1
VAI TRÒ CỦA THỊ TRƯỜNG QUYỀN SỬ DỤNG ĐẤT
TRONG PHÁT TRIỂN KINH TẾ THỊ TRƯỜNG NƯỚC TA
(Tài liệu sử dụng cho bài nói chuyện "Chính sách, pháp luật đất đai với kinh tế thị trường ở Việt Nam"
của Gs. TsKh. Đặng Hùng Võ tại Chương trình Giảng dậy Kinh tế Fulbright)
I. Lộ trình hình thành thị trường quyền sử dụng đất trong quá trình đổi
mới ở nước ta
Trong nửa đầu thập kỷ 80 của thế kỷ trước, sản xuất nông nghiệp thiếu sức
sống, đất nước ta thiếu lương thực, nhiều gia đình ở khu vực nông thôn rơi vào tình
trạng "đứt bữa". Trước tình hình đó, Đảng và Nhà nước ta đã quyết định thực hiện
chương trình "Đổi mới" vào năm 1986. Điểm đột phá được Đảng ta lựa chọn là điều
chỉnh lại mô hình sản xuất tập thể trên cơ sở hợp tác xã nông nghiệp bậc cao sang
mô hình sản xuất hộ gia đình trên cơ sở giao đất sản xuất nông nghiệp cho hộ gia
đình, cá nhân để sử dụng ổn định lâu dài. Quyết định chiến lược này đã làm cho
chúng ta tự bảo đảm an ninh lương thực quốc gia sau 2 năm đổi mới, tiếp đó nước ta
đã trở thành nước xuất khẩu gạo đứng hàng thứ 3 trên thế giới sau 4 năm đổi mới.
Năm 1987, Quốc hội đã thông qua Luật Đất đai đầu tiên của nước ta với mục tiêu
thể chế hoá việc giao đất nông nghiệp cho hộ gia đình, cá nhân để sử dụng ổn định
lâu dài và xác lập hệ thống quản lý đất đai nước ta (Luật này có hiệu lực thi hành từ
năm 1988 nên vẫn gọi là Luật Đất đai năm 1988). Luật Đất đai năm 1988 chưa thể
hiện các yếu tố của thị trường quyền sử dụng đất vì khi xây dựng Luật này cơ chế
kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa của nước ta chưa được xác định.
Thực hiện Nghị quyết Đại hội Đảng toàn quốc khoá VII, cơ chế kinh tế thị
trường định hướng xã hội chủ nghĩa được xác định, Hiến pháp năm 1992 được Quốc
hội xác lập, Luật Đất đai năm 1993 được Quốc hội thông qua và đi vào cuộc sống.
Luật này đã tập trung chủ yếu vào điều chỉnh quan hệ đất đai nhằm kiến tạo nền sản
xuất hàng hoá trong nông nghiệp trên cơ sở: một là Nhà nước trao cho hộ gia đình,
cá nhân sử dụng đất sản xuất nông nghiệp, đất ở 5 quyền chuyển đổi, chuyển
nhượng, cho thuê, thừa kế, thế chấp; hai là xác định đất có giá do Nhà nước quy
định. Mặc dù Luật Đất đai năm 1993 có hiệu lực thi hành từ 15/10/1993 nhưng
không có văn bản hướng dẫn thi hành để đưa việc thực hiện 5 quyền của hộ gia đình,
cá nhân vào cuộc sống. Thị trường quyền sử dụng đất đối với hộ gia đình, cá nhân
đã có thể chế nhưng cuộc sống chưa được tiếp nhận. Mặt khác, Luật Đất đai năm
1993 chưa đề cập tới cơ chế tham gia thị trường quyền sử dụng đất của các tổ chức
kinh tế. Do thực tế cuộc sống yêu cầu, ngày 14/10/1994 Uỷ ban Thường vụ Quốc
hội đã ban hành Pháp lệnh về quyền và nghĩa vụ của tổ chức trong nước được Nhà
nước giao đất, cho thuê đất và Pháp lệnh về quyền và nghĩa vụ của tổ chức, cá nhân
nước ngoài thuê đất tại Việt Nam, Chính phủ đã ban hành nhiều văn bản quy phạm
pháp luật về chế độ quản lý, sử dụng đất phi nông nghiệp và cụ thể hoá về quyền,
nghĩa vụ của tổ chức kinh tế sử dụng đất. Qua các văn bản này có thể thấy, thị
trường quyền sử dụng đất đối với các tổ chức kinh tế mới chỉ được xác lập như một
yếu tố gắn với thị trường các tài sản đã đầu tư trên đất thuê của Nhà nước.
Báo cáo chính trị tại Đại hội Đảng toàn quốc khoá VIII đã quyết định chủ
trương đổi mới chính sách đất đai và thị trường bất động sản với nội dung là "Quản
2
lý chặt chẽ đất đai và thị trường bất động sản. Đất đai thuộc sở hữu toàn dân,
không tư nhân hoá, không cho phép mua bán đất đai. Thực hiện đúng Luật đất đai;
bổ sung, hoàn chỉnh hệ thống pháp luật và chính sách về đất đai. Trong việc giao
quyền sử dụng hay cho thuê đất phải xác định đúng giá các loại đất để sử dụng đất
có hiệu quả, duy trì và phát triển quỹ đất, bảo đảm lợi ích của toàn dân. Khắc
phục tình trạng đầu cơ đất và những tiêu cực, yếu kém trong quản lý và sử dụng
đất ". Với nội dung này, thị trường quyền sử dụng đất được vận hành theo đúng
pháp luật về đất đai; xác định đúng giá các loại đất khi Nhà nước cung đất đai ra
thị trường thông qua việc giao đất, cho thuê đất; cần chống lại đầu cơ, tham nhũng,
tiêu cực trong quản lý và sử dụng đất.
Năm 1998, Quốc hội đã thông qua Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của
Luật Đất đai, trong đó đã bổ sung quyền cho thuê lại quyền sử dụng đất, bảo lãnh
và góp vốn bằng quyền sử dụng đất đối với hộ gia đình, cá nhân, bổ sung các
trường hợp tổ chức trong nước được Nhà nước giao đất và quyền chuyển nhượng,
cho thuê, cho thuê lại quyền sử dụng đất, thế chấp, bảo lãnh, góp vốn bằng quyền
sử dụng đất. Chính phủ đã ban hành Nghị định số 17/1999/NĐ-CP ngày 29/3/1999
về thủ tục thực hiện các quyền của người sử dụng đất. Đến thời gian này, thị
trường quyền sử dụng đất đã được mở rộng hơn: một là hộ gia đình, cá nhân có
nhiều quyền hơn, hai là cho các tổ chức kinh tế trong nước trong phạm vi hạn chế
được tham gia thị trường quyền sử dụng đất.
Báo cáo chính trị tại Đại hội Đảng toàn quốc khoá IX đã đưa ra chủ trương
về thị trường bất động sản bao gồm cả quyền sử dụng đất với nội dung chủ yếu là
"Hình thành và phát triển thị trường bất động sản, bao gồm cả quyền sử dụng đất
theo quy định của pháp luật; từng bước mở thị trường bất động sản cho người Việt
Nam ở nước ngoài và người nước ngoài tham gia đầu tư". Đến đây, thị trường
quyền sử dụng đất mới được thừa nhận chính thức như một thành phần của thị
trường bất động sản, hướng tới mở rộng đầu tư cho nước ngoài tham gia.
Bước vào năm 2002, Bộ Chính trị đã nhìn thấy nhiều bất cập trong chính sách
đất đai đối với phát triển kinh tế - xã hội trong thời gian 10 năm qua và đã quyết
định triển khai Đề án tổng kết 10 năm thực hiện chính sách, pháp luật về đất đai để
đưa ra những quyết sách tiếp tục đổi mới. Ngày 12/3/2003, Hội nghị lần thứ bảy Ban
Chấp hành Trung ương Đảng khoá IX đã thông qua Nghị quyết số 26-NQ/TW về
tiếp tục đổi mới chính sách, pháp luật về đất đai trong thời kỳ đẩy mạnh công nghiệp
hoá, hiện đại hoá đất nước. Nghị quyết đã đưa ra chủ trương tiếp tục đổi mới chính
sách, pháp luật về đất đai với các quan điểm chủ yếu là "Đất đai là tài nguyên quốc
gia vô cùng quý giá, là tư liệu sản xuất đặc biệt, là nguồn nội lực và nguồn vốn to
lớn của đất nước; quyền sử dụng đất là hàng hoá đặc biệt. Chính sách đất đai phải
bảo đảm hài hoà lợi ích của Nhà nước, người đầu tư và người sử dụng đất. Đổi mới
phải phù hợp với đường lối phát triển nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ
nghĩa. Chủ động phát triển vững chắc thị trường bất động sản có sự quản lý và điều
tiết của Nhà nước, với sự tham gia của nhiều thành phần kinh tế, trong đó kinh tế
Nhà nước giữ vai trò chủ đạo; không tách rời thị trường quyền sử dụng đất và các
tài sản gắn liền với đất". Chủ trương tiếp tục đổi mới đã coi đất đai là nguồn lực,
3
nguồn vốn; tức là đã thấy nguồn vốn đầu tư từ nội lực đang tiềm ẩn trong đất đai; đã
đặt yêu cầu hoàn chỉnh hệ thống tài chính đất đai phù hợp với cơ chế thị trường, làm
cơ sở cho việc hình thành các công cụ kinh tế để điều tiết lợi ích từ sử dụng đất; đã
coi quyền sử dụng đất là hàng hoá trong thị trường bất động sản; các thành phần
kinh tế đều được tham gia thị trường quyền sử dụng đất.
Luật Đất đai năm 2003 được Quốc hội thông qua (ngày 26/11/2003), đã thể
hiện đầy đủ chủ trương của Nghị quyết số 26-NQ/TW. Luật Đất đai này đã quy
định nội dung cụ thể về sở hữu toàn dân đối với đất đai, trong đó một số quyền
năng đã trao cho người sử dụng đất để phù hợp với cơ chế thị trường; quyền sử
dụng đất được coi là tài sản của người sử dụng đất; các tổ chức kinh tế trong nước
được quyền lựa chọn hình thức được giao đất hoặc được thuê đất từ Nhà nước; áp
dụng cơ chế 1 giá đất phù hợp với giá đất trên thị trường trong điều kiện bình
thường, tức là đã xoá bỏ cơ chế "xin - cho" về đất; đã hình thành hệ thống quản lý
công khai, minh bạch trên cơ sở hệ thống đăng ký đất đai thống nhất với các trình
tự thủ tục hành chính rất rõ ràng; công khai hoá từ khâu quy hoạch sử dụng đất,
cách tiếp cận quỹ đất để thực hiện dự án đầu tư, trình tự bồi thường, hỗ trợ, tái định
cư giải phóng mặt bằng; xử lý đúng bản chất giá trị của việc chuyển đất nông
nghiệp sang sử dụng vào mục đích sản xuất kinh doanh phi nông nghiệp, bảo đảm
quyền lợi của Nhà nước, nhà đầu tư và quyền lợi của người bị thu hồi đất.
Dự thảo Báo cáo chính trị tại Đại hội Đảng toàn quốc khoá X đã đề xuất nội
dung đổi mới chính sách về đất đai và bất động sản bao gồm "Phát triển thị trường
bất động sản (bao gồm thị trường quyền sử dụng đất và bất động sản gắn liền với
đất): bảo đảm quyền sử dụng đất chuyển thành hàng hoá một cách thuận lợi; làm
cho đất đai thực sự trở thành nguồn vốn cho phát triển; từng bước làm cho thị
trường bất động sản trong nước có sức cạnh tranh so với thị trường khu vực, có
sức hấp dẫn các nhà đầu tư. Thực hiện công khai, minh bạch và tăng cường tính
pháp lý, kỷ luật, kỷ cương trong quản lý đất đai. Nhà nước điều tiết giá đất bằng
quan hệ cung - cầu về đất đai và thông qua các chính sách về thuế có liên quan
đến đất đai. Nhà nước vừa quản lý tốt thị trường bất động sản vừa là nhà đầu tư
bất động sản lớn nhất. Hoàn thiện hệ thống luật pháp về kinh doanh bất động
sản". Đến đây, thị trường quyền sử dụng đất đã được hoàn chỉnh, đủ sức tự phát
triển để cùng với thị trường vốn, thị trường lao động điều tiết đầu vào của thị
trường sản xuất và kinh doanh hàng hoá.
Sự nghiệp đổi mới của Đảng ta và nhân dân ta đã triển khai được 20 năm, lấy
điểm đột phá vào năm 1986 là đổi mới chính sách đất đai nhằm phát triển kinh tế
nông nghiệp. Tiếp theo, chính sách đất đai đã được liên tục đổi mới theo hướng xác
lập và hoàn thiện thị trường quyền sử dụng đất mà trọng tâm và khu vực đất phi nông
nghiệp. Bước đi của 20 năm qua đã phản ảnh một quá trình nhận thức về vai trò của
đất đai trong phát triển chính trị, kinh tế, xã hội của đất nước. Đến nay, đất nước ta đã
đạt được nhiều thành tựu trong đổi mới chính sách đất đai, nhưng thực tế đời sống
kinh tế của xã hội đã chỉ ra vẫn còn nhiều bất cập. Quá trình tiếp tục đổi mới còn
nhiều việc phải làm đang ở phía trước.
4
II. Thị trường quyền sử dụng đất trong nền kinh tế thị trường định hướng
xã hội chủ nghĩa ở nước ta
1. Đặc trưng chung của thị trường quyền sử dụng đất nước ta
a) Thị trường quyền sử dụng đất nước ta gồm 2 loại hình: thứ nhất là thị
trường Nhà nước cung đất cho nhu cầu sử dụng phù hợp với quy hoạch sử dụng đất
đã được quyết định, xét duyệt thông qua việc giao đất, cho thuê đất, công nhận
quyền sử dụng đất, thu hồi đất, thường người ta đặt tên cho loại hình này là thị
trường sơ cấp; thứ hai là thị trường giao dịch quyền sử dụng đất giữa những người
sử dụng đất thông qua việc thực hiện các quyền chuyển đổi, chuyển nhượng, cho
thuê, cho thuê lại, thừa kế, tặng cho quyền sử dụng đất, thế chấp, bảo lãnh, góp vốn
bằng quyền sử dụng đất theo quy định của pháp luật, thường người ta đặt tên cho
loại hình này là thị trường thứ cấp. Trước đây, hoạt động của thị trường sơ cấp chỉ
là những quyết định hành chính mang tính bao cấp, xin - cho về đất. Theo Luật Đất
đai năm 2003, thị trường sơ cấp có những cơ chế hoạt động phù hợp với kinh tế thị
trường như đấu giá quyền sử dụng đất, đấu thầu dự án có sử dụng đất, tổ chức phát
triển quỹ đất thay mặt Nhà nước chuyển quỹ đất đã thu hồi theo quy hoạch vào thị
trường thứ cấp phù hợp với cơ chế thị trường, thu hẹp diện Nhà nước thu hồi đất,
khi thu hồi đất Nhà nước bồi thường theo giá đất được quy định sát với giá thị
trường, mở rộng diện nhà đầu tư tự thoả thuận với người sử dụng đất thông qua
nhận chuyển nhượng, thuê, nhận góp vốn để có đất thực hiện dự án, v.v. Hoạt động
của thị trường thứ cấp luôn phản ảnh đầy đủ tính chất của hoạt động theo cơ chế thị
trường. Trước đây, Nhà nước còn có những can thiệp không cần thiết gây trở ngại
cho thị trường như nhà đầu tư nhận chuyển nhượng của người đang sử dụng đất
xong lại phải làm thủ tục thuê đất của Nhà nước. Nay theo Luật Đất đai năm 2003,
Nhà nước không can thiệp vào các hoạt động của thị trường, Nhà nước chỉ quản lý
mục đích sử dụng đất đối với các loại đất quan trọng gồm đất nông nghiệp, đất
chuyên trồng lúa, đất có rừng, đất phi nông nghiệp giao không thu tiền sử dụng đất,
đất phi nông nghiệp giao có thu tiền sử dụng đất, đất ở.
b) Đất đai là cơ sở để thực hiện đầu tư tài sản gắn liền với đất và giá trị của
đất đai được tăng lên sau khi thực hiện đầu tư tài sản trên đó. Mức độ tăng giá đất
sau đầu tư phụ thuộc vào thể loại tài sản gắn liền với đất. Như vậy, đất đai là một
yếu tố không thể tách rời khỏi bất động sản, thị trường quyền sử dụng đất không thể
tách rời khỏi thị trường bất động sản. Thị trường bất động sản có nhiều khu vực, bao
gồm thị trường nhà ở; thị trường bất động sản công nghiệp và dịch vụ; thị trường bất
động sản nông nghiệp; thị trường hạ tầng kỹ thuật, hạ tầng xã hội và công trình công
cộng; thị trường dịch vụ hỗ trợ. Xét về hình thức kinh doanh, có thị trường mua bán,
chuyển nhượng; thị trường cho thuê; thị trường xây dựng - kinh doanh - chuyển
giao. Thị trường quyền sử dụng đất có đặc trưng riêng trong mỗi khu vực của thị
trường bất động sản, trong mỗi hình thức kinh doanh bất động sản.
c) Thị trường quyền sử dụng đất ở nước ta đã trải qua một giai đoạn 10 năm
1993 - 2003 vận hành trong cơ chế tài chính 2 giá đất, trong đó giá đất do nhà nước
quy định chỉ bằng khoảng từ 20% tới 40% giá đất trên thị trường, giá đất phi nông
nghiệp trên thị trường tại thời điểm năm 2003 tăng hơn tại thời điểm 1993 từ 50
5
lần tới 100 lần. Cơ chế "xin - cho" về đất là đặc thù của hệ thống tài chính đất đai
lúc này, từ đó hiện tượng tham nhũng trong quản lý, đầu cơ trong sử dụng, cất trữ
tiền tiết kiệm trong dân vào bất động sản xẩy ra ngày càng phổ biến. Đến năm
2004 khi Luật Đất đai năm 2003 có hiệu lực thi hành, luật pháp về đất đai đã xoá
bỏ cơ chế "xin - cho" về đất, giá đất trên thị trường chững lại và có xu hướng giảm.
Từ đó hiện tượng tham nhũng về đất đai giảm nhiều, hiện tượng đầu cơ về đất và
hiện tượng cất trữ tiền tiết kiện trong bất động sản gần như không còn. Thị trường
bất động sản đã "hiện nguyên hình", cung thật và cầu thật đã nhìn thấy nhau nhưng
chưa gặp nhau vì giá cung còn cao hơn khả năng thanh toán của cầu.
d) Thị trường quyền sử dụng đất ở nước ta còn nhiều khuyết tật, về cả lý
luận và thực tiễn triển khai. Ngay thuật ngữ "thị trường quyền sử dụng đất" hay
"thị trường đất đai" cũng còn đang tranh luận. Hệ thống pháp luật về đất đai còn có
khoảng trống khá lớn về hệ thống tài chính đất đai, chưa có đủ chính sách điều tiết
bằng công cụ kinh tế đối với ngưởi sử dụng đất, hệ thống thuế về đất đai chưa đổi
mới đồng bộ với đổi mới chính sách đất đai, hệ thống đăng ký đất đai đang bị chia
cắt, chưa đủ điều kiện để xây dựng hệ thống quản lý công khai, minh bạch. Cơ chế
thực hiện quyền thế chấp, bảo lãnh, góp vốn bằng quyền sử dụng đất chưa đáp ứng
được đòi hỏi từ thực tiễn nhằm tạo nguồn đầu tư phát triển bằng chính vốn tiềm ẩn
đất đai. Đến nay chưa có cơ chế tốt để huy động tiền tiết kiệm của dân vào đầu tư
bất động sản. Công tác quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất còn nhiều yếu kém, hàm
lượng khoa học còn ít, tính khả thi chưa cao, chưa hỗ trợ thực sự cho định hướng
phát triển bền vững, chưa điều tiết có hiệu quả đối với thị trường sơ cấp. Hệ thống
các cơ quan quản lý còn nhiều yếu kém, chưa phục vụ tốt nhân dân, còn nhiều sai
phạm trong áp dụng hệ thống pháp luật mới về đất đai.
2. Vai trò của thị trường quyền sử dụng đất
Quá trình đầu tư phát triển là quá trình kiến tạo nền sản xuất hàng hoá có giá
trị cao (cả hàng hoá vật thể và hàng hoá dịch vụ). Đây là quá trình chuyển dịch cơ
cấu kinh tế từ nền kinh tế có tỷ trọng hàng hoá nông nghiệp cao sang nền kinh tế
có tỷ trọng sản xuất công nghiệp và dịch vụ cao. Song song với quá trình đầu tư
phát triển, việc bảo đảm tính bền vững cũng phải đặt ra như một mục tiêu chiến
lược. Để đạt được mục tiêu phát triển bền vững trong quá trình công nghiệp hoá,
hiện đại hoá đất nước, đất đai đóng các vai trò quan trọng sau đây:
a) Nền sản xuất xã hội có 3 yếu tố đầu vào là lao động, đất đai (gồm cả tài
nguyên thiên nhiên) và vốn. Các yếu tố đầu vào này được xác định như các nguồn
lực bảo đảm sự phát triển và bền vững của nền sản xuất xã hội. Các yếu tố đầu vào
này cũng hình thành từng khu vực thị trường riêng, có tính chất đặc thù, cần tới sự
điều tiết trực tiếp của Nhà nước thông qua quy hoạch. Đối với đất đai ở nước ta, Nhà
nước có nhiệm vụ tạo nguồn cung đất trong thị trường sơ cấp, tạo đầu vào cho thị
trường thứ cấp thông qua quy hoạch sử dụng đất và việc giao đất, cho thuê đất, thu
hồi đất của cơ quan nhà nước có thẩm quyền. Quy hoạch sử dụng đất hợp lý có tác
động trực tiếp tạo thành công trong quá trình đầu tư phát triển gắn với giải quyết nhà
ở, xoá đói giảm nghèo, giám sát quá trình đô thị hoá, bảo vệ môi trường, bảo đảm
điều kiện dân sinh, bảo tồn và phát triển văn hoá nhằm bảo đảm tính bền vững.