống nhất và cho người dân hiểu rõ

hơn về thiết quân luật và lệnh giới nghiêm được quy định tại Sắc Lệnh số 77/SL

ngày 29 tháng 5 năm 1945, ngày 10 tháng 7 năm 1946, Bộ trưởng Bộ Nội vụ và

Bộ trưởng Bộ Tư pháp đã ban hành Thông tư số 220/NV/PC gửi Chủ tịch Ủy

ban hành chính Bắc, Trung, Nam kỳ, Chưởng lý tòa Thượng thẩm Hà Nội, Huế,

Sài Gòn để giải thích Sắc lệnh 77/SL [6].

(1) Hình thức văn bản: Sắc lệnh thiết quân luật do Chủ tịch nước có thẩm

quyền ký. Thông tư số 220-NV/PC còn quy định rõ ràng rằng chỉ có Chủ tịch

Chính phủ Dân chủ Cộng hòa mới có quyền ký sắc lệnh thiết quân luật.

(2) Về điều kiện áp dụng: Điều kiện thiết quân luật được xác định rõ tại

Điều thứ nhất của Sắc lệnh “Khi nào tình thế nghiêm trọng mà có thể phát sinh

ra cuộc ngoại xâm hay cuộc nổi loạn to thì sẽ thiết quân luật”.

(3) Về thẩm quyền: Sắc lệnh quy định rõ chỉ có Chủ tịch nước là người

duy nhất có thẩm quyền ký sắc lệnh thiết quân luật và xác định những vùng áp

dụng chế độ thiết quân luật.

(4) Về mục đích: Mục đích của việc ban hành Sắc lệnh 77/SL về thiết

quân luật là nhằm bảo vệ trật tự ngoài đường, phòng chống vi phạm pháp luật,

chẳng hạn như trộm cướp (Điều thứ tư).

(5) Về phạm vi áp dụng: Có thể ở cấp tỉnh, phủ, huyện, châu, thành phố,

thị xã. Phạm vi áp dụng phải được ghi rõ bằng văn bản.

(6) Về biện pháp áp dụng:

(i) Địa bàn tỉnh nào thiết quân luật thì chuyển từ chính quyền dân sự bằng

chính quyền quân sự, quyền hành chính trong tỉnh được giao cho cơ quan quân

sự. Việc chuyển giao phải được thực hiện ngay lập tức. Tuy nhiên, Bộ Nội vụ và

Bộ Quốc phòng sẽ ra Nghị định chung nhằm quy định rõ sự cộng tác giữa cơ

quan hành chính và cơ quan quân sự trong thời kỳ thiết quân luật.

(ii) Việc xét xử được giao cho tòa án quân sự; tuy nhiên, tòa án quân sự có

thể để một số vụ việc cho tòa án chuyên môn xét xử. Tòa án chuyên môn phải

giao ngay toàn bộ hồ sơ bất cứ lúc nào, nếu tòa án quân sự yêu cầu và muốn xét

xử vụ việc đó. Mục đích của việc quy định như vậy là để trừ khử ngoại xâm và

tiêu diệt nổi loạn dễ dàng hơn.

(iii) Một số quyền công dân bị hạn chế: Những người có thẩm quyền và

quân đội có quyền khám nhà dân, tuy nhiên thẩm quyền khám xét cụ thể sẽ do

Bộ trưởng Bộ Quốc phòng quy định chứ không phải là sự tùy tiện; có quyền trục

xuất những người bị coi là nguy hiểm cho trật tự chung; bắt các gia đình phải

nộp súng đạn và tịch thu súng đạn của những gia đình không tuân theo quy định

này; có quyền cấm hội họp, biểu tình, báo chí mà có thể gây nguy hiểm cho sự

an toàn chung của xã hội (Điều thứ hai).

Bên cạnh đó, tại Điều thứ ba của Sắc lệnh số 77/SL cũng quy định Lệnh

giới nghiêm, một biện pháp đặc biệt có thể được áp dụng trong thời gian thiết

quân luật, cụ thể: Nếu một xã, thành phố, huyện lị, phủ lị, châu lị gặp phải tình

huống nguy hiểm cho trật tự chung và sự an toàn của dân chúng thì có thể áp

dụng lệnh giới nghiêm. Do lệnh giới nghiêm có tính chất địa phương nên người

có thẩm quyền ra lệnh giới nghiêm là chủ tịch ủy ban phủ, huyện, châu, thành

phố, thị xã hoặc xã. Hình thức ra lệnh giới nghiêm là phải thực hiện bằng văn

bản, chỉ rõ nơi áp dụng và thời hạn áp dụng. Lệnh giới nghiêm phải được thông

báo ngay cho công chúng và được niêm yết ở các công sở và Ủy ban hành chính.

(6) Về thời gian áp dụng: Sắc lệnh số 77/SL quy định rõ thiết quân luật và

lệnh giới nghiêm phải chỉ rõ thời gian thi hành là trong bao nhiêu lâu. Đặc biệt,

Sắc lệnh số 77/SL quy định rằng lệnh giới nghiêm chỉ có hiệu lực tối đa lên đến

24 giờ. Có thể gia hạn lệnh giới nghiêm thêm 01 lần, nhưng việc gia hạn cũng

phải thực hiện bằng văn bản và thông báo cho rộng rãi cho nhân dân biết.

Bên cạnh Sắc lệnh số 77/SL, ngày 26 tháng 12 năm 1946 Chủ tịch Hồ Chí

Minh – Chủ tịch Chính phủ Việt Nam dân chủ cộng hòa ban hành Sắc lệnh số

162/SL về thiết quân luật [22]. Sắc lệnh số 162/SL quy định:

(1) Về thẩm quyền: Giao quyền cho các Ủy ban Kháng chiến khu có thẩm

quyền thiết quân luật trong địa phận khu (Điều thứ 1).

(2) Về trách nhiệm thông báo: Uỷ ban kháng chiến phải báo cáo ngay về

việc áp dụng thiết quân luật cho Bộ Quốc phòng, đồng thời bằng mọi cách phải

thông báo cho các cơ quan hành chính và dân chúng biết (Điều thứ 2).

(3) Về bãi bỏ thiết quân luật: Thiết quân luật có thể bị bãi bỏ nhưng phải

được sự đồng ý của Bộ trưởng Bộ Quốc phòng, trừ trường hợp giao thông bị

gián đoạn mà không thể báo cáo Bộ trưởng Bộ Quốc phòng. Việc bãi bỏ thiết

quân luật cũng phải được thực hiện theo các trình tự, thủ tục nêu trên.

Như vậy, ngay từ những ngày đầu thành lập nước Việt Nam dân chủ cộng

hòa, pháp luật về TTKC đã ra đời và có những quy định rất chặt chẽ về thẩm

quyền, trình tự, thủ tục và các biện pháp đặc biệt được áp dụng trong TTKC và

dần được hoàn thiện trong quá trình xây dựng và phát triển của Nhà nước và

Pháp luật xã hội chủ nghĩa, phù hợp với yêu cầu của tình hình thực tiễn.

Các giai đoạn sau này, bao gồm: Giai đoạn kháng chiến chống thực dân

Pháp (1946-1954); giai đoạn xây dựng chủ nghĩa xã hội ở Miền Bắc và kháng

chiến chống Mỹ cứu nước (1954-1975); giai đoạn kể từ khi giải phóng đến trước

khi đổi mới (1975-1986) nhà nước Việt Nam tập trung và thực hiện các mục tiêu

đấu tranh giải phóng dân tộc, giành độc lập và thống nhất đất nước. Đặc biệt, trong

ba giai đoạn trên, Việt Nam tiến hành kiến thiết, xây dựng đất nước với nền kinh tế

kế hoạch hóa tập trung. Do đó, Việt Nam chịu ảnh hưởng của tư duy chính trị -

pháp lý của mô hình xã hội chủ nghĩa thời kỳ bao cấp, chủ quan, duy ý chí và sơ

cứng, nên pháp luật về TTKC chưa được quan tâm phát triển và hoàn thiện. Các

bản Hiến pháp năm 1946 [79], Hiến pháp năm 1959 [80] và Hiến pháp năm 1980

[61] đều không có quy định nào về TTKC. Thực tế, năm 1979, dưới dự bành

trướng, xâm lược của Trung Quốc, theo đề nghị của Hội đồng Chính phủ, Ủy

ban Thường vụ Quốc hội ra quyết định số 446 NQ/QHK6 ngày 05/3/1979 về

tổng động viên trong cả nước. Quyết định Tổng động viên ghi rõ “Tổng động

viên trong cả nước. Mọi công dân trong lứa tuổi do luật định đều phải gia nhập

lực lượng vũ trang theo kế hoạch của Hội đồng Chính phủ”. Chủ tịch nước Tôn

Đức Thắng ký sắc lệnh 29 - LCT ngày 05/3/1979 ra lệnh tổng động viên trong cả

nước. Như vậy, năm 1979, Việt Nam đã ra quyết định tổng động viên, chứ

không ban bố TTKC.

3.1.1.2. Giai đoạn từ 1992 đến nay

Kể từ năm 1986, với chủ trương đổi mới toàn diện đất nước, nhà nước chú

trọng đổi mới đồng bộ cả về kinh tế và chính trị. Theo đó, pháp luật cũng có

những thay đổi đáng kể và đạt được nhiều thành tựu trên nhiều phương diện.

Pháp luật về TTKC cũng được quan tâm.

Lần đầu tiên, TTKC được quy định vào trong Hiến pháp năm 1992 của

nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam [63], văn bản có hiệu lực pháp lý cao

nhất. Hiến pháp năm 1992 đã quy định về TTKC tại 4 điều luật, chủ yếu là

những quy định thẩm quyền của các cơ quan lập pháp, tư pháp và hành pháp,

Chủ tịch nước về TTKC. Khoản 12 Điều 84 Hiến pháp năm 1992 quy định Quốc

hội có thẩm quyền “quy định về TTKC”; Khoản 10 Điều 91 Hiến pháp năm

1992 quy định UBTVQH có thẩm quyền “ban bố TTKC trong cả nước hoặc ở

từng địa phương”; Khoản 6 Điều 103 Hiến pháp năm 1992 quy định Chủ tịch

nước “Căn cứ vào nghị quyết của Uỷ ban thường vụ Quốc hội …ban bố TTKC

trong cả nước hoặc ở từng địa phương”; Và khoản 6 Điều 112 quy định Chính

phủ có nhiệm vụ và quyền hạn “thi hành lệnh động viên, lệnh ban bố TTKC và

mọi biện pháp cần thiết khác để bảo vệ đất nước”.

Đặc biệt, năm 2000, UBTVQH đã ban hành Pháp lệnh TTKC năm 2000

[115]. Pháp lệnh TTKC bao gồm 6 chương, 22 điều, đây là một văn bản có tính

chất pháp lý quan trọng, đánh dấu sự phát triển của pháp luật về TTKC ở Việt

Nam. Trên cơ sở Pháp lệnh TTKC, Chính phủ đã ban hành Nghị định số

71/2002/NĐ-CP ngày 23/7/2002 quy định chi tiết thi hành một số điều của Pháp

lệnh TTKC trong trường hợp có thảm họa lớn, dịch bệnh nguy hiểm [15].

Đến nay, pháp luật về TTKC được quy định tại nhiều văn bản quy phạm

pháp luật khác nhau, từ văn bản có tính pháp lý cao nhất là Hiến pháp năm 2013

[66] đến các văn bản luật có liên quan như Luật Tổ chức Quốc hội năm 2014

[68], Luật Tổ chức Chính phủ năm 2015 [72], Luật Ban hành văn bản quy phạm

pháp luật năm 2015 [70], Luật Quốc phòng năm 2018 [75],… Pháp luật về

TTKC đã tạo cơ sở pháp lý cho các hoạt động trong các lĩnh vực khác nhau, đặc

biệt là lĩnh vực quốc phòng-an ninh, phòng chống dịch bệnh, bảo vệ môi

trường,….Tuy nhiên, quy định của pháp luật về TTKC còn thiếu, chưa đầy đủ

một số quy định như khái niệm TTKC, các nguyên tắc thực hiện pháp luật về

TTKC, thời hạn và số lần gia hạn TTKC, trách nhiệm pháp lý khi vi phạm pháp

luật về TTKC, cơ chế quản lý thống nhất về TTKC,...

3.1.2. Quy định pháp luật hiện hành về tình trạng khẩn cấp

Pháp luật về TTKC được quy định trong Hiến pháp, các luật và văn bản

dưới luật, tạo thành chế định pháp luật về TTKC. Hiện nay, Hiến pháp năm 2013

đã có những quy định về TTKC trên cơ sở kế thừa các quy định về TTKC của

Hiến pháp năm 1992. Bên cạnh đó, Pháp lệnh Tình trạng khẩn cấp năm 2000 vẫn

đang còn có hiệu lực cũng là một văn bản pháp lý quan trọng để điều chỉnh các

quan hệ xã hội trong TTKC. Ngoài ra, một số luật cũng có những quy định về

TTKC phù hợp với từng ngành, lĩnh vực như Luật An ninh quốc gia năm 2004;

Luật Phòng, chống bệnh truyền nhiễm năm 2007; Luật Thú y năm 2015; Luật

Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015; Luật Quốc phòng năm 2018;

Luật Bảo vệ môi trường năm 2020; ... Mặc dù được quy định tại các văn bản

pháp luật khác nhau, nhưng các quy định của pháp luật phải đảm bảo tính đồng

bộ, thống nhất, và phải tuân theo thứ bậc hiệu lực pháp lý của các văn bản quy

phạm pháp luật, nghĩa là văn bản có giá trị pháp lý thấp hơn phải quy định phù

hợp với các văn bản có tính chất pháp lý cao hơn. Pháp luật hiện hành về TTKC

có những vấn đề lưu ý sau:

3.1.2.1. Chủ thể có thẩm quyền

Thẩm quyền là tổng hợp các quyền và nghĩa vụ của cơ quan nhà nước

trong việc quy định, ban bố TTKC và thi hành quyết định ban bố TTKC thủ tục

ban bố, hủy bỏ TTKC; các biện pháp đặc biệt được áp dụng trong tình trạng

khẩn cấp và một số nội dung có liên quan khác

- Thẩm quyền của Quốc hội

Có rất nhiều cơ quan có thẩm quyền ban hành ban hành văn bản quy phạm

pháp luật [70]. Tuy nhiên, theo quy định của pháp luật Việt Nam hiện hành,

Quốc hội là cơ quan duy nhất có thẩm quyền quy định về TTKC.

Khoản 13 Điều 70 Hiến pháp năm 2013 quy định Quốc hội có quyền

“quy định về TTKC, các biện pháp đặc biệt khác bảo đảm quốc phòng và an

ninh”. Luật Tổ chức Quốc hội năm 2014 cũng đã quy định lại nội dung trên tại

khoản 3 Điều 17 “Quốc hội quy định về tình trạng khẩn cấp, các biện pháp đặc

biệt khác bảo đảm quốc phòng và an ninh quốc gia.” [68]. Tuy nhiên, việc quy

định như Hiến pháp năm 2013 và Luật Tổ chức Quốc hội năm 2014 dễ dẫn đến

cách hiểu rằng, Quốc hội chỉ có thẩm quyền quy định về TTKC để đảm bảo quốc

phòng và an ninh, còn trong TTKC về các lĩnh vực khác (ví dụ như TTKC do

dịch bệnh, TTKC về môi trường,…) thì Quốc hội không có thẩm quyền quy

định. Do đó, các quy định này cần phải được sửa đổi, bổ sung rõ ràng hơn.

Bên cạnh đó, với việc ghi nhận trong Hiến pháp năm 2013 về thẩm quyền

của Quốc hội quy định về TTKC, có nghĩa là Quốc hội sẽ ban hành những quy

định này dưới hình thức luật hoặc nghị quyết của Quốc hội bởi đó là các văn bản

quy phạm pháp luật mà Quốc hội có thẩm quyền ban hành. Tuy nhiên, hiện nay,

các quy định về TTKC vẫn còn được các cơ quan khác ban hành, ví dụ như Pháp

lệnh TTKC là do UBTVQH ban hành. Việc ban hành các quy định về TTKC do

cơ quan khác (không phải là Quốc hội) ban hành là trái với quy định của Hiến

pháp năm 2013.

- Thẩm quyền của UBTVQH

Khoản 10 Điều 74 Hiến pháp 2013 quy định về nhiệm vụ và quyền hạn

của UBTVQH và Điều 57 Luật Tổ chức Quốc hội năm 2014 thì UBTVQH có

thẩm quyền “ban bố, bãi bỏ TTKC trong cả nước hoặc ở từng địa phương. Thêm

vào đó, Điều 2 Pháp lệnh TTKC cũng quy định về thẩm quyền của UBTVQH

như sau: “Theo đề nghị của Thủ tướng Chính phủ, UBTVQH ra nghị quyết ban

bố TTKC”. Như vậy, Pháp lệnh TTKC quy định về thẩm quyền của UBTVQH

không đầy đủ, bó hẹp phạm vi thẩm quyền của UBTVQH do Hiến pháp năm

5 Một số học giả cho rằng quy định này trong Pháp lệnh TTKC quy định trái với Hiến pháp năm 2013

2013 và Luật Tổ chức Quốc hội quy định.5

Tóm lại, UBTVQH có thẩm quyền ban bố, bãi bỏ TTKC.

- Thẩm quyền của Chủ tịch nước

Khoản 5 Điều 88 Hiến pháp năm 2013, “Chủ tịch nước căn cứ vào nghị

quyết của UBTVQH để công bố, bãi bỏ TTKC; trong trường hợp UBTVQH

không thể họp được, Chủ tịch nước công bố, bãi bỏ TTKC trong cả nước hoặc ở

từng địa phương”. Việc quy định Chủ tịch nước có thẩm quyền bãi bỏ TTKC

trong trường hợp UBTVQH không thể họp, mặc dù UBTVQH trước đó đã ban

bố TTKC là quy định hợp lý. Bởi lẽ, nếu có các căn cứ cho rằng tình huống gây

nguy hiểm không còn, thảm họa đã được ngăn ngừa, hạn chế hoặc khắc phục,

dịch bệnh đã bị chặn đứng hoặc dập tắt, tình hình an ninh quốc gia, trật tự an

toàn xã hội đã được ổn định thì cần phải bãi bỏ TTKC ngay. Nếu quy định chủ

thể nào ban bố TTKC thì chủ thể đó có thẩm quyền bãi bỏ TTKC do chính mình

ban hành thì dẫn tới trong trường hợp UBTVQH không thể họp, TTKC sẽ không

được bãi bỏ kịp thời. TTKC không được bãi bỏ kịp thời sẽ dẫn đến ảnh hưởng

nghiêm trọng tới quyền và lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân, đặc biệt là ảnh

hưởng tới quyền con người, quyền công dân.

Bên cạnh đó, Điều 2 Pháp lệnh TTKC quy định trong trường hợp

UBTVQH không thể họp ngay được thì theo đề nghị của Thủ tướng Chính phủ,

Chủ tịch nước ra lệnh ban bố TTKC. Điều 16 Pháp lệnh TTKC quy định: theo đề

nghị của Thủ tướng Chính phủ, UBTVQH ra nghị quyết hoặc Chủ tịch nước ra

lệnh bãi bỏ TTKC do mình ban bố.

Như vậy, Pháp lệnh TTKC quy định về thẩm quyền của Chủ tịch nước

cũng không đầy đủ, không thống nhất với quy định về thẩm quyền của Chủ tịch

nước của Hiến pháp năm 2013. Hiến pháp lại là văn bản quy phạm pháp luật có

tính chất pháp lý cao nhất, Pháp lệnh TTKC khi quy định phải căn cứ vào các

quy định của Hiến pháp để quy định chi tiết. Việc Pháp lệnh TTKC quy định

không đầy đủ, không thống nhất với Hiến pháp năm 2013 là vi hiến, trái với các

nguyên tắc ban hành văn bản quy phạm pháp luật.

Như vậy, theo quy định của Hiến pháp năm 2013 và Pháp lệnh TTKC thì

Chủ tịch nước có những thẩm quyền sau:

+ Trong trường hợp UBTVQH có thể họp được: Chủ tịch nước căn cứ vào

Nghị quyết của UBTVQH để công bố, bãi bỏ TTKC;

+ Trong trường hợp UBTVQH không thể họp được: Theo đề nghị của

Thủ tướng Chính phủ thì Chủ tịch nước ban bố TTKC, đồng thời có thẩm quyền

công bố, bãi bỏ TTKC;

+ Theo đề nghị của Thủ tướng Chính phủ, Chủ tịch nước bãi bỏ TTKC do

chính Chủ tịch nước ban bố trước đó.

- Thẩm quyền của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ

Theo khoản 3 Điều 96 Hiến pháp năm 2013, Chính phủ có thẩm quyền thi

hành lệnh ban bố TTKC và các biện pháp cần thiết khác để bảo vệ Tổ quốc, bảo

đảm tính mạng, tài sản của Nhân dân. Nội dung này được khẳng định lại một lần

nữa tại khoản 4 Điều 18 Luật Tổ chức Chính phủ năm 2015 (sửa đổi, bổ sung

năm 2019).

Theo Điều 2 Pháp lệnh TTKC, Thủ tướng Chính phủ có thẩm quyền đề

nghị UBTVQH ra nghị quyết ban bố TTKC, hoặc đề nghị Chủ tịch nước ra lệnh

ban bố TTKC nếu UBTVQH không thể họp ngay được.

Tóm lại, thẩm quyền của các chủ thể về TTKC theo quy định của pháp

luật Việt Nam hiện hành như sau:

(1) Quốc hội có thẩm quyền quy định về TTKC;

(2) UBTVQH có thẩm quyền ban bố, bãi bỏ TTKC;

(3) Chủ tịch nước:

- Trong trường hợp UBTVQH có thể họp được:

+ Chủ tịch nước căn cứ vào Nghị quyết của UBTVQH để công bố, bãi bỏ

TTKC;

+ Theo đề nghị của Thủ tướng Chính phủ thì Chủ tịch nước ban bố

TTKC, đồng thời có thẩm quyền công bố, bãi bỏ TTKC;

- Theo đề nghị của Thủ tướng Chính phủ, Chủ tịch nước bãi bỏ TTKC do

chính Chủ tịch nước ban bố trước đó.

(4) Chính phủ có thẩm quyền thi hành lệnh ban bố TTKC;

(5) Thủ tướng Chính phủ có thẩm quyền đề nghị UBTVQH hoặc Chủ tịch

nước ban bố TTKC.

3.1.2.2. Các trình tự, thủ tục theo quy định của pháp luật về TTKC

- Trình tự, thủ tục ban hành văn bản quy định về TTKC

Khoản 13 Điều 70 Hiến pháp năm 2013 quy định Quốc hội có quyền quy

định về TTKC, các biện pháp đặc biệt khác bảo đảm quốc phòng và an ninh. Bên

cạnh đó, điểm d khoản 2 Điều 15 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật

năm 2015 quy định Quốc hội ban hành nghị quyết để quy định các nội dung trên.

Do đó, trình tự, thủ tục thực hiện thẩm quyền quy định TTKC của Quốc hội được

thực hiện theo thủ tục xây dựng và ban hành nghị quyết của Quốc hội. Theo quy

định tại khoản 1 Điều 146 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật, trong trường

hợp khẩn cấp theo quy định của pháp luật về TTKC, Quốc hội có thể xây dựng, ban

hành văn bản quy phạm pháp luật theo trình tự, thủ tục rút gọn.

Tuy nhiên, thực tiễn ban hành quy định về TTKC vẫn còn tồn tại một số

vấn đề sau:

Một là, Quốc hội trong thời gian vừa qua đã ban hành một số quy định về

TTKC trong một số luật, chứ không phải là dưới hình thức nghị quyết, chẳng

hạn như: Luật Quốc phòng năm 2018, Luật phòng, chống bệnh truyền nhiễm

năm 2007. Như vậy, trên thực tế, Quốc hội có thể ban hành quy định về TTKC

dưới hình thức luật hoặc nghị quyết và theo trình tự, thủ tục xây dựng và ban

hành luật hoặc ban hành nghị quyết của Quốc hội. Có thể thấy rằng, đây là sự

không thống nhất giữa thực tế ban hành văn bản quy định về TTKC của Quốc

hội và các quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015.

Hai là, khoản 1 Điều 70 Hiến pháp năm 2013 quy định Quốc hội có thẩm

quyền lập hiến và lập pháp. Vì vậy, khi các vấn đề của xã hội có nhu cầu được

điều chỉnh bằng pháp luật, Quốc hội với thẩm quyền của mình, có thể ban hành

luật để điều chỉnh bất cứ mối quan hệ trong xã hội nào để đáp ứng yêu cầu này,

trong đó có các quy định về TTKC. Bên cạnh đó, các quy định về TTKC thường

liên quan đến việc tạm đình chỉ quyền con người, quyền công dân. Theo quy

định tại khoản 2 Điều 14 Hiến pháp năm 2013, “quyền con người, quyền công

dân, chỉ có thể bị hạn chế theo quy định của luật trong trường hợp cần thiết vì lý

do quốc phòng, an ninh quốc gia, trật tự, an toàn xã hội, đạo đức xã hội, sức

khỏe của cộng đồng”. Vì thế, để ban hành các quy định về TTKC có liên quan

đến tạm đình chỉ quyền con người, quyền công dân, Quốc hội chỉ có thể ban

hành luật mà không thể ban hành nghị quyết. Do đó, quy định của Luật Ban hành

văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 về thẩm quyền của Quốc hội chỉ được

ban hành nghị quyết quy định về TTKC là một sự “gò ép”, trái với các quy định

của Hiến pháp năm 2013. Về lý thuyết, Hiến pháp là đạo luật cơ bản, có hiệu lực

pháp lý cao nhất trong hệ thống pháp luật của một quốc gia. Các văn bản khác có

nội dung trái Hiến pháp, có nghĩa là vi hiến, và cần phải sửa đổi, bổ sung kịp

thời. Do đó, để đảm bảo xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, Quốc

hội cần phải sửa đổi, bổ sung Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm

2015 cho phù hợp với Hiến pháp.

- Trình tự, thủ tục ban bố TTKC

Điều 3 Pháp lệnh TTKC quy định Nghị quyết của UBTVQH hoặc lệnh

của Chủ tịch nước ban bố TTKC phải ghi rõ các nội dung sau: (1) Lý do ban bố

TTKC; (2) Địa bàn được đặt trong TTKC; (3) Ngày, giờ bắt đầu TTKC.

Điều 4 Pháp lệnh TTKC quy định Nghị quyết của UBTVQH hoặc lệnh

của Chủ tịch nước ban bố TTKC phải được công bố ngay trên các phương tiện

thông tin đại chúng và niêm yết công khai để mọi người đều biết.

Theo quy định của pháp luật, UBTVQH và Chủ tịch nước là hai chủ thể

có thẩm quyền ban bố TTKC theo đề nghị của Thủ tướng Chính phủ (Điều 74,

Điều 88 Hiến pháp năm 2013; Điều 57 Luật Tổ chức Chính phủ 2014, Điều 2

Pháp lệnh TTKC). UBTVQH ban hành nghị quyết để ban bố TTKC. Còn đối với

Chủ tịch nước, khác với việc công bố TTKC, việc công bố TTKC có thể thực

hiện dưới hai dạng văn bản là lệnh, quyết định; tuy nhiên, Chủ tịch nước ban bố

TTKC chỉ bằng lệnh.

Trình tự, thủ tục ban bố TTKC được thực hiện theo thủ tục xây dựng và

ban hành nghị quyết của UBTVQH và lệnh của Chủ tịch nước, theo quy định

Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015. Pháp luật cũng quy định

rõ Chủ tịch nước chỉ ban bố TTKC trong trường hợp UBTVQH không thể họp

được (Điều 2 Pháp lệnh TTKC).

Để bảo đảm sự khẩn cấp, nhanh chóng, kịp thời trong TTKC, Luật Ban

hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 quy định thủ tục ban bố TTKC là

thủ tục rút gọn, và do chính các chủ thể ban hành văn bản đó quyết định

(UBTVQH, Chủ tịch nước). Theo đó, trong bước soạn thảo, không cần phải

thành lập ban soạn thảo, không nhất thiết phải lấy ý kiến cơ quan, tổ chức, cá

nhân có liên quan về dự thảo văn bản, nếu lấy ý kiến thì thời hạn không quá 20

ngày; cơ quan chủ trì thẩm định có trách nhiệm thẩm tra dự thảo trong thời hạn

07 ngày (Điều 148 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015). Trên

cơ sở đó, cơ quan chủ trì soạn thảo tiếp tục tiến hành hoàn thiện dự thảo và trình

Thủ tướng Chính phủ xem xét, quyết định việc trình dự thảo trước UBTVQH

hoặc Chủ tịch nước. Hồ sơ trình xem xét, thông qua dự thảo nghị quyết của

UBTVQH bao gồm tờ trình, dự thảo, báo cáo thẩm tra; Hồ sơ trình dự thảo lệnh

của Chủ tịch nước bao gồm tờ trình, dự thảo (Điều 149 Luật Ban hành văn bản

quy phạm pháp luật năm 2015). Để bảo đảm văn bản sẽ được ban hành nhanh

nhất có thể, trong TTKC, UBTVQH xem xét, thông qua dự thảo văn bản tại kỳ

họp, phiên họp gần nhất; Chủ tịch nước sẽ xem xét, ký ban hành lệnh, ngay sau

khi nhận được dự thảo lệnh.

Như vậy, theo quy định của pháp luật, tùy thuộc vào điều kiện diễn biến

của tình hình, Thủ tướng Chính phủ có thể trình UBTVQH ban hành nghị quyết

hoặc Chủ tịch nước ban bố TTKC. Tuy nhiên, có thể thấy rằng, nếu Thủ tướng

Chính phủ trình UBTVQH, thủ tục ban bố TTKC sẽ phức tạp hơn và do đó thời

gian để thực hiện ban bố TTKC sẽ dài hơn so với việc trình Chủ tịch nước ban

bố, bãi bỏ TTKC.

- Trình tự, thủ tục công bố TTKC

Thủ tục công bố TTKC không được quy định rõ ràng trong các văn bản

quy phạm pháp luật. Theo quy định tại khoản 1 Điều 17 Luật Ban hành văn bản

quy phạm pháp luật năm 2015, Chủ tịch nước ban hành lệnh hoặc quyết định để

công bố TTKC, và được ban hành theo trình tự, thủ tục rút gọn theo quy định tại

khoản 1 Điều 146 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015.

Điều 4 Pháp lệnh TTKC năm 2000 quy định việc công bố TTKC phải

được thực hiện ngay trên các phương tiện thông tin đại chúng và niêm yết công

khai để mọi người đều biết. Tuy nhiên, mặc dù Pháp lệnh quy định là phải niêm

yết công khai, nhưng địa điểm niêm yết công khai ở đâu thì pháp luật không quy

định rõ.

- Trình tự, thủ tục thi hành lệnh ban bố tình trạng khẩn cấp

Theo quy định tại khoản 3 Điều 96 Hiến pháp năm 2013 thì Chính phủ có

nhiệm vụ và quyền hạn tổ chức thi hành lệnh ban bố TTKC [63]. Theo quy định

tại Điều 9 Pháp lệnh TTKC năm 2000 thì Thủ tướng chính phủ tổ chức và chỉ

đạo việc thi hành nghị quyết hoặc lệnh ban bố TTKC, có quyền quyết định việc

áp dụng các biện pháp được áp dụng trong TTKC khi có dịch bệnh nguy hiểm và

các biện pháp được áp dụng trong TTKC về an ninh quốc gia và trật tự an toàn

xã hội được quy định tại Điều 7 và Điều 8 Pháp lệnh TTKC năm 2000. Bên cạnh

đó, Thủ tướng Chính phủ có thẩm quyền quyết định các cơ quan, tổ chức có

trách nhiệm thi hành các biện pháp đó. Các cơ quan, tổ chức, đơn vị vũ trang

nhân dân và mọi cá nhân có trách nhiệm chấp hành nghiêm chỉnh các quy định

về TTKC, tuân thủ tuyệt đối nghị quyết hoặc lệnh ban bố TTKC và các mệnh

lệnh, quyết định của cơ quan, tổ chức, người thi hành các biện pháp đặc biệt

trong TTKC để nhanh chóng ổn định tình hình, khôi phục trật tự an toàn xã hội,

bảo vệ tính mạng của nhân dân, bảo vệ tài sản của Nhà nước và của nhân dân.

Trong trường hợp cần thiết, Thủ tướng Chính phủ đề nghị Chủ tịch nước điều

động lực lượng vũ trang đến địa bàn có TTKC để hỗ trợ các lực lượng tại chỗ

cứu hộ, khắc phục hậu quả của thảm họa, dịch bệnh hoặc để ổn định, duy trì an

ninh và trật tự an toàn xã hội (Điều 11 Pháp lệnh TTKC).

- Trình tự, thủ tục bãi bỏ TTKC

Theo quy định tại khoản 10 Điều 74 Hiến pháp 2013 và Điều 57 Luật Tổ

chức Quốc hội năm 2014, UBTVQH có thẩm quyền bãi bỏ TTKC trong cả nước

hoặc ở từng địa phương.

Khoản 5 Điều 88 Hiến pháp năm 2013, Chủ tịch nước căn cứ vào nghị

quyết của UBTVQH để công bố, bãi bỏ TTKC; trong trường hợp UBTVQH

không thể họp được, Chủ tịch nước công bố, bãi bỏ TTKC trong cả nước hoặc ở

từng địa phương”. Điều 16 Pháp lệnh TTKC quy định “Theo đề nghị của Thủ

tướng Chính phủ, UBTVQH ra nghị quyết hoặc Chủ tịch nước ra lệnh bãi bỏ

TTKC do mình ban bố”.

Như vậy, Theo quy định của pháp luật, UBTVQH và Chủ tịch nước là hai

chủ thể có thẩm quyền bãi bỏ TTKC theo đề nghị của Thủ tướng Chính phủ.

UBTVQH ban hành nghị quyết, còn Chủ tịch nước ban hành lệnh để bãi bỏ

TTKC. Theo quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật, các văn

bản trên cũng phải được xây dựng, ban hành theo trình tự, thủ tục rút gọn.

Pháp lệnh TTKC quy định Chủ tịch nước chỉ ban hành lệnh bãi bỏ TTKC

do mình ban bố. Tuy nhiên, Hiến pháp năm 2013 lại quy định trong trường hợp

UBTVQH không thể họp được, Chủ tịch nước bãi bỏ TTKC trong cả nước hoặc

ở từng địa phương. Nghĩa là Hiến pháp quy định cho phép Chủ tịch nước bãi bỏ

TTKC trong trường hợp UBTVQH ban bố, nhưng mà không thể họp được để ra

nghị quyết bãi bỏ TTKC. Do vậy, giữa quy định của Hiến pháp năm 2013 và

Pháp lệnh TTKC có một số vấn đề sau:

Một là, giữa Hiến pháp năm 2013 và Pháp lệnh về TTKC chưa có sự

thống nhất thẩm quyền bãi bỏ TTKC. Theo quy định của Hiến pháp 2013, Chủ

tịch nước bãi bỏ TTKC trong trường hợp UBTVQH không thể họp, nhưng Pháp

lệnh TTKC quy định Chủ tịch nước chỉ ban hành lệnh bãi bỏ TTKC do mình ban

bố.

Hai là, việc quy định Chủ tịch nước có thẩm quyền bãi bỏ TTKC trong

trường hợp UBTVQH không thể họp, mặc dù UBTVQH trước đó đã ban bố

TTKC là quy định hợp lý. Bởi lẽ, nếu có các căn cứ cho rằng tình huống gây

nguy hiểm không còn, thảm họa đã được ngăn ngừa, hạn chế hoặc khắc phục,

dịch bệnh đã bị chặn đứng hoặc dập tắt, tình hình an ninh quốc gia, trật tự an

toàn xã hội đã được ổn định thì cần phải bãi bỏ TTKC ngay. Nếu quy định chủ

thể nào ban bố TTKC thì chủ thể đó có thẩm quyền bãi bỏ TTKC do chính mình

ban hành thì dẫn tới trong trường hợp UBTVQH không thể họp, TTKC có thể

bãi bỏ, nhưng lại không được bãi bỏ kịp thời. Nếu TTKC không được bãi bỏ kịp

thời, sẽ dẫn đến ảnh hưởng nghiêm trọng tới quyền và lợi ích hợp pháp của tổ

chức, cá nhân, đặc biệt là ảnh hưởng tới quyền con người, quyền công dân.

Ba là, theo quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật, các

văn bản phải phù hợp với hiến pháp (Điều 163 Luật Ban hành văn bản quy phạm

pháp luật). Như vậy, trong trường hợp này, theo nguyên tắc đó, chúng ta phải áp

dụng các quy định của Hiến pháp năm 2013. Nghĩa là, Chủ tịch nước có thẩm

quyền bãi bỏ TTKC do mình ban bố; đồng thời Chủ tịch nước bãi bỏ TTKC

trong trường hợp UBTVQH ban bố, nhưng mà không thể họp được để ra nghị

quyết bãi bỏ TTKC

3.1.2.3. Các biện pháp đặc biệt được áp dụng trong tình trạng khẩn cấp

- Đảm bảo các quyền con người, quyền công dân có thể bị tạm đình chỉ

Bảo đảm quyền con người, quyền công dân cần được chú trọng và ưu tiên

trong TTKC. Bởi lẽ mục đích chính của pháp luật là để bảo vệ quyền con người,

đặc biệt khi mà TTKC xảy ra rất dễ có sự lạm quyền từ phía cơ quan hành pháp.

Pháp lệnh TTKC năm 2000 quy định những biện pháp bảo đảm quyền con

người, quyền công dân trong TTKC tại các Điều 14, Điều 19 và Điều 30, cụ thể:

Khoản 1 Điều 14: Người bị bắt hoặc bị tạm giữ theo quy định của pháp

luật thì việc xử lý được thực hiện theo thủ tục tố tụng hình sự hoặc thủ tục xử lý

vi phạm hành chính;

Điểm c khoản 2 Điều 14: Người bị bắt và bị xử phạt hành chính do vi

phạm quy định về cấm đi lại, nếu có giấy tờ tùy thân hợp lệ thì được trả tự do

ngay sau khi hết thời gian cấm đi lại; trong trường hợp người bị bắt không có

giấy tờ tùy thân thì bị tạm giữ cho đến khi xác minh được về nhân thân của

người đó nhưng không quá 72 giờ;

Khoản 2 Điều 19: Người bị bắt, giam, giữ trái pháp luật hoặc bị thiệt hại

do hành vi trái pháp luật do người có thẩm quyền gây ra được khôi phục danh

dự, quyền lợi và được bồi thường thiệt hại theo quy định của pháp luật;

Khoản 3 Điều 19: Cơ quan đã trưng dụng phương tiện, tài sản phải trả

ngay phương tiện, tài sản đó cho chủ sở hữu hoặc người quản lý, sử dụng hợp

pháp. Cơ quan đã trưng dụng có trách nhiệm bồi thường nếu phương tiện, tài sản

bị mất mát hoặc hư hỏng.

Ngoài ra, Luật Thú y cũng quy định những đảm bảo quyền con người, quyền

công dân bằng việc quy định Nhà nước hỗ trợ việc tiêu hủy, giết mổ bắt buộc động

vật mắc bệnh, có dấu hiệu mắc bệnh và sản phẩm động vật mang mầm bệnh thuộc

Danh mục bệnh động vật phải công bố dịch, … (khoản 3 Điều 30).

- Đảm bảo các quyền con người, quyền công dân không thuộc phạm vi

tạm bị đình chỉ

Điều 16 Hiến pháp năm 2013 quy định “Mọi người đều bình đẳng trước

pháp luật. Không ai bị phân biệt đối xử trong đời sống chính trị, dân sự, kinh tế,

văn hóa, xã hội”. Quyền bình đẳng trước pháp luật là quyền Hiến định và bình

đẳng trước pháp luật là nguyên tắc Hiến định. Chính vì vậy, quyền bình đẳng

trước pháp luật không chỉ được thể hiện và cụ thể hóa trong Hiến pháp mà còn

được cụ thể hóa trong tất cả các lĩnh vực cụ thể của quan hệ pháp luật như: Điều

3 Bộ luật Dân sự (2015); Điều 9 Bộ luật Tố tụng Hình sự (2015); Điều 1 Luật

Quốc tịch (1998). Như vậy, trong bất kỳ tình huống nào, kể cả trong TTKC, mọi

người đều bình đẳng trước pháp luật và được pháp luật bảo vệ, không ai bị phân

biệt đối xử về mọi mặt, bao gồm cả về chính trị, dân sự, kinh tế, văn hóa xã hội.

Tuy nhiên, trên thực tế, trong TTKC, những quyền không thuộc phạm vi tạm bị

đình chỉ ít được quan tâm.

- Tạm đình chỉ quyền con người, quyền công dân trong TTKC

Bên cạnh việc khẳng định công nhận, tôn trọng, bảo vệ, bảo đảm quyền

con người, quyền công dân, đa số các quốc gia đều quy định về nguyên tắc thoái

lui nghĩa vụ đảm bảo quyền bằng một điều khoản cụ thể trong Hiến pháp. Nhiều

quốc gia còn quy định những điều kiện thoái lui nghĩa vụ đảm bảo một số quyền

(tạm đình chỉ quyền) được cụ thể. Hiến pháp nước Cộng hòa Nam Phi là bản

Hiến pháp thể hiện mạnh mẽ việc bảo đảm quyền công dân, quyền con người,

khoản 1 Điều 36 Hiến Pháp Cộng hòa Nam Phi quy định nguyên tắc các quyền

trong Tuyên ngôn Nhân quyền chỉ có thể bị tạm đình chỉ khi “hợp lý và chính

đáng trong một xã hội dân chủ dựa trên nhân phẩm, bình đẳng và tự do, tính đến

tất cả các yếu tố có liên quan” [121, tr.16]. Các yếu tố liên quan cũng được quy

định rất rõ tại khoản 1 Điều 36, bao gồm: (1) bản chất của quyền; (2) tầm quan

trọng của việc giới hạn; (3) bản chất và mức độ của sự giới hạn; (4) mối quan hệ

giữa giới hạn và mục đích của nó; (5) các biện pháp ít hạn chế hơn nhưng cùng

đạt mục tiêu. Hiến pháp 1996 của Nam phi cũng đã thừa nhận sự cần thiết phải

tạm đình chỉ quyền công dân, quyền con người trong TTKC, đồng thời cũng đã

liệt kê một số quyền không thể tạm đình chỉ trong mọi trường hợp. Ngoài ra,

khoản 3 Điều 55 Hiến pháp Nga năm 1993 ghi nhận nguyên tắc tạm đình chỉ

quyền con người, quyền công dân [118]. Tuy nhiên, Hiến pháp Cộng hòa Nhân

dân Trung Hoa năm 1982 và Hiến pháp Nhật Bản năm 1946 lại không có quy

định rõ ràng về nguyên tắc tạm đình chỉ quyền hay việc tạm đình chỉ quyền hiến

định [118].

Hiến pháp nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam năm 2013 đã lồng

ghép cả hai cách thức về tạm đình chỉ quyền con người là: (1) nguyên tắc chung

về tạm đình chỉ quyền con người, quyền công dân; (2) quy định một số quyền có

thể tạm đình chỉ cụ thể.

Khoản 2 Điều 14 Hiến pháp năm 2013 quy định nguyên tắc chung:

“Quyền con người, quyền công dân chỉ có thể bị hạn chế theo quy định của luật

trong trường hợp cần thiết vì lý do quốc phòng, an ninh quốc gia, trật tự, an toàn

xã hội, đạo đức xã hội, sức khỏe cộng đồng”. Như vậy, theo quy định của Hiến

pháp, nguyên tắc chung về hạn chế quyền6 phải đảm bảo: (i) được quy định

trong luật, và (ii) trong trường hợp cần thiết. Mặc dù Hiến pháp đã quy định như

vậy, nhưng để đánh giá thế nào là “cần thiết” là điều không đơn giản. Sự cần

thiết này hàm ý giới hạn quyền chỉ cần thiết khi không có sự thay thế nào khác

nhằm bảo toàn lợi ích hợp pháp của Nhà nước và biện pháp này nên được áp

dụng như là một giải pháp cuối cùng nhằm hạn chế tối đa tác động nên việc hạn

chế quyền. Khoản 2 Điều 14 Hiến pháp năm 2013 dùng phương pháp liệt kê các

trường hợp được cho là “cần thiết” bao gồm: (1) Lý do quốc phòng, an ninh

quốc gia; (2) Trật tự, an toàn xã hội; (3) Đạo đức xã hội; và (4) Sức khỏe của

cộng đồng, những lý do này còn được biết đến với cách diễn tả là lợi ích hợp

pháp của Nhà nước. Các tiêu chí này về cơ bản phù hợp với cách hiểu chung của

pháp luật quốc tế và cũng là cách hiểu của rất nhiều quốc gia trên thế giới hiện

nay. Tuy nhiên, các lý do trên cần phải được giải thích và chỉ ra một cách rõ

ràng, minh bạch, quyền nào sẽ bị hạn chế vì lý do quốc phòng, an ninh, trường

hợp nào vì lý do an toàn trật tự, đạo đức xã hội, sức khỏe cộng đồng hoặc là tất

cả các lý do trên. Hiện nay, chỉ có khái niệm “quốc phòng, an ninh quốc gia”

được ghi nhận trong các Điều 2 Luật An ninh quốc gia năm 2014 và Điều 3 Luật

Quốc phòng năm 2018, còn các khái niệm “trật tự, an toàn xã hội”, “đạo đức xã

hội”, “sức khỏe cộng đồng” vẫn chưa được giải thích cụ thể trong các văn bản

6 Lưu ý rằng, Hiến pháp năm 2013 dùng cụm từ “hạn chế” chứ không dung cụm từ “giới hạn”. Một số học giả đã đồng nhất “hạn chế” và “giới hạn” là không đúng quy định của Hiến Pháp, và nếu đồng nhất “hạn chế” với “giới hạn” (limitation) thì sẽ bỏ sót khái niệm “tạm đình chỉ”/“thoái lui nghĩa vụ đảm bảo quyền” (derogable rights).

quy phạm pháp luật. Theo quy định khoản 2 Điều 74 Hiến Pháp 2013 và khoản 3

Điều 3 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật thì việc giải thích các quy

định của Hiến pháp thuộc thẩm quyền của UBTVQH; tuy nhiên, trên thực thế,

cơ quan này hiếm khi thực hiện quyền giải thích Hiến pháp, mà dành việc thích

thuật ngữ trong các luật chuyên ngành.

Ngoài ra, Hiến pháp năm 2013 quy định hạn chế đối với một số ít quyền

cụ thể (như quy định tại các điều 30, 32, 54, 103) phù hợp với đặc điểm tương

ứng của các quyền này. Xem xét các quy định hạn chế về một số các quyền cụ

thể cho thấy, các hạn chế quyền cụ thể được đưa ra phù hợp với nguyên tắc

chung đựơc ghi nhận tại khoản 2 Điều 14 Hiến pháp. Về cơ bản, các quy định về

hạn chế quyền trong Hiến pháp năm 2013 phù hợp với tiêu chuẩn nhân quyền

quốc tế nhưng vẫn có những hạn chế nhất định. Nhiều nội dung cần phải làm rõ

để đảm bảo tính hợp hiến, hợp pháp và minh bạch trong việc áp dụng.

Pháp luật TTKC có nhiều quy định liên quan đến tạm đình chỉ quyền con

người, quyền công dân. Điều 6, Điều 7, Điều 8 Pháp lệnh TTKC năm 2000 quy

định những biện pháp tạm đình chỉ quyền con người, quyền công dân sau đây:

(1) Cấm hoặc hạn chế người, phương tiện không có nhiệm vụ ra, vào trên địa

bàn, khu vực nhất định; (2) Cấm người, phương tiện đi lại vào những giờ nhất

định; (3) Trưng dụng phương tiện, tài sản của tổ chức, cá nhân; (4) Đóng cửa

nhà hát, rạp chiếu bóng và các nơi sinh hoạt công cộng khác; (5) Cấm bãi công,

bãi khóa, bãi thị; (6) Cấm, giải tán các cuộc biểu tình, các cuộc tụ tập đông

người và những hoạt động của cá nhân, tổ chức xét thấy có hại cho an ninh quốc

gia và trật tự an toàn xã hội; (7) Đình chỉ các chuyến vận chuyển bằng đường

hàng không, đường thủy, đường sắt và đường bộ nếu xét thấy không thật cấp

thiết ra vào địa bàn có TTKC; (8) Hạn chế xuất, nhập cảnh, quá cảnh; tạm dừng

việc xuất cảnh, nhập cảnh đối với một số trường hợp đã được cấp thị thực; (9)

Kiểm soát phương tiện thông tin đại chúng; kiểm duyệt xuất bản; đình chỉ việc

xuất bản; (10) Áp dụng biện pháp kiểm soát đặc biệt đối với việc sử dụng các

phương tiện liên lạc.

Bên cạnh đó, các văn bản quy phạm pháp luật chuyên ngành cũng quy

định bổ sung một số biện pháp tạm đình chỉ quyền con người, quyền công dân

khác trong TTKC, chẳng hạn như, Luật Phòng, chống bệnh truyền nhiễm quy

định biện pháp sau: (1) Tổ chức cách ly y tế (Điều 49); (2) Tạm đình chỉ hoạt

động của cơ sở dịch vụ ăn uống công cộng có nguy cơ làm lây truyền bệnh dịch

tại vùng có dịch (điểm a khoản 1 Điều 52); (3) Cấm kinh doanh, sử dụng loại

thực phẩm được cơ quan y tế có thẩm quyền xác định là trung gian truyền bệnh

dịch (điểm b khoản 1 Điều 52); (4) Tạm đình chỉ các hoạt động, dịch vụ tại nơi

công cộng tại vùng có dịch (điểm c khoản 1 Điều 52); (5) Tiêu hủy động vật,

thực phẩm và các vật khác có nguy cơ làm lây lan bệnh dịch sang người (điểm g

khoản 2 Điều 54).

Nghị định số 71/2002/NĐ-CP ngày 23/7/2002 của Chính phủ quy định chi

tiết thi hành một số điều của Pháp lệnh TTKC trong trường hợp có thẩm họa lớn,

dịch bệnh nguy hiểm cũng quy định tạm đình chỉ hoạt động sản xuất, kinh doanh

của các doanh nghiệp, cơ sở sản xuất, kinh doanh, dịch vụ khi cần thiết (điểm đ

khoản 1 Điều 14) là một biện pháp tạm đình chỉ quyền.

Luật Phòng thủ dân sự năm 2023 [78] (có hiệu lực kể từ ngày 01/7/2024)

quy định tại Điều 25 về biện pháp phòng thủ dân sự được áp dụng trong tình

trạng khẩn cấp bao gồm: (1) Sơ tán người, tài sản ra khỏi khu vực nguy hiểm; (2)

Bảo đảm phương tiện, trang bị bảo vệ cá nhân, lương thực, thực phẩm, thuốc

chữa bệnh, nước uống và nhu yếu phẩm thiết yếu khác cho người trong khu vực

xảy ra sự cố, thảm họa; (3) Cấm, hạn chế người, phương tiện vào những khu vực

nguy hiểm; (4) Phòng, chống cháy, nổ; bảo đảm an ninh, trật tự tại khu vực xảy

ra sự cố, thảm họa; (5) Tiêu tẩy, khử độc, khử khuẩn, vệ sinh môi trường; (6)

Bảo vệ công trình phòng thủ dân sự; (7) Cách ly, giãn cách xã hội phù hợp với

mức độ của sự cố, thảm họa trên địa bàn; (8) Chuyển đổi hình thức hoặc tạm

dừng hoạt động của trường học; tạm dừng hoạt động sản xuất, kinh doanh, dịch

vụ không thiết yếu; (9) Hạn chế hoặc tạm dừng tổ chức lễ hội, nghi lễ tôn giáo,

giải đấu thể thao, hoạt động văn hóa, nghệ thuật, sự kiện và hoạt động khác có

tập trung đông người; (10) Kiểm tra, kiểm soát hoạt động giao thông tại khu vực

xảy ra sự cố, thảm họa; (11) Áp dụng các biện pháp bảo đảm an toàn thông tin,

an ninh mạng theo quy định của pháp luật; (12) Tạm dừng tổ chức lễ hội, nghi lễ

tôn giáo, giải đấu thể thao, hoạt động văn hóa, nghệ thuật, sự kiện và hoạt động

khác có tập trung đông người; (13) Hạn chế hoặc tạm dừng việc xuất cảnh, nhập

cảnh, quá cảnh nếu thấy cần thiết để bảo đảm an ninh quốc gia, trật tự, an toàn

xã hội, bảo vệ sức khỏe cộng đồng; (14) Hạn chế hoặc tạm dừng hoạt động giao

thông, vận tải ra, vào địa bàn xảy ra sự cố, thảm họa, trừ trường hợp vì lý do

công vụ; (15) Tạm dừng giải quyết thủ tục hành chính trực tiếp; áp dụng giải

quyết thủ tục hành chính trực tuyến.

- Một số biện pháp khác:

+) Tổng động viên, động viên cục bộ: Điều 19 Luật Quốc phòng năm

2018 [75] quy định tổng động viên hoặc động viên cục bộ là các biện pháp khi

có tuyên bố chiến tranh hoặc ban bố TTKC về quốc phòng. Theo đó, khi có ban

bố TTKC về quốc phòng, UBTVQH xem xét, ban hành Nghị quyết tổng động

viên hoặc động viên cục bộ. Trên cơ sở Nghị quyết của UBTVQH, Chủ tịch nước

ra lệnh tổng động viên hoặc động viên cục bộ. Khi không còn tình trạng chiến tranh

hoặc TTKC về quốc phòng, UBTVQH ban hành Nghị quyết bãi bỏ việc tổng động

viên hoặc động viên cục bộ. Căn cứ vào nghị quyết của UBTVQH, Chủ tịch nước

ra lệnh bãi bỏ lệnh tổng động viên hoặc động viên cục bộ.

+) Trưng mua hoặc trưng dụng tài sản: Khoản 3 Điều 32 Hiến pháp năm

2013 quy định trong trường hợp thật cần thiết vì lý do quốc phòng, an ninh hoặc

vì lợi ích quốc gia, TTKC, phòng, chống thiên tai, Nhà nước có thẩm quyền

trưng mua hoặc trưng dụng có bồi thường tài sản của tổ chức, cá nhân theo giá

thị trường [66]. Khoản 4 Điều 54 Hiến pháp năm 2013 quy định Nhà nước có

thẩm quyền trưng dụng đất trong trường hợp thật cần thiết vì lý do quốc phòng,

an ninh hoặc vì lợi ích quốc gia, TTKC, phòng, chống thiên tai [66]. Trưng mua,

trưng dụng tài sản cũng đã được một số luật chuyên ngành quy định chi tiết, cụ

thể cho từng loại tài sản. Chẳng hạn: Điều 163 Bộ Luật Dân sự năm 2015 quy

định về việc bảo vệ quyền sở hữu, quyền khác đối với tài sản khi Nhà nước trưng

mua, trưng dụng tài sản trong TTKC [69]; Điều 16, Điều 72 Luật Đất đai năm

2013[67] và Điều 67 Nghị định số 43/2014/NĐ-CP ngày 15 tháng 5 năm 2014

của Chính phủ quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Đất đai [16] quy

định về trưng dụng đất trong TTKC; Điều 45 Luật Thủy sản năm 2017 quy định

về trưng dụng khu vực biển trong TTKC [73]. Như vậy, các biện pháp áp dụng

trong TTKC được quy định ngay cả trong nghị định của Chính phủ, trong khi

khoản 13 Điều 70 quy định thẩm quyền quy định về TTKC là của Quốc hội.

Như vậy, có thể thấy, mặc dù Hiến pháp quy định quyền con người, quyền

công dân chỉ bị hạn chế theo quy định của luật nhưng việc tạm đình chỉ quyền

con người, quyền công dân còn có thể bị hạn chế theo quy định của Pháp lệnh

của UBTVQH, thậm chí là được quy định trong Nghị định của Chính phủ. Việc

hạn chế quyền con người, quyền công dân được quy định tại các loại văn bản

khác nhau (không phải là luật) là vi hiến, cần có biện pháp khắc phục trong thời

gian tới. Bên cạnh đó, các biện pháp đặc biệt được áp dụng trong TTKC được

quy định ngày càng nhiều hơn, phù hợp với yêu cầu của thực tiễn cuộc sống, đòi

hỏi Pháp lệnh Tình trạng khẩn cấp là văn bản quy phạm pháp luật quy định

chung về TTKC cũng phải được cập nhật cho phù hợp.

3.1.2.4. Kiểm soát quyền lực nhà nước và xử lý vi phạm pháp luật trong tình

trạng khẩn cấp

Trong TTKC, dễ xảy ra tình trạng lạm quyền của cơ quan hành pháp, đặc

biệt là sự vi phạm của cơ quan hành pháp đối với việc đảm bảo quyền con người,

quyền công dân. Vì vậy, việc giám sát, kiểm sát thi hành việc tuân theo pháp luật

TTKC là rất quan trọng và cần thiết. Theo quy định tại Điều 69 Hiến pháp năm

2013 thì Quốc hội thực hiện quyền giám sát tối cao đối với hoạt động của Nhà

nước. Theo quy định tại Điều 15 Pháp lệnh TTKC thì UBTVQH, Hội đồng dân

tộc và các Ủy ban của Quốc hội trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của mình

giám sát việc tuân theo pháp luật trong việc thi hành nghị quyết hoặc lệnh ban bố

TTKC; Viện kiểm sát nhân dân kiểm sát việc tuân theo pháp luật trong việc thi

hành nghị quyết hoặc lệnh ban bố TTKC. Bên cạnh đó, nhiệm vụ giám sát, phản

biện xã hội của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức thành viên cũng đã

được hiến định trong Điều 9 Hiến pháp nước năm 2013: “Mặt trận Tổ quốc Việt

Nam là tổ chức liên minh chính trị, liên hiệp tự nguyện của tổ chức chính trị, các

tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức xã hội và các cá nhân tiêu biểu trong các giai

cấp, tầng lớp xã hội, dân tộc, tôn giáo, người Việt Nam định cư ở nước ngoài.

MTTQ Việt Nam là cơ sở chính trị của chính quyền nhân dân; bảo vệ và đại diện

quyền và lợi ích hợp pháp, chính đáng của nhân dân; tập hợp, phát huy sức mạnh

đại đoàn kết toàn dân tộc, thực hiện dân chủ, tăng cường đồng thuận xã hội;

giám sát, phản biện xã hội; tham gia xây dựng Đảng, Nhà nước, hoạt động đối

ngoại nhân dân góp phần xây dựng và bảo vệ Tổ quốc”. Nội dung này được cụ

thể hóa tại Luật Mặt trận Tổ quốc Việt Nam [71].

Với các quy định trên, có thể nhận thấy rằng, theo quy định của Hiến pháp

năm 2013, việc quy định Viện Kiểm sát nhân dân các cấp có nhiệm vụ kiểm sát

việc tuân theo pháp luật trong việc thi hành nghị quyết hoặc lệnh ban bố TTKC

đã không còn hiệu lực từ nhiều năm nay. Lý do là bởi chức năng kiểm sát việc

tuân theo pháp luật của các cơ quan bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan trực thuộc

Chính phủ, chính quyền địa phương, các tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội, đơn vị

vũ trang nhân dân và công dân của Viện Kiểm sát nhân dân quy định trong Hiến

pháp năm 1992 đã bị bãi, chỉ còn chức năng thực hành quyền công tố, kiểm sát

hoạt động tư pháp theo quy định tại khoản 1 Điều 107 Hiến pháp năm 2013. Do

đó, việc quy định của Pháp lệnh TTKC về thẩm quyền kiểm sát việc tuân theo

pháp luật là trái với quy định của Hiến pháp năm 2013 về chức năng, nhiệm vụ

của Viện kiểm sát nhân dân các cấp.

Pháp luật cũng đã đưa ra các quy định về xử lý vi phạm pháp luật trong

TTKC. Cụ thể, Điều 21 Pháp lệnh TTKC đã quy định việc xử lý vi phạm đối với

cá nhân, tổ chức vi phạm pháp luật TTKC và xử lý vi phạm đối với người có

chức vụ, quyền hạn.

- Xử lý vi phạm đối với tổ chức, cá nhân: Người nào vi phạm các quy

định của Pháp lệnh này và các quy định khác của pháp luật về TTKC thì tùy theo

tính chất, mức độ vi phạm mà bị xử phạt vi phạm hành chính hoặc bị truy cứu

trách nhiệm hình sự.

- Xử lý vi phạm đối với người có chức vụ, quyền hạn: Người lạm dụng

chức vụ, quyền hạn hoặc thiếu trách nhiệm trong thi hành Nghị quyết hoặc lệnh

ban bố TTKC, gây thiệt hại đến lợi ích của tập thể, quyền và lợi ích hợp pháp

của công dân, thì tùy theo tính chất, mức độ vi phạm mà bị xử lý kỷ luật, hoặc

truy cứu trách nhiệm hình sự, nếu gây thiệt hại thì phải bồi thường theo quy định

của pháp luật.

Như vậy, xử lý vi phạm trong TTKC cũng đã được pháp luật quy định, kể

cả nội dung về trách nhiệm bồi thường của Nhà nước. Tuy nhiên, có thể nhận

thấy, việc quy định trên còn chung chung, chưa cụ thể, chi tiết đối với từng vi

phạm đối với từng lĩnh vực.

3.2. Thực tiễn thi hành pháp luật về tình trạng khẩn cấp ở Việt Nam

Từ trước tới nay, Việt Nam chưa lần nào ban bố TTKC. Trên thực tế, có

rất nhiều sự việc xảy ra có thể ban bố TTKC, nhưng Việt Nam không ban bố

TTKC.

Năm 1979, quân đội Trung Quốc đã cùng một lúc xâm lược, tiến công

Việt Nam trên nhiều hướng, lấy ba hướng Cao Bằng, Lạng Sơn, Hoàng Liên Sơn

làm trọng điểm, ảnh hưởng đến sự tồn vong của đất nước. Theo đề nghị của Hội

đồng Chính phủ, Ủy ban Thường vụ Quốc hội ra quyết định số 446 NQ/QHK6

ngày 05/3/1979 về tổng động viên trong cả nước. Quyết định Tổng động viên ghi

rõ “Tổng động viên trong cả nước. Mọi công dân trong lứa tuổi do luật định đều

phải gia nhập lực lượng vũ trang theo kế hoạch của Hội đồng Chính phủ”. Chủ

tịch nước Tôn Đức Thắng ký sắc lệnh 29 - LCT ngày 05/3/1979 ra lệnh tổng

động viên trong cả nước. Như vậy, năm 1979, Việt Nam đã ra quyết định tổng

động viên, chứ không ban bố TTKC.

Đối với sự việc bạo loạn ở Tây Nguyên, lợi dụng vấn đề dân tộc, tôn giáo

để kích động tư tưởng dân tộc hẹp hòi, dân tộc cực đoan, li khai…. là chiêu bài

không mới. Âm mưu đó từng được thực hiện và thất bại ở Tây Nguyên vào

những năm 2001, 2004, 2008, 2023 với việc thành lập “Nhà nước Đề ga độc lập”

ở bên ngoài, dùng tổ chức “Tin lành Đề ga” làm công cụ phát triển lực lượng

chống phá trong nước. Chẳng hạn, sáng 10/4/2004, khoảng hàng ngàn đồng bào

người dân tộc thiểu số gồm người già, thanh niên và trẻ em nam nữ thuộc các

thôn của 39 xã của 17 huyện tại các tỉnh Đắk Lắk, Gia Lai và Đắk Nông đã dùng

hơn 350 máy cày, máy kéo và hàng trăm xe máy, mang theo hung khí, gậy gộc

và đá... kéo đến các địa điểm trung tâm của các địa phương nói trên để thực hiện

cuộc gây rối với quy mô lớn. những phần tử quá khích trong những người đi gây

rối đã vào các chợ, trường học và nhà dân đập phá và cướp bóc lương thực thực

phẩm, xô xát với dân chúng trong vùng và tấn công người thi hành công vụ

[117]. Hoặc gần đây nhất, rạng sáng ngày 11 tháng 6 năm 2023, một nhóm

người đi xe máy mang theo súng và các hung khí nguy hiểm tấn công, đập phá

trụ sở UBND xã, phòng làm việc của công an xã Ea Tiêu và Ea Ktur, huyện Cư

Kuin. Hậu quả do nhóm người này gây ra làm 4 công an hy sinh, 2 cán bộ xã và

3 người dân bị thiệt mạng. Nhóm người này cũng tấn công làm 2 cán bộ công an

bị trọng thương [44]. Những người gây rối đã tạo ra tình hình hết sức căng thẳng,

đe dọa cuộc sống bình yên và gây ảnh hưởng xấu đến công cuộc làm ăn của dân

lành.. Trong các tình huống xảy ra ở Tây Nguyên nêu trên, chưa lần nào ban bố

TTKC.

Sự kiện ở Mường Nhé (Điện Biên) đầu năm 2010, các đối tượng cầm đầu

các nhóm tham gia hoạt động lập "Vương quốc Mông" đã nhiều lần gặp gỡ tuyên

truyền, lôi kéo đồng bào Mông lên núi cao cầu nguyện, xin thần linh ban cho

một người làm "Vua Mông". Chúng còn dùng thủ đoạn vừa tuyên truyền lừa mị,

lôi kéo, vừa đe dọa. Cuối tháng 01/ 2011, các đối tượng cầm đầu ghi âm, phát

tán trong đồng bào Mông luận điệu: "Chúa trời đã ban cho người Mông có một

vị vua ở Mường Nhé. Nếu ai không tin, không đi theo thì khi thành lập được

Vương quốc Mông sẽ bị giết cả gia đình. Ngày 21/5/2011 là ngày tận thế, thế

giới sẽ bị diệt vong chỉ có vua Mông là người được chúa trời ban cho quyền

năng cứu thế, nên ai tin theo thì sẽ được cứu sống"… Các luận điệu trên được

tán phát qua điện thoại di động của các đối tượng cốt cán, sau đó được lan truyền

rộng trong đồng bào Mông, xúi giục người Mông từ các nơi tập trung về huyện

Mường Nhé tổ chức "đón Vua" lập "Vương quốc Mông" [47]. Giữa tháng

4/2011 đã có khoảng 7.000 người tụ tập vể bản Huổi Khon, xã Nậm Kè, huyện

Mường Nhé, gây sức ép với chính quyền địa phương, đòi giao đất và tiến hành

các hoạt động gây bất ổn an ninh chính trị tại địa bàn [60]. Tuy nhiên, sự kiện

Mường Nhé cũng không ban bố TTKC.

Sự cố ô nhiễm môi trường Formosa năm 2016 do Công ty Gang Thép

Nam Nghiệp (tức Công ty Formosa) gây ra làm cho môi trường bị ô nhiễm biển

trầm trọng. Sự cố ô nhiễm môi trường biển trên đã làm cá chết tại 4 tỉnh miền

Trung từ Hà Tĩnh đến Thừa Thiên Huế, đã gây hậu quả nghiêm trọng, hủy hoại

môi trường biển, ảnh hưởng xấu đến rất nhiều lĩnh vực khác nhau, từ sản xuất và

đời sống ngư dân đến xuất khẩu, du lịch…Sự cố ô nhiễm môi trường do công ty

Formosa gây ra đã làm cho 100.000 lao động mất việc làm hoặc việc làm không

ổn định, ảnh hưởng đến 176.285 người phụ thuộc. Sản lượng hải sản khai thác

ven bờ và vùng lộng ước tính bị thiệt hại khoảng 1.600 tấn/tháng; 5,7 ha tương

đương 9 triệu tôm giống và khoảng 7 tấn tôm thương phẩm sắp đến kỳ thu hoạch

bị chết hoàn toàn; hơn 3.000 ha nuôi tôm thâm canh và bán thâm canh đã thả

giống bị nhiễm độ mặn cao, môi trường suy giảm nên tôm chậm lớn, xuất hiện

bệnh và có trên 350 ha nuôi tôm bị chết rải rác. Ngoài ra, có 1.613 lồng nuôi cá

bị chết (khoảng 30.000m3), tương đương 140 tấn cá; hơn 10 ha nuôi cua bị chết;

khoảng 6,7 ha nuôi ngao bị chết, tương đương 67 tấn. Theo báo cáo của Chính

phủ, giá bán các sản phẩm hải sản bị giảm trung bình từ 10% - 20% so với cùng

kỳ năm 2015; việc tiêu thụ sản phẩm trên thị trường của 4 tỉnh bị ảnh hưởng

giảm sút nghiêm trọng. Cụ thể, sản phẩm khai thác ngoài 20 hải lý có giá bán

giảm 30% -50%; sản phẩm khai thác trong 20 hải lý không tiêu thụ được. Đến

cuối tháng 7 năm 2016, tại Hà Tĩnh tồn kho trên 3.000 tấn sản phẩm thủy sản

(chiếm 85% công suất kho lạnh toàn tỉnh), tại Quảng Bình tồn trên 2.000 tấn

(chiếm 70% công suất kho lạnh toàn tỉnh);…[30]. Sự việc ô nhiễm môi trường

trên được coi là trầm trọng, tuy nhiên Việt Nam vẫn không ban bố TTKC.

Mặc dù đã có quy định pháp luật về TTKC, nhưng về mặt nhận thức, quan

điểm của Việt Nam về TTKC là rất hẹp, dường như TTKC chỉ khi có liên quan

đến quốc phòng, an ninh. Đây cũng là lý do mặc dù Ủy ban Thường vụ Quốc hội

ban hành Pháp lệnh Tình trạng khẩn cấp năm 2000 mà lại đóng dấu mật, mà lẽ ra

các quy định của pháp luật phải được tuyên truyền, phổ biến rộng rãi đến tất cả

các tầng lớp nhân dân để thực hiện. Bên cạnh đó, một số luật cũng có quy định

về TTKC như Luật phòng chống lụt bão, Luật phòng chống dịch bệnh,… nhưng

cũng dường như chỉ những vấn đề thật lớn và phải liên quan đến quốc phòng, an

ninh thì mới quan niệm là TTKC. Nhận thức đầy đủ về tầm quan trọng của pháp

luật về TTKC kể từ thời điểm xảy ra dịch COVID-19. Cụ thể, trong thời gian

bùng phát dịch COVID-19 thì pháp luật về TTKC mới được đề cập đến nhiều.

Điều này đã được thể hiện rõ trong thực tiễn.

Đối với TTKC về dịch bệnh, thực tế từ trước đến nay, WHO đã công bố tình trạng y tế khẩn cấp toàn cầu với 6 loại dịch bệnh7, nhưng Việt Nam chưa lần

nào ban bố TTKC. Có thể kể ra như năm 2009, số lượng người mắc virus H5N1

ở Việt Nam lên tới gần 10000 người, 22 ca tử vong, thời điểm đó chúng ta cũng

không công bố TTKC [27].

Riêng đối với đại dịch COVID-19, có thể nói đây là một đại dịch ảnh

hưởng đến toàn cầu nói chung và Việt Nam nói chung. Đại dịch xảy ra từ tháng

12 năm 2019, đến năm 2022, Việt Nam đã trải qua 4 làn sóng về đại dịch

COVID-19. Làn sóng thứ nhất từ ngày 23 tháng 01 năm 2020 đến ngày 16 tháng

4 năm 2020, với ca nhiễm COVID-19 đầu tiên ở Thành phố Hồ Chí Minh do

nhập cảnh từ Vũ Hán (Trung Quốc). Trong làn sóng thứ nhất này, Việt Nam có

415 ca nhiễm và không có ca nào chết. Làn sóng thứ hai từ ngày 25 tháng 7 năm

2020 đến ngày 01 tháng 12 năm 2020, nơi có nhiều ca nhiễm nhất là ở Đà Nẵng.

Làn sóng thứ hai với 1.163 người nhiễm và 35 người chết. Làn sóng thứ ba từ

ngày 28 tháng 01 năm 2021 đến ngày 25 tháng 3 năm 2021, bắt nguồn từ một ca

nhiễm ở Hải Dương. Làn sóng thứ ba có 1.301 ca nhiễm và không có người chết.

7 Đại dịch cúm A/H1N1 năm 2009, bệnh bại liệt năm 2014, đại dịch Ebola ở Tây Phi năm 2014, dịch do virus Zika năm 2016, đại dịch Ebola ở Cộng hòa dân chủ Congo năm 2019 và Đại dịch Covid-19 năm 2019.

100

Làn sóng thứ tư từ ngày 27 tháng 4 năm 2021 và đến hết tháng 01 năm 2022 vẫn

chưa kết thúc. Tính đến ngày 02 tháng 8 năm 2022, Việt Nam có 10,8 triệu

người nhiễm COVID-19 và số người chết là 43.093 người [13]. Dịch COVID-19

xảy ra trên khắp cả nước với 63/63 tỉnh, thành. Đại dịch COVID-19 bùng phát

có quy mô lớn, mức độ lây lan nhanh nhất từ trước đến nay so với các dịch bệnh

khác với diễn biến rất phức tạp, khó lường, nguồn cung ứng vắc xin còn hạn chế,

chưa có thuốc điều trị đặc hiệu, gây nhiều khó khăn cho công tác phòng, chống

dịch, ảnh hưởng nghiêm trọng đến kinh tế - xã hội, đời sống nhân dân và hoạt

động sản xuất, kinh doanh, lao động. Để ứng phó kịp thời, có hiệu quả với diễn

biến phức tạp của tình hình dịch COVID-19, Quốc hội đã giao Chính phủ, Thủ

tướng Chính phủ có thẩm quyền quyết định áp dụng biện pháp hạn chế một số

phương tiện, yêu cầu người dân không ra khỏi nơi cư trú trong khoảng thời gian

nhất định, tại một số khu vực, địa bàn cần thiết; tổ chức các lực lượng để bảo

đảm an ninh, trật tự, an toàn xã hội trong vùng có dịch; áp dụng biện pháp đặc

biệt về thông tin liên lạc, sử dụng các phương tiện thông tin liên lạc và các biện

pháp khác có thể áp dụng trong TTKC để ngăn chặn kịp thời dịch bệnh lây lan [77].

Như vậy, mặc dù không ban bố TTKC về dịch bệnh COVID-19, nhưng

trường hợp về dịch bệnh COVID-19 đặc biệt khác với các tình huống khác, đó là

việc Quốc hội đã trao thẩm quyền cho Chính phủ và Thủ tướng Chính phủ áp

dụng các biện pháp như trong TTKC để ngăn chặn kịp thời dịch bệnh lây lan. Vì

vậy, luận án lấy trường hợp phòng chống dịch bệnh COVID-19 là trường hợp

nghiên cứu điển hình để làm sáng tỏ thực tiễn thi hành pháp luật về TTKC ở Việt

Nam hiện nay.

3.2.1. Về ban bố tình trạng khẩn cấp do COVID-19

Ban đầu, với làn sóng đại dịch COVID-19 lần thứ nhất, Việt Nam đã có

biện pháp chống dịch thành công và được thế giới ghi nhận và học tập. Việt Nam

cho rằng không áp dụng biện pháp khẩn cấp nhưng vẫn thành công trong phòng,

chống dịch là do “ý Đảng lòng dân gặp nhau”, xuất phát từ mục tiêu nhất quán,

xuyên suốt của Đảng và Nhà nước ta là đặt tình mạng, sức khỏe của người dân

trên hết, trước hết [27]. Mặc dù không ban bố TTKC, tất cả các biện pháp để

101

kiểm soát dịch mặc dù có hạn chế quyền con người, quyền công dân nhưng

người dân thấy mục đích này không phải vì chính quyền, Nhà nước, hệ thống

chính trị mà trước hết vì dân nên người dân đồng lòng ủng hộ. Tuy nhiên, với

các làn sóng đại dịch COVID-19 lần tiếp theo đã ảnh hưởng nghiêm trọng tới đời

sống kinh tế- xã hội của người dân, tâm lý của người dân trở nên lo lắng, hoang

mang hơn. Một số địa phương có vẻ muốn ban bố TTKC nhưng lý giải rằng theo

quy định Khoản 2, Điều 42 của Luật Phòng chống bệnh truyền nhiễm qui định

UBTVQH ra nghị quyết ban bố TTKC về dịch bệnh theo đề nghị của Thủ tướng

Chính phủ. Trong trường hợp UBTVQH không thể làm ngay thì Chủ tịch nước

ra lệnh ban bố [50]. Thực tế trong công tác phòng, chống dịch COVID-19 đã

chứng minh Việt Nam đã có một sự lưỡng lự, do dự rất lớn trong việc áp dụng

pháp luật về TTKC để xử lý tình hình khẩn cấp đang diễn ra. Và thực tế, Việt

Nam đã không ban bố TTKC.

3.2.2. Một số biện pháp đặc biệt được áp dụng trong tình trạng khẩn cấp do

COVID-19

3.2.2.1. Bảo đảm các quyền con người, quyền công dân không thuộc phạm

vi tạm bị đình chỉ

Việt Nam là quốc gia thành viên của 7/9 điều ước cốt lõi về quyền con

người.8 Việt Nam đã có nhiều nỗ lực trong việc bảo đảm cân đối giữa việc thực

hiện các biện pháp khẩn cấp phòng chống COVID-19 và tôn trọng các cam kết

và nghĩa vụ pháp lý của mình theo quy định của pháp luật quốc tế và hiến pháp,

pháp luật quốc gia. Có thể kể đến một số kết quả về bảo đảm quyền con người

trong ứng phó với COVID-19 của Đảng và Nhà nước Việt Nam trong thời gian

qua như sau:

- Bảo đảm quyền được được bảo vệ, chăm sóc sức khoẻ của người dân:

Quyền được chăm sóc sức khoẻ là một quyền hiến định được quy định tại

102

Điều 14 của Hiến pháp 2013. Quyền được chăm sóc sức khỏe được cụ thể hóa 8 Các điều ước về quyền con người mà Việt Nam là quốc gia phê chuẩn là: Công ước quốc tế về các quyền dân sự, chính trị; Công ước quốc tế về các quyền kinh tế, xã hội và văn hoá; Công ước quốc tế về xoá bỏ mọi hình thức phân biệt chủng tộc; Công ước quốc tế về quyền trẻ em; Công ước quốc tế về xoá bỏ mọi hình thức phân biệt đối xử với phụ nữ; Công ước quốc tế về quyền của người khuyết tật; Công ước chống tra tấn và các hình thức trừng phạt hayđối xử tàn ác, vô nhân đạo hay hạ nhục.

tại Luật Bảo vệ sức khoẻ nhân dân (1989) [62], Luật Phòng chống bệnh truyền

nhiễm (2007) [64], Luật Khám chữa bệnh (2009) [65] và nhiều quy định pháp

luật liên quan. Đại dịch COVID-19 là một vấn đề y tế khẩn cấp toàn cầu đe doạ

đến tính mạng và sức khoẻ của mọi cá nhân trong xã hội. Việt Nam đã triển khai

thực hiện một loạt các biện pháp y tế công ứng phó với đại dịch COVID- 19 phù

hợp với nghĩa vụ thực hiện quyền được bảo vệ và chăm sóc sức khoẻ của người

dân trong tình huống khẩn cấp y tế, cụ thể một số biện pháp sau:

(1) Triển khai các biện pháp dự phòng lây nhiễm: Thủ tướng Chính phủ

đã ban hành Chỉ thị số 13/CT-TTg ngày 11 tháng 3 năm 2020 về việc tiếp tục

đẩy mạnh phòng, chống dịch COVID-19 trong tình hình mới [88], Chỉ thị số

15/CT-TTg ngày 27 tháng 3 năm 2020 Về quyết liệt thực hiện đợt cao điểm

phòng, chống dịch COVID-19 [89], Chỉ thị số16/CT-TTg ngày 31 tháng 3 tháng

2020 về thực hiện các biện pháp cấp bách phòng, chống dịch COVID-19 [90],

Chỉ thị số 19/CT-TTg ngày 24 tháng 4 năm 2020 [91] để thực hiện các chiến

lược ngăn chặn, phát hiện, cách ly, khoanh vùng, dập dịch với các hành động cụ

thể như: kiểm soát, cách ly bắt buộc với người nhập cảnh, khai báo y tế, hạn chế

đi lại, đóng cửa trường học, cách ly toàn xã hội, xử lý nguồn lây bệnh, ổ dịch,

quản lý lây nhiễm chéo tại cơ sở y tế, quản lý nguy cơ lây nhiễm ở các nhóm

nguy cơ cao và trường hợp cần cách ly v.v… Chính phủ chỉ đạo Bộ Y tế phối

hợp chặt chẽ với các bộ, ngành, địa phương liên quan thực hiện quyết liệt việc

bảo đảm để mọi người dân đều được tiếp cận với các cơ sở, dịch vụ y tế và vật tư

y tế đặc biệt là khẩu trang, bảo hộ, cồn rửa tay sát khuẩn khi dịch bệnh xảy ra.

(2) Triển khai các biện pháp điều trị: để bảo đảm việc tiếp cận điều trị cho

tất cả mọi người, Bộ Y tế đã ban hành Quyết định 219/QĐ-BYT ngày 29 tháng

01 năm 2020 về việc bổ sung bệnh viêm đường hô hấp cấp do chủng mới của vi

rút Corona (nCoV) gây ra vào danh mục các bệnh truyền nhiễm nhóm A theo

quy định tại Luật Phòng, chống bệnh truyền nhiễm năm 2007 [8]. Theo đó,

những người nhiễm COVID-19 được khám và điều trị miễn phí. Trong bối cảnh

103

ở nhiều quốc gia trên thế giới bệnh nhân phải tự chi trả mọi chi phí điều trị

COVID-19 thì đây là một nỗ lực đáng ghi nhận của Chính phủ Việt Nam nhằm

bảo đảm quyền được tiếp cận điều trị COVID-19 cho tất cả bệnh nhân.

Bên cạnh đó, Việt Nam đã nỗ lực triển khai tiêm phòng vaccine COVID-

19, tính đến hết ngày 21 tháng 8 năm 2022, tổng số liều vaccine đã được tiêm là

251.680.004 liều, trong đó tiêm mũi đủ 2 mũi là gần 82 triệu [28].

- Quyền tiếp cận thông tin - yếu tố quan trọng để kiểm soát dịch bệnh

COVID-19:

Tiếp cận thông tin là quyền quan trọng trong phòng ngừa COVID-19.

Thực tế cho thấy, một số quốc gia đã che giấu, thiếu minh bạch thông tin về

bệnh gây nên những hậu quả nghiêm trọng trong kiểm soát dịch [57]. Nhận thức

rõ tầm quan trọng của tiếp cận thông tin liên quan đến dịch COVID-19, ngày 19

tháng 3 năm 2020, Cao ủy Liên hợp quốc về quyền con người đã có văn bản về

thúc đẩy và bảo vệ quyền tự do quan điểm và biểu đạt đã ra tuyên bố chung kêu

gọi các chính phủ cần cung cấp thông tin chính xác, nhanh chóng và rộng rãi về

dịch bệnh [148]. Để bảo đảm quyền tiếp cận thông tin về dịch bệnh cho người

dân, Chính phủ Việt Nam luôn công khai tình hình của dịch với người dân và thế

giới và coi đây là một biện pháp để đẩy lùi dịch bệnh [46]. Ngay từ thời điểm

COVID-19 bùng phát, Việt Nam đã áp dụng nhiều phương thức, cấp độ truyền

thông khác nhau nhằm bảo đảm tiếp cận và minh bạch. Việc công khai tình hình

của dịch cũng góp phần tránh gây hoang mang, hoảng loạn trong xã hội. Người

dân đã được cung cấp, cập nhật thông tin về tình hình dịch bệnh ở Việt Nam và

các quốc gia trên thế giới, thông tin về các biện pháp phòng ngừa dịch bệnh qua

các phương tiện truyền thông, kể cả qua mạng xã hội, tin nhắn điện thoại. Bên

cạnh đó, Việt Nam cũng đã triển khai tiếp nhận ý kiến, khuyến cáo của chuyên

gia, các bộ ngành và người dân bằng các kênh thông tin về các đề xuất, sáng

kiến để phòng ngừa dịch bệnh.

- Bảm đảm quyền an sinh xã hội và hỗ trợ cho cho các nhóm dễ bị tổn thương:

Cam kết “Không ai bị bỏ lại phía sau” trong quá trình phát triển là lời kêu

104

gọi của Liên hợp quốc trong Chương trình nghị sự 2030 vì sự phát triển bền

vững. Cam kết này cần được các nước nỗ lực thực hiện, kể cả TTKC của đại

dịch COVID-19. Theo đó, đồng thời với các biện pháp y tế công về phòng,

chống dịch, các quốc gia cần phải triển khai thực hiện các chính sách hỗ trợ

nhằm giảm thiểu tác động tiêu cực của dịch COVID-19 lên toàn xã hội, đặc biệt

là các nhóm đối tượng dễ bị tổn thương. Mặc dù bất cứ ai đều có thể bị lây

nhiễm, nhưng xét về mức độ nguy cơ thì một số nhóm phải chịu rủi ro nhiễm

bệnh và nguy cơ tử vong cao hơn như: người cao tuổi, người có bệnh mãn tính

(tim mạch, huyết áp, hen, tiểu đường v.v..). Do đó, nhóm có nguy cơ cao hơn

này cần phải được bảo vệ và hỗ trợ để phòng ngừa y tế tốt hơn. Ngoài ra, để

phòng ngừa COVID có hiệu quả cao hơn, một số quốc gia đã thực hiện các biện

pháp giãn cách xã hội, cách ly và thậm chí là phong toả, gây ảnh hưởng nhất

định đến nhiều nhóm xã hội như: trẻ em không được đến trường; người lao động

bị cắt giảm hoặc mất việc làm; người khuyết tật gặp khó khăn trong tiếp cận các

nhu yếu phẩm thiết yếu do thiếu dịch vụ và nguồn nhân lực hỗ trợ; các nhóm dân

tộc thiểu số ở khu vực vùng sâu, vùng xa có thể gặp trở ngại trong việc tiếp cận

thông tin, dịch vụ y tế. Để đảm bảo quyền và lợi ích hợp pháp của người dân,

đặc biệt là nhóm yếu thế trong xã hội, Chính phủ Việt Nam đã có các giải pháp

bảo đảm an sinh xã hội và giải quyết các khó khăn về kinh tế để hỗ trợ người dân

cũng như các doanh nghiệp, với tinh thần “người yếu thế không thấy mình bị bỏ

rơi", các giải pháp này được ban hành kèm theo các Nghị quyết của Chính phủ.

Ngày 9/4/2020, Chính phủ ban hành Nghị quyết số 42/NQ-CP [17] và Nghị

quyết số 154/NQ-CP ngày 19/10/2020 về các biện pháp hỗ trợ người dân gặp

khó khăn do đại dịch COVID-19 [18]; ngày 1/7/2021 Chính phủ ban hành Nghị

quyết số 68/NQ-CP về một số chính sách hỗ trợ người lao động và người sử

dụng lao động gặp khó khăn do đại dịch COVID-19 [19]; ngày 24/9/2021, Chính

phủ ban hành Nghị quyết số 116/NQ-CP về chính sách hỗ trợ người lao động và

người sử dụng lao động bị ảnh hưởng bởi đại dịch COVID-19 từ quỹ bảo hiểm

thất nghiệp [20]. Việc Chính phủ ban hành và tổ chức thực hiện các chính sách

105

an sinh xã hội đã góp phần giảm thiểu những tác động tiêu cực của đại dịch

COVID-19, thực hiện “mục tiêu kép”: vừa khống chế, ngăn chặn đại dịch

COVID-19; đồng thời vừa phục hồi, phát triển kinh tế, đảm bảo đời sống và an

toàn cho người dân.

Tuy nhiên, trong quá trình thực hiện bảo đảm các quyền không thuộc

phạm vi tạm bị đình chỉ, vẫn còn một số hạn chế, bất cập như:

Một là, sự kỳ thị xảy ra do việc ban đầu Chính phủ áp dụng quyền được

cung cấp thông tin. Việc nêu danh tính chi tiết của người bị nhiễm bệnh COVID-

19 trên mạng xã hội dễ dẫn đến những suy diễn bất lợi cho người bệnh và gia

đình họ, ảnh hưởng tiêu cực đến việc điều trị của bệnh nhân cũng như đời sống

của cả gia đình [144]. Sự kỳ thị dẫn đến việc thúc đẩy những định kiến có hại,

làm suy giảm sự gắn kết xã hội, đồng thời góp phần vào sự cô lập xã hội của các

nhóm, dẫn đến khả năng lây lan nhanh hơn. Do đó, các vấn đề sức khỏe nghiêm

trọng gia tăng và việc kiểm soát dịch bệnh cũng trở nên khó khăn hơn bao giờ

hết [95]. Sau này, khi thấy được sự bất cập của vấn đề, ngành y tế mới có những

quy định về việc công khai thông tin của người bệnh, họ tên bệnh nhân COVID-

19 khi công bố không được viết rõ mà chỉ được viết tắt, không nêu lịch trình di

chuyển mà chỉ cảnh báo các địa điểm có nguy cơ dịch tễ [81].

Hai là, đối với những người có bệnh nền, phụ nữ mang thai trên 13 tuần

tuổi, về lý thuyết được ưu tiên tiêm bởi những đối tượng này rất dễ có nguy cơ

mắc COVID-19 và nếu mắc thì có nguy cơ tử vong cao hơn các nhóm khác [14].

Tuy nhiên, trên thực tế, ở giai đoạn đầu của đại dịch COVID-19, các cơ sở tiêm

chủng đã từ chối tiêm cho những đối tượng này. Kể cả sau này, các đối tượng ưu

tiên này có được đăng ký tiêm, nhưng cũng không được gọi đi tiêm, do các cơ sở

tiêm chủng sợ trách nhiệm nếu những đối tượng này có biến chứng [45] [12,

119]. Như vậy, có thể thấy rằng, quyền được bảo vệ, chăm sóc sức khỏe của

nhóm đối tượng này chưa được đảm bảo.

Bên cạnh đó, theo quy định của pháp luật quốc tế và luật pháp trong nước,

trẻ em có quyền được tiêm chủng, song cho đến nay (ngày 09 tháng 01 năm

106

2022), trẻ em dưới 12 tuổi vẫn chưa có có vaccine phù hợp để tiêm. Vì vậy,

quyền được chăm sóc, bảo vệ sức khỏe của trẻ em vẫn còn bị bỏ ngỏ, cần phải

tiến hành khẩn trương nghiên cứu loại vaccine phù hợp cho đối tượng này [146].

3.2.2.2. Bảo đảm các quyền thuộc phạm vi tạm đình chỉ

Bảo Bảo đảm quyền con người, quyền công dân là việc cần được ưu tiên

trong TTKC. Trong đại dịch COVID-19, một số quyền thuộc phạm vi tạm đình

chỉ được bảo đảm. Ví dụ như, các địa phương đã thực hiện trưng dụng cơ sở vật

chất, tài sản của các chủ sở hữu để làm khu cách ly: Hà Nội trưng dụng các dự án

nhà tái định cư làm nơi cách ly [42], Ủy ban nhân dân tỉnh Bắc Giang ban hành

Quyết định số 261/QĐ-UBND ngày 04 tháng 02 năm 2021 về việc trưng dụng

khách sạn để thành lập khu cách ly phòng, chống dịch bệnh COVID-19 cho lao

động nước ngoài [113], sau khi thực hiện xong nhiệm vụ, tài sản trưng dụng được

trả lại cho chủ sở hữu theo quy định của pháp luật. Các địa phương cơ bản đã thực

hiện bảo đảm các quyền thuộc phạm vi tạm đình chỉ, tuy nhiên cũng có rất vi phạm

việc đảm bảo quyền con người, quyền công dân thuộc phạm vi tạm đình chỉ.

Để phòng, chống COVID-19, Thủ tướng Chính phủ đã ban hành 03 Chỉ

thị phòng chống dịch, đó là: (1) Chỉ thị 15/CT-TTg ngày 27/3/2020; (2) Chỉ thị

số 16/CT-TTg của Thủ tướng Chính phủ ngày 31 tháng 3 năm 2020; và Chỉ thị

19/CT-TTg ngày 24 tháng 4 năm 2020. Các chỉ thị nêu trên đều có các quy định

về hạn chế quyền con người, quyền công dân mà chưa ban bố TTKC, do Thủ

tướng Chính phủ ban hành trong ban hành trong văn bản hành chính, mà theo

quy định của pháp luật về TTKC thì ở tình huống nêu trên, chỉ hạn chế quyền

con người, quyền công dân khi đã ban bố TTKC, và thẩm quyền do Quốc hội

quy định trong luật.

Nhiều địa phương đã đưa ra một số quy định hạn chế quyền đi lại của

công dân. Ngoài việc cấm ra, vào vùng dịch, nhiều địa phương còn cấm người từ

vùng dịch về địa phương làm việc, sử dụng một số phương tiện cá nhân, sử dụng

một số loại giấy phép đi lại. Ví dụ: Sở Y tế Hà Tĩnh có văn bản hỏa tốc số 2114/

SYT-NVY ngày 25 tháng 6 năm 2021 về việc dừng tiếp nhận người từ địa

phương thực hiện cách ly xã hội theo Chỉ thị 16 và từ khu vực cách ly, chốt chặn

107

về Hà Tĩnh làm việc [82]. Tuy nhiên, không có quy định pháp luật nào cho phép

Sở Y tế ban hành lệnh cấm này. tỉnh Thừa Thiên Huế cũng ban hành văn bản có

nội dung "tuyệt đối không tiếp nhận công dân đến từ/trở về TP Đà Nẵng đến địa

bàn tỉnh Thừa Thiên Huế (trừ các trường hợp thực thi công vụ và có ý kiến của

Ban chỉ đạo)"[58] [99]. Hoặc trường hợp Ủy ban nhân dân thành phố Vũng Tàu

(tỉnh Bà Rịa-Vũng Tàu) đã ban hành Công văn số 5065/UBND-VP ngày 18

tháng 7 năm 2021 về việc tăng cường biện pháp kiểm soát người lưu thông ở

thành phố này trong thời gian thực hiện giãn cách [111]. Theo đó, Ủy ban nhân

dân thành phố Vũng Tàu kiên quyết thực hiện việc không cho người lao động đi

xe máy đến nơi làm, để đảm bảo được yếu tố an toàn cho người lao động, đặc

biệt là để duy trì sản xuất. Tuy nhiên, ngày 19 tháng 7 năm 2021, Ủy ban nhân

dân thành phố Vũng Tàu phải ban hành Công văn số 5092/UBND-VP bãi bỏ

Công văn số 5065/UBND-VP ngày 18 tháng 7 năm 2021 nêu trên và hướng dẫn

lưu thông trên địa bàn TP.Vũng Tàu trong thời gian tỉnh áp dụng Chỉ thị 16

[112]. Ngay cả Thủ đô Hà Nội cũng gặp khó khăn trong việc quy định quyền đi

lại của công dân. Trong vòng chưa đầy 2 tháng, Hà Nội đã 04 lần thay đổi mẫu

giấy đi đường nhằm hạn chế quyền đi lại của công dân [97]. Những lần thay đổi

hình thức giấy đi đường khiến người dân và doanh nghiệp “không kịp trở tay” vì

Chỉ thị có hiệu lực tức thì. Người dân bức xúc vì những thay đổi quyết liệt của

Ủy ban nhân dân Thành phố Hà Nội. Các cơ quan nhà nước có thẩm quyền thực

hiện Chỉ thị cũng lúng túng không biết xử lý như thế nào trước yêu cầu mới của

Ủy ban nhân dân Thành phố Hà Nội. Bên cạnh đó, các địa phương cũng thực

hiện phong tỏa theo nhiều cách khác nhau. Đã có trường hợp chỉ một khu vực

nhỏ đã xảy ra dịch bệnh; tuy nhiên một khu vực rộng lớn bị cách ly. Chẳng hạn,

một người đàn ông bị nhiễm COVID-19 không đi đâu, chỉ liên lạc với người nhà

nhưng UBND tỉnh Hà Nam đã chỉ đạo cách ly cả một xã [29]. Trường hợp khác

5 người trong một gia đình dương tính với COVID-19, UBND tỉnh Hải Dương

đã chỉ đạo phong tỏa toàn bộ huyện Nam Sách [26].

Ngay cả khi Chính phủ ban hành Nghị quyết số 128/NQ-CP ngày 11

tháng 10 năm 2021 Quy định tạm thời “Thích ứng an toàn, linh hoạt, kiểm soát

108

hiệu quả dịch COVID-19”[21]. Tinh thần cơ bản của Nghị quyết 128/NQ-CP là

không ngăn sông cấm chợ, đi lại thông thoáng trên cơ sở kinh nghiệm đã có

nhiều quốc gia thay đổi chiến lược ứng phó dịch bệnh từ cố gắng dập tắt dứt

điểm sang sống chung an toàn với dịch bệnh. Tuy nhiên, kể cả Nghị quyết số

128/NQ-CP có hiệu lực thì một số địa phương vẫn có các văn bản quy định hạn

chế quyền con người, quyền công dân trái với quy định của pháp luật. Chẳng hạn

như Công văn số số 3529/SYT-NVY ngày 16 tháng 12 năm 2021 về việc tổ

chức xét nghiệm sàng lọc SARS-CoV-2 cho người về từ Hà Nội [83], Công văn

này có quy định "yêu cầu người từ Hà Nội về Ninh Bình dù ở cấp độ dịch nào

vẫn phải cách ly, lấy mẫu xét nghiệm sàng lọc SARS-CoV-2 có kết quả âm tính

mới được sinh hoạt, làm việc bình thường". Do ban hành văn bản sai quy định

của pháp luật nên Bộ Y tế đã có Công văn số 10745/BYT-MT ngày 17 tháng 12

năm 2021 gửi UBND tỉnh Ninh Bình về việc thực hiện Nghị quyết số 128/NQ-

CP trong phòng chống dịch Covid-19 [11] , yêu cầu Ủy ban nhân dân tỉnh Ninh

Bình chỉ đạo Sở Y tế tỉnh Ninh Bình thu hồi trong đó có nội dung không phù

hợp với Nghị quyết số 128/NQ-CP. Hay trường hợp Ủy ban nhân dân xã Chiềng

Yên, huyện Vân Hồ, tỉnh Sơn La có Công văn số 74/UBND ngày 30 tháng 12

năm 2021 về việc đôn đốc lao động đi làm ngoài tỉnh có nhu cầu trở về địa

phương trong dịp tết nguyên đán Nhâm Dần năm 2022 [114] (phải trở về trước

ngày 10/01/2022 để kịp thời gian cách ly).

Có thể thấy, trong công tác phòng, chống COVID-19, các địa phương đã

triển khai thực hiện một cách lúng túng, khác chỉ đạo trong Chỉ thị 15, Chỉ thị 16

và Chỉ thị 19 và Nghị quyết số 128/NQ-CP, cụ thể:

Một là, chưa ban bố TTKC đã ban hành các văn bản hạn chế quyền con

người, quyền công dân, kể cả việc Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ ban hành

các chỉ thị, nghị quyết quy định hạn chế quyền con người, quyền công dân cũng

là sự vi phạm quy định của Hiến pháp và pháp luật. Bên cạnh đó, Chính phủ và

các địa phương ban hành văn bản hạn chế quyền con người, quyền công dân

bằng văn bản hành chính (không bằng hình thức văn bản quy phạm pháp luật)

109

cũng là vi phạm Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật.

Hai là, các cơ quan ban hành quy định hạn chế quyền con người, quyền công

dân không dựa vào căn cứ pháp lý về thẩm quyền. Có thể thấy, thực trạng “hỗn loạn”

về thẩm quyền ban hành, bao gồm cả Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, Sở y tế, Ủy ban nhân

dân cấp huyện, Ủy ban nhân dân cấp xã, và nơi thì ban hành chỉ thị, nơi thì ban hành

công văn, nơi thì ban hành công điện để quy định là không đúng với quy định của

pháp luật về thẩm quyền quy định hạn chế quyền con người, quyền công dân, trong

khi pháp luật quy định thẩm quyền quy định này là của Quốc hội, Chính phủ và các

cơ quan thuộc Chính phủ chỉ có nhiệm vụ tổ chức thực hiện.

Ba là, việc ban hành các quy định về hạn chế quyền con người, quyền

công dân nêu trên là tùy tiện, không tuân thủ các quy định của Hiến pháp và

pháp luật. Trong khi Luật Phòng, chống bệnh truyền nhiễm [64] quy định các

biện pháp chống dịch được quy định tại Chương III chưa có quy định cụ thể về

vấn đề này.

Bốn là, Luật Phòng, chống bệnh truyền nhiễm chỉ và các quy định khác

của pháp luật chỉ quy định biện pháp hạn chế ra, vào vùng có dịch đối với người và

phương tiện [64] chứ không quy định việc hạn chế ra, vào vùng không có dịch. Tuy

nhiên, trong quá trình thực hiện công tác phòng, chống COVID-19, các địa phương

đua nhau ra văn bản hạn chế, kể cả những địa phương không có dịch.

Có thể thấy rằng, các quy định về hạn chế quyền con người, quyền công

dân trong TTKC còn có nhiều bất cập, thiếu những quy định cần thiết để triển

khai trên thực tế. Vì vậy, Việt Nam cần bổ sung, ban hành các quy định điều

chỉnh kịp thời các quan hệ phát sinh trong TTKC.

3.2.2.3. Tạm đình chỉ quyền con người, quyền công dân

Để công tác phòng chống dịch có hiệu quả, Chính phủ đã ban hành 03 Chỉ

thị phòng chống dịch, đó là: (1) Chỉ thị 15/CT-TTg ngày 27/3/2020; (2) Chỉ thị

số 16/ CT-TTg của Thủ tướng Chính phủ ngày 31 tháng 3 năm 2020; và Chỉ thị

19/CT-TTg ngày 24 tháng 4 năm 2020. Đây là 3 kịch bản phòng, chống dịch

bệnh COVID-19, tùy theo tình hình của mình, các địa phương có thể áp dụng

110

kịch bản theo một trong ba cách trên.

Bảng so sánh các cấp độ của Chỉ thị số 15, Chỉ thị số 16 và Chỉ thị số 19

Chỉ thị 16 Chỉ thị 15 Chỉ thị 19

tập

Tập trung đông người

- Cách ly toàn xã hội. Mọi người dân phải ở nhà, chủ ra ngoài khi thật sự cần thiết - Không tập trung quá 02 người ngoài công sở, bệnh viện, trường học và nơi công cộng

- Dừng các sự kiện tập trung trên 20 người 1 phòng. - Dừng tất cả các hoạt động văn hóa, thể thao, giải trí. - Không tụ tập từ 10 người trở lên sở, ngoài công bệnh viện, trường học

- Dừng lễ hội, nghi lễ tôn giáo, giải đấu thể thao, sự trung đông kiện có người. - Không tập trung đông người tại nơi công cộng, ngoài công sở, bệnh viện, trường học. - Đối với tỉnh, thành phố trực thuộc TW có nguy cơ: Không tập trung quá 20 người. - Đối với tỉnh, thành phố trực thuộc TW có mức nguy cơ thấp: Không tập trung quá 30 người.

Khoảng cách an toàn giữa 2 người là tối thiểu 1m

Khoảng cách an toàn Khoảng cách an toàn giữa 2 người là tối thiểu 2m Khoảng cách an toàn giữa 2 người là tối thiểu 2m

Các cơ sở kinh doanh

- Tạm đình chỉ hoạt động các cơ sở kinh doanh dịch vụ. - Các cơ sở kinh loại doanh các hàng hóa, dịch vụ thiết yếu được mở cửa.

111

- Tạm đình chỉ hoạt động các cơ sở kinh doanh dịch vụ. - Các cơ sở kinh doanh loại các hàng hóa, dịch vụ thiết yếu được hoạt động nhưng phải thực hiện nghiêm các pháp biện chống dịch - Tạm đình chỉ họat động các cơ sở kinh doanh không thiết yếu: karaoke, quán bar, mát-xa, cơ sở làm đẹp, vũ trường,... - Mở cửa trở lại + Nhà hàng, khách sạn, quán ăn, bán buôn, bán lẻ,... + Khu tập luyện thể thao, khu di tích, danh lam thắng cảnh.

Chỉ thị 16 Chỉ thị 15 Chỉ thị 19

Hoạt động vận tải

tiện

- Dừng hoạt động vận chuyển hành khách công cộng, trừ trường hợp cần thiết. - Hạn chế tối đa hoạt động của các phương cá nhân - Hạn chế di chuyển từ vùng có dịch đến các địa phương khác. - Hạn chế các chuyến bay từ Hà Nội, Thành phố Hồ Chí Minh đến nơi khác.

- Dịch vụ vận chuyển hành khách công cộng, liên tỉnh, nội tỉnh được hoạt động trở lại. - Dịch vụ vận chuyển hành khách bằng đường hàng không áp dụng các biện pháp phù hợp đặc thù, bảo toàn cho hành đảm an khách.

Trên cơ sở của 3 Chỉ thị trên, các địa phương đã triển khai thực hiện một

số biện pháp tạm đình chỉ quyền con người, quyền công dân như: kiểm soát,

cách ly bắt buộc với người nhập cảnh, đóng cửa trường học, hạn chế đi lại, khai

báo y tế, cách ly toàn xã hội, xử lý nguồn lây bệnh, ổ dịch, quản lý lây nhiễm

chéo tại cơ sở y tế, quản lý nguy cơ lây nhiễm ở các nhóm nguy cơ cao và trường

hợp cần cách ly v.v…Tuy nhiên, một số địa phương áp dụng một số biện pháp

mà chưa từng được quy định trong các văn bản quy phạm pháp luật, chẳng hạn

như việc hạn chế ra, vào vùng không có dịch [58] [82] do các địa phương sợ

người nhiễm bệnh từ địa phương khác vào địa phương mình, hoặc quy định ngày

phải trở về gia đình để nếu có nhu cầu trong dịp lễ, tết [114],...Như vậy, trong

TTKC do COVID-19, mỗi địa phương có những quy định khác nhau về biện

pháp tạm đình chỉ quyền con người, quyền công dân, thậm chí là những biện

pháp đó vi phạm pháp luật. Tuy nhiên, người dân thì ‘chấp nhận” những vi phạm

của cơ quan nhà nước để thực hiện phòng, chống COVID-19, bởi COVID-19

mới là đáng sợ hơn là sự vi phạm pháp luật của cơ quan nhà nước trong trường

hợp này, còn một số cơ quan nhà nước đã thu hồi, bãi bỏ, điều chỉnh các biện

pháp hạn chế quyền con người, quyền công dân khi biết sai, một số cơ quan nhà

112

nước thì cũng để mặc, miễn là công tác phòng, chống dịch bệnh đạt hiệu quả.

Qua công tác phòng, chống COVID-19, cho thấy các quy định về hạn chế

quyền con người, quyền công dân còn có nhiều hạn chế, cần phải có những sửa

đổi, bổ sung và quy định chặt chẽ hơn cho phù hợp với tình hình mới.

3.2.2.4. Các biện pháp khác

Theo quy định tại Điều 11 Pháp lệnh TTKC, Thủ tướng Chính phủ đề

nghị Chủ tịch nước điều động lực lượng vũ trang đến địa bàn có TTKC để hỗ trợ

các lực lượng tại chỗ cứu hộ, khắc phục hậu quả của thảm họa, dịch bệnh hoặc

để ổn định, duy trì an ninh và trật tự an toàn xã hội .

Trong đại dịch COVID-19, Bộ Quốc phòng đã điều động hơn 120.000 cán

bộ chiến sĩ, dân quân tự vệ để tăng cường hỗ trợ cho TPHCM và các tỉnh phía

nam để tham gia phòng chống dịch. Bộ Quốc phòng duy trì hàng nghìn tổ, chốt,

trong số đó, duy trì gần 1.900 tổ, chốt trên các tuyến biên giới, đường biển để

kiểm soát chặt chẽ việc xuất nhập cảnh trái phép. Bên cạnh đó, lực lượng quân

đội đã triển khai 190 khu cách ly tập trung ở các đơn vị, doanh trại bảo đảm ăn ở

cho khoảng 290.000 lượt người. Chính phủ cũng đã kịp thời điều động hàng

nghìn y bác sĩ, kỹ thuật viên, và gần 600 tấn vật tư, trang thiết bị y tế, thuốc chữa

bệnh để chi viện cho TPHCM và các tỉnh phía nam; thành lập 11 bệnh viện dã

chiến truyền nhiễm và trung tâm điều trị bệnh nhân COVID-19 với quy mô

khoảng trên 6.000 giường bệnh để trực tiếp chia sẻ, hỗ trợ giảm áp lực cho hệ

thống y tế của địa phương. Triển khai trên 600 tổ quân y về các trạm y tế

phường, xã tại TPHCM và các địa phương lân cận. Riêng ở TPHCM, bố trí

khoảng 475 tổ quân y để tham gia vào trạm y tế của 312 xã, phường trên địa bàn

Thành phố. Tổ chức 8 kho bảo quản vaccine tại 7 quân khu và Bộ Tư lệnh Thủ

đô Hà Nội, đồng thời vận chuyển và phân phối khoảng 112 tấn vaccine COVID-

19. Bên cạnh đó, lực lượng quân đội đã tổ chức vận chuyển hàng nghìn tấn hàng

hóa nông sản, lương thực, thực phẩm, nhu yếu phẩm đến tận nơi ở cho từng hộ

gia đình, nhân dân [52].

3.2.3. Tổ chức thi hành pháp luật trong phòng, chống dịch COVID-19

Trong thời gian bùng phát dịch COVID-19 thì pháp luật về TTKC mới

113

được đề cập đến nhiều. Tuy vậy, trong thực tiễn phòng, chống dịch COVID-19 và

thực tiễn thực hiện Pháp lệnh Tình trạng khẩn cấp cho thấy một sự lưỡng lự lớn

trong việc áp dụng pháp luật về TTKC để xử lý tình hình khẩn cấp đang diễn ra.

Thực tế, Việt Nam đã áp dụng pháp luật về TTKC trong tổ chức thi hành pháp luật

để phòng, chống dịch COVID-19 nhưng lại không ban bố TTKC.

Việc tổ chức thực hiện phòng, chống dịch COVID-19 do Chính phủ thực

hiện. Ban đầu Thủ tướng Chính phủ nhấn mạnh, đây là căn bệnh nguy hiểm,

chưa có vaccine, lây lan nhanh. Chính vì vậy, Thủ tướng yêu cầu "chống dịch

như chống giặc"[25]. Từ đó, “chống dịch như chống giặc” là tư tưởng chỉ đạo và

phương châm hành động bảo đảm cho “cuộc chiến” phòng, chống dịch COVID-

19 ở Việt Nam giai đoạn đầu của công tác phòng, chống dịch bệnh. Việt Nam đã

coi mỗi người dân là một chiến sỹ trên mặt trận phòng, chống dịch, coi dịch

bệnh nguy hiểm của giặc ngoại xâm. Theo đó, việc phòng, chống dịch COVID-

19 hiện nay điều kiện tiên quyết là phải đề cao các biện pháp phòng dịch là

chính; thậm chí “phải hy sinh lợi ích kinh tế để bảo vệ sức khỏe nhân dân”. Các

khẩu hiệu Chính phủ đưa ra là: “Chủ động ngăn ngừa; phát hiện sớm, xử lý kịp

thời, hiệu quả”. Đặc biệt, phải “cách ly kịp thời, khoanh vùng gọn, dập dịch triệt

để, điều trị khỏi bệnh” [85]. Mặc dù xác định COVID-19 là một đại dịch nguy

hiểm, như giặc ngoại xâm, nhưng Việt Nam vẫn không ban bố TTKC. Chính vì

vậy trong quá trình thực hiện phòng, chống dịch đã gặp rất nhiều vướng mắc, bất

cập cả về thực tiễn và các quy định của pháp luật, cụ thể như:

Một là, giá bán sản phẩm phòng, chống COVID-19 không thuộc danh

mục do Nhà nước quản lý. Theo quy định của Luật Đấu thầu, Bộ Y tế có trách

nhiệm ban hành danh mục thuốc đấu thầu, danh mục thuốc mua sắm tập trung;

Chính phủ quy định trách nhiệm của các bộ, ngành trong đấu thầu thuốc, vật tư y

tế và công khai giá thuốc, vật tư y tế theo kết quả lựa chọn nhà thầu. Trong khi

đó, Bộ Y tế chỉ có Thông tư số 03/2019/TT-BYT ngày 28 tháng 3 năm 2019 về

Danh mục thuốc sản xuất trong nước đáp ứng yêu cầu về điều trị, giá thuốc và

khả năng cung cấp do Bộ trưởng Bộ Y tế ban hành [7], còn đối với các trang

114

thiết bị, vật tư y tế thì Bộ Y tế căn cứ vào tình hình thực tế của thị trường của kỳ

trước để công bố cho năm sau. Trong thời gian đầu, các đơn vị y tế không mua

được trang thiết bị y tế do trang thiết bị y tế cần thiết không có trong danh mục

được mua do Bộ Y tế công bố. Mãi đến khi hết đợt dịch đầu tiên, Bộ Y tế mới

ban hành Danh mục trang thiết bị, vật tư tiêu hao và thuốc thiết yếu của 01 khu

điều trị cách ly bệnh nhân COVID-19 theo Quyết định số 941/QĐ-BYT ngày 17

tháng 3 năm 2020 [9] và Quyết định số 1533/QĐ-BYT ngày 03 tháng 4 năm

2020 về việc sửa đổi, bổ sung Quyết định số 941/ QĐ-BYT về ban hành Danh

mục trang thiết bị, vật tư tiêu hao và thuốc thiết yếu và Danh mục phương tiện

phòng hộ cá nhân thiết yếu của 01 Khu vực điều trị cách ly người bệnh COVID-

19 [10], đây là cơ sở pháp lý để các đơn vị mua nguyên liệu.

Thực tế cho thấy, dù đã có quyết định chỉ định thầu cung cấp chế phẩm,

thiết bị sinh học phục vụ công tác phòng, chống dịch COVID-19 nhưng vẫn cần

nhiều thời gian. Kể từ thời điểm trúng thầu, nhanh nhất là 15 ngày để đơn vị

trúng thầu có vật tư. Trình tự, thủ tục vẫn phải tuân theo quy định của pháp luật.

Rắc rối nhất là khâu thẩm định giá vì giá cả trong thời kỳ dịch bệnh cũng liên tục

thay đổi, có thể thay đổi ngày này qua ngày khác. Ngoài ra, nếu bên A chưa ký

hợp đồng với bên B và chuyển một phần tiền cho bên B thì bên B sẽ không dám

nhập hàng. Bên cạnh đó, sau những vụ mua sắm trang thiết bị phòng, chống dịch

COVID-19 vừa qua dẫn đến một số cá nhân bị khởi tố, một số cơ quan chức

năng cũng không dám thẩm định giá. Theo đó, nếu không thẩm định thì sẽ không

có giá làm căn cứ cho hợp đồng mua sắm. Các địa phương, bệnh viện “ngại”

mua vật tư, thiết bị y tế vì sợ vi phạm pháp luật, bị xử lý, kỷ luật, kể cả mua sắm

thiết bị cấp cứu, vật tư, hóa chất phòng chống COVID-19. Đây là một trong

những nghịch lý của ngành y, đó là tình trạng ùn tắc trong việc mua sắm trang

thiết bị kỹ thuật cao tại nhiều cơ sở y tế. Trong khi đó, nhu cầu quá lớn, nhất là

trong bối cảnh dịch bệnh hoành hành. Tuy nhiên, các đơn vị y tế không dám tự ý

quyết định, phải chờ hướng dẫn. Do đó, thiếu các quy định dẫn đến tình trạng

115

quá tải, thiếu trang thiết bị y tế. Từ thực tế chống dịch COVID-19, yêu cầu đặt ra

là phải thay đổi quy trình mua sắm trang thiết bị y tế, và do đó Việt Nam cần có

những quy định đặc biệt cho TTKC hiện nay.

Hai là, vướng mắc về ban hành thủ tục hành chính. Theo quy định tại

Khoản 4 Điều 1 Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Ban hành văn bản

quy phạm pháp luật năm 2015 thì một trong những hành vi bị nghiêm cấm là:

“Quy định thủ tục hành chính trong thông tư, thông tư liên tịch, quyết định của

Tổng Kiểm toán nhà nước, nghị quyết của Hội đồng nhân dân, quyết định của

Ủy ban nhân dân, văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương ở

đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt, trừ trường hợp được luật, nghị quyết của

Quốc hội giao hoặc trường hợp cần thiết phải quy định thủ tục hành chính trong

nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh quy định tại khoản 4 Điều 27 của

Luật này” [76]. Tuy nhiên, để có cơ sở pháp lý trong công tác phòng, chống dịch

COVID-19, Bộ Y tế cần quy định thủ tục hành chính trong thông tư thí điểm ứng

dụng kỹ thuật, thuốc trong chẩn đoán và điều trị COVID-19, cấp giấy phép nhập

khẩu và cấp giấy chứng nhận đăng ký lưu hành trang thiết bị, hóa chất y tế phục

vụ công tác phòng, chống dịch COVID-19. Hơn nữa, việc ban hành thông tư này

cần nhanh chóng, kịp thời và theo trình tự, thủ tục rút gọn. Tuy nhiên, nếu Bộ Y

tế ban hành Thông tư quy định thủ tục hành chính sẽ vi phạm Luật Ban hành văn

bản quy phạm pháp luật vì Bộ Y tế không có thẩm quyền ban hành thông tư có

chứa thủ tục hành chính.

Ba là, trong giai đoạn đầu của triển khai phòng, chống COVID-19, chính

phủ thấy rằng mỗi địa phương triển khai thực hiện một kiểu, "sáng tạo" cách ly

xã hội gây phiền hà cho người dân, không đúng quy định pháp luật và tinh thần

các Chỉ thị 16/CT-TTg, 15CT-TTg và 19/CT-TTg của Thủ tướng Chính phủ.

Bốn là, một số người có thẩm quyền lợi dụng dịch bệnh và sự chỉ đạo của

Chính phủ để trục lợi từ kit test, từ việc lấy mẫu xét nghiệm COVID-19 diện

rộng người dân trên địa phương, trục lợi từ các chuyến bay giải cứu công dân

116

Việt Nam ở nước ngoài.

Để khắc phục những vướng mắc, bất cập trong công tác phòng, chống

COVID-19, tại Kỳ họp thứ nhất Quốc hội khóa XV, Quốc hội đã ban hành Nghị

quyết 30/2021/QH15 ngày 28 tháng 7 năm 2021 [77], trong đó giao Chính phủ,

Thủ tướng Chính phủ quyết định và chịu trách nhiệm về việc thực hiện một số

giải pháp cấp bách như: (1) Có thẩm quyền quyết định áp dụng biện pháp hạn

chế một số phương tiện, yêu cầu người dân không ra khỏi nơi cư trú trong

khoảng thời gian nhất định, tại một số khu vực, địa bàn cần thiết; (2) Quyết định

và tổ chức thực hiện các biện pháp chưa được luật quy định hoặc khác với quy

định trong các luật, pháp lệnh hiện hành để đáp ứng yêu cầu cấp bách của công

tác phòng, chống dịch COVID-19 về áp dụng cơ chế đặc biệt, đặc thù, đặc cách

trong cấp phép, đăng ký lưu hành, sản xuất, mua sắm thuốc, trang thiết bị y tế,

hóa chất và đầu tư cơ sở vật chất; mua sắm với số lượng cao hơn nhu cầu thực tế

để dự phòng trường hợp dịch bệnh có diễn biến phức tạp, phát sinh; đồng thời có

giải pháp không để xảy ra tiêu cực, hạn chế tối đa lãng phí trong hoạt động này;

(3) Trường hợp cần thiết phải ban hành quy định về phòng, chống dịch COVID-

19 khác với quy định của luật thì trong thời gian Quốc hội không họp, Chính phủ

báo cáo UBTVQH xem xét, quyết định theo trình tự, thủ tục rút gọn trước khi

thực hiện. UBTVQH cũng đã ban hành Nghị quyết số 268/UBTVQH15 ngày 06

tháng 8 năm 2021 về việc cho phép Chính phủ ban hành Nghị quyết có một số

nội dung khác với quy định của luật để đáp ứng yêu cầu phòng, chống dịch

COVID-19 [116], trong đó giao Bộ Y tế được quy định các thủ tục hành chính

trong thông tư theo thủ tục rút gọn để đáp ứng yêu cầu cấp bách của công tác

phòng, chống dịch. Đây là các giải pháp mang tính cấp bách, tạm thời. Về lâu

dài, cần phải được quy định tại văn bản quy phạm pháp luật để hoàn thiện pháp

luật về TTKC, đáp ứng yêu cầu trong bối cảnh mới.

Từ thực tiễn tình hình, trên cơ sở ý kiến phân tích của các nhà khoa học,

chuyên gia, ý kiến của các địa phương và Ban Chỉ đạo Quốc gia phòng, chống

dịch COVID-19, Chính phủ xác định nhiệm vụ trọng tâm vẫn là công tác phòng,

117

chống dịch nhằm bảo vệ tối đa sức khỏe, tính mạng của Nhân dân, khôi phục,

phát triển kinh tế - xã hội, bảo đảm an sinh, trật tự an toàn xã hội; chuyển hướng

chiến lược phòng, chống dịch sang “thích ứng an toàn, linh hoạt, kiểm soát hiệu

quả dịch COVID-19”. Chính phủ đã ban hành Nghị quyết số 128/NQ-CP ngày

11 tháng 10 năm 2021 của Chính phủ ban hành quy định tạm thời “Thích ứng an

toàn, linh hoạt, kiểm soát hiệu quả dịch COVID-19” [21]. Nghị quyết số

128/NQ-CP phân loại cấp độ dịch thành 4 cấp độ: Cấp 1: Nguy cơ thấp (bình

thường mới) tương ứng với màu xanh; Cấp 2: Nguy cơ trung bình tương ứng với

màu vàng; Cấp 3: Nguy cơ cao tương ứng với màu cam; Cấp 4: Nguy cơ rất cao

tương ứng với màu đỏ. Phạm vi đánh giá cấp độ dịch được đánh giá từ quy mô cấp

xã. Khuyến khích đánh giá từ phạm vi, quy mô nhỏ nhất có thể (dưới cấp xã) nhằm

đảm bảo linh hoạt, hiệu quả. Tiêu chí đánh giá cấp độ dịch bao gồm: (a) Tỷ lệ ca

mắc mới tại cộng đồng/số dân/thời gian; (b) Độ bao phủ vắc xin (lưu ý nhóm tuổi

có nguy cơ cao, tỷ lệ tiêm mũi thứ nhất, tỷ lệ tiêm đủ liều); (c) Khả năng thu dung,

điều trị của các tuyến (lưu ý xác định rõ khả năng thu dung, điều trị hiện có và kế

hoạch bổ sung). Nghị quyết số 128/NQ-CP chia 2 trường hợp cụ thể:

- Trường hợp đối với tổ chức, cơ quan, doanh nghiệp:

Biện pháp Cấp 1 Cấp 2 Cấp 3 Cấp 4

Không Hạn chế, Không tổ Không tổ 1. Tổ chức hoạt động tập

hạn chế số có điều chức/Hạn chức/Hạn trung trong nhà, ngoài

trời đảm bảo các biện pháp người kiện chế, có chế, có

điều kiện điều kiện phòng, chống dịch

- Các điều kiện về chuyên

môn như vắc xin, xét

nghiệm do Bộ Y tế hướng

dẫn.

- Địa phương căn cứ vào

tình hình thực tiễn để quy

định về số lượng người

118

tham gia.

Biện pháp Cấp 1 Cấp 2 Cấp 3 Cấp 4

Hoạt động Hoạt Không Không hoạt 2. Vận tải hành khách

động/Hoạt hoạt động/Hoạt công cộng đường bộ,

động có động/Hoạt động hạn đường thủy nội địa, hàng

điều kiện động hạn chế, có hải đảm bảo phòng, chống

chế, có điều kiện dịch COVID-19 (đối với

điều kiện đường hàng không và

đường sắt áp dụng theo văn

bản quy định riêng).

Bộ Giao thông vận tải

hướng dẫn hoạt động vận tải

hành khách công cộng đảm

bảo yêu cầu phòng, chống

dịch.

Hoạt động Hoạt động Hoạt động Hoạt động* 3. Lưu thông, vận chuyển

hàng hóa nội tỉnh hoặc

liên tỉnh

Bộ Giao thông vận tải

hướng dẫn hoạt động lưu

thông vận chuyển hàng hóa

đảm bảo yêu cầu phòng,

chống dịch.

*Đối với Người vận chuyển

hàng bằng xe máy sử dụng

công nghệ có đăng ký (bao

gồm nhân viên của doanh

nghiệp bưu chính): Trong

trường hợp cần thiết Ủy ban

nhân dân cấp tỉnh có thể

119

quy định về số lượng tham

Biện pháp Cấp 1 Cấp 2 Cấp 3 Cấp 4

gia lưu thông trong cùng

một thời điểm.

4. Sản xuất, kinh doanh,

dịch vụ

4.1. Cơ sở sản xuất, đơn vị Hoạt Hoạt động* Hoạt Hoạt động*

động* động* thi công các dự án, công

trình giao thông, xây dựng

*Có kế hoạch và chịu trách

nhiệm triển khai các biện

pháp đảm bảo phòng, chống

dịch COVID-19.

4.2. Cơ sở kinh doanh dịch Hoạt Hoạt động* Hoạt Hoạt

động* động* động*/Hoạt vụ bao gồm trung tâm

động hạn thương mại, siêu thị, cửa

chế** hàng tiện ích, chợ đầu

mối trừ các cơ sở quy định

tại Điểm 4.3, 4.4

*Có kế hoạch và chịu trách

nhiệm triển khai các biện

pháp đảm bảo phòng, chống

dịch COVID-19.

** Trường hợp cần thiết, Ủy

ban nhân dân cấp tỉnh quy

định hạn chế số lượng người

bán, mua cùng một thời

điểm.

4.3. Nhà hàng/quán ăn, Hoạt Hoạt động* Hoạt Hoạt động

động* động* hạn chế** chợ truyền thống

120

* Đảm bảo quy định về

Biện pháp Cấp 1 Cấp 2 Cấp 3 Cấp 4

phòng chống dịch COVID-

19 của Bộ Y tế.

** UBND cấp tỉnh quy định

các điều kiện cần thiết để

hoạt động đảm bảo phòng,

chống dịch COVID-19 bao

gồm hạn chế số lượng người

bán, mua cùng một thời

điểm.

4.4. Cơ sở kinh doanh các Hoạt Ngừng Ngừng Ngừng

động/Hoạt hoạt hoạt hoạt động dịch vụ có nguy cơ lây

nhiễm cao như vũ trường, động hạn động/Hoạt động/Hoạt

karaoke, mát xa, quán bar, chế* động hạn động hạn

internet, trò chơi điện tử, chế* chế*

làm tóc (bao gồm cắt tóc),

làm đẹp và các cơ sở khác

do địa phương quyết định.

* UBND cấp tỉnh quy định

các điều kiện cần thiết để

hoạt động đảm bảo phòng,

chống dịch COVID-19.

4.5. Hoạt động bán hàng Hoạt động Hoạt Ngừng Ngừng

động/Hoạt hoạt hoạt động rong, vé số dạo,...

* Ủy ban nhân dân cấp tỉnh động có động/Hoạt

quy định các điều kiện cần điều kiện* động có

điều kiện* thiết để hoạt động đảm bảo

phòng, chống dịch COVID-

19.

121

Hoạt Hoạt động Ngừng 5. Hoạt động giáo dục, đào Hoạt

Biện pháp Cấp 1 Cấp 2 Cấp 3 Cấp 4

động* động*/Hoạt hạn chế** hoạt tạo trực tiếp

động hạn động/Hoạt * Đảm bảo phòng, chống

chế** động hạn dịch COVID-19 theo hướng

chế** dẫn của Bộ Giáo dục và

Đào tạo và Bộ Y tế.

** Thời gian, số lượng học

sinh, ngừng một số hoạt

động theo hướng dẫn của

Bộ Giáo dục và Đào tạo và

quy định của địa phương.

Kết hợp với dạy, học trực

tuyến và qua truyền hình.

Hoạt động Hoạt động Hoạt động Hoạt động 6. Hoạt động cơ quan,

hạn chế* hạn chế* công sở

Có kế hoạch và chịu trách

nhiệm triển khai các biện

pháp đảm bảo phòng, chống

dịch COVID-19.

* Giảm số lượng người làm

việc, tăng cường làm việc

trực tuyến.

Hoạt Hoạt Hoạt động Ngừng 7. Các cơ sở tôn giáo, tín

động* động*/Hoạt hạn chế** hoạt động ngưỡng, thờ tự

* Có kế hoạch và chịu trách động hạn

nhiệm triển khai các biện chế**

pháp đảm bảo phòng, chống

dịch COVID-19 theo hướng

dẫn của Bộ Nội vụ.

122

** Ủy ban nhân dân cấp

Biện pháp Cấp 1 Cấp 2 Cấp 3 Cấp 4

tỉnh quy định số lượng

người tham gia.

8. Hoạt động nghỉ dưỡng,

khách sạn, nhà nghỉ, tham

quan du lịch; biểu diễn

văn hóa, nghệ thuật, thể

dục, thể thao

8.1. Cơ sở, địa điểm nghỉ Hoạt động Hoạt động Hoạt động Ngừng

hạn chế* hoạt dưỡng, khách sạn, nhà

động/Hoạt nghỉ, điểm tham quan du

động hạn lịch

chế* Có kế hoạch và chịu trách

nhiệm triển khai các biện

pháp đảm bảo phòng, chống

dịch COVID-19 theo hướng

dẫn của Bộ Văn hóa, Thể

thao và Du lịch.

* Giảm công suất, số lượng

người tham gia.

8.2. Bảo tàng, triển lãm, Hoạt Hoạt động Hoạt động Ngừng

động* hạn chế** hạn chế** hoạt động thư viện, rạp chiếu phim,

cơ sở, địa điểm biểu diễn

văn hóa, nghệ thuật, thể

dục, thể thao,...

Bộ Văn hóa, Thể thao và

Du lịch hướng dẫn hoạt

động của các cơ sở, địa

điểm đảm bảo phòng, chống

123

dịch COVID-19.

Biện pháp Cấp 1 Cấp 2 Cấp 3 Cấp 4

* Cơ sở có kế hoạch và chịu

trách nhiệm triển khai các

biện pháp đảm bảo phòng,

chống dịch COVID-19 (bao

gồm việc tự tổ chức xét

nghiệm cho nhân viên,

người lao động, điều kiện

đối với người thăm quan,

khán thính giả và phương án

xử lý khi có ca mắc mới).

** Giảm công suất, số

lượng người tham gia.

9. Ứng dụng công nghệ

thông tin

9.1. Cập nhật thông tin về Áp dụng Áp dụng Áp dụng Áp dụng

tiêm chủng vắc xin, kết quả

xét nghiệm COVID-19, kết

quả điều trị COVID-19

9.2. Quản lý thông tin người Áp dụng Áp dụng Áp dụng Áp dụng

vào/ra địa điểm công cộng,

sử dụng phương tiện giao

thông công cộng, các địa

điểm sản xuất, kinh doanh,

sự kiện đông người bằng mã

QR.

- Trường hợp đối với cá nhân

Biện pháp Cấp 1 Cấp 2 Cấp 3 Cấp 4

Áp Áp Áp Áp 1. Tuân thủ 5K

124

dụng dụng dụng dụng

Biện pháp Cấp 1 Cấp 2 Cấp 3 Cấp 4

Áp Áp Áp Áp 2. Ứng dụng công nghệ thông tin

Sử dụng các ứng dụng công nghệ dụng dụng dụng dụng

thông tin theo quy định để khai báo y

tế, đăng ký tiêm chủng vắc xin, khám

chữa bệnh (nếu có điện thoại thông

minh). Sử dụng mã QR theo quy định

của chính quyền và cơ quan y tế.

Không Không Không Hạn 3. Đi lại của người dân đến từ các địa

hạn chế hạn chế hạn chế, chế** bàn có cấp độ dịch khác nhau

* Tuân thủ điều kiện về tiêm chủng, có điều

xét nghiệm theo hướng dẫn của Bộ Y kiện*

tế.

** Tuân thủ các điều kiện về tiêm

chủng, xét nghiệm, cách ly theo hướng

dẫn của Bộ Y tế. Trường hợp Bộ Y tế

hướng dẫn cách ly tại nhà nhưng địa

phương có địa điểm cách ly tập trung

đảm bảo an toàn và được cá nhân

người thuộc diện cách ly đồng ý thì có

thể tổ chức cách ly tập trung thay vì

cách ly tại nhà.

Áp Áp Áp Áp 4. Điều trị tại nhà đối với người

dụng* dụng* dụng* dụng* nhiễm COVID-19

* Theo hướng dẫn của Bộ Y tế và

quyết định của chính quyền địa phương

phù hợp với điều kiện thu dung, điều

125

trị tại địa phương và điều kiện ăn ở,

Biện pháp Cấp 1 Cấp 2 Cấp 3 Cấp 4

sinh hoạt, nguyện vọng của người

nhiễm COVID-19.

Việc áp dụng Nghị quyết số 128/NQ-CP bước đầu đã có hiệu quả, góp

phần vừa phòng, chống dịch, vừa đẩy mạnh phát triển kinh tế, ổn định cuộc

sống, ổn định xã hội. Việc đưa ra các cấp độ dịch, phạm vi đánh giá cấp độ dịch

và tiêu chí đánh giá cấp độ dịch là cần thiết và phù hợp, tránh việc triển khai

thực hiện “mỗi địa phương một quy định”. Tuy nhiên, trong thời gian tới, các

quy định này cần phải được quy phạm hóa trong các văn bản quy phạm pháp luật

về TTKC. Mở rộng ra, chúng ta cần có những quy định về tiêu chí để xác định

TTKC trong từng lĩnh vực (quốc phòng, dịch bệnh, thảm họa thiên tai, môi

trường,...), phạm vi của TTKC và các tiêu chí đánh giá cấp độ của TTKC.

3.2.4. Kiểm soát quyền lực nhà nước và xử lý vi phạm pháp luật

trong tình trạng khẩn cấp

Theo quy định của pháp luật, chức năng giám sát việc thi hành pháp luật

TTKC nói riêng thuộc về Quốc hội, UBTVQH, Hội đồng dân tộc, các Ủy ban

của Quốc hội, Viện kiểm sát, Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức thành

viên. Nghị quyết số 30/2021/QH15 ngày 28 tháng 7 năm 2021 quy định

“UBTVQH, Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội, Đoàn đại biểu Quốc

hội và đại biểu Quốc hội giám sát việc thực hiện các nghị quyết của Quốc hội.

Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức thành viên giám sát, động viên các

tầng lớp Nhân dân thực hiện các nghị quyết của Quốc hội” [77].

Có thể thấy, công tác giám sát thi hành pháp luật trong đại dịch COVID-

19 còn bất cập. Chính vì vậy, khi Thủ tướng Chính phủ ra chỉ thị về “cách ly xã

hội”, nhiều địa phương có cách hiểu không thống nhất, Ủy ban nhân dân các cấp

từ tỉnh đến xã rồi Sở Y tế ban hành văn bản hành chính quy định tạm đình chỉ

quyền con người, quyền công dân, có tỉnh cho đắp đất lên mặt đường không cho

126

xe cộ đi vào địa phương, có tỉnh cấm không cho người dân trong tỉnh đi đến một

số tỉnh có dịch,... điều này tạo nên sự lộn xộn trong thẩm quyền và việc thực hiện

các biện pháp áp dụng hạn chế quyền con người, quyền công dân trong TTKC.

Điều này cho thấy, công tác giám sát thi hành pháp luật trong đại dịch chưa được

kịp thời, đặc biệt là việc giám sát người có thẩm quyền áp dụng các biện pháp

hạn chế quyền con người, quyền công dân và cơ chế bảo đảm quyền con người,

quyền công dân.

Cũng như phần lý luận đã phân tích, chức năng giám sát hoạt động hành

chính của Viện Kiểm sát nhân dân không còn, việc giám sát thi hành pháp luật

TTKC mất đi một chủ thể có thẩm quyền giám sát, chỉ còn giám sát của

UBTVQH, Hội đồng Dân tộc và các Ủy ban của Quốc hội và các đại biểu quốc

hội, do đó cần phải bổ sung thêm các cơ chế để kiểm soát tốt hơn việc thực hiện

pháp luật về TTKC.

Trong thời gian xảy ra dịch bệnh COVID-19 vừa qua, Chính phủ đã có

chủ trương xử lý nghiêm các vi phạm, kể cả xử lý hình sự theo quy định của

pháp luật đối với mọi hành vi không tuân thủ, cản trở, chống đối việc thực hiện

các quy định, biện pháp phòng, chống dịch bệnh của cơ quan có thẩm quyền.

Tuy nhiên, việc xử lý vi phạm còn chưa có sự thống nhất giữa các địa phương,

giữa các cơ quan nhà nước có thẩm quyền, và đôi khi việc xác định tính chất,

mức độ vi phạm còn chưa chính xác (chẳng hạn như cơ quan nhà nước có thẩm

quyền xác định nhầm đâu là người thi hành công vụ để xác định hành vi vi phạm

[93]). Việc xử lý đối với các hành vi tương tự về tính chất, mức độ vi phạm của

hành vi, thời điểm đầu của công tác phòng, chống dịch thì xử lý nặng, nhưng đến

thời điểm càng về sau này thì xử lý càng nhẹ. Vì vậy, cần phải nâng cao nhận

thức của cơ quan, tổ chức có thẩm quyền, cán bộ và nhân dân về pháp luật về

TTKC để triển khai thi hành tốt trong thực tiễn cuộc sống.

Đối với trách nhiệm bồi thường của Nhà nước, việc ban hành các Chỉ thị

15, Chỉ thị 16, Chỉ thị 19 của Thủ tướng Chính phủ có chứa quy phạm pháp luật,

nhưng không được ban hành dưới hình thức văn bản quy phạm pháp luật, có nội

127

dung hạn chế quyền con người, quyền công dân trong TTKC, nhưng lại không

ban bố TTKC như đã đề cập. Trên cơ sở các chỉ thị trên, Ủy ban nhân dân các

tỉnh, huyện, xã đã ban hành văn bản hành chính hạn chế quyền con người, quyền

công dân. Theo như đã phân tích, vấn đề này chưa đúng theo quy định của pháp

luật. Hệ quả của của việc thực hiện các chỉ thị, các văn bản hành chính nêu trên

là một số doanh nghiệp phải giải thể, phá sản; một số doanh nghiệp phải tạm

ngừng kinh doanh, thua lỗ; nhiều địa phương, đặc biệt là các địa phương thuộc

trung tâm công nghiệp lớn, không có đủ lực lượng lao động hoặc không có đủ

nguyên vật liệu để sản xuất nên phải dãn hoặc hủy bỏ hợp đồng đã ký [96].

Ngoài ra, nông sản của bà con nông dân khó tiêu thụ được, có thể dẫn đến thối,

hỏng [59]. Tuy nhiên, trách nhiệm bồi thường của Nhà nước lại không được thực

hiện trên thực tế.

3.2.5. Thời gian tình trạng khẩn cấp

Chỉ thị số 16/CT-TTg ngày 31/3/2020 của Thủ tướng Chính phủ về việc

triển khai các biện pháp cấp bách phòng, chống dịch COVID-19, chỉ quy định

toàn bộ thời gian phong tỏa là 15 ngày. Tuy nhiên, các địa phương lại thực hiện

khác nhau, kéo dài thời gian giãn cách xã hội nhiều lần. Chẳng hạn, Hà Nội thực

hiện phong tỏa khoảng 60 ngày, từ ngày 24/7/2021 đến ngày 21/9/2021 (qua 4

lần gia hạn giãn cách xã hội) [102] [103] [104] [105]. Thành phố Hồ Chí Minh

thực hiện phong tỏa hơn 80 ngày, từ ngày 9/7/2021 đến ngày 30/9/2021 (qua 5

lần gia hạn giãn cách xã hội) [106] [107] [108] [109] [110].

Thực tế cho thấy, pháp luật về TTKC chưa có quy định cụ thể khoảng thời

gian có hiệu lực của TTKC và quy định số lần gia hạn. Trong quá trình triển khai

các biện pháp phòng, chống bệnh COVID-19, do chưa có khung pháp lý, chưa

có sự chỉ đạo thống nhất của Trung ương nên các địa phương đã tự ý đưa ra

những quy định không phù hợp. Theo đó, đã ảnh hưởng đến các quyền cơ bản

của con người, của công dân và sự phát triển kinh tế - xã hội.

3.3. Đánh giá chung về pháp luật về tình trạng khẩn cấp ở Việt Nam

hiện nay

3.3.1. Những ưu điểm

Pháp luật về TTKC ở Việt Nam được hình thành từ năm 1945, kể từ thời

128

điểm nước Việt Nam dân chủ cộng hòa ra đời. Tuy nhiên, các bản Hiến pháp

năm 1946, Hiến pháp năm 1959 và Hiến pháp năm 1980 đều không có quy định

nào về TTKC. Kể từ năm 1986, với chủ trương đổi mới toàn diện đất nước, nhà

nước chú trọng đổi mới đồng bộ cả về kinh tế và chính trị. Theo đó, pháp luật

cũng có những thay đổi đáng kể và đạt được nhiều thành tựu trên nhiều phương

diện. Pháp luật về TTKC cũng được quan tâm. Lần đầu tiên, TTKC được quy

định vào trong Hiến pháp năm 1992 của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt

Nam, văn bản có hiệu lực pháp lý cao nhất. Hiến pháp năm 1992 đã quy định về

TTKC tại 4 điều luật, chủ yếu là những quy định thẩm quyền của các cơ quan

lập pháp, tư pháp và hành pháp, Chủ tịch nước về TTKC. Khoản 12 Điều 84

Hiến pháp năm 1992 quy định Quốc hội có thẩm quyền “quy định về TTKC”;

Khoản 10 Điều 91 Hiến pháp năm 1992 quy định UBTVQH có thẩm quyền “ban

bố TTKC trong cả nước hoặc ở từng địa phương”; Khoản 6 Điều 103 Hiến pháp

năm 1992 quy định Chủ tịch nước “Căn cứ vào nghị quyết của Uỷ ban thường

vụ Quốc hội …ban bố TTKC trong cả nước hoặc ở từng địa phương”; Và khoản

6 Điều 112 quy định Chính phủ có nhiệm vụ và quyền hạn “thi hành lệnh động

viên, lệnh ban bố TTKC và mọi biện pháp cần thiết khác để bảo vệ đất nước”.

Đặc biệt, năm 2000, UBTVQH đã ban hành Pháp lệnh TTKC năm 2000.

Pháp lệnh TTKC bao gồm 6 chương, 22 điều, đây là một văn bản có tính chất

pháp lý quan trọng, đánh dấu sự phát triển của pháp luật về TTKC ở Việt Nam.

Trên cơ sở Pháp lệnh TTKC, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 71/2002/NĐ-

CP ngày 23/7/2002 quy định chi tiết thi hành một số điều của Pháp lệnh TTKC

trong trường hợp có thảm họa lớn, dịch bệnh nguy hiểm.

Đến nay, pháp luật về TTKC được quy định tại nhiều văn bản quy phạm

pháp luật khác nhau, từ văn bản có tính pháp lý cao nhất là Hiến pháp năm 2013

đến các văn bản luật có liên quan như Luật Tổ chức Quốc hội năm 2014, Luật

Tổ chức Chính phủ năm 2015, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm

129

2015, Luật Quốc phòng năm 2018,… Pháp luật về TTKC đã tạo cơ sở pháp lý

cho các hoạt động trong các lĩnh vực khác nhau, đặc biệt là lĩnh vực quốc phòng-

an ninh, phòng chống dịch bệnh, bảo vệ môi trường,….

Nhận thức về tầm quan trọng của pháp luật về TTKC ngày càng được

nâng lên. Trong đại dịch COVID-19, pháp luật về TTKC được đề cập đến nhiều,

các biện pháp ứng phó với đại dịch COVID-19 có tính đột phá, ngoại lệ, có hiệu

quả nhất định trong đối phó với đại dịch.

3.3.2. Những hạn chế và nguyên nhân

- Cơ sở pháp lý của tình trạng khẩn cấp chưa được hoàn thiện. Hiện nay,

Pháp lệnh Tình trạng khẩn cấp năm 2000 là văn bản quy định cụ thể về tình

trạng khẩn cấp, tuy nhiên Pháp lệnh này được ban hành trên cơ sở Hiến pháp

năm 1992. Xét về tính chất quan trọng của vấn đề tình trạng khẩn cấp cũng như

sự phù hợp giữa các văn bản pháp luật và Hiến pháp khi Hiến pháp năm 2013 đã

có hiệu lực, việc duy trì Pháp lệnh Tình trạng khẩn cấp năm 2000 chưa thật sự

phù hợp, cần phải sửa đổi, bổ sung.

- Các quy định của pháp luật về TTKC còn mâu thuẫn, chồng chéo, không

thống nhất và còn có những quy định vi hiến.

- Pháp luật về TTKC hiện nay chưa xây dựng khái niệm TTKC. Vì vậy,

chưa xác định được những thuộc tính chung, bản chất, quá trình, hiện tượng của

TTKC nhằm phân biệt TTKC với các tình huống khác xảy ra trong đời sống.

- Pháp luật về TTKC hiện nay chưa xây dựng các nguyên tắc của pháp

luật về TTKC. Trong đó, các nguyên tắc hạn chế quyền con người trong TTKC,

cùng với các quyền có thể bị hạn chế, các quyền không thể bị hạn chế, cũng như

cách thức hạn chế quyền con người phải được đặc biệt quan tâm.

- Pháp luật về TTKC hiện nay chưa xây dựng tiêu chí, chỉ số, cấp độ,

phạm vi TTKC cho từng lĩnh vực. Việc xây dựng tiêu chí, chỉ số, cấp độ, phạm

vi TTKC cho từng lĩnh vực sẽ góp phần cho công tác chủ động ứng phó với

TTKC và làm căn cứ cho phương diện tuyên bố, kéo dài, và những hạn chế trong

130

những quyền tự do nhất định.

- Pháp luật về TTKC chưa quy định rõ ràng về việc hạn chế quyền con

người, quyền công dân trong TTKC ở từng lĩnh vực. Việc hạn chế quyền con

người, quyền công dân chưa được quy định theo đúng tinh thần của Khoản 2

Điều 14 Hiến pháp năm 2013 “Quyền con người, quyền công dân chỉ có thể bị

hạn chế theo quy định của luật”.

- Chưa quy định chặt chẽ việc hạn chế lạm quyền trong TTKC. Về cơ bản,

có thể khẳng định rằng, trong TTKC, cơ quan hành pháp thường được ưu tiên

trao quyền hành động so với các cơ quan thuộc các nhánh quyền lực khác. Vấn

đề này nhằm giải quyết được những khó khăn, vướng mắc trong TTKC, nhưng

cũng tạo ra rủi ro lớn về sự lạm quyền của nhánh hành pháp. Vì vậy, cần phải

xây dựng quy định nhằm hạn chế lạm quyền trong TTKC

Cùng với những nội dung trên, cần củng cố các thiết chế và thể chế dân

chủ trong xã hội (các tổ chức xã hội, tổ chức phi chính phủ, các cơ quan báo chí,

các diễn đàn công dân…) nhằm hỗ trợ Nhà nước trong việc thực hiện quyền lực,

và giám sát sự lạm quyền trong TTKC.

- Pháp luật về TTKC hiện nay chưa xây dựng các quy định chặt chẽ cho

việc tuyên bố, kéo dài và chấm dứt biện pháp khẩn cấp, vai trò của Quốc hội

trong việc tuyên bố, kép dài và chấm dứt biện pháp khẩn cấp còn mờ nhạt.

- Pháp luật về TTKC ở Việt Nam hiện nay chưa trù liệu được hết phạm vi

quyền con người, quyền công dân có thể hoặc cần bị hạn chế trong thời gian diễn

ra TTKC. Do đó, các biện pháp bảo vệ, bảo đảm quyền con người, quyền công

dân trong TTKC chưa được pháp luật xác định và quy định đầy đủ, đặc biệt là

các biện pháp về kinh tế, an sinh xã hội.

- Trong pháp luật TTKC, nội dung quy định các hạn chế quyền con người,

quyền công dân chưa thật đầy đủ. Thực tế cho thấy, trong thời gian diễn ra

TTKC, một số quyền con người, quyền công dân có thể bị hạn chế nhưng chưa

được pháp luật về TTKC trù liệu.

- Pháp luật về TTKC hiện nay cần xem xét, bổ sung trường hợp trách

131

nhiệm bồi thường nhà nước do do vi phạm pháp luật về TTKC, đảm bảo thực thi

công vụ của Nhà nước trong TTKC, đòi hỏi nhanh chóng, kịp thời, nhưng cũng

đòi hỏi đảm bảo tính chính xác, theo đúng quy định của pháp luật về TTKC.

Nguyên nhân, có thể nhận thấy, cho đến nay, khung pháp luật về TTKC

còn tương đối đơn giản với văn bản điều chỉnh chủ yếu chỉ là pháp lệnh. Các nội

dung, khía cạnh cần điều chỉnh về TTKC chưa được nghiên cứu bài bản, toàn

diện để làm cơ sở hoàn thiện, ban hành khung pháp luật đầy đủ, điều chỉnh có

hiệu quả về TTKC.

Đồng thời, về mặt nhận thức, quan điểm của Việt Nam về TTKC là rất

hẹp, dường như TTKC chỉ khi có liên quan đến quốc phòng, an ninh. Đây cũng

là lý do mặc dù Ủy ban Thường vụ Quốc hội ban hành Pháp lệnh Tình trạng

khẩn cấp năm 2000 mà lại đóng dấu mật, mà lẽ ra các quy định của pháp luật

phải được tuyên truyền, phổ biến rộng rãi đến tất cả các tầng lớp nhân dân để

thực hiện. Bên cạnh đó, một số luật cũng có quy định về TTKC như Luật phòng

chống lụt bão, Luật phòng chống dịch bệnh,… nhưng cũng dường như chỉ những

vấn đề thật lớn và phải liên quan đến quốc phòng, an ninh thì mới quan niệm là

TTKC. Mặt khác, những hạn chế của pháp luật về TTKC trên là do pháp luật về

TTKC ít được áp dụng trong thực tiễn, vì áp dụng ít nên những hạn chế không

thể thấy được và cũng không thể bộc lộ. Bên cạnh đó, Nhà nước chưa từng thực

hiện công tác tổng kết thực tiễn việc thực hiện pháp luật về TTKC, nên không

thể đưa ra những vấn đề còn vướng mắc, bất cập của pháp luật về TTKC. Đồng

thời, nguyên nhân cũng là do việc nghiên cứu, hoàn thiện lý luận cũng chưa

132

được quan tâm đúng mức.

Kết luận Chương 3

Với Chương 3, tác giả đã phân tích và kết luận những vấn đề sau:

Thứ nhất, pháp luật về TTKC ở Việt Nam được hình thành từ năm 1945,

kể từ thời điểm nước Việt Nam dân chủ cộng hòa ra đời. Tuy nhiên, các Hiến

pháp năm 1946, Hiến pháp năm 1959, Hiến pháp năm 1980 không có quy định

nào về TTKC. Lần đầu tiên, TTKC được quy định vào trong Hiến pháp năm

1992 của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam.

Hai là, quy định của pháp luật về TTKC còn thiếu các quy định như khái

niệm TTKC, các nguyên tắc thực hiện pháp luật về TTKC, thời hạn và số lần gia

hạn TTKC, trách nhiệm pháp lý khi vi phạm pháp luật về TTKC, cơ chế quản lý

thống nhất về TTKC,...

Ba là, các quy định về thẩm quyền của Quốc hội, UBTVQH, Chủ tịch

nước, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ về TTKC còn chưa thống nhất trong

Hiến pháp năm 2013 và các văn bản quy phạm pháp luật khác. Một số quy định

về thẩm quyền chưa rõ ràng, dẫn đến nhiều cách hiểu khác nhau.

Bốn là, về thẩm quyền, (1) Quốc hội có thẩm quyền quy định về TTKC;

(2) UBTVQH có thẩm quyền ban bố, bãi bỏ TTKC; (3) Trong trường hợp

UBTVQH có thể họp được: Chủ tịch nước căn cứ vào Nghị quyết của UBTVQH

để công bố, bãi bỏ TTKC; Trong trường hợp UBTVQH không thể họp được:

Theo đề nghị của Thủ tướng Chính phủ thì Chủ tịch nước ban bố TTKC, đồng

thời có thẩm quyền công bố, bãi bỏ TTKC; Theo đề nghị của Thủ tướng Chính

phủ, Chủ tịch nước bãi bỏ TTKC do chính Chủ tịch nước ban bố trước đó; (4)

Chính phủ có thẩm quyền thi hành lệnh ban bố TTKC; (5) Thủ tướng Chính phủ

có thẩm quyền đề nghị UBTVQH hoặc Chủ tịch nước ban bố TTKC.

Năm là, theo quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật

năm 2015, Quốc hội có thẩm quyền ban hành Nghị quyết quy định TTKC. Tuy

nhiên, thực tế, Quốc hội trong thời gian vừa qua đã ban hành một số quy định về

TTKC trong một số luật, chứ không phải là dưới hình thức nghị quyết, chẳng

133

hạn như: Luật Quốc phòng năm 2018, Luật phòng, chống bệnh truyền nhiễm

năm 2007. Như vậy, trên thực tế, Quốc hội có thể ban hành quy định về TTKC

dưới hình thức luật hoặc nghị quyết và theo trình tự, thủ tục xây dựng và ban

hành luật hoặc ban hành nghị quyết của Quốc hội. Có thể thấy rằng, đây là sự

không thống nhất giữa thực tế ban hành văn bản quy định về TTKC của Quốc

hội và các quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015.

Sáu là, khoản 1 Điều 70 Hiến pháp năm 2013 quy định Quốc hội có thẩm