1
© Học viện Ngân hàng
ISSN 3030 - 4199
Tạp chí Kinh tế - Luật & Ngân hàng
Số 277- Năm thứ 27 (5)- Tháng 5. 2025
Chuyển đổi quyền sử dụng đất theo quy định của
Luật Đất đai năm 2024 và một số kiến nghị
Ngày nhận: 26/04/2025 Ngày nhận bản sửa: 09/05/2025 Ngày duyệt đăng: 15/05/2025
Tóm tắt: Theo quy định của pháp luật Việt Nam hiện hành, chuyển đổi quyền
sử dụng đất ch áp dụng đi vi đất nng nghiệp, là quyền của người sử dụng
đất và là một trong những phương thức tập trung đất nng nghiệp. Dựa trên
tổng quan các tài liệu và văn bản luật, bài viết phân tích nội dung pháp luật
về chuyển đổi quyền sử dụng đất, nêu bật các điểm mi về chuyển đổi quyền
sử dụng đất nng nghiệp trong Luật Đất đai năm 2024 tại Việt Nam, gồm: (1)
Chủ thể và phạm vi chuyển đổi quyền sử dụng đất; (2) đi tượng của chuyển
đổi quyền sử dụng đất; (3) hình thức của chuyển đổi quyền sử dụng đất; và
(4) tập trung đất nng nghiệp vi phương thức chuyển đổi quyền sử dụng đất.
Qua đó bài viết đề xuất một s kiến nghị nâng cao năng lực và trách nhiệm
quản lý, giám sát của cơ quan quản lý đất đai, nhằm nâng cao hiệu quả thực
hiện chuyển đổi quyền sử dụng đất, tác động tích cực đến việc tập trung đất
nng nghiệp trong thời gian ti.
Land use right conversion under the Land Law 2024 and some recommendations
Abstract: According to current Vietnamese law, the conversion of land use rights only applies to
agricultural land, is a right of land users, and is one of the methods for concentrating agricultural land.
Based on an overview of documents and legal texts, this article analyzes the legal provisions regarding
the conversion of land use rights, highlighting the new points concerning the conversion of agricultural
land use rights in Land Law 2024 of Vietnam, including: (1) subjects and scope of land use right conversion;
(2) objects of land use right conversion; (3) forms of land use right conversion; and (4) agricultural land
concentration through the method of land use right conversion. Consequently, the article proposes
several recommendations to enhance the capacity and responsibility of land management and supervision
agencies, aiming to improve the effectiveness of land use right conversion and positively impact
agricultural land concentration in the future.
Keywords: Land use right conversion, Agricultural land concentration, Land consolidation and exchange,
Land Law 2024
Doi: 10.59276/JELB.2025.05.2954
Le, Ngoc Thang
Email: thangln@hvnh.edu.vn
Organization: Banking Academy of Vietnam
Lê Ngọc Thắng
Học viện Ngân hàng, Việt Nam
Chuyển đổi quyền sử dụng đất theo quy định của Luật Đất đai năm 2024
và một số kiến nghị
2Tạp chí Kinh tế - Luật & Ngân hàng- Số 277- Năm thứ 27 (5)- Tháng 5. 2025
Từ khóa: Chuyển đổi quyền sử dụng đất, Tập trung đất nng nghiệp, Dồn điền đổi
thửa, Luật Đất đai năm 2024
1. Giới thiệu
Việt Nam đang bước vào Kỷ nguyên vươn
mình của dân tộc. Ba nghị quyết gần đây
của Bộ Chính trị phản ánh các ưu tiên của
Việt Nam: 1) Nghị quyết 57-NQ/TW về
đột phá phát triển khoa học, công nghệ,
đổi mới sáng tạo và chuyển đổi số quốc
gia, ban hành ngày 22/12/2024; 2) Nghị
quyết 66-NQ/TW về đổi mới công tác xây
dựng và thi hành pháp luật đáp ứng yêu
cầu phát triển đất nước trong kỷ nguyên
mới, ban hành ngày 30/4/2025; và 3) Nghị
quyết 68-NQ/TW về phát triển kinh tế tư
nhân, ban hành ngày 4/5/2025. Liên quan
đến đổi mới công tác xây dựng và thi hành
pháp luật, Luật Đất đai là một trong nội
dung đổi mới quan trọng, thể hiện qua việc
Luật Đất đai năm 2024 được ban hành
ngày 18/01/2024, với phạm vi điều chỉnh
của Luật quy định về chế độ sở hữu đất
đai, quyền hạn và trách nhiệm của Nhà
nước đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất
đai và thống nhất quản lý về đất đai, chế độ
quản lý và sử dụng đất đai, quyền và nghĩa
vụ của công dân, người sử dụng đất đối với
đất đai thuộc lãnh thổ của nước Cộng hòa
xã hội chủ nghĩa Việt Nam.
Chuyển đổi quyền sử dụng đất (QSDĐ)
theo quy định hiện hành của Pháp luật
Việt Nam là chỉ áp dụng đối với đất nông
nghiệp, đó là quyền của người sử dụng đất
và là một trong những phương thức tập
trung đất nông nghiệp. Tập trung đất nông
nghiệp nói chung và tập trung đất nông
nghiệp thông qua phương thức chuyển đổi
QSDĐ nói riêng là một trong những điểm
mới của Luật Đất đai 2024 nhằm mục tiêu
phát triển nông nghiệp theo hướng công
nghiệp hoá, hiện đại hoá. Chuyển đổi
QSDĐ được ghi nhận lần đầu trong Luật
Đất đai năm 1993 và tiếp tục được ghi nhận
trong Luật Đất đai năm 2003, Luật Đất đai
năm 2013 và Luật Đất đai năm 2024. Quy
định về chuyển đổi QSDĐ trong Luật Đất
đai năm 2024 đã kế thừa những điểm tích
cực, phù hợp của Luật Đất đai năm 2013
đồng thời cũng có một số điểm mới về chủ
thể chuyển đổi, phạm vi chuyển đổi, điều
kiện chuyển đổi, hình thức chuyển đổi và
quy định cụ thể hơn về tập trung đất nông
nghiệp thông qua chuyển đổi QSDĐ.
Bằng phương pháp tổng quan tài liệu và các
văn bản Luật, mục tiêu bài viết nhằm phân
tích việc thực hiện chuyển đổi QSDĐ theo
quy định của Luật Đất đai năm 2024, trọng
tâm là vấn đề tập trung đất nông nghiệp,
từ đó nêu một số kiến nghị nhằm nâng
cao hiệu quả thực thi pháp luật liên quan
đến vấn đề này. Theo đó, kết cấu bài viết
tập trung làm rõ (1) Bản chất pháp lý của
chuyển đổi QSDĐ; (2) Chuyển đổi QSDĐ
theo quy định của Luật Đất đai năm 2024;
và nêu (3) Kết luận cùng một số kiến nghị.
2. Bản chất pháp lý của chuyển đổi
quyền sử dụng đất
Chế độ sở hữu đối với đất đai là một vấn đề
được quan tâm đặc biệt, không chỉ đối với
Việt Nam mà đối với tất cả các quốc gia.
Trước khi Hiến pháp năm 1980 được ban
hành và có hiệu lực, pháp luật Việt Nam
ghi nhận 03 hình thức sở hữu đối với đất
đai, bao gồm: sở hữu tư nhân, sở hữu tập
thể và sở hữu nhà nước. Từ khi Hiến pháp
1980 có hiệu lực, pháp luật Việt Nam chỉ
ghi nhận một hình thức sở hữu duy nhất đối
LÊ NGỌC THẮNG
3
Số 277- Năm thứ 27 (5)- Tháng 5. 2025- Tạp chí Kinh tế - Luật & Ngân hàng
với đất đai đó là sở hữu toàn dân và điều
này tiếp tục ghi nhận trong Hiếp pháp 2013,
Luật Đất đai 1987, Luật Đất đai 1993, Luật
Đất đai 2003 và Luật Đất đai 2013.
Với chế độ sở hữu toàn dân về đất đai,
pháp luật Việt Nam đã có sự phân tách
tương đối độc lập giữa vai trò của chủ sở
hữu đất đai- “toàn dân” và đại diện chủ
sở hữu “toàn dân”- Nhà nước. Nhà nước
với tư cách là đại diện cho chủ sở hữu cho
php các chủ thể trong xã hội được khai
thác, sử dụng từng diện tích đất đai nhất
định- được định danh là QSDĐ và đây
chính thức trở thành một thuật ngữ mô tả
một dạng tài sản vô hình, cụ thể một loại
tài sản đặc biệt- quyền tài sản, được định
giá bằng tiền và có thể được chuyển giao
từ chủ thể này sang chủ thể khác (Lê Hồng
Hạnh, 2017). Điều này được quy định
cụ thể tại Điều 115 Bộ luật Dân sự năm
2015, khi thừa nhận QSDĐ là một trong
những dạng tài sản đó là quyền tài sản, cụ
thể: “Quyền tài sản là quyền trị giá được
bằng tiền, bao gồm quyền tài sản đối với
đối tượng quyền sở hữu trí tuệ, QSDĐ và
các quyền tài sản khác” và tiếp tục được
khẳng định tại Nghị quyết số 18-NQ/TW
ngày 16/6/2022 của Ban Chấp hành Trung
ương Đảng khoá XIII về “Tiếp tục đổi
mới, hoàn thiện thể chế, chính sách, nâng
cao hiệu lực, hiệu quả quản lý và sử dụng
đất, tạo động lực đưa nước ta trở thành
nước phát triển có thu nhập cao” với quan
điểm: “QSDĐ là một loại tài sản và hàng
hoá đặc biệt, nhưng không phải là quyền
sở hữu; QSDĐ, tài sản gắn liền với đất
được pháp luật bảo hộ. Người sử dụng đất
có quyền và nghĩa vụ sử dụng đất theo quy
định của pháp luật”. Như vậy, dưới góc
độ tài sản, QSDĐ được coi là một tài sản
đặc biệt, tồn tại dưới dạng quyền nên khi
người sử dụng đất có QSDĐ hợp pháp họ
sẽ được thực hiện các quyền với tài sản
trên các khía cạnh như chiếm hữu, sử dụng
và định đoạt. Đây là cơ sở lý thuyết quan
trọng để pháp luật đất đai cho php chủ sở
hữu được tự mình hoặc thông qua người
khác thực hiện việc định đoạt số phận
pháp lý đối với tài sản là QSDĐ thông
qua các quyền cụ thể: chuyển đổi, chuyển
nhượng, cho thuê, cho thuê lại, thừa kế,
tặng cho QSDĐ; thế chấp, góp vốn bằng
QSDĐ (Khoản 1 Điều 27 Luật Đất đai
năm 2024) thông qua các giao dịch dân sự
cụ thể. Trong đó, chuyển đổi QSDĐ lần
đầu được quy định cho người sử dụng đất
tại Luật Đất đai năm 1993 và tiếp tục được
kế thừa, phát triển tại Luật Đất đai năm
2003, Luật Đất đai năm 2013 và Luật Đất
đai năm 2024 với tính chất là việc chuyển
giao QSDĐ từ người sử dụng đất này sang
người sử dụng đất khác với cách thức “đổi
đất lấy đất”.
Như vậy, về bản chất chuyển đổi QSDĐ đó
là việc người sử dụng đất sẽ đổi QSDĐ để
lấy QSDĐ nhằm đạt được mục đích, nhu
cầu của mình. Từ đó, có thể thấy chuyển
đổi QSDĐ là một trường hợp cụ thể của
trao đổi tài sản khi các bên đều hướng đến
là QSDĐ có lợi ích ngang nhau khi trao đổi
mà không phải là tiền hay là một tài sản
nào đó. Đây cũng là điểm khác biệt rất rõ
nt để phân biệt giữa chuyển đổi QSDĐ
với chuyển nhượng QSDĐ khi giá trị nhận
lại của bên chuyển nhượng là một khoản
tiền tương ứng với giá trị QSDĐ và các
hình thức chuyển QSDĐ khác (Phạm Thu
Thuỷ, 2021).
Tuy nhiên, do QSDĐ luôn gắn liền với một
diện tích đất nhất định và chịu sự chi phối
bởi hình thức sở hữu toàn dân về đất đai
do Nhà nước đại diện chủ sở hữu nên khi
người sử dụng đất thực hiện chuyển đổi
QSDĐ cũng phải chịu sự ràng buộc rất chặt
chẽ bởi các quy định của pháp luật dân sự
và pháp luật đất đai về hình thức, điều kiện,
trình tự và thủ tục.
Chuyển đổi quyền sử dụng đất theo quy định của Luật Đất đai năm 2024
và một số kiến nghị
4Tạp chí Kinh tế - Luật & Ngân hàng- Số 277- Năm thứ 27 (5)- Tháng 5. 2025
3. Thực trạng quy định của pháp luật
về chuyển đổi quyền sử dụng đất tại
Việt Nam
3.1. Quy định về chuyển đổi quyền sử
dụng đất trước khi có Luật Đất đai năm
2024
Chuyển đổi QSDĐ bắt đầu được ghi nhận
trong Luật Đất đai năm 1993 với quy định
cho php “Hộ gia đình, cá nhân sử dụng
đất nông nghiệp, đất lâm nghiệp để trồng
rừng, đất ở, do nhu cầu sản xuất và đời
sống, được chuyển đổi quyền sử dụng đất
và phải sử dụng đất đó theo đúng mục
đích, thời hạn được giao” (Điều 74 Luật
Đất đai năm 1993). Như vậy, Luật Đất đai
năm 1993 không giới hạn về QSDĐ được
chuyển đổi khi cho php hộ gia đình, cá
nhân được chuyển đổi đất nông nghiệp, đất
lâm nghiệp để trồng rừng, đất ở để phục
vụ cho nhu cầu sản xuất và đời sống. Mặc
dù vậy, giai đoạn này nhu cầu thực hiện
giao dịch chuyển đổi QSDĐ chưa cao. Sau
đó, tại Nghị định 64/1993/NĐ-CP ngày
27/9/1993 của Chính phủ về giao đất nông
nghiệp cho hộ gia đình, cá nhân sử dụng
ổn định lâu dài vào mục đích nông nghiệp
đã xác định nguyên tắc giao đất “Trên cơ
sở hiện trạng, bảo đảm đoàn kết, ổn định
nông thôn, thúc đẩy sản xuất phát triển;
thực hiện chính sách bảo đảm cho người
làm nông nghiệp, nuôi trồng thuỷ sản có
đất sản xuất” (tại Khoản 1 Điều 3 của Nghị
định); đặc biệt với việc giao trên cơ sở hiện
trạng đã chia trước đây từ Luật Cải cách
ruộng đất năm 1953 theo nguyên tắc “Chia
trên cơ sở nguyên canh, rút nhiều bù ít, rút
tốt bù xấu, rút gần bù xa” đã dẫn đến hậu
quả đất đai tiếp tục bị x lẻ, manh mún với
thực tế trung bình mỗi hộ gia đình, cá nhân
ở đồng bằng sông Hồng có từ 5- 7 mảnh đất
nằm ở các xứ đồng khác nhau.
Hơn nữa, Luật Đất đai năm 2003, Luật Đất
đai năm 2013 không tiến hành chia lại đất
nông nghiệp đã giao mà hộ gia đình, cá
nhân được tiếp tục sử dụng trong thời hạn
sử dụng đất đã quy định. Điều này đã không
khắc phục được tình trạng manh mún đất
nông nghiệp, dẫn đến người dân tốn nhiều
công sức, chi phí cho việc sử dụng, quy
mô sản xuất nhỏ lẻ, khiến cho việc tổ chức
sản xuất, liên kết chuỗi giá trị gặp nhiều
khó khăn, khó áp dụng tiến bộ khoa học-
kỹ thuật và thực hiện cơ giới hóa, không
tạo được quy mô sản xuất lớn, cản trở cho
việc công nghiệp hóa, hiện đại hóa nông
nghiệp, nông thôn (Nguyễn Quang Tuyến
& Trần Đức Thịnh, 2019). Với thực trạng
đó, chuyển đổi QSDĐ được Nhà nước
khuyến khích thực hiện đối với đất nông
nghiệp, đặc biệt là chuyển đổi QSDĐ theo
chủ trương “dồn điền, đổi thửa”. Cụ thể, tại
Luật Đất đai năm 2003 đã quy định, hộ gia
đình, cá nhân sử dụng đất không phải là đất
thuê được “Chuyển đổi quyền sử dụng đất
nông nghiệp trong cùng một xã, phường, thị
trấn với hộ gia đình, cá nhân khác” (Khoản
2 Điều 113 Luật Đất đai năm 2003); trong
đó nếu “hộ gia đình, cá nhân chuyển đổi
QSDĐ nông nghiệp theo chủ trương chung
về “dồn điền đổi thửa” thì không phải nộp
thuế thu nhập từ việc chuyển QSDĐ, lệ phí
trước bạ, lệ phí địa chính” (Điều 102 Nghị
định 181/2004/NĐ-CP của Chính phủ về
hướng dẫn chi tiết thi hành Luật Đất đai).
Đến Điều 190 Luật Đất đai năm 2013
tiếp tục quy định hộ gia đình, cá nhân sử
dụng đất nông nghiệp “chỉ được chuyển
đổi QSDĐ nông nghiệp trong cùng xã,
phường, thị trấn cho hộ gia đình, cá nhân
khác để thuận lợi cho sản xuất nông nghiệp
và không phải nộp thuế thu nhập từ việc
chuyển đổi quyền sử dụng đất và lệ phí
trước bạ”. Như vậy, mặc dù không nhấn
mạnh đến chủ trương “dồn điền, đổi thửa”
nhưng Luật Đất đai năm 2013 đã quy định
rõ mục đích khi chuyển đổi QSDĐ là để
LÊ NGỌC THẮNG
5
Số 277- Năm thứ 27 (5)- Tháng 5. 2025- Tạp chí Kinh tế - Luật & Ngân hàng
“thuận lợi cho sản xuất nông nghiệp”. Với
các quy định trên đã mang lại hiệu quả đáng
mừng cho việc tập trung đất nông nghiệp,
số lượng thửa đất giảm đi nhưng diện tích
mỗi thửa lại tăng lên. Ví dụ, tại tỉnh Hà
Nam, hiện nay 88 xã, thị trấn phải thực hiện
dồn đổi ruộng đất đã cơ bản thực hiện xong
việc dồn đổi ruộng đất. Hiện nay sau dồn
đổi ruộng đất, bình quân số thửa đất nông
nghiệp của các hộ giảm từ 3,94 thửa xuống
còn 1,67 thửa/hộ (Sở Nông nghiệp và Phát
triển nông thôn tỉnh Hà Nam, 2020); theo
báo cáo của 63 tỉnh, thành phố, từ khi Luật
Đất đai năm 2013 có hiệu lực đến nay, cả
nước 65.446 giao dịch chuyển đổi đất nông
nghiệp với 45.093,27 ha (Bộ Tài nguyên và
Môi trường, 2022).
Quy định của Luật Đất đai năm 2013 đã
tạo cơ sở pháp lý thuận lợi cho hoạt động
tập trung đất nông nghiệp, là động lực thúc
đẩy sản xuất nông nghiệp phát triển theo
hướng sản xuất hàng hóa, tập trung quy
mô lớn, góp phần thực hiện tái cơ cấu nền
nông nghiệp và thực hiện thành công chủ
trương được đề ra tại Nghị quyết Đại hội
Đảng toàn quốc lần thứ XII về “Xây dựng
nền nông nghiệp theo hướng sản xuất hàng
hóa lớn, ứng dụng công nghệ cao, nâng
cao chất lượng sản phẩm, đảm bảo an toàn
vệ sinh thực phẩm”.
Tuy nhiên, sau một thời gian áp dụng quy
định về chuyển đổi QSDĐ trong Luật Đất
đai năm 2013 cũng đã bộc lộ một số hạn
chế nhất định, việc chưa có quy định cụ thể
về tập trung đất nông nghiệp để phát triển
sản xuất nông nghiệp tập trung, quy mô lớn
theo phương thức chuyển đổi QSDĐ đã
ảnh hưởng phần nào đến hiệu quả của công
tác chuyển đổi, dồn điền, đổi thửa đất để
có ô thửa lớn, liền vùng, liền thửa. Do đó,
Luật Đất đai năm 2024 tiếp tục quy định
về chuyển đổi QSDĐ với những nội dung
được sửa đổi, bổ sung.
3.2. Quy định chuyển đổi quyền sử dụng
đất theo Luật Đất đai năm 2024 và một số
điểm mới
Thứ nhất, chủ thể và phạm vi chuyển đổi
QSDĐ
Về chủ thể chuyển đổi QSDĐ: Luật Đất đai
năm 2024 đã bỏ tư cách người sử dụng đất
của “hộ gia đình” nên tại Điểm b Khoản 1
Điều 37, Điều 47 Luật Đất đai năm 2024
chỉ còn quy định người sử dụng đất là “cá
nhân” được quyền chuyển đổi QSDĐ, bao
gồm: cá nhân sử dụng đất nông nghiệp
được Nhà nước giao trong hạn mức; đất
được Nhà nước giao có thu tiền sử dụng
đất, cho thuê đất thu tiền thuê đất một lần
cho cả thời gian thuê, được Nhà nước công
nhận QSDĐ; đất nhận chuyển đổi, nhận
chuyển nhượng, nhận tặng cho, nhận thừa
kế. Như vậy, chủ thể chuyển đổi QSDĐ là
cá nhân; còn các chủ thể khác không có
quyền chuyển đổi cũng như nhận chuyển
đổi QSDĐ.
Về phạm vi chuyển đổi QSDĐ nông
nghiệp: Trước đây, Luật Đất đai năm 2013
quy định hộ gia đình, cá nhân “chỉ được
chuyển đổi QSDĐ nông nghiệp trong
cùng xã, phường, thị trấn cho hộ gia đình,
cá nhân khác”. Điều này đã hạn chế việc
tập trung đất nông nghiệp, từ quy mô hộ
gia đình lên quy mô trang trại (Bùi Đức
Hiển, 2021). Để khắc phục hạn chế trên và
tạo điều kiện cho việc mở rộng, tập trung
đất nông nghiệp, tại Điều 47 Luật Đất đai
năm 2024 đã mở rộng phạm vi chuyển đổi
QSDĐ nông nghiệp của cá nhân khi “chỉ
được chuyển đổi quyền sử dụng đất nông
nghiệp trong cùng đơn vị hành chính cấp
tỉnh cho cá nhân khác”.
Bên cạnh đó, để khuyến khích cá nhân thực
hiện chuyển đổi QSDĐ nông nghiệp, Luật
Đất đai năm 2024 tiếp tục quy định cá nhân
khi chuyển đổi QSDĐ sẽ “không phải nộp
thuế thu nhập từ việc chuyển đổi quyền