Các lý thuyết cơ bản về hành chính công
Hành chính công là một lĩnh vực được nhiều nhà nghiên cứu quan tâm bởi đó là l
ĩnh vực gắn liền với hoạt
động vủa nhà nước. Nghiên cứu hành chính công trên các hư
ớng tiếp cận khác nhau sẽ cho phép các nh
học cũng như các nhà hành chính hiểu rõ hơn sự phát triển tư duy về lĩnh vực này và t
ừ đó có thể vận dụng các
cách tư duy vào trong điều kiện môi trường cụ thể.
1. Nghiên cứu hành chính công trên góc độ thực thi quyền lực Nhà nước:
Những người nghiên cứu quản lý hành chính công theo hướng này bắt đầu từ việc nghi
ên c
nhà nước và sự phân chia việc thực hiện các quyền lực nhà nước ở các quốc gia k
hác nhau thông qua vi
nghiên cứu hệ thống luật hành chính.
Từ đó, họ rút ra các kết luận sau:
(1)
Sự phân chia thực thi quyền lực nhà nước tồn tại ở mọi quốc gia, dù quốc gia đó theo mô h
ình phân quy
hay mô hình quyền lực Nhà nước là thống nhất.
(2)
Quyền hành pháp được trao cho các tổ chức khác nhau của hệ thống Chính phủ thực hiện.
(3)
Mối quan hệ giữa các cơ quan thực thi quyền lực Nhà nước là khác nhau ở các nư
ớc khác nhau. Bởi v
còn liên quan đến yếu tố văn hoá, kinh tế, trình độ phát triển kinh tế - xã hội của mỗi quốc gia.
Các nhà nghiên cứu hành chính công căn cứ vào những quyền hợp pháp đã đư
pháp luật của quốc gia (Hiến pháp, Luật) để nghiên cứu tại sao Nhà nước lại quy định như vậy
và các cơ quan
nhà nước được trao nhiệm vụ thực thi quyền lực nhà nước phải làm gì?
Theo cách tiếp cận này, các nhà nghiên cứu coi quản lý hành chính là một lĩnh vực hẹp v
à b
như một số nhà nghiên cứu đã thừa nhận rằng hành chính chỉ là một công cụ bổ trợ b
ên trong h
công.
2. Nghiên cứu hành chính công trên mối quan hệ với chính trị:
Mối quan hệ giữa hành chính công và chính trị được nhiều nhà nghiên c
ứu quan tâm. Bản chất của nh
nước cũng như bản chất của hoạt động lập pháp là tính chính tr
ị. Có hai cách tiếp cận khác nhau đ
nghiên cứu quan tâm là:
Hành chính độc lập với chính trị (độc lập mang tính tương đối).
- Hành chính và chính trị không phân đôi.
2.1. Hành chính độc lập với chính trị:
(1)
Woodrow Wilson (1856 – 1924)
Ông là tổng thống thứ 28 của Hợp chủng quốc Hoa Kỳ - người đầu tiên đ
ặt nền móng cho nghi
hành chính công trong tác phẩm “Nghiên cứu về hành chính công” năm 1887.
Theo ông, “thực hiện Hiến pháp khó hơn là xây dựng nên nó”, điều này cũng có nghĩa là
th
luật khó hơn việc ban hành pháp luật.
Woodrow Wilson nhấn mạnh vai trò quản lý của Chính phủ và việc sử dụng lực lư
ợng tri thức để thực
hiện quản lý có hiệu quả một quốc gia.
Ông cho rằng hoạt động hành chính nhà nước không chỉ có hiệu lực mà còn ph
ải có hiệu quả khi nền
hành chính hoạt động một cách độc lập. Nền hành chính chỉ hoạt động độc lập nếu như
các nhà hành chính
được tự do tập trung vào việc thực thi chính sách do các nhà lập pháp ban hành ra.
Để độc lập với chính trị thì :
Hành chính phải tự mình ly khai ra khỏi chính trị
Hành chính công phải tổ chức theo mô hình riêng và có th
ể áp dụng chung cho mọi chế độ chính trị.
Hành chính phải được tập trung quyền lực để quản lý.
Giá trị dẫn dắt nền hành chính nhà nước là hiệu quả hoạt động. (Đây là nguyên t
ắc bất di bất dịch. Nếu hoạt
động không có hiệu quả, hành chính Nhà nước sẽ không tồn tại lâu dài).
Tuy nhiên, W. Wilson cũng nhấn mạnh hành chính công phải thực hiện theo các ý tư
ởng chính trị v
pháp quốc gia.
Quan điểm của W. Wilson cũng được nhiều học giả khác ủng hộ như Frank J.Goodnow và Leo
nard D. White.
(2)
Frank J.Goodnow: Ông là tác giả của cuốn sách “Chính trị và hành chính” xu
ất bản năm 1900.
Trong tác phẩm của mình F. Goodnow cho rằng Nhà nư
ớc có hai chức năng chính: chức năng ban h
chính sách (chức năng chính trị) và chức năng thực thi chính sách (chức năng hành chính).
Hai chức năng này được hình thành lởi sự phân chia quyền lực nhà nước cho các c
ơ quan khác nhau
thực thi các loại quyền lực đó. Ngành lập pháp được sự hỗ trợ bởi khả năng thực hiện của ng
ành
hiện các ý chí của nhà nước và lập ra các chính sách; ngành hành pháp th
ực thi các chính sách n
“vô tư” và “phi chính trị”.
Những nhà nghiên cứu hành chính công theo hướng này tìm kiếm cho h
ành chính công m
lập, bên cạnh chính trị. Để nhấn mạnh sự khác biệt của hành chính công v
ới các hoạt động chính trị, những
người có tư tưởng này đã đưa ra một lập luận đơn giản nhưng có sức lôi cuốn cao, đó l
à trong qu
nước không thể theo ý chí của Đảng cộng hoà hay Đảng dân chủ mà phải theo cách ri
êng: hành chính
thuật.
Theo cách tư duy độc lập với chính trị, khoa học hành chính c
ần quan tâm đến trách nhiệm của công
chức nhà nước đối với công dân, trang bị kiến thức chuyên môn, đào tạo các chuy
ên gia và chu
chuyên môn cho các vị trí trong Chính phủ và công tác nghiên cứu. Những nội dung đó l
àm cho “hành chính
công” không thể là một bộ phận của khoa học chính trị mà phải tách ra thành một lĩnh vực ri
êng
hành chính.
(3)
Leonard D. White: (1891 – 1958)
Ông là tác giả của cuốn sách “Nhập môn hành chính” xu
ất bản năm 1956. Có thể nói đây l
đầu tiên chuyên sâu về lĩnh vực hành chính. Trong tác phẩm này, White đã đưa ra m
ột số nguy
trọng như:
Chính trị không được xâm phạm vào hành chính.
Hành chính công phải dựa trên kết quả của việc nghiên cứu khoa học quản lý.
Hành chính công có thể trở thành một khoa học độc lập.
Sứ mệnh của hành chính là kinh tế và hiệu quả.
Theo L. White, hành chính công là một quá trình thống nhất. Bất kỳ ở nơi nào có nó đ
ều có sự thống
nhất về nội dung thông qua các đặc tính hành chính. Vì vậy, nên nghiên cứu h
ành chính công trên n
quản lý thay vì nền tảng pháp luật.
Theo White, Hành chính khác với chính trị ở những điểm sau:
- Hành chính công là một quá trình đơn nhất, ở bất kỳ nơi nào thấy đư
ợc, nó đều đồng nhất về mặt nội
dung thông qua những đặc tính quan trọng của nó. Vì vậy, không nhất thiết phải nghiên cứu h
ành chính trung
ương và hành chính địa phương, mặc dù trong đó cũng có những điểm khác biệt đáng lưu
ý, suy cho cùng, s
quản lý của các nhà hành chính đều có một vỏ bọc bên ngoài.
- Trước hết hành chính là nghệ thuật song cũng đang có một xu hướng là chuyển nó th
ành m
khoa học. Các nhà hành chính hiện nay có rất nhiều trang thiết bị và ki
ến thức hệ thống để hỗ trợ họ trong
công việc. Khoa học giúp đưa các phương thức hành chính vào thực tiễn công tác h
àng ngày và lo
làm việc chỉ theo kinh nghiệm chủ nghĩa.
- Hành chính đã, đang và sẽ trởi thành tr
ọng tâm của vấn đề quản lý hiện đại của Chính phủ.
- Vì thế, nên bắt đầu nghiên cứu về hành chính trên cơ sở của quản lý hơn là n
ền tảng pháp luật. Việc
bắt đầu nghiên cứu pháp luật làm cho hành chính chú trọng nhiều hơn vào các phương di
ện pháp lý v
thức của nó so với các đặc điểm mang tính tác nghiệp. Pháp luật, nhất là hệ thống luật h
ành chính có l
hưởng nhiều nhất và qui định những giới hạn đối với nền hành chính.
2.2. Hành chính và chính trị không phân đôi:
Trong khi có những người tiếp cận hành chính và chính trị độc lập nh
ư là hai ngành khoa h
nhà nghiên cứu khác lại cho rằng sự độc lập của hành chính đối với chính trị chỉ mang tính t
ương đ
người theo tư duy này không thừa nhận sự tách biệt hành chính với chính trị. Họ cho rằng h
ành chính và chính
trị có cùng nguồn gốc, hành chính phụ thuộc vào chính trị hay chính trị là nguồn gốc của h
ành chính. H
không thừa nhận hành chính là một lĩnh vực khoa học độc lập với khoa học chính trị.
* Fritz Morstei Marx:
Cuốn sách “Các yếu tố của hành chính công” do Fritz Morstei Marx chủ biên ra đ
ời năm 1947 l
trong những tác phẩm chính nghi vấn giả thuyết sự phân đôi giữa chính trị và hành chính. T
ất cả 14 b
của cuốn sách do các nhà thực tiễn viết đã chỉ ra rằng cái gọi là “hành chính độc lập” trên th
ực tế lại mang
nặng tính chính trị.
Người ta đã đặt ra một số câu hỏi sau:
Liệu một quyết định mang tính kỹ thuật về ngân sách và nhân sự có thật l
à khách quan và phi chính tr
không hay la nó mang nặng tính chủ quan và chính trị?
Liệu có phải lúc nào cũng có thể phân biệt rõ ràng sự khác nhau giữa hành chính và chính tr
ị hay không?
Liệu việc phân biệt rõ ràng hành chính và chính trị lúc nào cũng cần thiết và có giá tr
ị hay không?
- Liệu cơ sở của việc phân đôi chính trị và hành chính đã chín muồi hay chưa?
* Allen Schick:
Trong cuốn “Chấn thương c
ủa quan điểm chính trị”, Allen Schick khẳng định rằng “h
“chính trị” là những gì hoàn toàn không thể tách rời nhau được. Ông khẳng định h
ành chính công luôn ph