Sửa đổi quy trình sửa đổi Hiến pháp
Chất lượng của một bản Hiến pháp phụ thuộc phần lớn vào việc nó được làm
ra theo quy trình, công nghệ như thế nào. Tương tự như vậy, chất lượng của
một cuộc sửa đổi Hiến pháp phụ thuộc phần lớn vào quy trình và công nghệ
sửa đổi nó. Một Hiến pháp dân chủ là một Hiến pháp dân định. Người ta khó
có thể mong chờ những nội dung dân chủ trong một Hiến pháp khâm định,
Hiến pháp do vua hay một nhà độc tài ban hành. Để có một Hiến pháp hoàn
hảo hơn, Việt Nam cần một quy trình sửa đổi Hiến pháp hoàn hảo hơn. Muốn
vậy, chúng ta cần phải làm những gì khác với trước đây, những việc làm mới.
1. Ai sửa đổi Hiến pháp?
Hiến pháp Việt Nam quy định Quốc hội có quyền “làm Hiến pháp và sửa đổi
Hiến pháp” (Điều 84). Quy định này khá thống nhất với quan niệm của Việt Nam
về Hiến pháp, về Quốc hội, và về quyền lập hiến. Hiến pháp ở đây được quan
niệm là một văn bản của Nhà nước, một hình thức để Nhà nước tổ chức bộ máy
của mình, củng cố sức mạnh của Nhà nước, xác định các mục tiêu của Nhà nước.
Do đó, Hiến pháp do Nhà nước ban hành. Quốc hội, cơ quan được coi là “cơ quan
quyền lực nhà nước cao nhất”, có quyền ban hành Hiến pháp. Nếu Hiến pháp do
Quốc hội ban hành, đương nhiên, Quốc hội có quyền sửa nó.
Trước đây, chúng tôi đã từng đề nghị, muốn có một Hiến pháp hoàn hảo hơn,
Việt Nam cần có một quan niệm khác hơn về Hiến pháp, cần phải coi Hiến pháp
như một hình thức pháp lý mà người dân áp dụng đối với Nhà nước và tuyên bố
những mục tiêu, lý tưởng chung của nhân dân. Quan niệm này coi Hiến pháp như
một tác phẩm của nhân dân, do nhân dân xây dựng. Nói cách khác, quyền lập hiến
thuộc về nhân dân. Bằng quyền lập hiến, nhân dân thành lập ra Nhà nước và trao
quyền cho Nhà nước.
Một chuyên gia - trên cơ sở nghiên cứu 160 Hiến pháp trên thế giới - đã khẳng
định: “Nếu Hiến pháp là nguồn hình thành quyền lực của chính quyền, thì đương
nhiên là chính quyền không thể làm ra nó. Logic này sẽ dễ hiểu nếu chúng ta
mường tượng nhân dân là một cộng đồng chính trị lần đầu tiên có nhu cầu xây
dựng một mô hình chính quyền cho họ. Hiến pháp của một cộng đồng như vậy
không thể là một hành động của một chính quyền - cái được hình thành từ Hiến
pháp. Cái gì chưa được được xây dựng và chưa tồn tại thì không thể hành động.
Như một hành động xây dựng khuôn khổ chính quyền cho nhân dân, Hiến pháp, vì
thế, là một hành động nguyên thủy của nhân dân. Vì vậy, nhân dân là chủ thể của
quyền lập hiến, là người chấp thuận và thông qua Hiến pháp”1.
Nếu Hiến pháp là một bản văn của nhân dân, nó không thể được đơn phương
sửa đổi bởi Nhà nước. “Là một bộ phận của quyền lập hiến, quyền sửa đổi một
Hiến pháp sau khi nó đã được chấp nhận và thông qua bởi nhân dân cũng là (hoặc
nên là) một quyền nguyên thủy chỉ có thể được hành xử bởi nhân dân một cách
trực tiếp hoặc bởi một hội đồng lập hiến đặc biệt được ủy quyền sửa đổi Hiến
pháp”2.
Như vậy, nếu quan niệm Hiến pháp như một văn bản của nhân dân, quyền lập
hiến sẽ thuộc về nhân dân và quyền sửa đổi Hiến pháp cũng tương tự như vậy.
Nhân dân cần phải được coi là chủ thể của quyền lập hiến và sửa đổi Hiến pháp.
2. Sửa đổi quy trình sửa đổi Hiến pháp
Hiến pháp Việt Nam quy định “Chỉ Quốc hội mới có quyền sửa đổi Hiến pháp.
Việc sửa đổi Hiến pháp phải được ít nhất là hai phần ba tổng số đại biểu Quốc hội
biểu quyết tán thành” (Điều 147). Hiến pháp không quy định chi tiết nào về việc
nó phải được sửa đổi như thế nào, nhất là các vấn đề ai là người có quyền đệ trình
dự án sửa đổi Hiến pháp, có cần thành lập Ủy ban sửa đổi Hiến pháp hay không,
công bố Hiến pháp sửa đổi như thế nào, dưới hình thức nào, giới hạn sửa đổi Hiến
pháp là ở đâu, tức có những điều khoản nào của Hiến pháp không thể sửa đổi được
không. Các luật do Quốc hội ban hành cũng không chi tiết hóa gì thêm.
Hơn nữa, những gì Hiến pháp quy định về quy trình sửa đổi Hiến pháp cũng
khá mơ hồ. “Việc sửa đổi Hiến pháp phải được ít nhất là hai phần ba tổng số đại
biểu Quốc hội biểu quyết tán thành” có nghĩa vấn đề sửa đổi Hiến pháp được đặt
ra khi có hai phần ba đại biểu Quốc hội biểu quyết tán thành hay dự án sửa đổi
Hiến pháp chỉ trở thành một bộ phận của Hiến pháp khi có hai phần ba đại biểu
Quốc hội biểu quyết tán thành? Nói cách khác, việc “tán thành” đó là việc thực
hiện sáng quyền sửa đổi Hiến pháp hay là việc thực hiện quyền thông qua Hiến
pháp sửa đổi? Với ngữ cảnh trong Hiến pháp, việc “tán thành” đó có thể được hiểu
là cả trong việc đề xuất sửa đổi Hiến pháp lẫn trong việc phê chuẩn dự án Hiến
pháp sửa đổi.
Từ các quy định ấy, Hiến pháp Việt Nam đã được sửa đổi như thế nào? Ban
Nghiên cứu lập pháp thuộc Ủy ban Thường vụ Quốc hội trước đây cho biết:
“Trong hệ thống văn bản quy phạm pháp luật của Nhà nước ta hiện nay chưa có
quy định nào về quy trình soạn thảo, thông qua Hiến pháp. Vì vậy, khi tiến hành
xem xét, thông qua Hiến pháp, Quốc hội thường vận dụng các quy định của việc
xem xét, thông qua luật”3. Như vậy, quy trình xem xét, thông qua, sửa đổi luật
được áp dụng đối với quy trình xem xét, thông qua, sửa đổi Hiến pháp.
Xét dưới góc độ của một Hiến pháp thành văn, đây có thể là một hiện tượng lạ.
Hiến pháp Việt Nam là một Hiến pháp thành văn bởi hai lẽ: là một văn bản đơn
hành; được tuyên bố là có hiệu lực tối cao, các đạo luật phải phụ thuộc vào Hiến
pháp. Mặc dù vậy, quy trình sửa đổi Hiến pháp lại phụ thuộc vào quy trình sửa đổi
luật. Nhưng sự lạ này cũng có thể giải thích được khi tham chiếu với chủ thuyết
Quốc hội tối cao mà Hiến pháp theo đuổi. Triết lý Hiến pháp căn bản của Việt
Nam là Quốc hội tối cao. Khái niệm Quốc hội ở đây chỉ Quốc hội lập pháp. Tuy
nhiên, Quốc hội lập pháp đó cũng được trao chức năng lập hiến. Một Quốc hội
vừa có quyền lập pháp lại vừa có quyền lập hiến thì đương nhiên không sự phân
biệt giữa Hiến pháp và thường luật; và do đó, không có sự phân biệt giữa quy trình
sửa Hiến pháp và sửa thường luật.
Sự đồng nhất quy trình sửa đổi Hiến pháp và quy trình sửa đổi luật có nghĩa là
Quốc hội có quyền tối cao trong việc sửa đổi Hiến pháp. Nhân dân có quyền tham
gia đóng góp ý kiến nhưng không có quyền biểu quyết tán thành hay không đồng ý
đối với dự thảo Hiến pháp sửa đổi. Việc lấy ý kiến đóng góp của nhân dân vào dự
thảo sửa đổi Hiến pháp là một hình thức tốt nhưng không mang tính chất pháp lý,
bởi ý kiến của người dân không có giá trị bắt buộc. Các hình thức pháp lý để nhân
dân bày tỏ ý chí đối với Hiến pháp sửa đổi như bầu cử lại Quốc hội, trưng cầu dân
ý, hội nghị Hiến pháp chưa được áp dụng ở Việt Nam.
Việc quan niệm Hiến pháp như một văn bản của nhân dân, việc coi nhân dân là
chủ thể của quyền lập hiến và sửa đổi Hiến pháp sẽ dẫn đến việc thiết kế lại quy
trình sửa đổi Hiến pháp ở Việt Nam. Kinh nghiệm thế giới sẽ giúp chúng ta tham
khảo.
Nhìn chung, do tính chất của Hiến pháp là một văn bản ấn định các quan hệ nền
tảng của quốc gia, các Hiến pháp thường có khuynh hướng làm khó quy trình sửa
đổi Hiến pháp và sự khó khăn đó thường được quy định ngay trong Hiến pháp.
Một nghiên cứu về lý thuyết sửa đổi Hiến pháp chỉ ra rằng, mức độ khó khăn của
quy trình sửa đổi Hiến pháp phụ thuộc vào sự cam kết đối với: (1) chủ quyền nhân
dân; (2) một quy trình cẩn trọng; (3) sự phân biệt giữa các vấn đề lập pháp thông
thường và các vấn đề Hiến pháp. Căn cứ vào chỉ số khó khăn này, người ta chia
thành các mô hình sửa đổi Hiến pháp. Thứ nhất là mô hình nghị viện tối cao.
Trong mô hình này, nghị viện kiểm soát toàn bộ các khía cạnh của đời sống chính
trị và do đó, kiểm soát quá trình sửa đổi Hiến pháp. Thứ hai là mô hình sự phức
tạp trong ngành lập pháp (sau đây gọi là sự phức tạp lập pháp). Trong mô hình
này, Hiến pháp được sửa đổi bởi cơ quan lập pháp với những thủ tục phức tạp như
đa số đặc biệt, bầu cử cơ quan lập pháp xen giữa quá trình sửa đổi Hiến pháp.
Những sự phức tạp này được giải thích là vừa có ý nghĩa làm cho quá trình sửa đổi
Hiến pháp được cẩn trọng, vừa phân biệt rõ ràng các vấn đề lập pháp thông thường
và vấn đề Hiến pháp. Thứ ba là mô hình sự phức tạp lập pháp cùng với sự phê
chuẩn của các chính quyền hợp thành. Theo mô hình này, cơ quan lập pháp có thể
sửa đổi Hiến pháp với những thủ tục phức tạp nhưng sau đó phải có sự phê chuẩn
của của các tiểu bang. Thứ tư là mô hình sự phức tạp lập pháp cùng với trưng cầu
dân ý. Theo mô hình này, cơ quan lập pháp có thể sửa đổi Hiến pháp với những
thủ tục phức tạp nhưng sau đó phải có sự phê chuẩn của nhân dân trong một cuộc
trưng cầu dân ý toàn quốc4. Dưới đây là sự áp dụng các mô hình ở các nước.
Nhìn chung, sự khó khăn trong quy trình sửa đổi Hiến pháp thể hiện ở chỗ Hiến
pháp là một văn bản của nhân dân. Điều này dẫn đến hai hệ quả. Thứ nhất, do
Hiến pháp là một văn bản của nhân dân, chính quyền hoặc một cơ quan của chính
quyền không được đơn phương tu chính Hiến pháp. Thứ hai, có những cơ chế để
người dân có thể bày tỏ ý chí của mình trong quá trình sửa đổi Hiến pháp như giải