Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright
Nin khĩa 2005 – 2006
Ngoại thương:
Thể chế và tác động
Pht trịển, thương mại, v WTO
Ch. 10: Sự thoả đáng của các giải pháp xử lý
tranh chấp của WTO
Bernard Hoekman et al. 1 Biên dịch: Lê Minh Tâm
Hiệu đính: Trương Quang Hùng
SỰ THỎA ĐÁNG CỦA CÁC
GIẢI PHÁP XỬ LÝ TRANH CHẤP CỦA WTO
Robert Hudec
PHÂN TÍCH DƯỚI GIÁC ĐỘ CỦA MỘT NƯỚC ĐANG PHÁT TRIỂN
Người ta thường cho rằng việc các nước đang phát triển sử dụng cơ chế giải quyết tranh chấp
của WTO với các nước công nghiệp sẽ là sự lãng phí về thời gian và tiền bạc. Người ta lập
luận rằng ngay cả khi tranh cãi xảy ra, một nước đang phát triển có một phán quyết pháp lý
rõ ràng rằng một nước công nghiệp đã vi phạm những nghĩa vụ pháp lý của mình thì nước
đang phát triển này cũng không có một biện pháp hữu hiệu nào để cưỡng chế thi hành phán
quyết đó. Quy trình giải quyết tranh chấp của WTO chỉ có thể đưa ra sự trừng phạt mang tính
cưỡng chế duy nhất là trả đủa thương mại – tức là nước khiếu kiện áp đặt những sự trừng
phạt thương mại mang tính phân biệt đối xử với các quốc gia bị khiếu nại. Tuy nhiên biện
pháp trả đủa thương mại do các nước đang phát triển tương đối nhỏ bé thực hiện không gây
ra tổn thất nghiêm trọng nào đối với các nước công nghiệp lớn hơn. Cuối cùng người ta đi
đến kết luận rằng việc trả đủa sẽ gây thiệt hại cho nước đang phát triển sử dụng nó nhiều hơn
rất nhiều so với nước công nghiệp bị áp đặt sự trừng phạt thương mại.
Kinh nghiệm này xem ra cũng có nhiều phần rất đúng. Thực ra, “luật” của WTO không
cung cấp cho những nước nhỏ sự bảo vệ giống như là sự bảo vệ của những hệ thống pháp lý
trong nước hoàn chỉnh dành cho các công dân của mình. Những giải pháp của hệ thống WTO
cho phép các nước lớn áp đặt những cưỡng chế thi hành lên các nước nhỏ mạnh hơn là các
nước nhỏ áp đặt lên các nước lớn trong tình huống ngược lại. Những thiếu sót của hệ thống
luật pháp của WTO trong tình huống này đã gây ra một tranh cãi hợp pháp cho chính phủ các
nước đang phát triển khi họ phải quyết định có nên vận dụng hệ thống giải quyết tranh chấp
này để chống lại các nước lớn hay không. Hơn nữa, những thiếu sót này lại đặt ra câu hỏi liệu
rằng có đáng để cho các nước đang phát triển tiêu tốn nguồn lực thương thảo của mình nhằm
nổ lực để sửa chữa cho những thiếu sót này và nếu như vây thì cần phải cải tổ cụ thể như thế
nào.
Trong chương này, tôi sẽ khảo sát những dữ kiện đằng sau kinh nghiệm phổ biến này một
cách cẩn thận hơn. Mục đích của tôi không phải là để chứng minh rằng kinh nghiệm phổ biến
này là hoàn toàn sai. Đúng hơn là, tôi hy vọng sẽ chỉ ra rằng vấn đề ở đây, cũng như nhiều
vấn đề khác, không phải là một vấn đề đã rõ rành rành và thông thường là được định trước.
Tôi nghĩ, điều quan trọng là các viên chức chịu trách nhiệm quyết định những vấn đề này có
một sự hiểu biết chính xác cái gì đúng và cái gì sai của các giải pháp trong hệ thống hiện tại
của WTO, và hệ thống được vận hành tốt hay kém như thế nào trong thực tiễn. Mục đích của
tôi là phát thảo ra ít nhất một vài thông tin cần thiết để có được sự thông hiểu đó.
Cưỡng chế thi hành trong hệ thống giải quyết tranh chấp của GATT
Sự yếu kém của hệ thống giải quyết tranh chấp của GATT, hoạt động từ năm 1984 đến năm
1994, đã được mô tả thường xuyên đến nỗi không cần phải đi sâu thêm vài chi tiết. Toàn bộ
hệ thống dựa trên một cơ chế quyết định nhất trí, điều này có nghĩa là cần phải có sự đồng ý
Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright
Ngoại thương:
Thể chế và tác động
Pht trịển, thương mại, v WTO
Ch. 10: Sự thoả đng của cc giải php xử lý
tranh chấp của WTO
Bernard Hoekman et al. 2 Biên dịch: Lê Minh Tâm
Hiệu đính: Trương Quang Hùng
của nước bị khiếu kiện trước khi các thủ tục như: lên danh sách hội đồng xét xử, xác định các
điều khoản tham chiếu, ban hành phán quyết, phê chuẩn việc trả đũa… có thể được tiến
hành. Sửa đổi chính mà Bản Hướng dẫn Giải Quyết Tranh Chấp Của WTO đưa ra là làm cho
thủ tục này tự động được tiến hành khi có yêu cầu của bên khiếu kiện dù có hay không sự
đồng ý của bên bị khiếu kiện.
Ngoài khuyết điểm chính nêu trên, các giải pháp tu chỉnh chính thức của hệ thống pháp lý
GATT khi phát hiện có sự vi phạm pháp lý cũng còn khá hạn chế. Một phán quyết về vi
phạm cũng chỉ cho phép chính phủ nước khiếu kiện ra một “kiến nghị chung chung” yêu cầu
chính phủ nước bị khiếu kiện tuân thủ các nghĩa vụ của mình. Kiến nghị này lại chỉ nhằm
vào hành vi trong tương lai chứ không có sự bồi thường cho những thiệt hại do sự vi phạm
đó đã gây ra. Cũng không có giới hạn thời gian để buộc phải tuân thủ và quá trình đạt được
sự tuân thủ đó có thể kéo dài nhiều năm. Chính phủ nước khiếu kiện đôi lúc có thể yêu cầu
cho phép trả đũa bằng cách áp đặt những rào cản thương mại tương ứng, nhưng yêu cầu này
có thể bị chính phủ nước bị khiếu kiện phủ quyết. Trong giai đoạn hoạt động gần nhất của
GATT, chỉ có hai yêu cầu cho phép trả đũa được đưa ra, cả hai đều nhằm chống lại Hoa Kỳ
và cả hai đều bị phủ quyết1.
Mặc dù bên bị khiếu kiện có khả năng cản trở thủ tục xét xử, thủ tục xét xử tranh chấp của
GATT gặt hái một số lượng đáng kể những khiếu nại về thủ tục giải quyết tranh chấp trong
50 năm lịch sử của nó. Theo nghiên cứu của cá nhân tôi về những vụ khiếu kiện của GATT
từ năm 1948 đến cuối năm 1989, đã có 207 vụ khiếu kiện. Trong đó, 88 vụ đã có phán quyết.
Trong số 88 vụ có phán quyết thì 68 vụ là phán quyết về vi phạm. Trong thập kỷ 1980, khi hệ
thống GATT phát triển, đã có 115 vụ khiếu kiện và từ đó có 47 phán quyết mà trong đó 40
vụ là phán quyết về vi phạm (Hudec 1993: 277-78). Số liệu sơ bộ của nghiên cứu tiếp theo
đó đã liệt kê thêm 71 vụ khiếu kiện trong năm năm hoạt động cuối cùng của GATT (1990
đến 1994), với 22 phán quyết, trong đó có 20 phán quyết về vi phạm2.
Mặc dù bên bị khiếu kiện có khả năng ngăn chặn việc thông qua những phán quyết bất lợi,
đại đa số các phán quyết về vi phạm đã được thông qua. Hơn nữa, hàng loạt những phán
quyết về vi phạm đó, kể cả những phán quyết không được thông qua, đưa đến việc chỉnh đốn
đáng hài lòng về lề thói (thông lệ) đang gây ra vấn đề. Trong ba thập kỷ đầu tiên, hệ thống
GATT đã đạt được một tỷ lệ thành công gần như 100 phần trăm trong việc làm cho các bên
tranh chấp thoả mãn với với các phán quyết pháp lý. Trong những năm 1980, khi các chính
phủ bắt đầu sử dụng hệ thống giải quyết tranh chấp này để xử lý các vấn đề tranh cãi mang
tính chất chính trị nhiều hơn thì tỷ lệ thành công giảm xuống còn khoảng chừng 81 phần trăm
– thấp hơn tiêu chuẩn của hầu hết hệ thống luật của các quốc gia – nhưng vẫn là một thành
công đáng kể của một thể chế luật quốc tế, đặc biệt là trong lĩnh vực nhạy cảm về chính trị
của chính sách thương mại (Hudec 1993: 285-94).
Cho dù những khiếu kiện của các nước đang phát triển không đạt được mức độ thành công
cao như các vụ khiếu kiện của các nước phát triển, các kết quả với tỷ lệ cao trên số vụ khiếu
kiện là vẫn rất đáng khích lệ. Trong suốt lịch sử của GATT, các nước đang phát triển khởi
kiện 28 vụ . Trong đó, 17 vụ được phán quyết và 11 vụ trong số này là phán quyết về vi
phạm, và 10 trong số 11 vụ này (chiếm tỷ lệ 91 phần trăm) có kết quả thành công. Trong số
22 vụ được biết là có cơ sở khiếu kiện pháp lý hợp lệ, 18 vụ (chiếm 82 phần trăm) đạt được
kết quả mỹ mãn. Ngay cả trong các vụ tranh chấp căng thẳng hơn trong những năm 1980, các
Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright
Ngoại thương:
Thể chế và tác động
Pht trịển, thương mại, v WTO
Ch. 10: Sự thoả đng của cc giải php xử lý
tranh chấp của WTO
Bernard Hoekman et al. 3 Biên dịch: Lê Minh Tâm
Hiệu đính: Trương Quang Hùng
khởi kiện hợp pháp của các nước đang phát triển cũng đạt một tỷ lệ thành công là 73 phần
trăm (Hudec 1993: 315-26).
Sự tương phản nghịch lý giữa một bên là những thủ tục mang tính tự nguyện và những
giải pháp yếu ớt của hệ thống giải quyết tranh chấp của GATT và một bên là tỷ lệ thành công
cao hàm chứa một bài học. Bài học đó là sự cưỡng chế thi hành của các nghĩa vụ pháp lý
quốc tế không thể lý giải được bằng sự phân tích nông cạn về các thủ tục giải quyết tranh
chấp và các giải pháp khắc phục. Việc cưỡng chế thi hành đòi hỏi phải thuyết phục các chính
phủ phải hủy bỏ những quyết định vi phạm thỏa thuận mà họ đã đề ra. Các chính phủ không
phải là những cá nhân. Họ là những định chế phức tạp và ra quyết định theo những cách thức
riêng biệt, thường là phi lý - cái mà chúng ta gọi là “chính trị”. Ngay cả những chính phủ nhỏ
cũng đủ mạnh để có thể chịu đựng được những áp lực mà những cá nhân không chịu đựng
được. Tuy nhiên, các chính phủ, thường có lợi ích lâu dài trong hiệu quả của mối quan hệ
pháp lý với các chính phủ khác, và vì vậy, họ có xu hướng hành động giữ gìn các mối quan
hệ đó. Suy cho cùng, các quyết định tuân thủ của các chính phủ được dựa trên những tính
toán về lợi ích hơn là sự ép buộc.
Theo quan điểm tôi, thông thường sự tuân thủ của một chính phủ đối với các phán quyết là
sản phẩm của ít nhất ba yếu tố liên quan nhau ảnh hưởng đến các quyết định về chính sách
thương mại của các chính phủ đó. Thứ nhất, có vài viên chức trong bộ máy ra quyết định của
chính phủ bị khiếu kiện muốn theo đuổi cách hành xử do những nghĩa vụ pháp lý của GATT
yêu cầu vì chính lợi ích của mình. Những viên chức này cùng với những nhóm có lợi ích
riêng cùng chia sẽ quan điểm này đã tạo thành một động lực chính trị ngay trong chính phủ
nước bị khiếu kiện, và hiệu lực của các phán quyết của GATT sẽ làm cho họ có ảnh hưởng
lớn hơn trong quá trình ra quyết định của đất nước. Thứ hai, rất nhiều các viên chức nhà
nước và những nhóm có lợi ích riêng trong quá trình ra quyết định của đất nước thấy được
giá trị của chính hệ thống luật pháp này và tin rằng cả họ và đất nước của họ về lâu dài sẽ có
lợi từ một hệ thống pháp luật hiệu quả hơn là từ một trường hợp bất tuân thủ này hay khác.
Mặc dù những người này có thể không muốn ràng buộc đất nước mình vào một cam kết chắc
chắn với một hệ thống pháp luật cụ thể nào hoặc có thể không có đủ hậu thuẫn về chính trị để
làm như vậy. Tuy nhiên họ sẽ phản đối mạnh mẽ một vài trường hợp vi phạm cụ thể mà sẽ
làm thiệt hại đến uy tín của hệ thống này. Cuối cùng, không nên đánh giá thấp áp lực tác
động từ các chính phủ khác. Nếu đa số các chính phủ thành viên tin vào giá trị của hệ thống
pháp luật hiện tại thì những chính phủ này sẽ có những động cơ tương tự để ngăn cản việc
không tuân thủ các phán quyết pháp lý và sẽ bày tỏ quan điểm cùng lên án hành động không
tuân thủ.
Nhưng ngay cả nếu cả ba yếu tố này đều tồn tại trong những trường hợp mà không có được
phán quyết pháp lý, các phán quyết pháp lý cũng chỉ tựu trung vào vấn đề tuân thủ và hiệu
lực qui ước của các phán quyết đó sẽ làm tăng thêm sức mạnh của những bên tham gia và
ủng hộ sự tuân thủ. Việc này xảy ra là do phán quyết có được cưỡng chế thi hành bằng những
chế tài bắt buộc hay không.
Như đã nói ở trên, thủ tục giải quyết tranh chấp của GATT gần như không bao giờ sử dụng
việc trả đũa như một công cụ cưỡng chế thi hành. Việc GATT đã mang lại rất nhiều những
phán quyết pháp lý thành công cho thấy rằng những động lực bên trong chính phủ như miêu
tả ở trên đóng vai trò quan trọng mang lại những kết quả thắng lợi. Dĩ nhiên, điều này không
Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright
Ngoại thương:
Thể chế và tác động
Pht trịển, thương mại, v WTO
Ch. 10: Sự thoả đng của cc giải php xử lý
tranh chấp của WTO
Bernard Hoekman et al. 4 Biên dịch: Lê Minh Tâm
Hiệu đính: Trương Quang Hùng
có nghĩa là cưỡng chế thi hành sẽ không có được hiệu quả mạnh nếu như việc trả đũa đã
được sử dụng nhiều hơn trước đó. Trong cùng một hoàn cảnh, thì người ta cho rằng sự tuân
thủ sẽ cao nếu có sự trả đũa hơn là không có trả đũa. Điểm chính là, một phán quyết pháp lý
mà không cho phép trả đũa vẫn có thể là một công cụ chính sách hiệu quả cho một nước
đang phát triển tìm cách làm cho các nước lớn hơn chấm dứt việc vi phạm pháp lý. Mặc dù
không phải luôn luôn lúc nào cũng có hiệu quả, nhưng trong nhiều trường hợp nó lại có hiệu
quả hơn cả những phương thức thực tiễn khác. Những quyết sách mà chỉ tập trung vào khả
năng cho một sự trả đũa thì sẽ có rủi ro bỏ qua các giải pháp khác hoặc quan trọng hơn nữa là
những lợi ích có thể có chỉ từ một phán quyết pháp lý đơn thuần.
Các Cải Cách của WTO
Ở Vòng Đàm Phán Uruguay, các chính phủ thành viên của WTO đã nhất trí thiết lập một hệ
thống giải quyết tranh chấp nghiêm khắc hơn. Như đã trình bày ở trên, họ đã bắt đầu bằng
cách để cho trình tự tranh chấp diễn ra một cách tự nhiên. Diễn tiến tự nhiên của trình tự làm
cho các nước lớn khó mà ép các nước nhỏ hơn từ bỏ những khiếu kiện pháp lý của mình. Bây
giờ thì sẽ có ít đối đầu ngoại giao hơn, nếu những nước đang phát triển muốn có một phán
quyết pháp lý.
Các giải pháp được công nhận để cưỡng chế thi hành một phán quyết có hiệu lực ràng
buộc cũng được tăng cường. Cùng với việc làm cho việc thực hiện trả đũa trở nên dễ dàng,
các cải cách của Vòng Đàm Phán Uruguay cũng đã thực hiện một số thay đổi nhằm để tăng
cường hiệu lực của chính các phán quyết. Giải pháp cơ bản được nêu ra trong DSU vẫn là
“kiến nghị” có tính ràng buộc pháp lý yêu cầu bên bị khiếu kiện phải điều chỉnh hành vi của
mình để tuân thủ. Mặc dù kiến nghị này cũng chỉ điều chỉnh cho tương lai (nó không đưa ra
giải pháp cho những thiệt hại do sự vi phạm đã gây ra), nhưng đã có những bước hành động
nhằm làm cho nó có hiệu lực hơn3. Các hội đồng xét xử sẽ có quyền hạn rõ ràng hơn để đưa
ra các gợi ý không ràng buộc về cách thức tuân thủ. Đây là một quyền hạn mà nếu được sử
dụng sẽ làm tăng thêm trọng tâm của các áp lực tuân thủ. Cũng đã có nhiều bổ sung cho thủ
tục theo dõi một kiến nghị sau khi nó được ban hành. Bây giờ thì đã có một thủ tục để thiết
lập một giới hạn thời gian, khoảng từ 6 đến 15 tháng, cho việc tuân thủ. Trong thời hạn đó,
mức độ vi phạm sẽ được xem xét định kỳ, và nó sẽ được tiếp tục xem xét theo định kỳ, mà
không có một hành động nào của bên khiếu kiện, cho đến khi nào sự vi phạm chấm dứt. Đối
với chính phủ nào mà không hay không thể thực hiện trả đũa được, thì những thay đổi này sẽ
giúp bên khiếu kiện dễ dàng tập trung và duy trì những áp lực của cộng đồng cho việc tuân
thủ.
Trả đũa là một biện pháp cuối cùng cho việc vi phạm. Khác với thủ tục tranh chấp của
GATT trong đó trả đũa là một giải pháp mơ hồ và ít được sử dụng. Thủ tục mới của WTO
trình bày biện pháp trả đũa như là một mục tiêu chính của cơ cấu giải pháp. Bên bị khiếu
kiện không còn có quyền phủ quyết những yêu cầu trả đũa nữa. Điều này rõ ràng cho thấy
biện pháp trả đũa sẽ được phép thực hiện bất cứ khi nào có sự vi phạm. Việc sử dụng biện
pháp trả đũa phải căn cứ theo các thủ tục về giới hạn thời gian để giải quyết các tranh cãi
xem người bị khiếu kiện thực ra có vi phạm phán quyết không, mức độ và tính chất của biện
pháp trả đũa. Nhưng những thủ tục này chỉ làm trì hoãn giải pháp đi chút ít mà thôi.
Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright
Ngoại thương:
Thể chế và tác động
Pht trịển, thương mại, v WTO
Ch. 10: Sự thoả đng của cc giải php xử lý
tranh chấp của WTO
Bernard Hoekman et al. 5 Biên dịch: Lê Minh Tâm
Hiệu đính: Trương Quang Hùng
Xét theo kinh nghiệm trong quá khứ, việc WTO nhấn mạnh rằng biện pháp trả đũa như là
một công cụ cưỡng chế thi hành lại trở nên lệch hướng. Việc nhấn mạnh vào biện pháp trả
đũa dường như là kết quả của một nổ lực thỏa mãn những áp lực về một sự cưỡng chế mạnh
mẽ hơn. Các nhà thương lượng của Hoa Kỳ đã phải thuyết phục Quốc Hội nước này là thủ
tục giải quyết tranh chấp của WTO có những hiệu lực cưỡng chế mạnh mẽ. Làm được điều
này, những nhà thương lượng này đã thỏa mãn được quan niệm rất đơn giản của các nhà làm
luật rằng sự cưỡng chế thi hành chỉ có thể có được bằng biện pháp trả đũa. Cũng như thông
thường các nhà thương lượng cố gắng thuyết phục các cơ quan lập pháp trong nước ủng hộ
một thỏa thuận thương mại mới, các nhà thương lượng ở Vòng Đàm Phán Uruguay có lẽ đã
hứa hẹn một hiệu lực cưỡng chế của việc trả đũa mạnh hơn nó thực sự có. Những đe dọa của
biện pháp trả đũa có thể là hữu ích, nhưng nó cũng sẽ trở nên phản tác dụng nếu được sử
dụng quá thường xuyên hay quá mạnh. Các chính phủ cần phải nhớ rằng cưỡng chế, bao gồm
cả việc tạo ra các áp lực chính trị cần thiết để mang lại một sự tuân thủ như mong muốn, là
một quy trình phức tạp hơn nhiều so với một biện pháp trả đũa đơn thuần.
Việc nhấn mạnh vào biện pháp trả đũa có lẽ làm cho hệ thống giải quyết tranh chấp của
WTO trở nên thiên vị hơn bao giờ hết. Sự trả đũa của các nước lớn sẽ có hiệu quả cao nhất
khi nhằm vào các nước nhỏ hơn. Như vậy, theo những cải cách mới này, việc dễ dàng thực
hiện các biện pháp trả đũa vẫn sẽ tạo cho các nước lớn hơn nhiều ưu thế hơn các nước nhỏ
khi các nước này không thể thực hiện việc trả đũa một cách hiệu quả được. (Không cần phải
nói, sự thiên vị ở đây là dưới khía cạnh ưu thế cho chính phủ các nước công nghiệp).
Tuy nhiên, một lần nữa, cần phải nhấn mạnh rằng, sự thiên vị của thủ tục này không có
nghĩa là các khiếu kiện hợp pháp của các nước đang phát triển – là các khiếu kiện hợp pháp
mà không có biện pháp trả đũa - không là một công cụ chính sách hữu dụng và hiệu quả.
Ngược lại, những cải cách nhỏ hơn ở Vòng Đàm Phán Uruguay đã làm cho các khiếu kiện
không kèm theo có biện pháp trả đũa trở nên có hiệu lực hơn trước đây. Thiên vị là một vấn
đề, tuy nhiên vấn đề này là riêng biệt và chẳng liên quan gì đến ích lợi của hệ thống giải
quyết tranh chấp mang lại cho các nước đang phát triển.
Các Đề Xuất Cải Cách Bổ Sung Để Khắc Phục Tình Trạng Thiếu Công Bằng
Phần này gồm những thông tin cơ bản về những cải cách đã được đề xuất trong quá khứ
nhằm khắc phục tình trạng thiếu công bằng trong các thủ tục giải quyết tranh chấp của WTO
và GATT.
Bồi Thường Cho Các Thiệt Hại Đã Gây Ra
Trong gần suốt quá trình lịch sử của GATT, quan điểm phổ biến cho là chỉ có một giải pháp
cho sự vi phạm các nghĩa vụ là một lệnh yêu cầu nước bị khiếu kiện phải tuân thủ trong
tương lai. Ngoại trừ hàng loạt các vụ chống phá giá và bù đắp thuế quan (AC/CVD) trong
những năm 1980 và đầu những năm 1990, các chính phủ bị khiếu kiện không được yêu cầu
phải bồi thường cho các khoản thiệt hại gây ra trước khi những vụ vi phạm được điều chỉnh
lại cho phù hợp.
Thách thức lớn nhất cho quan điểm hướng tới tương lai của các giải pháp của GATT là
một nổ lực vào năm 1965 của các nước đang phát triển ghi thêm việc bồi thường bằng tiền