18 | P a g e
THỰC TRẠNG NỢ CÔNG
VÀ VẤN ĐỀ TĂNG TRƯỞNG KINH TẾ Ở VIỆT NAM
Đỗ Thị Thúy Nga, K14-NHTMC
Bùi Hoàng Yến, K15-TCDNC
Mai Thị Nhì, K15-TCDND
1. NGUYÊN NHÂN CỦA NỢ CÔNG Ở VIỆT NAM
Có nhiều nguyên nhân dẫn đến nợ công. Tình trạng nợ công hiện nay ở nhiều
nước đều có chung một số nguyên nhân cơ bản như: (i) Sự kiểm soát chi tiêu và quản
lý nợ của Nhà nước kém chặt chẽ và hiệu quả, (ii) Tình trạng thất thoát, lãng phí trong
đầu tư và chi tiêu, (iii) Tệ tham nhũng gia tăng ở nhiều nước, (iv) Các nguồn thu (chủ
yếu từ thuế) tăng không kịp với nhu cầu chi, thậm chí một số loại thuế chịu áp lực phải
cắt giảm do nhiều nguyên nhân khác nhau, đặc biệt như thuế quan và phí hải quan của
hầu hết các nước phải cắt giảm hoặc loại bỏ để phù hợp với các quy định của WTO và
các thỏa thuận thương mại khác mà họ tham gia và (v) Vấn đề quản lý các nguồn thu,
nhất là thuế, gặp không ít khó khăn ở nhiều nước do tình trạng trốn thuế, tệ tham
nhũng, hối lộ, kiểm soát không chặt và xử lý không nghiêm của các cơ quan chức
Đối với Việt Nam có thể khái quát những nguyên nhân cơ bản nhất dẫn đến nợ
công bao gồm những lý do sau:
1.1. Mô hình phát triển còn dựa nhiều vào đầu tư công và nợ công
Nguyên nhân chính gây ra nợ công Việt Nam ở mức cao được cho là mô hình
tăng trưởng kinh tế theo hướng phát triển dựa quá nhiều vào tăng vốn đầu tư.
Trong những năm vừa qua, mô hình tăng trưởng của Việt Nam còn dựa nhiều
vào đầu tư (đặc biệt là đầu tư công), bên cạnh các yếu tố khác. Kết quả là tỉ lệ đầu tư
luôn ở mức khá cao, khoảng 40 - 42% GDP, thậm chí còn lên tới 46,5% GDP vào năm
2007. Trong khi đó, hiệu quả mang lại từ đầu tư ngày càng giảm sút. Hệ số ICOR của
Việt Nam cao hơn đáng kể so với các nước có cùng trình độ phát triển. Chính vì vậy,
lợi ích từ tăng trưởng và tăng thu ngân sách chưa bù đắp được các chi phí liên quan
đến gia tăng đầu tư công và nợ công, ít nhất là trong ngắn hạn.
1.2. Thâm hụt ngân sách Nhà nước
Nợ công phát sinh do các cấp chính quyền chi tiêu nhiều hơn thu, nên phải vay
nợ để bù đắp chênh lệch thu - chi, là hệ quả trực tiếp của thâm hụt ngân sách.
19 | P a g e
Báo cáo báo cáo kinh tế vĩ mô 2012 "Từ bất ổn vĩ mô đến con đường tái cơ
cấu" do Ủy ban Kinh tế của Quốc hội công bố cho rằng thâm hụt ngân sách và nợ công
của Việt Nam tăng nhanh trong thời gian qua. Theo báo cáo này, thâm hụt ngân sách
diễn ra liên tục trong khoảng hơn một thập kỉ qua và có mức độ ngày càng gia tăng.
Cụ thể, thâm hụt ngân sách không bao gồm chi trả nợ gốc của Việt Nam trung bình
trong giai đoạn 2003 - 2007 chỉ là 1,3% GDP, nhưng con số này đã tăng hơn gấp đôi,
lên 2,7% GDP trong giai đoạn 2008 - 2012. Năm 2009, con số thâm hụt ngân sách
không bao gồm chi trả nợ gốc theo báo cáo của Bộ Tài chính là 3,7% GDP, trong khi
đó con số tương ứng của Ngân hàng Phát triển Châu Á (ADB) và Quỹ Tiền tệ Quốc tế
(IMF) cao hơn nhiều, lần lượt là 6,6% và 9,0% GDP. Trung bình trong hai năm 2009-
2010, con số thâm hụt ngân sách của Việt Nam thuộc diện cao nhất so với các nước
trong khu vực, vào khoảng 6% GDP/năm. Con số này gấp khoảng 6 lần so với con số
tương ứng của Indonesia, gấp 2 lần so với Thái Lan.
Để bù đắp bội chi Việt Nam buộc phải vay trong nước và vay nước ngoài. Do
số nợ vay được sủ dụng vào những mục đích không sinh lợi nên toàn bộ số chi trả nợ
gốc phải trông vaò phát hành nợ mới, đặc biệt là vay trong nước và ngân sách Nhà
nước Việt Nam đang đứng trước vòng xoáy nợ nần với quy mô Chính phủ ngày càng
lớn.
1.3. Đầu tư công lớn, dàn trải và kém hiệu quả
Đầu tư công và đầu tư của DNNN có thể tác động trực tiếp đến nợ công thông
qua kênh: (i) Chính phủ đi vay để đầu tư; (ii) Chính phủ vay về cho vay lại; (iii) Chính
phủ bảo lãnh cho DNNN đi vay để đầu tư; và (iv) chính quyền địa phương vay trực
tiếp hay gián tiếp để đầu tư tại địa phương. Tuy nhiên, hiện nay ở Việt Nam các thành
phần đầu tư công này không được bóc tách chi tiết và thống kê đầy đủ hàng năm.
Trong giai đoạn từ 2001-2010, tổng đầu tư toàn xã hội của Việt Nam thuộc vào diện
cao nhất thế giới, trung bình đạt 40,8% GDP và có tốc độ tăng 18,7% mỗi năm. Trong
đó, tỉ trọng đầu tư công, mặc dù có xu hướng giảm trong vài năm gần đây, nhưng vẫn
đứng ở mức xấp xỉ 40% trong tổng đầu tư toàn xã hội. Với việc tiết kiệm trong nước
và tiết kiệm quốc gia chỉ chiếm lần lượt khoảng 28,5 và 32,5% GDP, thì sự gia tăng
nhanh của tổng đầu tư toàn xã hội, trong đó có đầu tư công, đã tạo ra sự chênh lệch lớn
giữa tiết kiệm và đầu tư của nền kinh tế. Sự chênh lệch này dẫn đến sự gia tăng nhanh
của vay nợ nước ngoài nhằm bù đắp cho khoảng trống tiết kiệm - đầu tư trong những
năm vừa qua.
1.4. Rủi ro từ khối DNNN
Được định hướng giữ vai trò chủ đạo trong nền kinh tế, các DNNN đã nhận
được nhiều sự ưu đãi của Chính phủ ở mọi góc độ tiếp cận tín dụng, đất đai, khai thác
tài nguyên, tiếp cận thị trường, bảo hộ độc quyền, v.v… đến các hậu thuẫn về mặt
20 | P a g e
chính trị khác. Thực tế cho thấy, các doanh nghiệp này đã có những đóng góp nhất
định trong quá trình công nghiệp hóa và tạo việc làm ở Việt Nam, đặc biệt là trong
những năm đầu của công cuộc đổi mới. Tuy nhiên, sự mở rộng nhanh chóng về quy
mô lẫn sự tham gia tràn lan trong mọi ngành nghề gần đây của các DNNN, kết hợp với
việc thiếu một cơ chế giám sát chặt chẽ và minh bạch đã khiến cho công tác quản lý
các DNNN bị buông lỏng, hiệu quả kinh tế của các doanh nhiệp này sa sút trầm trọng
gây rủi ro lớn cho nền kinh tế. Bên cạnh hiệu quả đầu tư thấp, thể hiện qua chỉ số
ICOR cao, DNNN còn thể hiện khả năng yếu kém trong quá trình tạo việc làm cho nền
kinh tế. Cụ thể, mặc dù chiếm xấp xỉ 40% tổng đầu tư cả nước nhưng khu vực nhà
nước chỉ tạo ra khoảng 10% việc làm cho toàn xã hội. Trong khi đó, khu vực kinh tế
ngoài nhà nước với 35% tổng đầu đầu tư nhưng lại tạo ra tới 87% việc làm cho toàn
nền kinh tế. Đặc biệt, trong số các DNNN thì các tập đoàn kinh tế nhà nước đã nhận
được sự hậu thuẫn lớn của Chính phủ với kì vọng đưa chúng trở thành những mũi
nhọn của nền kinh tế. Tuy nhiên, thay vì tập trung vào các hoạt động kinh doanh cốt
lõi, nhiều tập đoàn lại nhanh chóng phát triển thành mạng lưới chằng chịt hàng trăm
các tổng công ty, công ty con và công ty liên doanh, liên kết. Các tập đoàn này thực
hiện đầu tư dàn trải vào các ngành nghề kinh doanh không phải thế mạnh của mình,
bao gồm đầu tư tài chính, ngân hàng, chứng khoán, bất động sản, khai thác khoáng
sản, xây dựng, thương mại, khu nghỉ dưỡng, v.v… mà trong đó, Tập đoàn Công
nghiệp Tàu thủy Việt Nam (Vinashin) là một ví dụ điển hình.
1.5. Khả năng quản lý bộc lộ nhiều điểm yếu kém
Việt Nam hiện chưa có một ủy ban chuyên trách quản lý về nợ công đã dẫn đến
việc thiếu tập trung, thậm chí thiếu minh bạch trong quản lý, sử dụng vốn, tạo điều
kiện thuận lợi cho việc tham nhũng. Điều này làm gia tăng lo ngại về việc nợ công có
thể trở thành mối đe dọa thứ hai, sau lạm phát.
Việc phân định trách nhiệm giữa các cơ quan trong vấn đề nợ công còn chưa rõ
ràng. “Ở Việt Nam có cái rất đặc biệt, là đôi khi người đi vay không phải là người trả
nợ, và người trả nợ không phải là người đi vay” nên “ Các đầu mối về quản lý nợ công
không có, dẫn đến tình trạng trách nhiện trong quản lý nợ công vẫn chưa rõ” (Chủ tịch
Hội Kế toán và Kiểm toán Đặng Văn Thanh)
Khu vực Chính phủ chưa được tách bạch rõ ràng ra khỏi phần còn lại của khu
vực công và phần còn lại của nền kinh tế. Chính sách và vai trò quản lý của khu vực
công chưa được công khai cụ thể. Do quản lý nợ công chưa chặt chẽ nên tỷ lệ thất
thoát của các công trình đầu tư nhà nước được thừa nhận không chính thức là từ 15%
đến 45%. Với số nợ nước ngoài thống kê chính thức là 29 tỷ USD, có thể thấy phần
thất thoát tài sản Nhà nước là không nhỏ, từ 4 tỷ USD đến khoảng 10 tỷ USD.
21 | P a g e
2. THỰC TRẠNG NỢ CÔNG VÀ ĐÁNH GIÁ HIỆU QUẢ QUẢN LÝ NỢ
CÔNG CỦA VIỆT NAM HIỆN NAY
2.1.Thực trạng nợ công
Thực hiện chiến lược huy động vốn cho NSNN và cho đầu tư phát triển, trong
nhiều năm qua Chính phủ, một số Ủy ban nhân dân cấp tỉnh và các doanh nghiệp được
chính phủ bảo lãnh đã tổ chức huy động các nguồn vốn trong và ngoài nước thông qua
hình thức vay nợ công. Các cuộc khủng hoảng nợ công trên thế giới đã làm nóng lên
tình hình nợ công trong nước, trong đó có ba vấn đề gây tranh cãi nhiều nhất là quy
mô, tính an toàn và tài trợ nợ công. Theo luật quản lí nợ công của Việt Nam, nợ công
bao gồm nợ của chính phủ, nợ của chính phủ bảo lãnh và nợ của chính quyền địa
phương. Trên đồng hồ đo nợ toàn cầu của The economist, tính đến ngày 12/10/2013,
nợ công của Việt Nam là 76,5 tỷ USD tăng 11,8% so với cùng kì năm ngoái. Trung
bình mỗi người dân Việt Nam đang gánh 849.41 USD nợ, chiếm 48,6% GDP (Năm
2003, nợ công Việt Nam là 14,4 tỷ USD, bình quân 177 USD mỗi người). Như vậy chỉ
trong một thập kỉ, tổng nợ đã tăng lên gấp 5 lần. Nợ trên GDP ở thời điểm đó cũng đã
gần 40%.
2.2. Đánh giá hiệu quả quản lý nợ công
2.2.1. Thành tựu đạt được
Thứ nhất, thể chế chính sách về nợ đã có bước đột phá với việc Quốc hội đó
ban hành Luật quản lí nợ công và phê duyệt của Chính phủ về “Chiến lược nợ công và
nợ nước ngoài của quốc gia giai đoạn 2011 – 2020 và tầm nhìn năm 2030”.
Nhằm khắc phục những nhược điểm về khung pháp lí quản lí nợ công đang tồn
tại, Luật Quản lí nợ công ra đời đã tạo ra những thay đổi rõ rệt. Lần đầu tiên Việt Nam
có luật điều chỉnh chuyên biệt về lĩnh vực nợ công, ghi nhận một cách tổng thể các
công cụ quản lí nợ công. Luật Quản lí nợ công qui định nguyên tắc Chính phủ thống
nhất quản lí nhà nước về nợ công từ vay, giám sát sử dụng vốn vay đến trả nợ và đảm
bảo an toàn nợ theo Chiến lược nợ dài hạn và Chương trình quản lí nợ chung hạn.
Cùng với đó, trong “Chiến lược nợ công và nợ nước ngoài của quốc gia giai đoạn 2011
– 2020 và tầm nhìn năm 2030” đã đạt được bước tiến quan trọng khi quy định việc huy
động vốn vay và trả nợ phải nằm trong giới hạn các chỉ tiêu an toàn về nợ công, nợ
Chính phủ, nợ nước ngoài của quốc gia và đảm bảo an ninh tài chính quốc gia; chuyển
đổi cơ cấu vay theo hướng tăng dần huy động vốn vay trong nước, giảm dần mức độ
vay nước ngoài và hạn chế bảo lãnh Chính phủ đồng thời Chính phủ thống nhất việc
quản lí huy động, phân bổ, trả nợ và quản lí nợ công, nợ nước ngoài an toàn hiệu quả.
Theo đó, nợ công (bao gồm nợ Chính phủ, nợ được Chính phủ bảo lãnh và nợ chính
quyền địa phương) đến năm 2020 không quá 65% GDP, trong đó dư nợ Chính phủ
không quá 55% GDP và nợ nước ngoài của quốc gia không quá 50% GDP. Luật Quản
22 | P a g e
lí nợ công và “Chiến lược nợ công và nợ nước ngoài của quốc gia giai đoạn 2011 –
2020 và tầm nhìn năm 2030” đã cho thấy hướng đi đúng đắn của Quốc hội và Chính
phủ trong việc đề ra chính sách về nợ công để thúc đẩy tăng trưởng kinh tế.
Thứ hai, đáp ứng được nhu cầu bổ sung vốn cho đầu tư phát triển và cân đối
NSNN.
Nợ công giai đoạn 2006 - 2012 là 23%, bù đắp bội chi NSNN khoảng 5% GDP.
Ngoài ra, nhiều dự án cơ sở hạ tầng, các chương trình xóa đói giảm nghèo, cải thiện
môi trường, giải quyết việc làm, an sinh xã hội, các dự án tăng trọng quốc gia... đều
được đầu tư bằng nguồn vốn vay công.
Thứ ba, các chỉ tiêu về nợ công và nợ nước ngoài của quốc gia vẫn nằm trong
giới hạn an toàn, đảm bảo an ninh tài chính quốc gia.
Việc xử lí nợ quá hạn các khoản nợ cũ thông qua Câu lạc bộ Paris, Luân Đôn…
là một thành công lớn, đưa tỷ lệ tổng số nợ nước ngoài từ mức rất cao, gần 150% GDP
năm 1993 trở về mức an toàn 41,5% vào năm 2011; nghĩa vụ trả nợ tương ứng từ mức
195,8% xuống còn khoảng 4,5% so với tổng kim ngạch xuất khẩu, đồng thời làm giảm
đáng kể nghĩa vụ trả nợ của Việt Nam, tạo điều kiện khai thông quan hệ tài chính – tín
dụng với các tổ chức quốc tế và các Chính phủ nước ngoài.
Thứ tư, các hình thức huy động vốn vay ngày càng đa dạng, linh hoạt, tạo tiền
đề cho sự hình thành và phát triển đồng bộ thị trường tài chính.
Bên cạnh việc huy động vốn ưu đãi ODA, vay thương mại nước ngoài, vay qua
phát hành trái phiếu Chính phủ trong nước là công cụ huy động vốn có hiệu quả của
nhà nước. Mặt khác, trong năm 2005, Chính phủ đã phát hành trái phiếu quốc tế đợt 1
với tổng trị giá 750 triêu USD dành cho các dự án đóng tàu, đây là hình thức tương đối
mới ở Việt Nam. Ngoài việc trực tiếp phát hành nợ, trong thời gian qua Chính phủ đã
thực hiện cấp bảo lãnh Chính phủ cho các doanh nghiệp vay vốn.
Thứ năm, cơ cấu đồng tiền vay đa dạng; đặc biệt những năm gần đây tỷ giá
đồng Việt Nam và đồng đô la tương đối ổn định; Nhật Bản nới lỏng chính sách tiền tệ
nên đồng yên yếu đi, chúng ta sẽ có lợi rất nhiều trong chính sách tỷ giá, giảm thiểu rủi
ro.
2.2.2. Hạn chế
Thứ nhất, chính sách sử dụng nợ công không hiệu quả.
Các khoản vốn vay chủ yếu được sử dụng trong khu vực đầu tư công, mặc dù
được đầu tư vốn rất lớn nhưng nó không mang lại hiệu quả biểu hiện bởi chỉ số ICOR
rất cao. Sự thiếu hiệu quả chủ yếu đến từ các doanh nghiệp Nhà nước, đặc biệt là khu
vực được Chính phủ bảo lãnh. Các doanh nghiệp Nhà nước thường đầu tư vào các lĩnh
vực rủi ro cao như tài chính, ngân hàng, bất động sản, chứng khoán… mà không chú