Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright
Niên khóa 2005 – 2006
Ngoại thương: Thể chế
và tác động
Bài đọc
Phát trịển, thương mại, và WTO
Ch. 1 Cải cách chính sách ngoại thương
trong từng nội dung
Bernard Hoekman 1 Biên dịch: Kim Chi
Hiệu đính: Quang Hùng
CẢI CÁCH CHÍNH SÁCH NGOẠI THƯƠNG
TRONG TỪNG NỘI DUNG
Người ta cần phân biệt giữa những chính sách giảm hàng rào thương mại tại biên giới và
những chính sách bổ trợ “đàng sau biên giới các nước” có vai trò quan trọng trong việc hỗ trợ
cải cách chính sách ngoại thương. Hệ thống chính sách đầu tiên tập trung vào việc tạo ra các
động cơ khuyến khích tăng trưởng hiệu quả thông qua giảm mức bảo hộ bình quân và giảm
tình trạng bảo hộ lan tràn, loại bỏ các hàng rào phi thuế (non-tariff barriers - NTBs) và củng
cố các thể chế nhà nước nhằm đảm bảo hàng hoá lưu thông xuyên biên giới với chi phí giao
dịch thấp (nghĩa là những thể chế hải quan mà hạn chế tới mức tối thiểu tệ nạn quan liêu
nhũng lạm). Hệ thống chính sách thứ nhì liên quan đến các tiêu chuẩn và chính sách qui định
nhằm đảm bảo rằng sự đáp ứng trên khía cạnh cung của thị trường trước sự tự do hoá có tính
hiệu quả, ổn định, và lâu dài. Những vấn đề quan trọng ở đây bao gồm việc tự do hoá ngoại
thương trong lĩnh vực dịch vụ để tăng cường sức cạnh tranh, các chính sách đẩy mạnh tiếp
cận thông tin và công nghệ, và củng cố các thể chế nhằm đạt được lợi ích từ việc tham gia
vào các hiệp định thương mại đa phương và khu vực.
Các chương trong tập tài liệu này tập trung vào các khía cạnh của chương trình chính
sách bổ trợ. Một chiến lược phát triển thương mại và tăng trưởng bền vững phải được đóng
khung trong một môi trường nâng đỡ kinh tế vĩ mô thích hợp và gắn với chiến lược xoá đói
giảm nghèo và phát triển toàn diện. Những nỗ lực cải cách thể chế bổ trợ và những cải tiến
trong môi trường pháp lý và qui định giúp nâng cao niềm tin của nhà đầu tư sẽ có ý nghĩa
sống còn nếu sự tự do hoá thương mại đóng vai trò như một động lực tăng trưởng. Những
yếu tố then chốt của chương trình chính sách ngoại thương “đàng sau biên giới các nước”
bao gồm những thể chế qui định hiệu quả, những thể chế mà ủng hộ sự tham gia vào thị
trường quốc tế của các doanh nghiệp nước nhà, và những biện pháp tăng cường sức cạnh
tranh của các doanh nghiệp này thông qua việc mang lại sự tiếp cận với các yếu tố đầu vào
dịch vụ quan trọng. Trong chương 1, Dani Rodrik sẽ xem xét một số vấn đề này.
Chính sách ngoại thương đã trở nên ngày càng phức tạp trong thập niên vừa qua, và
người ta cũng không rõ nơi khởi đầu cũng như điểm kết thúc của nó là ở đâu. Điều mà người
ta biết rõ là cách tiếp cận tiêu chuẩn trong hầu hết các sách giáo khoa – tập trung vào các
công cụ chính sách được áp dụng tại biên giới các nước và ảnh hưởng đến giá trong nước của
hàng hoá hay giá xuất khẩu (thuế quan, hạn ngạch, trợ cấp xuất khẩu, và thuế nội địa) – thì
thật là hạn hẹp. Trên thực tế, chính sách ngoại thương bao gồm tất cả những chính sách có
ảnh hưởng phân biệt chống lại các nhà cung ứng hàng hoá, dịch vụ và yếu tố sản xuất nước
ngoài (yếu tố sản xuất bao gồm tri thức, lao động, và vốn); chính sách ngoại thương còn thể
hiện trong sự vận hành các thể chế mà ảnh hưởng đến môi trường đầu tư tại một nước. Sự
thừa nhận rằng chính sách ngoại thương bao trùm một phạm vi rộng hơn nhiều so với các
chính sách tại biên giới ý muốn nói rằng chính phủ các nước và các xã hội dân chính phải có
một tiêu điểm rộng lớn và phải xem xét đến các mối quan hệ hỗ tương giữa các lĩnh vực
chính sách khác nhau và sự hoạt động cũng như tính hữu hiệu của các thể chế hiện hữu. Kym
Aderson trong chương 2 sẽ nhấn manh vào nhu cầu phải có một tầm nhìn bao quát trên bình
diện tổng thể nền kinh tế đối với việc cải cách chính sách ngoại thương.
Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright Toàn cầu hóa
Bài đọc
Phát trịển, thương mại, và WTO
Ch. 1 Cải cách chính sách ngoại thương
trong từng nội dung
Bernard Hoekman 2 Biên dịch: Kim Chi
Hiệu đính: Quang Hùng
Những yếu tố bổ trợ then chốt thường xác định sự thành công của cải cách chính sách
ngoại thương là tỷ giá hối đoái thực và khả năng của chính phủ duy trì được các đối tượng
thu ngân sách. Như Howard J. Charz và David G. Tarr sẽ dẫn chứng bằng tư liệu trong
chương 3, cho dù các nước có thể duy trì những cơ chế tỷ giá hối đoái khác nhau, việc để cho
tỷ giá hối đoái thực lên giá đáng kể theo thời gian thường dẫn đến sự thất bại của cải cách
ngoại thương. Chương 4 của tác giả Liam Ebrit, Janet Stotsky và Reint Gropp sẽ xem xét các
ý nghĩa về mặt thu chi ngân sách của sự tự do hoá mậu dịch. Số thu thuế nhập khẩu vẫn có ý
nghĩa quan trọng đối với nhiều quốc gia có thu nhập thấp. Khi theo đuổi các cuộc cải cách
thuế quan xuất nhập khẩu sâu xa hơn, người ta phải nỗ lực phát triển cơ sở thuế nội địa để
thay thế và đảm bảo rằng sự trông cậy vào nguồn thu thuế qua xuất nhập khẩu nhất thiết sẽ
không làm biến dạng các động cơ thôi thúc việc phân bổ nguồn lực trong nền kinh tế. Kinh
nghiệm giữa các nước cho thấy rằng cải cách chính sách có thể được thiết kế để duy trì chứ
không phải để làm tăng thu ngân sách.
Cho dù các nghiên cứu hiện có cho thấy rằng tự do hoá mậu dịch về mặt tổng quát
làm giảm nghèo, nhưng một số thành phần trong lớp người nghèo có thể bị thiệt thòi, và
trong chương 5, L. Alan Winters sẽ xem xét các mối tương tác giữa cải cách ngoại thương và
xoá đói giảm nghèo. Những chương trình cải cách ủng hộ tự do hoá mậu dịch phải được bổ
trợ bằng những nỗ lực củng cố mạng lưới an sinh xã hội. Vì một số người nghèo có thể
nghèo túng đến nỗi bất kỳ sự giảm thu nhập ít nhiều nào cũng sẽ dẫn đến tình trạng cùng cực,
nên điều quan trọng là nhận diện những người nào trong số họ có thể bị ảnh hưởng tiêu cực
của cải cách và xác định một hệ thống chính sách thích hợp nhất để hỗ trợ cải cách ngoại
thương.
Một thông điệp then chốt thể hiện trong các chương của tập tài liệu này là nhu cầu
cần phải có sự phân tích không chỉ tập trung vào chính sách ngoại thương theo định nghĩa
hẹp mà còn tập trung vào các chính sách và thể chế bổ trợ cần thiết để cải cách ngoại thương
làm lợi cho xã hội. Việc phân tích như thế sẽ bao gồm việc chẩn đoán tình hình hiện tại, so
sánh trong mối quan hệ với các kiểu mẫu thực tế tốt và các đối thủ cạnh tranh, xác định ý
nghĩa về mặt động cơ khuyến khích và về mặt tái phân phối của những chính sách hiện tại và
những thay đổi khả dĩ, và nhận diện những hành động bổ trợ cần thiết để làm cho cải cách
ngoại thương trở thành một thành phần hữu hiệu của chiến lược tăng trưởng giảm nghèo.
Bài đọc thêm
Jeffrey Sachs và Andrew Warner, “Cải cách kinh tế và quá trình hội nhập toàn cầu,”
Brookings Papers on Economic Activity, 1 (1995): 1-118, là một bài đọc khái quát và nghiên
cứu thực nghiệm có ảnh hưởng, trong đó các tác giả đã tìm ra một mối quan hệ đồng biến rõ
rệt giữa mở cửa và thành quả kinh tế. Dani Rodrik, Phải chăng toàn cầu hoá đã đi quá xa?
(Washington D.C.: Viện Kinh tế Quốc tế, 1997), mang đến một cái nhìn hoài nghi về lợi ích
của toàn cầu hoá đối với tăng trưởng và phúc lợi khi không có các thể chế và chính sách cần
thiết để quản lý những rủi ro bất lợi. Giải thích về ảnh hưởng của các chiến lược thay thế
nhập khẩu hướng nội phổ biến trong những năm 60 và 70 cũng như sự chuyển biến thiên về
các chính sách hướng ngoại trong thập niên 80 được Jagdish Bhagwati trình bày trong Chủ
nghĩa bảo hộ (Cambridge Mass.: Nhà xuất bản MIT, 1988). Edward Buffie, Chính sách
Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright Toàn cầu hóa
Bài đọc
Phát trịển, thương mại, và WTO
Ch. 1 Cải cách chính sách ngoại thương
trong từng nội dung
Bernard Hoekman 3 Biên dịch: Kim Chi
Hiệu đính: Quang Hùng
ngoại thương tại các nước đang phát triển (Cambridge, U.K.: Nhà xuất bản trường đại học
Cambridge, 2001), phân tích chính sách ngoại thương trong một khuôn khổ hoà nhập cho
phép có sự thay đổi động học về kinh tế và đưa vào các đặc điểm cơ cấu của các quốc gia
đang phát triển. Neil McCulloch, L. Alan Winters và Xavier Cirera, Tự do hoá mậu dịch và
đói nghèo: Sổ tay (London: Trung tâm Nghiên cứu Chính sách Kinh tế, 2001) xem xét toàn
diện các mối quan hệ giữa ngoại thương và đói nghèo trong bối cảnh Tổ chức Thương mại
Thế giới (WTO).
Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright Toàn cầu hóa
Bài đọc
Phát trịển, thương mại, và WTO
Ch. 1 Cải cách chính sách ngoại thương
trong từng nội dung
Bernard Hoekman 4 Biên dịch: Kim Chi
Hiệu đính: Quang Hùng
Chương 1
CẢI CÁCH CHÍNH SÁCH NGOẠI THƯƠNG LÀ CẢI CÁCH THỂ CHẾ
Dani Rodrik
Các nhà kinh tế học được đào tạo để suy nghĩ về cải cách chính sách ngoại thương dựa theo
những thay đổi về mức thuế quan và các biện pháp hạn chế định lượng (QRs), và sự thay đổi
mức giá tương đối xảy ra do những thay đổi này. Họ dùng các mô hình kinh tế, được bổ sung
bằng các giá trị ước lượng về độ co giãn để phân tích ý nghĩa của những thay đổi về thuế
quan và các biện pháp hạn chế định lượng đối với sản xuất, tiêu dùng và ngoại thương. Bằng
cách cắt xén và sắp xếp thích hợp các mô hình này, họ có thể dự đoán những tác động có thể
có đối với công việc làm, đói nghèo và phân phối thu nhập, cân bằng kinh tế vĩ mô và ngân
sách chính phủ. Nếu họ có nhiều tham vọng (táo bạo?), họ cũng sẽ phán xét về tính hiệu quả
động, tiến bộ công nghệ và tăng trưởng kinh tế dài hạn.
Các nhà hoạch định chính sách thường có một cách nhìn khác về cải cách ngoại
thương. Đối với họ, những thay đổi thực tế của biểu thuế quan xuất nhập khẩu thường chỉ là
một phần nhỏ của tiến trình. Điều quan trọng là sự chuyển biến sâu sắc hơn của kiểu hành vi
trong phạm vi khu vực công, và của mối quan hệ giữa chính phủ với khu vực tư nhân và phần
còn lại của thế giới. Phạm vi cải cách ngoại thương không chỉ bao trùm mức thuế quan và
các biện pháp hạn chế định lượng: Nó ấn định các luật lệ và những kỳ vọng mới về cách thức
thiết lập và thực hiện những quyết định chính sách này, thiết lập những ràng buộc và cơ hội
mới cho chính sách kinh tế bao quát hơn, tạo ra các thành phần có liên quan (stakeholders)
mới đồng thời phế truất những thành phần có liên quan cũ, và dẫn tới một triết lý mới (cùng
với những lời lẽ tu từ mới) về việc chính sách phát triển sẽ nhắm vào vấn đề gì. Vì vậy, cải
cách ngoại thương đề cập đến nhiều vấn đề hơn chứ không chỉ là sự thay đổi mức giá tương
đối: nó dẫn đến những cải cách thể chế thuộc vào loại chủ yếu.
Trong ngôn ngữ kinh tế học, cải cách thể chế không chỉ làm thay đổi các thông số
chính sách mà còn làm thay đổi các mối quan hệ hành vi. Vì lẽ đó, các hệ quả động và các hệ
quả về mặt phân bổ nguồn lực của cải cách ngoại thương trở nên khó nhận thức hơn bằng
kiểu phân tích từng là vốn liếng của các nhà kinh tế học ứng dụng trong thương mại. Hành vi
động thái của các hộ gia đình và các quyết định đầu tư thay đổi theo những cách thức mà
người ta khó có thể theo dõi được nếu không có kiến thức về “các thông số bí ẩn” của nền
kinh tế. Khi cải cách được thiết kế chu đáo và nhất quán với nhu cầu về thể chế của nền kinh
tế, nó có thể thúc đẩy những mức tăng trưởng kinh tế và tinh thần kinh doanh năng động một
cách bất ngờ. Khi không được thiết kế kỹ lưỡng và không phù hợp, cải cách có thể dẫn đến
sự đình trệ đáng kinh ngạc.
Việc nhìn nhận cải cách ngoại thương là cải cách thể chế giúp ta xác định những tiêu
chí để qua đó người ta sẽ đánh giá cải cách. Lập luận chính của tôi trong chương này là: tiêu
chí thích hợp không phải là sự mở cửa mà cũng chẳng phải là sự nhất quán với các qui tắc
của Tổ chức Thương mại Thế giới.1 Tiêu chuẩn so sánh có ý nghĩa quan trọng là mức độ
Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright Toàn cầu hóa
Bài đọc
Phát trịển, thương mại, và WTO
Ch. 1 Cải cách chính sách ngoại thương
trong từng nội dung
Bernard Hoekman 5 Biên dịch: Kim Chi
Hiệu đính: Quang Hùng
đóng góp của cải cách ngoại thương cho việc xây dựng một môi trường thể chế chất lượng
cao ở nước nhà. Giả thiết của tôi, được hỗ trợ bằng những chứng cứ thực nghiệm mà tôi sẽ
nhắc đến dưới đây, cho rằng: một môi trường thể chế chất lượng cao sẽ mang đến những
phần thưởng kinh tế lớn lao hơn so với cơ chế mậu dịch tự do hay việc nhất quán với các qui
tắc của Tổ chức Thương mại Thế giới.
Trên thực tế, có thể có sự lan truyền quan trọng nào đó giữa các mục tiêu này. Ta hãy
đưa ra một ví dụ minh họa quan trọng, cơ chế mậu dịch tự do có thể làm giảm sự hối lộ và
hoạt động tìm kiếm đặc lợi gắn liền với các biện pháp can thiệp về ngoại thương. Tương tự,
các bó buộc về thuế quan của Tổ chức Thương mại Thế giới có thể giúp người ta có khả năng
dự đoán được tốt hơn về các động cơ khuyến khích và củng cố quyền sở hữu – hai thuộc tính
quan trọng của một khuôn khổ thể chế chất lượng cao. Nhưng cho dù mậu dịch tự do và các
qui tắc của Tổ chức Thương mại Thế giới có thể góp phần vào sự hình thành các thể chế chất
lượng cao, nhưng những thể chế này không phải là một và không giống nhau. Sự phát triển
thể chế phải mất thời gian và thường đòi hỏi những chọn lựa phi chính thống và chệch
hướng. Một số trường hợp phát triển thu hút chú ý nhất trong thời kỳ hậu chiến tranh là sản
phẩm của những thể thức cải cách song hành, tiệm tiến (Rodrik 2000b). Kiểu đầu tư vào xây
dựng thể chế cần thiết cho sự nhất quán trọn vẹn với các hiệp định của Tổ chức Thương mại
Thế giới về đánh giá hải quan hay quyền sở hữu trí tuệ (IPRs) chẳng hạn, có thể chẳng phải
là ưu tiên hàng đầu trong công việc của các quốc gia thu nhập thấp mà có những nhu cầu cấp
thiết hơn (Finger và Schuler 2000). Vì nguồn nhân lực, năng lực hành chính, và vốn chính trị
thì khan hiếm, đặc biệt tại các nước đang phát triển, nên các nhà hoạch định chính sách cần
có sự cảm nhận tinh tế về những điều ưu tiên hàng đầu.
Một ý nghĩa của mạch lập luận này là: chúng ta nên suy nghĩ về cơ chế mậu dịch tự
do và các qui tắc của Tổ chức Thương mại Thế giới như những yếu tố sẵn sàng để phục vụ
cho các nhu cầu về thể chế của các nước đang phát triển, chứ không phải ngược lại. Hiểu
được điều này, chính phủ các nước có thể thực hiện được cải cách ngoại thương một cách tốt
đẹp.
Những điều kiện tiên quyết về mặt thể chế để phát triển
Cải cách giá cả – trong ngoại thương, trên thị trường lao động và thị trường sản phẩm, trong
tài chính và trong thuế khoá – là lời kêu gọi đồng thanh của các nhà cải cách trong thập niên
80, cùng với bình ổn kinh tế vĩ mô và tư nhân hoá. Cho đến thập niên 90, người ta thấy rõ
ràng là các động cơ khuyến khích không có tác dụng, hoặc chỉ mang đến những kết quả sai
lầm khi không có sự hiện diện của các thể chế thỏa đáng. Có ba loại phát triển khác biệt nhau
hợp lại giúp đưa thẳng các thể chế vào chương trình hoạt động của các nhà cải cách. Một là
sự thất bại thảm hại trong cải cách giá cả và tư nhân hoá ở nước Nga khi thiếu vắng các công
cụ pháp lý, qui định và chính trị nâng đỡ. Hai là tình trạng không thỏa mãn kéo dài với những
cuộc cải cách định hướng thị trường ở châu Mỹ La tinh và nhận thức ngày càng tăng rằng các
cuộc cải cách này đã không chú ý đến các cơ chế bảo hiểm và mạng lưới an sinh xã hội. Thứ
ba và gần đây nhất là cuộc khủng hoảng tài chính ở châu Á, cho thấy rằng việc để cho tự do
hoá tài chính chạy trước qui định điều tiết tài chính là tạo điều kiện cho thảm hoạ xảy ra. Một
số nghiên cứu thực nghiệm gần đây đã bộc lộ rõ tầm quan trọng của các thể chế chất lượng