HỢP TÁC CÔNG TƯ TRONG ĐẦU TƯ
PHÁT TRIỂN CƠ SỞ HẠ TẦNG GIAO THÔNG
PGS. TS. NGUYỄN HỒNG THÁI
Khoa Vận tải & Kinh tế
Trường Đại học Giao thông Vận tải
Tóm tắt: Bài báo phân tích sự cần thiết và lợi ích cũng như trách nhiệm Nhà nước nhằm
nâng cao khả năng hợp tác giữa Nhà nước và tư nhân trong phát triển cơ sở hạ tầng Giao
thông tại Việt Nam.
Summary: The target of this article is to analyze the needs and benefits as well as the
responsibility of the Goverment in order to improve cooperation capability between the
Goverment and Individuals in transport infrastructure development in Vietnam.
I. ĐẶT VẤN ĐỀ
Thu hút thành phần kinh tế ngoài Nhà nước, đặc biệt là khu vực kinh tế tư nhân đầu tư phát
triển cơ sở hạ tầng sẽ góp phần quan trọng trong việc quản lý hiệu quả nguồn vốn của các dự án
đầu tư, hạn chế tối đa việc không đáp ứng được nhu cầu đầu tư của ngân sách Nhà nước. Tuy
nhiên, tại diễn đàn Việt Nam – Nhật Bản về hợp tác Nhà nước, tư nhân tại Việt Nam vừa diễn ra
tại Hà Nội, các chuyên gia khẳng định: Không một chính phủ nào có thể kham nổi toàn bộ việc
đầu tư cho hệ thống cơ sở hạ tầng, nhưng cũng không nhà đầu tư tư nhân nào có thể làm được
việc này vì đây là lĩnh vực có hiệu quả kinh tế thấp và nhiều rủi ro. Đấy là lý do khiến cho mô
hình hợp tác giữa Nhà nước và tư nhân (Public Private partnership - PPP) ra đời, trong bối cảnh
phát triển nhanh và nhu cầu về dịch vụ công cộng cũng như cơ sở hạ tầng (CSHT) giao thông
rất lớn.
CT 2
II. SỰ CẦN THIẾT CỦA MÔ HÌNH HỢP TÁC CÔNG TƯ TRONG ĐẦU TƯ (PPP) PHÁT
TRIỂN CSHT GIAO THÔNG
Theo báo cáo của ADB, 10 năm qua, Việt Nam đầu tư vào CSHT ở mức trung bình 9-10%
GDP. Sự đầu tư này đã góp phần vào mức tăng trưởng GDP bình quân đầu người 7%/năm và
giảm tỷ lệ đói nghèo từ 58% xuống còn 29%. Tuy nhiên, theo ADB, để duy trì mức tăng trưởng
này trong thập kỷ tới, Việt Nam phải tăng đầu tư vào CSHT lên khoảng 11-12% GDP. Trong
bối cảnh hội nhập WTO, chính phủ Việt Nam đã nỗ lực huy động nguồn lực từ ngân sách và
vốn ODA nhưng vẫn chưa thể đáp ứng đủ nhu cầu vốn cho phát triển CSHT. Riêng lĩnh vực
giao thông vận tải, mặc dù vốn từ ngân sách vẫn tăng hàng năm khoảng 15% nhưng tình hình
thiếu vốn vẫn xảy ra. Nhiều dự án đang dở dang phải đình hoãn... để đầu tư cho kết cấu hạ tầng
giao thông vận tải, từ nay đến 2020 mỗi năm cần bình quân gần 118 nghìn tỷ đồng, tương
đương với 7,4 tỷ USD. Trong khi đó khả năng đáp ứng của các nguồn vốn hiện có từ ngân sách,
vốn ODA, trái phiếu Chính phủ chỉ tổng cộng khoảng 2 - 3 tỷ USD. Bộ GTVT chủ trương ngoài
các nguồn vốn hiện có thì sẽ thu hút vốn khác từ khu vực tư nhân, các tổ chức tài chính trong và
ngoài nước. Như vậy nhu cầu đầu tư cho phát triển CSHT Giao thông là rất lớn, trong khi khả
năng nguồn lực tài chính của Nhà nước không thể đáp ứng được thì việc khuyến khích đầu tư
PPP là mô hình hợp tác tối ưu hoá hiệu quả đầu tư và cung cấp dịch vụ công cộng chất lượng
cao.
Bằng chứng từ nghiên cứu của ngân hàng JBIC, WB, ADB thực hiện cho thấy rằng trong
một môi trường được khuyến khích thoả đáng (có cơ chế pháp luật tốt, các chính sách ưu đãi
phù hợp), các nhà cung cấp dịch vụ tư nhân làm tốt hơn các nhà cung cấp dịch vụ thuộc khu vực
công cộng và theo kinh nghiệm thực tiễn cho thấy có ít nhất hai lĩnh vực mà mô hình PPP có thể
phát huy hiệu quả, đó là các dự án không thể hoặc khó áp dụng phương pháp cổ phần hóa và các
dự án mà nhà nước không thể tham gia trực tiếp. Cụ thể như các dự án về đường cao tốc, giao
thông đô thị, dịch vụ cảng và các dịch vụ công cộng. Hiệu quả mà mô hình PPP đem lại là:
- Thứ nhất, giảm chi phí, giảm rủi ro và tạo ra được một môi trường cạnh tranh cao. Điều
này không phải do bản chất sở hữu tư nhân, mà do những nhà cung cấp thuộc khu vực tư nhân
nhanh nhạy hơn với sự cạnh tranh và các hình thức khuyến khích. Hơn nữa, nguồn tài chính bổ
sung cho các dự án hạ tầng từ các nguồn vốn tư nhân có thể giúp làm giảm nhu cầu về vốn của
các dự án CSHT trọng điểm.
CT 2
- Thứ hai, khu vực tư nhân giúp tiếp cận được với nguồn tài chính, công nghệ tiên tiến,
quản lý hiệu quả, hoàn thành công trình đúng thời hạn và khai thác công trình có hiệu quả nhất.
- Thứ ba, các nhà đầu tư tư nhân sẽ góp phần dịch chuyển gánh nặng thanh toán từ người
chịu thuế sang người tiêu dùng bởi vì mục đích của họ là doanh thu và bù đắp chi phí.
- Thứ tư, việc tư nhân tham gia đầu tư vào cơ sở hạ tầng cũng sẽ góp phần vào việc chống
tham nhũng lãng phí, bởi nguồn vốn của tư nhân luôn được quản lý chặt chẽ nhằm mang lại
hiệu quả cao nhất.
III. LỰA CHỌN MÔ HÌNH HỢP TÁC GIỮA NHÀ NƯỚC VÀ TƯ NHÂN TRONG PHÁT TRIỂN
CSHT GIAO THÔNG
Để tiến hành các dự án hợp tác giữa nhà nước và tư nhân (PPP), Chính phủ và các công ty
tư nhân tiến hành thỏa thuận hợp đồng dài hạn cho việc cung cấp tài chính, thiết kế, thực hiện và
khai thác dự án. Trong đó, khu vực công là người tạo thuận lợi, thúc đẩy, kiểm soát và trợ cấp
cho dự án. Hai bên chia sẻ rủi ro thương mại và rủi ro xây dựng. Thành công của một dự án PPP
tuỳ thuộc vào:
+ Việc lựa chọn dự án
+ Tính minh bạch nhất quán trong đầu tư, qui hoạch.
+ Mức độ tham gia của Nhà nước.
Mục tiêu của PPP là sử dụng tối đa vai trò ngày càng quan trọng của công ty tư nhân ở các
nước đang phát triển, và mặt khác kiến thức của các tổ chức hợp tác phát triển. Các công ty tư
nhân hưởng lợi từ việc cải thiện môi trường đầu tư, trong khi các tổ chức hợp tác phát triển dựa
vào các công ty tư nhân như một động lực thúc đẩy phát triển kinh tế và xã hội - mối quan tâm
của nước đối tác. Hợp tác giữa công ty tư nhân và một tổ chức hợp tác phát triển đem lại cho cả
hai bên cơ hội đạt được mục đích nhanh hơn, hiệu quả hơn và với chi phí thấp hơn.
Sơ đồ 1: Mét sè h×nh thøc cho phÐp khu vùc kinh tÕ t− nh©n
tham gia ®Çu t− x©y dùng vμ khai th¸c ®−êng bé cña mét sè n−íc
CT 2
BT
BOT
CCHUYỂN
NHƯỢNG
TƯ NHÂN HÓA
BOO
Nhà nước
bỏ vốn
Tư nhân mua, sở hữu
và khai thác
Tư nhân
bỏ vốn
Tư nhân sở hữu
và khai thác
Nhà nước
bỏ vốn
Tư nhân mua quyền khai thác
có thời hạn
Tư nhân bỏ vốn
xây dựng
Tư nhân khai thác
có thời hạn
Nhà nước sở hữu
khai thác
Tư nhân bỏ vốn
xây dựng
Nhà nước mua lại sở hữu
và khai thác
Biểu 1. Lợi ích cùng với mức độ tham gia của khu vực tư nhân.
Mức độ tham gia đầu tư của khu vực tư nhân
TT Lợi ích
tiềm năng Hợp
đồng
quản lý
Cho
thuê
BOT
Nhượng
quyền
vận hành
(BT)
Đa dạng
hóa sở
hữu
(JSC)
Mô hình
hợp tác
công- tư
(PPP)
1 Kiến thức quản lý X X X X X X
2 Giảm thiểu tham
nhũng, lãng phí
X X X X
3 Tăng khả năng khai
thác công trình và
kinh doanh trên công
trình.
X X X X X
4 Nâng cao khả năng
thu hồi vốn
X X
5 Đảm bảo tiến độ đầu
tư công trình
X X
6 Chia sẻ gánh nặng
đầu tư cho NSNN &
hạn chế rủi ro cho
nhà đầu tư tư nhân
X X
7 Thúc đẩy hoàn thiện
môi trường pháp lý
X
CT 2
Nguồn tác giả
Các dự án PPP có các nguyên tắc sau:
Cùng góp kinh phí: Cả hai bên đối tác góp kinh phí cho dự án.
Phù hợp với mục tiêu hợp tác phát triển: Dự án phải phù hợp với mục tiêu hợp tác phát
triển của nhà đầu tư cũng như của nước chủ nhà.
Ðầu tư đúng thẩm quyền: đối tác đầu tư trong lĩnh vực thuộc thẩm quyền chính của
mình.
72 tỷ USD là lượng vốn các chuyên gia kinh tế ước tính cần cho đầu tư phát triển CSHT
Việt Nam trong những năm tới đến 2020. Đây là con số không nhỏ đối với nguồn ngân sách
Nhà nước vốn đang còn hạn hẹp, trong khi, nếu đẩy mạnh thu hút vốn từ đầu tư nước ngoài và
các thành phần kinh tế tư nhân sẽ giải quyết được nhiều vấn đề. Tuy nhiên, nếu so sánh với các
nước trong khu vực ASEAN thì Việt Nam vẫn còn đứng ở thứ hạng thấp, sau Thái Lan,
Malaysia, Indonesia, Philippines trong việc thu hút đầu tư tư nhân vào cơ sở hạ tầng giao thông.
Còn theo đánh giá của Tổ chức Hợp tác và Phát triển Kinh tế (OECD), trong 131 quốc gia được
điều tra, Việt Nam đứng thứ 106 về mức đầu tư giao thông. Đây là những thứ hạng còn rất
khiêm tốn, như vậy Việt Nam cần nhanh chóng bắt kịp các nước trong khu vực cũng như thế
giới về đầu tư phát triển các lĩnh vực cơ sở hạ tầng, cảng biển, đường bộ...
Trong thực tế qua nghiên cứu của ADB cho thấy, vốn tư nhân hiện đang tham gia rất khiêm
tốn vào cung cấp dịch vụ cơ sở hạ tầng tại Việt Nam 12 năm qua, chỉ có 18 hợp đồng Xây dựng
- vận hành - chuyển giao (BOT) hoặc hợp đồng Hợp tác kinh doanh (BCC) được Việt Nam thực
hiện với các đối tác tư nhân nước ngoài, chiếm khoảng 15% tổng số vốn đầu tư vào CSHT. Hầu
hết đều tập trung vào lĩnh vực năng lượng hoặc viễn thông. Điều này đã bộc lộ mức độ đầu tư
của khu vực tư nhân vào CSHT chưa tương xứng với nhu cầu và tiềm năng. Theo ADB, lý do
của sự thiếu vắng này là:
Một là, Chính phủ có thái độ không nhất quán về đầu tư tư nhân và kỳ vọng không thực tế
vào hiệu quả khu vực kinh tế này mang lại. Cụ thể như việc sử dụng bảo lãnh của Chính phủ
không rõ ràng, trong nhiều lĩnh vực thời hạn chuyển giao các dự án BOT không được xác định,
vai trò tương quan còn chênh nhau giữa luật pháp Việt Nam và quốc tế khi giải quyết tranh
chấp... cho rằng, để thúc đẩy sự tham gia của khối tư nhân đầu tư hạ tầng cơ sở, Việt Nam phải
tạo ra các dự án thí điểm để rút kinh nghiệm, đa dạng hơn các hình thức quan hệ đối tác công
cộng - tư nhân (PPP), thay vì chỉ có các hình thức dự án BOT hoặc BCC như hiện nay.
Hai là, do đặc điểm dự án phát triển CSHT giao thông đòi hỏi vốn đầu tư ban đầu lớn, thời
gian thu hồi vốn dài nếu chỉ đơn thuần trông chờ vào nguồn phí sử dụng CSHT thì không hấp
dẫn các nhà đầu tư tư nhân.
CT 2
Ba là, chi phí giải phóng mặt bằng lớn, không nhất quán dẫn đến tiến độ triển khai công
trình chậm tiến độ và đội chi phí đầu tư cao.
Bốn là, biến động chi phí nguyên vật liệu dẫn đến chi phí vượt quá xa mức dự kiến đầu tư
ban đầu.
Năm là, thủ tục giải quyết chế độ ưu đãi trong đầu tư phát triển CSHT giao thông của khu
vực tư nhân còn kéo dài, gây khó khăn (chính sách hoàn, miễn thuế..).
1. Việc lựa chọn dự án
Hiện nay, vấn đề cơ sở hạ tầng đang rất được nhiều nhà đầu tư quan tâm, nhưng không
phải cơ sở hạ tầng nào nhà đầu tư cũng có thể vào được bởi vì cơ sở hạ tầng là một công trình
đầu tư đòi hỏi thời gian thu hồi vốn lâu và nguồn vốn lại lớn. Do đó cần phân loại dự án nào có
khả năng thu hồi vốn thì sẽ huy động các nhà đầu tư lĩnh vực tư nhân tham gia ( tuyến đường có
giá trị thương mại cao; khả năng khai thác lưu lượng phương tiện lớn…). Thậm chí, đối với
từng dự án cụ thể, Bộ và địa phương sẽ trình Thủ tướng cho phép áp dụng những cơ chế cụ thể
cho từng dự án, đảm bảo nhà đầu tư có lãi và thu hồi vốn đầu tư. Những dự án không có khả
năng thu hồi vốn thì Chính phủ phải bằng mọi nguồn lực của mình cố gắng để mà thực hiện.