nghiªn cøu - trao ®æi
t¹p chÝ luËt häc sè 11/2009 35
ThS. Vò ThÞ Ph−¬ng Lan *
án phá giá là khái niệm trong kinh tế
học hiện đại dùng để chỉ hiện tượng
gắn liền với quá trình công nghiệp hoá ngày
càng rộng rãi và cuộc cách mạng về giao
thông vận tải của chủ nghĩa tư bản.(1) Các
công trình nghiên cứu về lịch sử thương mại
quốc tế đã cho thấy ngay từ cuối thế kỉ XVI,
các nhà sản xuất giấy ở Anh đã phàn nàn về
hiện tượng những người nước ngoài đem bán
giấy với mức giá chịu lỗ nhằm bóp nghẹt
nền công nghiệp giấy của Anh. Đến thế kỉ
XVII, các thương nhân Hà Lan cũng tiến
hành những hoạt động bán hàng hoá với
mức giá rất thấp nhằm xoá sổ các thương
nhân Pháp ra khỏi vùng Baltic. Vào cuối thế
kỉ XVIII, thậm chí các nhà sản xuất Anh
quốc còn bị khiếu nại về việc bán giá sản
phẩm quá thấp nhằm vùi dập nền công
nghiệp sản xuất ở Mỹ.(2)
Dưới góc độ kinh tế, bán phá giá là “việc
bán hàng hoá ở những mức giá khác nhau ở
các thị trường quốc gia” hay nói cách khác
là “phân biệt về giá giữa các thị trường quốc
gia”.(3) Dưới góc độ pháp lí, bán phá giá là
khái niệm để chỉ những hành vi bán phá giá
bị pháp luật các nước hoặc pháp luật thương
mại quốc tế cấm.
Cùng với xu thế toàn cầu hoá và hội
nhập kinh tế quốc tế, hiện tượng bán phá giá
đã ngày càng trở thành phổ biến trong quan
hệ kinh tế quốc tế. Cùng với xu hướng đó,
pháp luật về chống bán phá giá ở phạm vi
quốc gia, khu vực và quốc tế cũng ngày càng
được sử dụng như một trong những biện
pháp phổ biến nhất để bảo hộ sản xuất trong
nước và ngày càng trở thành mối quan tâm
hàng đầu đối với các nước có nền kinh tế
hướng vào xuất khẩu, trong đó có Việt Nam.
1. Sự ra đời của pháp luật chống bán
phá giá đầu tiên ở các quốc gia
Bán phá giá bắt đầu xuất hiện từ thế kỉ
XVII tại châu Âu và sau đó nhanh chóng trở
thành hiện tượng phổ biến của thế giới. Ngay
từ khi xuất hiện bán phá giá đã được xem
như mối đe doạ đối với nền kinh tế của nước
nhập khẩu. Vì vậy, không chỉ các doanh
nghiệp của nước nhập khẩu trực tiếp bị ảnh
hưởng bày tỏ sự quan ngại đối với thực tiễn
này mà ngay cả chính phủ các nước nhập
khẩu cũng có chung mối quan ngại đó. Các
nước nhập khẩu ngay lập tức đã có những
hình thức can thiệp nhằm ngăn chặn bán phá
giá và giảm thiểu tác động của bán phá giá
lên các đối thủ cạnh tranh nội địa. Biện pháp
mà các quốc gia thường sử dụng để đối phó
với bán phá giá trong thời gian đầu và kéo
dài cho tới tận thế kỉ XIX là tăng cao mức
thuế nhập khẩu hoặc cấm nhập khẩu đối với
sản phẩm bán phá giá.
Tới đầu thế kỉ XX, khi việc sử dụng thuế
nhập khẩu để ngăn chặn hàng hoá bán phá
B
* Giảng viên Khoa luật quốc tế
Trường Đại học Luật Hà Nội
nghiªn cøu - trao ®æi
36 t¹p chÝ luËt häc sè 11/2009
giá có nhiều bất cập, các quốc gia bắt đầu
ban hành luật riêng về chống bán phá giá.
Canada là nước đầu tiên sửa đổi luật thuế
nhập khẩu của mình để có một phần riêng
quy định về thuế chống bán phá giá vào năm
1904, qua đó trở thành nước đầu tiên trên thế
giới ban hành pháp luật chống bán phá giá.(4)
Ý tưởng ban đầu của luật chống bán phá giá
này là ấn định mức thuế đặc biệt đối với các
sản phẩm nhập khẩu bán phá giá. Mục đích
của nó là vừa bảo vệ được các doanh nghiệp
cùng ngành hàng ở trong nước trước hàng
hoá bị bán phá giá, vừa không phải thay đổi
khung thuế nhập khẩu. Lúc đó, việc áp dụng
thuế nhập khẩu để đối phó với bán phá giá
được xem là không phù hợp. Bởi lẽ thuế
nhập khẩu là thuế áp dụng chung đối với
mọi hàng hoá nhập khẩu và có tính ổn định
tương đối, trong khi đó các hàng hoá bán
phá giá là những vụ việc cụ thể được xem là
những trường hợp ngoại lệ và tạm thời của
luồng hàng hoá nhập khẩu. Để đối phó với
những trường hợp ngoại lệ này cần có
những biện pháp cụ thể mang tính linh hoạt
cho từng trường hợp và đó chính là thuế
chống bán phá giá.(5)
Mô hình chống bán phá giá theo pháp
luật Canada trao thẩm quyền kiểm soát
chống bán phá giá cho một vài cơ quan có
thẩm quyền độc lập trong chính phủ, thường
là các cơ quan cũng đồng thời chịu trách
nhiệm kiểm soát thuế nhập khẩu và các loại
thuế đặc biệt khác. Các cơ quan này cũng
được áp thuế chống bán phá giá đối với hàng
hoá nhập khẩu khi có hai điều kiện xảy ra.
Thứ nhất là phải có hiện tượng bán phá giá,
tức là chứng minh được rằng giá xuất khẩu
của sản phẩm nhập khẩu thấp hơn giá trị của
chính sản phẩm đó ở thị trường nội địa. Thứ
hai là sản phẩm nhập khẩu đó phải cùng loại
hoặc tương tự như một hay một số sản phẩm
cùng loại nào đó được sản xuất ở nước nhập
khẩu. Điều kiện này cho thấy rõ pháp luật
chống bán phá giá được đặt ra để bảo hộ các
nhà sản xuất nội địa chứ không phải để bảo
vệ người tiêu dùng. Vì vậy, nếu như trong
nền kinh tế của nước nhập khẩu không có
ngành công nghiệp sản xuất mặt hàng đó thì
cho dù có hiện tượng bán phá giá xảy ra để
các nhà nhập khẩu triệt tiêu lẫn nhau đi
chăng nữa thì luật chống bán phá giá cũng
vẫn không được áp dụng.
Sau khi được ban hành, pháp luật chống
bán phá giá của Canada đã tỏ rõ tác dụng của
nó trong việc bảo hộ các nhà sản xuất nội địa
trước luồng hàng hoá rất rẻ từ nước ngoài
tràn vào. Vì vậy, pháp luật chống bán phá
giá của nước này đã nhanh chóng trở thành
hình mẫu để các nước khác noi theo. Cho
đến năm 1921, mô hình pháp luật chống bán
phá giá của Canada đã được du nhập vào
nhiều nước như Nam Phi (1914), Mỹ (1916),
Australia (1921), Vương quốc Anh (1921),
New Zealand (1921). Tuy nhiên, các nước
này cũng không hoàn toàn chỉ du nhập một
cách nguyên vẹn mô hình của Canada mà
có sự sửa đổi và phát triển cho phù hợp. Ví
dụ, khi Australia du nhập mô hình của
Canada, họ đã lần đầu tiên đưa vào pháp
luật chống bán phá giá của mình (Luật bảo
tồn các ngành công nghiệp Australia
(Australian Industries Preservation Act)
khái niệm “tổn thương” (injury). Theo đó,
để trừng phạt hành vi bán phá giá, tức là áp
nghiªn cøu - trao ®æi
t¹p chÝ luËt häc sè 11/2009 37
thuế chống bán phá giá chỉ có hành vi bán
phá giá không thôi thì chưa đủ mà việc bán
phá giá đó phải gây tổn thương hoặc đe doạ
gây tổn thương cho ngành công nghiệp bản
địa.(6) Trên thực tế có thể có những hành vi
thực sự là bán hàng hoá xuất khẩu với mức
giá thấp hơn ở thị trường xuất hàng đi, tuy
nhiên ngành công nghiệp địa phương thích
ứng nhanh và tự nâng cao khả năng cạnh
tranh của mình một cách kịp thời và trên
thực tế không có tổn thương nào xảy ra. Khi
đó, việc trừng phạt hành vi bán phá giá
không còn cần thiết.
Khái niệm “tổn thương” này sau đó đã
được Mỹ tiếp thu khi ban hành Luật chống
bán phá giá đầu tiên của mình năm 1916 và
đến năm 1921 khi Luật này được Mỹ hoàn
thiện thêm thì khái niệm và cách thức xác
định giá trị thị trường nội địa (home market
value) của sản phẩm bán phá giá, vốn được
quy định khá chung chung ở Luật năm 1916
được quy định rõ ràng hơn. Cụ thể, Luật
chống bán phá giá của Mỹ lúc này cho phép
sử dụng chi phí sản xuất (cost of production)
hoặc giá trị hợp lí kết hợp chi phí sản xuất
(fair value and cost of production) để đối
chiếu nhằm xác định bán phá giá.(7)
Trong số tất cả các đạo luật chống bán
phá giá thời kì đầu tiên này, luật chống
bán phá giá năm 1921 của Mỹ được giới
học giả cũng như giới quản lí nhà nước
xem là có nội dung ưu việt nhất. Chính
luật này trong vài thập kỉ sau đó đã trở
thành hình mẫu để xây dựng nên nền tảng
của các quy định về chống bán phá giá
trong thương mại quốc tế mà cụ thể là các
quy định của GATT.
2. Sự ra đời và phát triển của pháp
luật quốc tế về chống bán phá giá
Hoạt động bán phá giá tự bản thân nó đã
là hoạt động mang tính xuyên quốc gia. Các
nước ngay lập tức đã thấy lợi ích của mình
bị tác động bởi các hành vi bán phá giá và
các biện pháp chống bán phá giá, cho dù đó
là nước có doanh nghiệp bán phá giá ra nước
khác hay bản thân nền kinh tế nước đó đang
bị ảnh hưởng bởi hàng hoá bị bán phá giá.
Chính vì vậy, cũng là điều dễ hiểu khi không
lâu sau khi bán phá giá trở thành mối quan
tâm của chính phủ một số nước thì nó đã trở
thành mối quan tâm chung trên phạm vi
quốc tế. Liên đoàn các quốc gia (The League
of Nations), một trong những tổ chức quốc tế
liên chính phủ đầu tiên trên thế giới(8) đã
ngay lập tức có sự quan tâm tới bán phá giá
mặc dù đây là vấn đề không liên quan trực
tiếp tới mục đích mà tổ chức này vẫn theo
đuổi là chính trị và ngoại giao. Tuy vậy,
những nỗ lực của tổ chức này đối với vấn đề
bán phá giá cũng chỉ dừng lại ở việc chủ trì
soạn thảo Biên bản ghi nhớ về bán phá giá
(Memorandum on Dumping) không có giá
trị ràng buộc thực sự về mặt pháp lí đối với
các quốc gia thành viên.
Ngày 5/3/1946, Hội đồng kinh tế-xã hội
của Liên hợp quốc thông qua nghị quyết
thành lập uỷ ban chuẩn bị Hội nghị của Liên
hợp quốc về thương mại và phát triển. Để
đóng góp cho Hội nghị này, Mỹ đã đề xuất
hiến chương thành lập tổ chức thương mại
quốc tế (International Trade Organization).
Hiến chương này đưa ra những điều khoản
cơ bản để thành lập một tổ chức thương mại
nghiªn cøu - trao ®æi
38 t¹p chÝ luËt häc sè 11/2009
quốc tế. Tuy rằng tổ chức này sau đó không
được thành lập nhưng Chương 4 của Hiến
chương thành lập này, (Phần liên quan tới
chính sách thương mại) sau đó đã được sửa
đổi và đưa vào trong quy định của GATT
năm 1947. Một trong những nội dung được
đưa vào đã trở thành Điều VI nổi tiếng của
GATT năm 1947 về chống bán phá giá. Mục
đích của Điều VI khi đó không phải là để
kiểm soát bán phá giá mà là để quy định về
việc thi hành các biện pháp chống bán phá
giá. Do được Mỹ chủ trì soạn thảo nên Điều
VI có nhiều điểm tương đồng với Luật năm
1921 của Mỹ về chống bán phá giá, cụ thể là
nó cũng quy định một trong những điều kiện
để trừng phạt hành vi bán phá giá là hành vi
đó phải gây ra hoặc đe doạ gây ra tổn hại
cho nền kinh tế của nước nhập khẩu. Tuy
vậy, về thực chất GATT năm 1947 không hề
coi bản thân bán phá giá là thực tiễn kinh
doanh đáng lên án. Nó chỉ đơn giản cho
phép nước nhập khẩu, tức là nước “nạn
nhân” của bán phá giá được phép phản ứng
lại đối với hàng hoá bán phá giá nhập khẩu
vào nước mình. Nhưng nước xuất khẩu, tức
là nước “thủ phạm” thì không bị lên án vì đã
dung túng cho hành vi bán phá giá bởi vì họ
không có nghĩa vụ phải bảo đảm không có
việc bán phá giá từ nước mình. Dù sao, Điều
VI của GATT năm 1947 đã giữ vai trò là
xương sống cho pháp luật chống bán phá giá
quốc tế trong suốt thời gian sau đó, cho đến
khi nó được thay thế bởi điều khoản tương
ứng của GAT năm 1994.
Trên thực tế, trong suốt giai đoạn từ
năm 1947 đến năm 1994, Điều VI của GATT
1947 cũng không phải là điều khoản duy
nhất của pháp luật quốc tế điều chỉnh về bán
phá giá. Đoạn đầu tiên của điều khoản này
quy định hoạt động bán hàng hoá khi xuất
khẩu sang nước khác với mức giá dưới giá
trị thông thường của nó sẽ bị coi là bán phá
giá khi nó gây ra hoặc đe doạ gây ra tổn
thương lớn tới ngành công nghiệp đã được
thiết lập trên lãnh thổ của nước thành viên
GATT hoặc kìm hãm đáng kể sự hình thành
của ngành công nghiệp nội địa. Nội dung
quy định của Điều VI có nhiều điểm không
rõ ràng và dễ dẫn tới việc hiểu và áp dụng
không thống nhất đối với điều khoản này.
Chính vì vậy, trong những vòng đàm phán
trong khuôn khổ GATT tiếp sau đó, rất
nhiều quan ngại đặt ra xung quanh việc thực
thi Điều VI này. Các nước đã phải bàn
nhiều về việc làm thế nào để khắc phục
nhược điểm của nó và kết quả là đã có thoả
thuận về việc thực hiện Điều VI của GATT
(Agreement on the Implementation of Article
VI), hay còn gọi là Bộ luật chống bán phá
giá (The Antidumping Code) được ra đời
năm 1967 tại vòng đám phán Kenedy. Bộ
luật này đưa ra những quy định nội dung và
thủ tục chi tiết hơn làm cơ sở pháp lí cho
việc áp đặt các biện pháp chống bán phá giá.
Cụ thể, Bộ luật này quy định chỉ được áp đặt
thuế chống bán phá giá tạm tính khi có đầy
đủ bằng chứng sơ bộ cho thấy đã có hành vi
bán phá giá và tổn thương. Nó cũng không
cho phép áp đặt các mức thuế chống bán phá
giá có giá trị hồi tố. Bộ luật cũng khuyến
khích việc áp thuế chống bán phá giá thấp
hơn mức biên độ bán phá giá (dumping
margin) nếu như bản thân mức đó đã đủ để
nghiªn cøu - trao ®æi
t¹p chÝ luËt häc sè 11/2009 39
bù đắp tổn thương. Về các quy định nội
dung, Bộ luật năm 1967 định nghĩa rõ hơn
về thuật ngữ “ngành công nghiệp” đề cập ở
Điều VI. Theo đó, ngành công nghiệp bao
gồm tổng thể các nhà sản xuất nội địa sản
xuất ra sản phẩm cùng loại hoặc những nhà
sản xuất nội địa mà có đầu ra sản phẩm khi
kết hợp với nhau thì tạo thành phần lớn trong
tổng sản phẩm đó. Khái niệm này giúp xác
định một cách dễ dàng hơn các yếu tố bán
phá giá trong thương mại quốc tế.
Bộ luật chống bán phá giá năm 1967 là
sự bổ sung quan trọng cho Điều VI của
GATT năm 1947 điều chỉnh về chống bán
phá giá từ góc độ pháp luật quốc tế. Nó đã
làm rõ một cách đáng kể nhiều điểm còn
mập mờ, chưa rõ nghĩa của Điều VI. Tuy
nhiên, bản thân nó cũng có những bất cập
nhất định. Bất cập lớn nhất nằm ở nội dung
quy định về liên hệ nhân quả giữa hành vi
bán phá giá và tổn thương của ngành công
nghiệp địa phương. Theo đó, Bộ luật năm
1967 quy định cụ thể rằng hành vi bán phá
giá phải rõ ràng là nguyên nhân chính gây ra
tổn thương. Quy định này đã gây khó khăn
khá nhiều cho việc áp dụng trên thực tiễn bởi
nó yêu cầu một cách quá cụ thể rằng nước
nhập khẩu phải chứng minh được chính hành
vi bán phá giá chứ không phải hành vi nào
khác là nguyên nhân dẫn tới tổn thương cho
ngành công nghiệp địa phương.
Để khắc phục những bất cập của Bộ luật
chống bán phá giá năm 1967, các nước
thành viên của Bộ luật đã đàm phán với
nhau trong Vòng đàm phán Tokyo năm
1979 và ban hành Bộ luật chống bán phá
giá năm 1979. Trong bộ luật mới này, điều
kiện về quan hệ nhân quả đã được quy định
linh hoạt hơn để các nước nhập khẩu dễ áp
dụng. Bộ luật này quy định: “Nếu những tổn
thương được gây ra bởi những nhân tố khác
thì những tổn thương đó không thể bị quy
cho hành vi bán phá giá”.(9)
Ngoài ra, Bộ luật chống bán phá giá năm
1979 còn mở rộng thêm các quy định về việc
xác định và quản lí giá và số lượng hàng
nhập khẩu. Nó cũng giới hạn chặt chẽ hơn
các mức thuế chống bán phá giá có hiệu lực
hồi tố đồng thời yêu cầu các thủ tục áp thuế
chống bán phá giá kết thúc trong vòng một
năm nếu không có lí do đặc biệt.
Kể từ khi được kí kết, các quy định của
GATT năm 1947 về chống bán phá giá đã có
được những thành công đáng kể trong việc
giảm bớt các hàng rào thuế quan và kiểm
soát các rào cản phi thuế quan. Các nghiên
cứu của WTO cho thấy các quy định này đã
góp phần làm cho môi trường kinh doanh và
thương mại quốc tế trở nên lành mạnh và
công bằng hơn.(10) Tuy nhiên, do yếu tố lịch
sử khi thành lập nên bản thân nó có những
nhược điểm không dễ dàng khắc phục, ví dụ
như phạm vi điều chỉnh hẹp, bản chất lâm
thời và thiếu vắng bộ khung thiết chế bền
vững và ổn định. Khi thương mại quốc tế
ngày càng phát triển đòi hỏi tự do hoá cao
hơn vào những thập kỉ cuối của thế kỉ XX,
nhu cầu sửa đổi GATT năm 1947 ngày càng
trở nên cấp thiết, Vòng đàm phán Urugoay
đã được khởi động kể từ năm 1986 và đã
đưa đến kết quả quan trọng là Thoả thuận
Marrakesh năm 1994 thành lập Tổ chức
thương mại thế giới (The World Trade
Organization (WTO)). Thoả thuận thành lập