BÀI HỌC KINH NGHIỆM TRONG THỰC TẾ
THU HÚT VÀ QUẢN LÝ ODA Ở VIỆT NAM
PGS. TS. NGUYỄN HỒNG THÁI
Bộ môn Cơ sở quản lý kinh tế
Khoa Vận tải - Kinh tế
Trường Đại học Giao thông Vận tải
Tóm tắt: Bài viết đề cập tới những bài học kinh nghiệm rút ra từ việc thu hút và sử dụng
ODA ở Việt Nam trong những năm qua, làm cơ sở đề xuất giải pháp nâng cao hiệu quả sử
dụng vốn ODA.
Summary: This article repers to the experience lessons from attracting and using ODA
in VietNam for the part years which is the basic for improving the effectiveness of using ODA.
I. TÌNH HÌNH THU HÚT VÀ SỬ DỤNG ODA
1. Cam kết, ký kết, giải ngân
ODA được thực hiện dưới hai hình thức là viện trợ không hoàn lại và các khoản cho vay
ưu đãi. Các khoản cho vay ưu đãi là phần chính của các loại viện trợ phát triển. ODA cam kết
cung cấp cho Việt Nam đã tăng hàng năm (bảng 1). Điều này phần nào phản ánh sự tin tưởng
của các nhà tài trợ quốc tế với
VTKT
khoảng 25 nhà tài trợ song phương và 15 nhà tổ chức quốc tế,
trong đó Nhật Bản, WB, ADB là ba nhà tài trợ lớn nhất đối với công cuộc cải cách và sự phát
triển của Việt Nam.
Bảng 1. ODA cam kết, ký kết và giải ngân thời kỳ 2001-2007
Đơn vị: Triệu USD
Năm Số vốn cam kết Vốn ký kết Vốn giải ngân
2001 2.399 2.418 1.5
2002 2.462 1.805 1.528
2003 2.839 1.757 1.422
2004 3.441 2.568 1.65
2005 3.748 2.515 1.787
2001-2005 14.889 11.063 7.887
2006 4.457 2.824 1.785
2007 5.426 3.795 2.176
Tổng số 24.772 17.682 11.848
Nguồn: http://www.mpi.gov.vn
2. Sử dụng nguồn vốn ODA theo lĩnh vực
Trong thời kỳ 1993-2007, nguồn vốn ODA đã bổ sung một nguồn vốn quan trọng cho đầu
tư phát triển: Trong thời kỳ 1993 - 2007, ODA đã bổ sung khoảng 11% tổng vốn đầu tư toàn xã
hội và khoảng 17% trong tổng vốn đầu tư từ ngân sách nhà nước.
Bảng 2. Cơ cấu sử dụng vốn ODA theo ngành, lĩnh vực thời kỳ 1993 – 200
7
Đơn vị: Triệu USD
Hiệp định ODA ký kết
1993 - 2007
Ngành, lĩnh vực
Tổng Tỷ lệ %
1. Nông nghiệp và phát triển nông thôn kết hợp xoá đói, giảm
nghèo 5.130,73 15,90
2. Năng lượng và công nghiệp 7.376,28 22,97
3. Giao thông vận tải, bưu chính viễn thông, cấp, thoát nước và
phát triển đô thị, trong đó: 11.286,64 35,15
- Giao thông vận tải, bưu chính viễn thông 8.222,99 25,61
- Cấp, thoát nước và phát triển đô thị 3.063,65 9,54
4. Y tế, giáo dục đào tạo, môi trường, khoa học kỹ thuật, các
ngành khác 8.315,6 25,90%
Tổng số 32.109,25 100%
Nguồn: http://www.mpi.gov.vn
Trong lĩnh vực Nông nghiệp và phát triển nông thôn, vốn ODA đã góp phần đáng kể phát
triển hệ thống thuỷ lợi, lưới điện nông thôn, trường học, trạm y tế, giao thông nông thôn, cấp
nước sinh hoạt, tín dụng nông thôn quy mô nhỏ, phát triển nông thôn tổng hợp kết hợp xoá đói,
giảm nghèo. VTKT
Nhờ có vốn ODA, ngành Năng lượng điện đã tăng đáng kể công suất nguồn; phát triển và
mở rộng mạng lưới phân phối điện, kể cả lưới điện nông thôn, một số cơ sở sản xuất công nghiệp
được đầu tư bằng nguồn vốn ODA đã góp phần tạo công ăn việc làm ở một số địa phương.
Trong lĩnh vực Giao thông vận tải và Bưu chính viễn thông, vốn ODA đã góp phần nâng
cấp và phát triển cơ sở vật chất kỹ thuật và cải thiện chất lượng dịch vụ. Hệ thống đường bộ,
đường sắt, đường thuỷ nội địa, cảng biển, đường hàng không, cơ sở hạ tầng bưu chính, viễn
thông đã có những bước phát triển rõ rệt.
Về Giáo dục và đào tạo, vốn ODA đã được sử dụng để tăng cường cơ sở vật chất, kỹ thuật
cho công tác dạy và học ở tất cả các cấp (giáo dục tiểu học, trung học cơ sở, trung học phổ thông,
giáo dục đại học, cao đẳng và dạy nghề); đổi mới sách giáo khoa và chương trình giáo dục phổ
thông; đào tạo nâng cao trình độ giáo viên; gửi giáo viên và sinh viên đi đào tạo và bồi dưỡng ở
nước ngoài; xây dựng chính sách và tăng cường năng lực quản lý ngành.
Trong lĩnh vực Y tế, vốn ODA đã được sử dụng để tăng cường cơ sở vật chất và kỹ thuật cho
công tác khám và chữa bệnh, tăng cường công tác kế hoạch hóa gia đình; phòng chống HIV/AIDS
và các bệnh truyền nhiễm; đào tạo cán bộ y tế; hỗ trợ xây dựng chính sách và nâng cao năng lực
quản lý ngành.
Trong lĩnh vực Môi trường, vốn ODA đã được sử dụng để hỗ trợ bảo vệ và cải thiện môi
trường sống trong các lĩnh vực như trồng rừng, quản lý nguồn nước, cấp nước và thoát nước, xử
lý nước thải, rác thải ở nhiều thị xã, thành phố, khu công nghiệp và các khu dân cư tập trung.
II. TÁC ĐỘNG CỦA ODA ĐỐI VỚI SỰ NGHIỆP PHÁT TRIỂN KINH TẾ - XÃ HỘI
1. Tác động tích cực
Thúc đẩy đầu tư nước ngoài trực tiếp và gián tiếp khi tiếp nhận ODA có hiệu quả..
Đi kèm với ODA là phương thức quản lý và khoa học kỹ thuật tiên tiến, nó sẽ giúp các
nước tiếp nhận nâng cao trình độ quản lý cũng như áp dụng khoa học kỹ thuật vào quá trình cải
tiến công cụ lao động, năng suất lao động và chất lượng hàng hóa dịch vụ.
Đối với các chương trình, dự án thuộc lĩnh vực xã hội, y tế, giáo dục, xoá đói giảm
nghèo… góp phần nâng cao việc nâng cao sức khỏe, mức sống, trình độ dân trí… cho người dân
quốc gia tiếp nhận ODA, làm tăng năng lực cạnh của quốc gia.
Tăng nguồn vốn đầu tư vào các lĩnh vực của nền kinh tế, nhất là khi nguồn vốn này được tập
trung cho các vùng trọng điểm, các lĩnh vực có tính chất then chốt thì sẽ tạo lực đẩy đối với các vùng
và các lĩnh vực yếu, giúp các nước kém phát triển rút ngắn thời gian tiến kịp các nước phát triển.
Nghiên cứu thực nghiệm của Rana và Dowling (1990) dựa trên mô hình gồm 2 phương
trình tăng trưởng và tiết kiệm với việc đưa tất cả những nhân tố có thể khẳng định tồn tại một
quan hệ hai chiều giữa nguồn đầu tư với tăng trưởng.
GR = a0 + a1 ODA + a2 FPI + a3 S + a4 CX + a5 CLF + ut
a
3 > 0 a4 > 0 a5 > 0
S = a6 + a7 ODA + a8 FPI + a9 CX + a10 GDPN + a11 GR + vt
a
9 > 0 a10 > 0 a11 > 0
Trong đó, GR tỷ lệ tăng trưởng GDP; ODA: vốn hỗ trợ chính thức (%GDP); FPI: vốn tư
nhân nước ngoài, kể cả vay dài hạn (%GDP); S: tỷ lệ tiết kiệm trong nước trên GDP; CX: tỷ lệ
xuất khẩu so với GDP; CLF: tỷ lệ tăng trưởng lực lượng lao động; GDPN: GDP đầu người. Mô
hình bao gồm hai biến nội sinh (GR và S) và 5 biến ngoại sinh (AID, FPI, CX, CLF và GDPN).
Mô hình trên đã được Rana và Dowling (1990) ước lượng với chuỗi số liệu 1965-1988 cho một
nhóm nước đang phát triển châu Á (bảng 3) kết quả cho thấy khi tỷ lệ tiết kiệm trong nước tăng
lên 1% (ODA 0.47%) thì có thể tạo ra 0,80% tăng trưởng GDP và ngược lại một phần trăm tăng
lên của GDP sẽ làm cho tỷ lệ tiết kiệm tăng thêm, được 0,05% . Theo một điều tra gần đây của
IDCJ trong năm 2000, viện trợ Phát triển của Nhật Bản đã đóng góp 1,57% vào tăng trưởng
GDP, 4,65% vào tích luỹ tài sản, 5,94% tăng trưởng nhập khẩu và 3,84% tăng trưởng xuất khẩu.
VTKT
Bảng 3. Ảnh hưởng nhân tử của các biến trong mô hình của Rana và Dowling (1990)
Ảnh hưởng của tăng thêm 1% của các biến
tới hai tỷ lệ nêu trong hai cột bên
Tăng trưởng GDP Tỷ lệ tiết kiệm
trong nước
- Vốn ODA 0,047 -0,016
- Vốn tư nhân nước ngoài 0,119 0,032
- Tăng trưởng xuất khẩu 0,097 0,016
- Tăng trưởng lực lượng lao động 0,137 -
- Trình độ GDP đầu người - 0,400
- Tỷ lệ tăng trưởng GDP - 0,053
- Tỷ lệ tiết kiệm nội địa 0,803 -
Nguồn: Rana và Dowling (1990)
Đối với những chương trình dự án thuộc lĩnh vực xây dựng cơ sở hạ tầng, giao thông vận
tải, thông tin liên lạc… tạo cho quốc gia tiếp nhận có một nền tảng vững vàng phát triển kinh tế.
Thông qua các chương trình dự án về cải cách hành chính, tư pháp và phát triển thể chế,
giúp các quốc gia tiếp nhận ODA có một môi trường đầu tư lành mạnh và hấp dẫn hơn.
- ODA cũng góp phần giải quyết phần nào nợ nước ngoài của quốc gia thông qua việc hỗ
trợ cán cân thanh toán.
2. Những hạn chế trong công tác thu hút và sử dụng ODA
Bên cạnh những mặt được của ODA hỗ trợ quá trình phát triển, việc sử dụng ODA trong
thời gian qua cũng bộc lộ những yếu kém, làm giảm hiệu quả sử dụng ODA.
- Chưa nhận thức đúng đắn và đầy đủ về bản chất của ODA: Thời gian qua, có nơi có lúc coi
ODA là nguồn vốn nước ngoài cho không, nếu là vốn vay thì Chính phủ có trách nhiệm trả nợ, dẫn
tới một số dự án ODA kém hiệu quả.
- Chậm cụ thể hoá chủ trương, chính sách và định hướng thu hút và sử dụng ODA và phối
hợp vốn ODA với các nguồn vốn khác trên phạm vi cả nước cũng như trên địa bàn lãnh thổ
chưa tốt, làm giảm hiệu quả sử dụng ODA.
- Quy trình và thủ tục thu hút và sử dụng ODA chưa rõ ràng và còn thiếu minh bạch. Việc
thi hành các văn bản pháp quy liên quan đến quản lý và sử dụng ODA chưa nghiêm và quy trình
thủ tục quản lý ODA của Việt Nam và nhà tài trợ chưa hài hoà, gây chậm trễ trong quá trình
thực hiện các chương trình, dự án, làm giảm hiệu quả đầu tư và tăng chi phí giao dịch.
VTKT
- Cơ cấu tổ chức và phân cấp trong công tác quản lý và sử dụng ODA chưa đáp ứng được
những yêu cầu của quá trình đổi mới quản lý nguồn lực công. Năng lực một số cán bộ tham gia quản
lý và thực hiện các chương trình và dự án ODA còn yếu kỹ năng hợp tác quốc tế và ngoại ngữ,
thiếu chuyên nghiệp trong quản lý ODA.
- Công tác theo dõi và đánh giá các chương trình, dự án ODA, hoạt động của các Ban quản
lý dự án chưa được quan tâm đúng mức; chế độ báo cáo, thanh quyết toán tài chính chưa được
thực hiện nghiêm túc và thiếu các chế tài cần thiết.
- Chậm trễ trong quá trình giải ngân, làm giảm hiệu quả sử dụng ODA và giảm lòng tin của
nhà tài trợ. Nguyên nhân chủ yếu là quy trình và thủ tục trong nước cũng như của các nhà tài trợ
còn phức tạp, lại có sự khác biệt giữa các nhà tài trợ và phía Việt Nam; giải phóng mặt bằng
chậm; năng lực quản lý và giám sát thực hiện dự án của các Ban quản lý còn hạn chế.
3. Những bài học chủ yếu
Từ những kết quả đã đạt được và những yếu kém trong thu hút và sử dụng ODA, có thể rút
ra những bài học chủ yếu sau:
a. ODA là một nguồn lực bên ngoài có ý nghĩa quan trọng, song không thể thay thế được
nguồn lực trong nước ở cấp độ quốc gia cũng như trong phạm vi một lĩnh vực cụ thể. Do vậy,
cần phải coi ODA là một chất xúc tác, một nguồn lực bổ sung cho quá trình phát triển.
b. Để sử dụng có hiệu quả nguồn vốn ODA, cần gắn kết và lồng ghép một cách đồng bộ
chiến lược và kế hoạch thu hút và sử dụng ODA với các chiến lược phát triển, các chính sách và
quy hoạch phát triển ngành, vùng và quốc gia cũng như các kế hoạch dài hạn và hàng năm bảo
đảm sự chủ động của ta trong sử dụng ODA.
c. ODA nguồn hỗ trợ của Chính phủ, các Tổ chức quốc tế và liên Chính phủ dành cho
Chính phủ. Do vậy, Chính phủ nước tiếp nhận phải nhận trách nhiệm điều phối và sử dụng
ODA với nhận thức sâu sắc rằng nhân dân sẽ là người gánh chịu cái giá phải trả cho sự thất bại
nếu nguồn vốn ODA không được sử dụng có hiệu quả.
d. Cần nhận thức đúng đắn về ODA, coi ODA là nguồn lực bên ngoài có tính chất bổ sung
chứ không thay thế nguồn lực nội sinh đối với quá trình phát triển ở cấp độ quốc gia, ngành, địa
phương và đơn vị thụ hưởng. ODA không phải là "thứ cho không" mà chủ yếu là vay nợ nước
ngoài theo các điều kiện ưu đãi, gắn với uy tín và trách nhiệm quốc gia trong quan hệ với cộng
đồng tài trợ quốc tế và đòi hỏi trách nhiệm rất cao của Chính phủ nước tiếp nhận trước dư luận
trong nước cũng như dư luận nước tài trợ.
e. Các thành tựu về cải cách đổi mới toàn diện, phát triển kinh tế - xã hội và hội nhập kinh
tế quốc tế là cơ sở quan trọng tạo dựng niềm tin của cộng đồng quốc tế đối với Việt Nam và là
tiền đề bảo đảm cho sự thành công cho việc vận động và thu hút ODA trong giai đoạn tới.
f. ODA gắn với mục tiêu chính trị và lợi ích kinh tế của nhà tài trợ. Do vậy, thành hay bại
của ODA tuỳ thuộc chủ yếu vào vai trò làm chủ của các cơ quan thực hiện, từ khâu hình thành
dự án cho đến quá trình tổ chức thực hiện và duy trì tính bền vững của dự án sau này.
g. Năng lực thể chế, năng lực con người là chìa khoá quyết định sự thành bại của ODA.
VTKT
h. Sự cam kết mạnh mẽ, chỉ đạo sát sao và có sự tham gia của các đối tượng thụ hưởng sẽ
bảo đảm việc thực hiện các chương trình, dự án ODA có hiệu quả, phòng và chống được lãng
phí và tham nhũng.
i. Xây dựng mối quan hệ đối tác tin cậy với các nhà tài trợ trên cơ sở tin cậy lẫn nhau, hợp
tác xây dựng và cùng chia sẻ trách nhiệm trong cung cấp và tiếp nhận ODA là yếu tố không thể
thiếu để quản lý và sử dụng ODA có hiệu quả.
k. Rà soát lại toàn bộ hoạt động của các PMU, nghiên cứu chuyển PMU sang mô hình
doanh nghiệp tư vấn dự án hoạt động theo luật doanh nghiệp.
III. KẾT LUẬN
Cũng như các nước đang phát triển khác, nguồn vốn ODA đối với Viêt Nam hết sức quan
trọng. Tuy nhiên, thực trạng về hiệu quả sử dụng nguồn vốn này như thế nào là một vấn đề
chúng ta cần phải quan tâm, phân tích, đánh giá, để đưa ra những giải pháp cho việc sử dụng
nguồn vốn ODA ngày một tốt hơn.
Tài liệu tham khảo
[1]. Nguồn: Báo cáo “The Reality of Aid 2006”, OECD-DAC
[2]. http://www.Worldbank.org.vn; http://www.adbvrm.org.vn; http://www.mpi.gov.vn♦