Giải thích pháp luật: Một số vấn đề cơ bản về lý luận và thực tiễn ở Việt Nam
1. Thực tiễn giải thích pháp luật ở Việt Nam
1.1. Các quy định của pháp luật về giải thích pháp luật
Giải thích pháp luật theo nghĩa hẹp là một hoạt động thể hiện quyền lực nhà nước,
do đó các nội dung của nó phải được các VBQPPL quy định và khi thực hiện giải
thích pháp luật các chủ thể buộc phải tuân theo. Thực tế cho thấy, tương ứng với
mỗi hệ thống pháp luật sẽ có một cơ chế giải thích pháp luật và theo đó cơ sở pháp
lý của giải thích pháp luật sẽ được thể hiện dưới các hình thức văn bản khác nhau,
có thể là Hiến pháp, luật hoặc văn bản dưới luật. Tuy nhiên, một cách chung nhất,
cơ sở pháp lý của giải thích pháp luật thường quy định các nội dung về:
- Chủ thể có thẩm quyền đề nghị giải thích pháp luật;
- Chủ thể có thẩm quyền giải thích pháp luật;
- Hình thức và giá trị pháp lý của văn bản giải thích pháp luật;
- Quy trình thủ tục khi tiến hành giải thích pháp luật.
Hiến pháp 1959 (khoản 3 Điều 53) là VBQPPL đầu tiên quy định về giải thích
pháp luật với tư cách là một thẩm quyền của UBTVQH. Luật tổ chức Quốc hội,
Luật tổ chức Hội đồng Chính phủ, Luật tổ chức Toà án nhân dân, Luật tổ chức
Viện kiểm sát nhân dân; Pháp lệnh quy định cụ thể về tổ chức của Toà án nhân
dân tối cao và tổ chức của các Toà nhân dân địa phương; Pháp lệnh quy định cụ
thể về tổ chức của Viện kiểm sát nhân dân tối cao là các văn bản thể chế hoá quy
định này. Tuy nhiên, các văn bản này mới chỉ quy định nguyên tắc mang tính định
hướng mà chưa quy định các nội dung cụ thể và do đó việc giải thích pháp luật
chưa được tiến hành trên thực tế.
Trên cơ sở kế thừa và phát triển quy định của Hiến pháp 1959, Hiến pháp 1980,
Hiến pháp 1992 và các VBQPPL quy định về giải thích pháp luật như: Luật tổ
chức Quốc hội; Luật tổ chức Chính phủ; Luật tổ chức Toà án nhân dân; Luật tổ
chức Viện kiểm sát nhân dân; Luật Ban hành VBQPPL; Quy chế hoạt động của
UBTVQH; Nghị quyết số 02 của UBTVQH ban hành về tổ chức, nhiệm vụ của
Văn phòng Quốc hội; Nghị quyết số 369 của UBTVQH ban hành về việc thành
lập Ban Công tác lập pháp năm 2003… và một số VBQPPL khác, đã quy định về
giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh mà không quy định về giải thích pháp luật.
Theo đó, hoạt động giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh được quy định với những
nội dung cơ bản như sau:
a) Về chủ thể có thẩm quyền đề nghị giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh
Theo quy định của khoản 1 Điều 15 Nghị quyết số 26/2004/QH11 của Quốc hội
ngày 15/6/2004 về Quy chế hoạt động của UBTVQH thay thế cho Quy chế hoạt
động của UBTVQH 1993, các chủ thể sau đây có thẩm quyền kiến nghị UBTVQH
giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh: UBTVQH; Chủ tịch nước; Chính phủ; Tòa
án nhân dân tối cao; Viện kiểm sát nhân dân tối cao; Hội đồng Dân tộc, Uỷ ban
của Quốc hội, đại biểu Quốc hội; Uỷ ban trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam,
tổ chức thành viên của Mặt trận.
b) Chủ thể có thẩm quyền giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh
Theo quy định của Điều 90 Hiến pháp 1992, cơ quan thường trực của Quốc hội –
UBTVQH – là chủ thể duy nhất có thẩm quyền giải thích Hiến pháp, luật, pháp
lệnh. Giúp Ủy ban thường vụ Quốc hội thực hiện thẩm quyền này có Hội đồng
Dân tộc, các Uỷ ban của Quốc hội, Văn phòng Quốc hội, Ban Công tác lập pháp[1].
c) Hình thức thể hiện của văn bản giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh
Khoản 2 Điều 21 Luật Ban hành VBQPPL và Khoản 3 Điều 15 Nghị quyết số
26/2004/QH11 của Quốc hội ngày 15/6/2004 quy định: “UBTVQH thảo luận và
thông qua nghị quyết về giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh. nghị quyết về việc
giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh được công bố trên các phương tiện thông tin
đại chúng”…
d) Quy trình, thủ tục trong việc giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh
Theo quy định của Luật Ban hành VBQPPL và Quy chế hoạt động của UBTVQH
năm 2004 thì quy trình, thủ tục trong hoạt động giải thích Hiến pháp, luật, được
thực hiện giống như quy trình, thủ tục thông qua luật. Tuy nhiên, với tính chất, nội
dung và phạm vi nghị quyết của UBTVQH nên quy trình, thủ tục cũng được đơn
giản hoá hơn. Cụ thể, gồm các bước như sau:
- Đề nghị giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh:
Khi phát sinh nhu cầu giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh, các chủ thể có thẩm
quyền đề nghị UBTVQH giải thích. Trong văn bản đề nghị phải thể hiện được các
nội dung cơ bản như sự cần thiết, nội dung quy định cần giải thích, các cách hiểu
khác nhau về quy định… Trong thời hạn ba mươi ngày, kể từ ngày nhận được đề
nghị giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh, điều ước quốc tế, UBTVQH có trách
nhiệm xem xét và thông báo cho cơ quan, tổ chức, cá nhân đã đề nghị biết ý kiến
của UBTVQH về vấn đề này.
- Soạn thảo dự thảo nghị quyết giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh:
Sau khi đề nghị giải thích được UBTVQH chấp nhận thì Ban soạn thảo được thành
lập để chuẩn bị dự thảo nghị quyết giải thích. Thông thường, chủ thể giải thích sẽ
tự thành lập Ban soạn thảo. UBTVQH thành lập Ban soạn thảo trong trường hợp
chủ thể đề nghị giải thích là: UBTVQH, Hội đồng Dân tộc, các Uỷ ban của Quốc
hội, đại biểu Quốc hội hoặc nội dung giải thích có liên quan đến nhiều ngành,
nhiều lĩnh vực.
Căn cứ vào tính chất và nội dung của việc giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh mà
UBTVQH giao cho Chính phủ, Toà án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân
tối cao, Hội đồng dân tộc, các Uỷ ban của Quốc hội để soạn thảo dự thảo nghị
quyết. Dự thảo nghị quyết giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh sau khi đã soạn
thảo sẽ được trình UBTVQH để tiến hành thẩm tra. Thời hạn gửi dự thảo nghị
quyết để thẩm tra chậm nhất là hai mươi ngày trước ngày bắt đầu phiên họp
UBTVQH.
- Thẩm tra dự thảo nghị quyết giải thích:
Trên cơ sở dự thảo nghị quyết đã được cơ quan soạn thảo chuẩn bị, UBTVQH căn
cứ vào nội dung và tính chất của nội dung cần giải thích, giao cho Hội đồng Dân
tộc, các Uỷ ban hữu quan của Quốc hội thẩm tra.
Như vậy, chủ thể thực hiện việc thẩm tra là Hội đồng Dân tộc và các Uỷ ban của
Quốc hội. Ngoài ra, trong trường hợp cần thiết, UBTVQH tự mình hoặc theo đề
nghị của Chủ tịch nước, Thủ tướng Chính phủ, Hội đồng Dân tộc, Uỷ ban của
Quốc hội hoặc đại biểu Quốc hội trình Quốc hội quyết định thành lập Uỷ ban lâm
thời của Quốc hội để thẩm tra dự thảo nghị quyết giải thích Hiến pháp, luật, pháp
lệnh (Điều 26 Quy chế 2004). Tuy nhiên, từ khi thiết lập quy định này, chưa có lần
nào Quốc hội thành lập Uỷ ban lâm thời để thẩm tra về dự thảo nghị quyết giải
thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh. Ngay cả việc thành lập Uỷ ban lâm thời để thẩm
tra dự án luật cũng thực hiện chỉ được một vài lần.
Về phạm vi thẩm tra, theo quy định của Điều 34 Luật Ban hành VBQPPL, cơ quan
thẩm tra phải tiến hành thẩm tra về tất cả các mặt của dự thảo nghị quyết, nhưng
tập trung vào những vấn đề chủ yếu sau đây:
+ Sự cần thiết ban hành nghị quyết; đối tượng, phạm vi điều chỉnh;
+ Sự phù hợp của nội dung dự thảo với đường lối, chủ trương, chính sách của
Đảng; tính hợp hiến, hợp pháp của dự thảo và tính thống nhất của văn bản với hệ
thống pháp luật;
+ Việc tuân thủ thủ tục và trình tự soạn thảo;
+ Tính khả thi của dự thảo.
Việc thẩm tra dự thảo nghị quyết có thể được tiến hành một lần hoặc nhiều lần.
Đối với dự thảo nghị quyết giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh được UBTVQH
xem xét thông qua trong hai phiên họp thì dự thảo nghị quyết phải được cơ quan
thẩm tra tiến hành thẩm tra sơ bộ lần đầu. Đối với dự thảo nghị quyết trình
UBTVQH xem xét, quyết định thông qua tại phiên họp thứ hai hoặc trong trường
hợp dự thảo được UBTVQH quyết định xem xét thông qua tại một phiên họp thì
phải được cơ quan thẩm tra tiến hành thẩm tra chính thức. Điều 35 Luật Ban hành
VBQPPL quy định: “Khi thẩm tra chính thức, cơ quan thẩm tra phải tiến hành
phiên họp toàn thể. Trong trường hợp dự án luật, dự án pháp lệnh, dự thảo nghị
quyết được giao cho nhiều cơ quan phối hợp thẩm tra, thì cơ quan được giao chủ
trì thẩm tra có trách nhiệm tổ chức phiên họp liên tịch để tiến hành thẩm tra. Báo
cáo thẩm tra phải phản ánh đầy đủ ý kiến của thành viên cơ quan thẩm tra
- Thảo luận tại phiên họp và xem xét thông qua dự thảo nghị quyết giải thích Hiến
pháp, luật, pháp lệnh
Thông thường, UBTVQH quyết định xem xét, thông qua dự thảo nghị quyết tại
hai phiên họp. Tuy nhiên, căn cứ vào tính chất và nội dung của dự thảo nghị quyết,
UBTVQH có thể xem xét thông qua tại một phiên họp. Về cơ bản, trình tự, thủ tục
thông qua tại một phiên họp và hai phiên họp là tương tự nhau. Tại phiên họp thứ
nhất, dự thảo nghị quyết sẽ được biểu quyết thông qua các nội dung cơ bản như