Kinh tế môi trường (Field & Olewiler) - Chương 11: Tiêu chuẩn

CHƯƠNG 11

TIÊU CHUẨN

MD = 10E

MAC = 600 – 5E

Tiêu chuẩn1 là một dạng của phương pháp mệnh lệnh và kiểm soát (command and control - CAC). Phương pháp CAC đối với chính sách công là phương pháp mà theo đó để có được những hành vi mong muốn từ giác độ xã hội, các nhà chính trị chỉ cần quy định các hành vi đó trong luật và sử dụng bộ máy thực thi cần thiết – toà án, công an, hình phạt – để buộc mọi người tuân theo luật. Đối với chính sách môi trường, phương pháp CAC dựa vào nhiều loại tiêu chuẩn khác nhau nhằm cải thiện chất lượng môi trường. Nhìn chung, tiêu chuẩn đơn giản chỉ là một mức kết quả quy định trong luật. Giới hạn tốc độ là một hình thức cổ điển của tiêu chuẩn, nó quy định tốc độ tối đa mà lái xe có thể chạy. Tiêu chuẩn phát thải là mức thải tối đa được pháp luật cho phép. Tinh thần của tiêu chuẩn là: nếu như không muốn người ta làm điều gì đó, cách đơn giản là thông qua đạo luật làm cho điều đó trở thành bất hợp pháp, và yêu cầu cơ quan chức năng thi hành luật. Hình 11–1 thể hiện chi phí giảm ô nhiễm biên và thiệt hại biên cho trường hợp phát thải khí cácbon mônôxit từ nhà máy tái chế nhựa đường sử dụng trong ngành xây dựng đường xá2. Đơn vị đo lường phát thải là kg mỗi tháng. Cho biết đường MAC và MD như sau Nhà quản lý tìm cân bằng tối ưu xã hội tại điểm MD = MAC và xác định được mức phát thải hiệu quả xã hội là E*. Đây là mức phát thải tối thiểu hóa tổng chi phí giảm thải và chi phí thiệt hại đồng thời tối đa hóa lợi ích xã hội ròng. Với những phương trình trên, E* = 40 kg mỗi tháng. Trước khi tiêu chuẩn được áp dụng, nhà máy thải ở mức MAC = 0. Giải phương trình MAC = 0 cho kết quả E0 = 40 kg mỗi tháng. Để đạt được E* cơ quan chức năng phải đặt tiêu chuẩn 40 kg mỗi tháng. Mức tiêu chuẩn này là giới hạn trên quy định đối với nhà máy. Nếu nhà mày vượt quá mức thải này và bị phát hiện thì bị phạt tiền hoặc chịu các hình phạt khác. Giả sử nhà máy giảm thải theo tiêu chuẩn quy định, thì tổng chi phí giảm ô nhiễm (TAC) bằng diện tích phía dưới đường MAC giới hạn bởi E0 và E*. Một tên gọi khác cho tổng chi phí xử lý này là chi phí thực thi (compliance cost) để đáp ứng tiểu chuẩn. Ví dụ, chi phí thực thi bằng 16.000$ khi nhà máy đáp ứng tiêu chuẩn. Chú ý rằng tổng thiệt hại tại mức hiệu quả xã hội là 8.000$ mỗi tháng, so với 72.000$ khi không kiểm soát ô nhiễm. Lợi ích của tiêu chuẩn là chênh lệch giữa tổng thiệt hại khi không có tiêu chuẩn (72.000$) và tổng thiệt hại khi có tiêu chuẩn (8.000$) trừ tổng chi phí xử lý (16.000$). Lợi ích ròng là 48.000$ mỗi tháng. Tiêu chuẩn môi trường có nhiều ưu điểm trong việc giải quyết vấn đề môi trường. Tiêu chuẩn phải  đơn giản và trực tiếp.

Barry Field & Nancy Olewiler

1 Theo luật BVMT Việt nam “ Tiêu chuẩn là những tiêu chuẩn, giới hạn cho phép, được quy định dùng làm căn cứ để quản lý môi trường” (Giải thích thêm của người dich) 2 Những nhà máy này gọi là nhà máy tái chế nhựa đường di động. Chúng di chuyển dọc đường, sản xuất nhựa đường tái chế tại chỗ. Những chất gây ô nhiễm khác mà chúng thải ra bao gồm chất hữu cơ và bụi.

1

làm cho người ta cảm nhận ô nhiễm môi trường được giảm ngay tức thì.  đặt mục tiêu cụ thể rõ ràng.   nhất quán với nhận thức đạo đức cho rằng ô nhiễm môi trường là nguy hiểm và bất hợp pháp.  phù hợp với hoạt động của hệ thống luật pháp, nghĩa là xác định và ngăn chặn hành động bất hợp pháp.

Tuy nhiên, công cụ tiêu chuẩn có thể phức tạp hơn nhiều so với ấn tượng ban đầu của nó. Thực ra, một lý do thực tế giải thích sự phổ biến của tiêu chuẩn là nó linh hoạt hơn nhiều khi thực hiện. Ấn tượng về tính chất trực tiếp và tính rõ ràng của tiêu chuẩn trở nên phức tạp hơn nhiều khi chúng ta xem xét sâu hơn. Hình 11-1: Tiêu chuẩn hiệu quả xã hội

MD

$ 600 400

Lượng thải cácbon mônôxit (kg mỗi tháng)

0

40 E*

120 E0

Một tiêu chuẩn được xác định tại điểm MAC = MD nhằm xác định tiêu chuẩn hiệu quả xã hội 40 kg cácbon mônôxit mỗi tháng. Tiêu chuẩn đặt ra giới hạn trên của phát thải. Khi tiêu chuẩn được đáp ứng, lợi ích xã hội ròng là chênh lệch giữa tổng thiệt hại tại 120 kg mỗi tháng và 40 kg mỗi tháng trừ tổng chi phí xử lý. Lợi ích ròng bằng 48.000$ mỗi tháng.

MAC

Barry Field & Nancy Olewiler

CÁC LOẠI TIÊU CHUẨN Có thể áp dụng tiêu chuẩn cho bất cứ hoạt động nào, nhưng với vấn đề môi trường có ba loại tiêu chuẩn chính: tiêu chuẩn môi trường xung quanh (ambient); tiêu chuẩn phát thải, và tiêu chuẩn công nghệ. Trong chương 2, nói chất lượng môi trường xung quanh là nói về khía cạnh chất lượng của môi trường xung quanh cuộc sống con người; nó có thể là chất lượng của môi trường không khí quanh một thành phố, hoặc chất lượng nước ở một dòng sông. Một tiêu chuẩn môi trường xung quanh là mức độ chất ô nhiễm của môi trường xung quanh không được phép vượt quá.

2

Ví dụ, có thể đặt mức tiêu chuẩn môi trường xung quanh cho ôxy hòa tan ở một dòng sông là 3 phần triệu (ppm), có nghĩa đây là mức ôxy hòa tan thấp nhất cho phép ở dòng sông. Tất nhiên, không thể cưỡng chế thi hành một cách trực tiếp tiêu chuẩn môi trường xung quanh. Chỉ có thể kiểm soát được những mức phát thải khác nhau cho phép đạt chất lượng môi trường xung quanh. Để đảm bảo mức ôxy hòa tan ở dòng sông không thấp hơn 3 ppm, chúng ta phải biết được lượng phát thải từ các nguồn khác nhau vào dòng sông góp phần làm thay đổi hàm lượng ôxy hòa tan như thế nào và đưa ra những biện pháp để quản lý những nguồn này. Chất lượng môi trường xung quanh được thể hiện bằng hàm lượng/nồng độ bình quân trong một khoảng thời gian. Ví dụ, chất lượng môi trường không khí xung quanh cho SO2 có hai tiêu chí: bình quân hàng năm tối đa là 23 phần tỷ (ppb) và bình quân 24 giờ tối đa là 115 ppb. Tiêu chuẩn môi trường xung quanh cho cácbon mônôxit từ nhà máy tái chế nhựa đường ở Bristish Columbia là 500 mg/m3 bình quân một giờ. Lý do lấy giá trị trung bình là để phản ánh sự thay đổi theo mùa vụ và theo ngày về điều kiện khí tượng, về chất thải làm thay đổi chất lượng môi trường xung quanh. Bình quân có nghĩa rằng chất lượng môi trường xung quanh trong thời hạn ngắn có thể thấp hơn tiêu chuẩn, miễn là nó không tồn tại quá lâu và miễn là nó đảm bảo cân bằng với thời kỳ chất lượng môi trường xung quanh là tốt hơn tiêu chuẩn. Tiêu chuẩn phát thải Tiêu chuẩn phát thải là mức phát thải từ nguồn gây ô nhiễm không được phép vượt quá. Tiêu chuẩn phát thải có thể xác định dựa trên nhiều cơ sở khác nhau. Ví dụ 1. tốc độ thải (ví dụ, kg mỗi giờ) 2. hàm lượng thải (phần triệu nhu cầu ôxy sinh học – hoặc BOD trong nước) 3. tổng khối lượng chất thải (tốc độ phát thải nhân với hàm lượng thải nhân với thời gian) 4. lượng chất thải cho mỗi đơn vị đầu ra (ví dụ khí CO2 thải ra cho mỗi kwh được sản xuất, số gam cácbon mônôxit từ mỗi tấn nhựa đường) 5. lượng chất thải cho mỗi đơn vị đầu vào (ví dụ lượng sulphur của than sử dụng để sản xuất điện) 6. tỷ lệ phần trăm chất gây ô nhiễm được loại bỏ (ví dụ 60% chất thải được loại bỏ trước khi thải).

Barry Field & Nancy Olewiler

Dòng phát thải liên tục có thể phải chịu tiêu chuẩn tốc độ dòng phát thải “tức thời”; ví dụ tiêu chuẩn giới hạn trên về lượng chất thải mỗi phút hoặc dòng chất thải bình quân trong một khoảng thời gian nhất định. Theo ngôn ngữ quản lý, tiêu chuẩn phát thải là một dạng của tiêu chuẩn hoạt động, bởi vì nó căn cứ vào kết quả mà chủ thể gây ô nhiễm bị kiểm soát cần phải đạt được. Còn có nhiều loại tiêu chuẩn hoạt động khác, ví dụ, tiêu chuẩn nơi làm việc được xác định theo số tai nạn tối đa hoặc mức độ rủi ro mà nhân công tiếp xúc. Yêu cầu nông dân giảm sử dụng một loại thuốc trừ sâu nào đó xuống dưới mức nhất định cũng là một tiêu chuẩn hoạt động, cũng như vậy là trường hợp giới hạn tốc độ trên đường cao tốc.

3

Tiêu chuẩn môi trường xung quanh so với tiêu chuẩn phát thải Có sự khác biệt quan trọng giữa tiêu chuẩn môi trường xung quanh và tiêu chuẩn phát thải. Quy định tiêu chuẩn phát thải ở một mức nào đó không nhất thiết đáp ứng một tập hợp các tiêu chuẩn chất lượng môi trường xung quanh. Thiên nhiên đứng giữa phát thải và chất lượng môi trường xung quanh, đặc biệt hiện tượng khí tượng thủy văn gắn kết chúng lại với nhau. Môi trường vận chuyển chất thải từ nơi phát thải đến các nơi khác thường làm loãng và phát tán chất thải dọc đường vận chuyển. Các tiến trình hóa học làm thay đổi đặc tính vật chất của chất gây ô nhiễm thường xuất hiện ở các trung gian môi trường. Trong một số trường hợp tiến trình này làm giảm chất thải tốt hơn. Chất thải hữu cơ vào sông suối thường chịu tác động của quá trình suy thoái tự nhiên làm phân hủy thành các yếu tố hợp thành. Vì vậy, chất lượng môi trường xung quanh của nước dọc theo dòng sông phụ thuộc vào lượng phát thải cũng như điều kiện thủy học của dòng sông như tốc độ dòng chảy, nhiệt độ, v.v. Đôi khi môi trường biến đổi chất thải thành một chất gì đó gây thiệt hại mạnh hơn. Nghiên cứu để gắn mức phát thải với chất lượng môi trường xung quanh là một phần quan trọng của khoa học môi trường. Mắt xích giữa phát thải và chất lượng môi trường xung quanh có thể bị ảnh hưởng mạnh mẽ bởi quyết định của con người. Một trường hợp cổ điển đó là xe ô tô. Trong chương trình ô nhiễm không khí bởi nguồn di động, Canada đã lập tiêu chuẩn phát thải mới cho xe ô tô theo lượng thải cho mỗi kilômét hoạt động. Nhưng vì không có cách để kiểm soát số lượng xe ô tô trên đường hoặc số giờ mỗi xe chạy, người ta đã không kiểm soát được trực tiếp tổng lượng chất gây ô nhiễm không khí và chất lượng môi trường không khí xung quanh. Tiêu chuẩn công nghệ Có rất nhiều tiêu chuẩn không chỉ rõ kết quả cuối cùng, nhưng quy dịnh rõ công nghệ, kỹ thuật, hoặc hoạt động mà chủ thể gây ô nhiễm phải áp dụng. Chúng ta gộp chúng lại với nhau dưới đề mục tiêu chuẩn công nghệ (technology-based standards) – TBS. Yêu cầu xe ô tô phải được trang bị dây an toàn là một tiêu chuẩn công nghệ. Nếu tất cả các đồ điện gia dụng bị bắt buộc phải lắp đặt máy lọc khí để giảm khí SO2 thải ra, đây thực ra cũng là tiêu chuẩn công nghệ, vì loại công nghệ này được cơ quan chức năng trung ương quy định. Loại tiêu chuẩn này cũng bao gồm tiêu chuẩn thiết kế hoặc tiêu chuẩn kỹ thuật. Cũng có hàng loạt tiêu chuẩn sản phẩm chỉ rõ những đặc điểm mà sản phẩm phải có, và tiêu chuẩn đầu vào thì yêu cầu chủ thể gây ô nhiễm sử dụng đầu vào đáp ứng những điều kiện cụ thể. Tiêu chuẩn công nghệ thường quy định chủ thể gây ô nhiễm sử dụng công nghệ tốt nhất hiện có (BAT), công nghệ tốt nhất có thể áp dụng (BPT), hoặc công nghệ tốt nhất sẵn có khả thi về kinh tế (BATEA). Cũng có thể sử dụng các thuật ngữ khác. BATs là công nghệ tốt nhất có thể, dù có hay không sử dụng thực tế tại thời điểm đó. BPTs thường ngụ ý những công nghệ biết được và có thể áp dụng ngay tức thì. BATEAs cho phép nhìn nhận chi phí xử lý và ảnh hưởng của tiêu chuẩn công nghệ đến lợi nhuận của doanh nghiệp. Có thể không có ranh giới giữa tiêu chuẩn hoạt động và tiêu chuẩn công nghệ. Điểm khác biệt cơ bản là:  Một tiêu chuẩn hoạt động, như tiêu chuẩn phát thải, quy định một số ràng buộc về tiêu chí hoạt động và cho phép người ta chọn lựa cách thức tốt nhất để đạt được nó.

Barry Field & Nancy Olewiler

 Tiêu chuẩn công nghệ áp đặt những kỹ thuật được sử dụng, như thiết bị hoặc quy trình hoạt động mà chủ thể gây ô nhiễm sử dụng.

4

Barry Field & Nancy Olewiler

Kinh tế học về tiêu chuẩn Hiểu được cách thức hoạt động của tiêu chuẩn cho phép chúng ta xác định được chi phí để đạt được cân bằng hiệu quả xã hội khi sử dụng công cụ chính sách này. Chúng ta có thể so sánh tiêu chuẩn với các công cụ chính sách khác sử dụng các tiêu chí đã được phát triển ở Chương 9. Đạt được chất lượng môi trường tốt hơn bằng cách áp dụng những tiêu chuẩn khác nhau dường như là đơn giản và rõ ràng. Nhưng tiêu chuẩn là phức tạp hơn nhiều so với so với những gì mà chúng thể hiện. Phần còn lại của chương này chúng ta sẽ thảo luận những phức tạp đó. Thiết lập mức tiêu chuẩn trong thực tế Vấn đề đầu tiên là đặt tiêu chuẩn ở đâu. Trong trường hợp giải quyết vấn đề ô nhiễm theo phương pháp phân quyền – luật nghĩa vụ pháp lý và chế độ quyền tài sản – ít ra cũng tồn tại khả năng theo giả thuyết là sự tác động qua lại giữa những người liên quan sẽ dẫn đến kết quả hiệu quả. Trên lý thuyết, quy định các mức tiêu chuẩn còn rõ ràng hơn. Như chúng ta đã nhắc lại nhiều lần, tiêu chuẩn hiệu quả xã hội sẽ làm cân bằng chi phí giảm ô nhiễm biên và thiệt hại biên. Trong thực tế, tiêu chuẩn thường được quy định dựa trên một tập hợp các tiêu chí hẹp hơn. Tiêu chuẩn môi trường bắt nguồn từ tiến trình chính trị/quản lý mà tiến trình này có thể bị ảnh hưởng bởi bất cả các loại quan tâm khác nhau. Ví dụ: Hàm thiệt hại phi tuyến tính Những phương pháp nào đã được sử dụng trong thực tế và chúng quan hệ như thế nào với hiệu quả xã hội? Một phương pháp trong quy định tiêu chuẩn là cố gắng đặt các mức tiêu chuẩn môi trường xung quanh hoặc tiêu chuẩn phát thải chỉ căn cứ vào hàm thiệt hại. Lý do có thể là vì người quản lý không có thông tin về hàm chi phí giảm ô nhiễm biên. Người ta sẽ xem xét hàm thiệt hại để xem có điểm nào mà ở đó thiệt hại biên thay đổi lớn. Hình 11-2 cho thấy một dạng hàm thiệt hại biên khác với hàm tuyến tính mà chúng ta đã sử dụng trong phân tích. Một cách tiếp cận khác là quy định tiêu chuẩn tại điểm không có rủi ro, có nghĩa là tại mức có thể bảo vệ tất cả mọi người khỏi thiệt hại dù nhạy cảm đến đâu đi nữa. Điều đó hàm ý đặt tiêu chuẩn ở mức ngưỡng, ký hiệu ET như trong hình 11-2. Nếu đường MAC như trong hình, tiêu chuẩn này không đạt hiệu quả xã hội. Một khó khăn khác là xác định xem liệu có tồn tại một mức ngưỡng không. Nghiên cứu gần đây của các nhà khoa học về chất độc và các nhà khoa học khác cho thấy có thể không có mức ngưỡng cho nhiều chất gây ô nhiễm môi trường, rằng hàm thiệt hại biên dốc lên ngay từ gốc toạ độ. Nếu không tồn tại mức ngưỡng, một chính sách không rủi ro sẽ đòi hòi tất cả các tiêu chuẩn quy định bằng không. Điều này có thể phù hợp với một số chất – một số hợp chất độc hại cao như điôxin chẳng hạn, thiệt hại biên luôn luôn lớn hơn chi phí giảm ô nhiễm biên. Nhưng đối với nhiều chất gây ô nhiễm khác, mức phát thải bằng không là không hiệu quả xã hội và rất khó và không thể đạt được. Vì vậy, có thể quyết định rằng chúng ta có thể chấp nhận một mức thiệt hại nhỏ hợp lý, trong trường hợp này chúng ta có thể đặt tiêu chuẩn tại điểm EL, điểm mà bắt đầu từ đó thiệt hại biên tăng lên rất nhanh. Hoặc nếu hàm thiệt hại giống như ở hình 11-2, vượt quá EMAX đường MD dốc thẳng đứng, một chiến lược tối thiểu hóa rủi ro có thể quy định EMAX là mức thải không bao giờ được vượt quá. Ở đây một lần nữa chúng ta quy định tiêu chuẩn mà không cần quan tâm chi phí xử lý. Ở hình 11- 2, E* gần EL, và EMAX, nhưng không nhất thiết là như vậy trong thực tế.

5

$

MD

MAC

Phát thải

ET EL E* EMAX E0

Hình 11-2: Tiêu chuẩn phát thải cho hàm thiệt hại biên phi tuyến tính Hàm thiệt hại biên phi tuyến tính minh họa các mức có thể đặt tiêu chuẩn phát thải khi người quản lý không biết vị trí chính xác của đường MAC. ET đặt tiêu chuẩn ở mức ngưỡng tối thiểu không có thiệt hại. EL đặt tiêu chuẩn tại điểm mà MD bắt đầu tăng nhanh. EMAX là giới hạn trên của phát thải; điểm tại đó đướng MD trở thành thẳng đứng. Không có tiêu chuẩn nào là hiệu quả xã hội như E*. Cần chú ý rằng khi quy định các mức tiêu chuẩn trên cơ sở lấy giá trị trung bình qua thời gian, thật sự đã có nhiều cách tiếp cận trung dung. Trong trường hợp này, giá trị trung bình của những giai đoạn ngắn – khi chất lượng môi trường xung quanh là tương đối thấp, được xem như là có thể chấp nhận được miễn là nó diễn ra không quá lâu. Thực chất không nhất thiết phải lắp đặt đủ công nghệ giảm thải để duy trì chất lượng môi trường xung quanh đạt tiêu chuẩn dưới tất cả các điều kiện tự nhiên. Nói cách khác, có sự đánh đổi giữa thiệt hại do chất lượng môi trường suy thoái hiện tại với chất lượng môi trường xung quanh thấp hơn tiêu chuẩn nhưng với chi phí duy trì cao trong mọi điều kiện tự nhiên. Ví dụ này minh họa một số điểm chính về tiêu chuẩn. 1. Đặc tính “chất lượng tất cả hoặc là không”: tiêu chuẩn có thể được đáp ứng hoặc không được đáp ứng.

2. Nếu tiêu chuẩn không được đáp ứng, hàm ý ở đây là nó cần được đáp ứng bất chấp chi phí thực hiện.

3. Nếu tiêu chuẩn được đáp ứng, hàm ý là không cần thiết phải làm tốt hơn mặc dầu chi phí để làm điều đó có thể khá thấp.

Barry Field & Nancy Olewiler

Tiêu chuẩn đồng bộ Một vấn đề thực tế trong quy định tiêu chuẩn là liệu tiêu chuẩn có nên áp dụng đồng bộ cho tất cả mọi trường hợp hoặc thay đổi tùy theo hoàn cảnh. Chúng ta có thể minh họa điều này sử dụng trường hợp tiêu chuẩn không đồng bộ theo không gian. Tiêu chuẩn chất lượng môi trường không khí ở Hoa Kỳ nhất thiết là tiêu chuẩn quốc gia. Vấn đề với tiêu chuẩn

6

MDR

MDU

MAC

quốc gia là các yếu tố tác động đến thiệt hại và chi phí xử lý khác biệt giữa các vùng, cho nên áp dụng tiêu chuẩn đồng bộ giữa các vùng khác nhau còn có nghĩa là phi hiệu quả nghiêm trọng. Ví dụ: Thiệt hại biên khác nhau giữa các vùng Nghiên cứu hình 11-3. Hình thể hiện hàm thiệt hại biên của ô nhiễm cácbon mônôxít. Hàm thứ nhất là hàm MD từ hình 11-1, ký hiệu MDU của khu vực thành thị. Hàm thứ hai ký hiệu MDR của khu vực nông thôn. Đường MDU nằm phía trên vì có nhiều người sống ở thành thị nên cùng một lượng phát thải, số người bị ảnh hưởng về sức khỏe sẽ nhiều hơn so với vùng nông thôn. Chúng ta giả dịnh MAC là như nhau cho cả hai vùng và được thể hiện bằng đường MAC ở hình 11-3. Vì thiệt hại biên ở thành thị là cao hơn nhiều so với nông thôn nên mức thải cácbon mônôxit hiệu quả cho môi trường xung quanh là thấp hơn ở thành thị so với nông thôn; mức hiệu quả ở nông thôn là ER và ở thành thị là EU.

Mức thải cácbon mônôxit (kg mỗi tháng)

0 40 60 120 EU ER

Khi thiệt hại biên khác nhau giữa các vùng, việc quy định các mức tiêu chuẩn sẽ khó khăn. Nếu thiệt hại biên khu vực thành thị khác thiệt hạ biên khu vực nông thôn, tiêu chuẩn đồng bộ sẽ không hiệu quả xã hội. Nếu tiêu chuẩn đặt tại EU thì kiểm soát ô nhiễm ở nông thôn là quá mức; nếu đặt tại ER thì ô nhiễm ở khu vực thành phố kiểm soát không chặt so với mức tối ưu xã hội khi MD = MAC. Quy định tiêu chuẩn cho mỗi vùng sẽ tránh được vấn đề này.

Một tiêu chuẩn đồng bộ không thể đồng thời đạt hiệu quả ở cả hai vùng. Cách duy nhất để tránh vấn đề này là quy định tiêu chuẩn khác nhau cho mỗi vùng. Ta có thể gọi là tiêu chuẩn cá nhân. Tiêu chuẩn cá nhân tạo nên sự đánh đổi về mặt chính sách. Thiết lập chính sách cho những vùng khác nhau có thể tạo ra hiệu quả hơn về mặt ảnh hưởng. Tuy nhiên việc này đòi hỏi nhiều thông tin phục vụ việc quy định và thực hiện tiêu chuẩn. Khi thiệt hại biên của một chất gây ô nhiễm từ những nguồn khác nhau là khác nhau, chúng ta sẽ thấy ô nhiễm được phân tán khác nhau giữa các nguồn hoặc vùng khác nhau vì ô nhiễm không được trộn lẫn đồng bộ. Điều đó có nghĩa nhà quản lý phải phải giám sát chất lượng môi trường xung quanh tại những điểm tiếp nhận khác nhau hoặc trạm quan trắc trong phạm vi của họ. Cân bằng hiệu quả xã hội đòi hỏi MAC = MD cho các điểm tiếp nhận. Ô nhiễm từ mồi nguồn sẽ được chuyển thành mức độ tích tụ ô nhiễm môi trường xung quanh tại các điểm bằng hệ số chuyển tải. Hệ số chuyển tải chuyển chất thải từ nguồn i thành ảnh hưởng chất lượng môi trường ở điểm j, và được quyết định bởi quan hệ khí

Barry Field & Nancy Olewiler

$ 600 400 200

7

tượng và đặc tính lý hóa của chất ô nhiễm. Người ta đã phát triển mô hình phát tán ô nhiễm không khí cho một số vùng thành thị quan trọng. Trong thực tế, như đã đề cập ở trên, chất gây ô nhiễm không trộn lẫn đồng bộ làm việc quản lý trở nên khó khăn và tốn kém. Tóm lại:

Khi thiệt hại biên của chất gây ô nhiễm thay đổi theo vùng, theo ngày, hoặc theo mùa, một tiểu chuẩn đồng bộ sẽ không hiệu quả xã hội. Tiêu chuẩn cá nhân làm cho MAC = MD là hiệu quả xã hội.

Tiêu chuẩn và nguyên tắc cân bằng biên Đã thảo luận các vần đề về quy định tiêu chuẩn phát thải hiệu quả, chúng ta phải nhớ rằng mức phát thải hiệu quả chính nó được quyết định bởi hàm chi phí giảm ô nhiễm biên tối thiểu. Giả sử chúng ta có chất ô nhiễm được trộn lẫn đồng bộ thải ra từ những nguồn khác nhau. Nguyên tắc cân bằng biên đòi hỏi kiểm soát những nguồn phát thải khác nhau theo sao cho chúng có cùng chi phí giảm ô nhiễm biên. Điều này có nghĩa những nguồn phát thải khác nhau được kiểm soát ở những mức độ khác nhau, phụ thuộc vào dạng hàm chi phí giảm ô nhiễm biên tại mỗi nguồn phát thải. Đây là cân bằng hiệu quả chi phí - tổng chi phí thực thi để đạt được mục tiêu phát thải được tối thiểu hóa. Với tiêu chuẩn, vấn đề chủ yếu là dường như luôn có xu hướng áp dụng tiêu chuẩn phát thải đồng bộ cho những nguồn khác nhau. Điều này làm cho việc quản lý trở nên đơn giản hơn và gây ấn tượng về bình đẳng với mọi người, vì tất cả đều được đối xử như nhau. Điểm chính là

Tiêu chuẩn đồng bộ chỉ hiệu quả-chi phí trong trường hợp hiếm thấy khi tất cả các chủ thể gây ô nhiễm có đường MAC như nhau. Nếu đường MAC cho một chất gây ô nhiễm khác nhau, tiêu chuẩn cá nhân sẽ đạt được hiệu quả-chi phí.

Hình 11-4 thể hiện mối quan hệ chi phí giảm ô nhiễm biên của hai nguồn phát thải khác nhau, mỗi nguồn đều thải cácbon mônôxit (ví dụ từ phần trước). Chủ thể gây ô nhiễm này là H và L. Lượng thải là số kg cácbon mônôxit mỗi tháng. Phương trình của hàm MAC là:

Ví dụ: Các hàm chi phí giảm ô nhiễm biên khác nhau giữa các chủ thể gây ô nhiễm

MACH = 600 – 5EH MACL = 240 – 2EL

Barry Field & Nancy Olewiler

Khi giảm lượng phát thải, chi phí xử lý của L tăng chậm hơn so với H. Tại sao lại khác nhau? Họ có thể sản xuất sản phẩm khác nhau sử dụng công nghệ khác nhau. Công nghệ của nhà máy này có thể cũ hơn của nhà máy kia và công nghệ cũ có thể kém linh hoạt hơn, làm cho việc giảm thải tốn nhiều chi phí hơn so với nhà máy có công nghệ mới hơn. Một nhà máy có thể được thiết kế để sử dụng nguồn nguyên vật liệu đầu vào khác với nhà máy kia. Thực chất, điều này phản ánh thực tế. Chúng ta có thể dự đoán chi phía giảm thải giữa các nhóm nhà máy sẽ khác biệt đáng kể mặc dù chúng cùng thải ra một loại chất thải. Giả sử hiện tại không có biện pháp kiểm soát ô nhiễm. Mỗi nhà máy thải 120 kg mỗi tháng, như vậy tổng cộng lượng phát thải là 240 kg mỗi tháng. Giả sử cơ quan quản lý muốn giảm tổng lượng thải xuống còn 120 kg mỗi tháng (giảm 50%) bằng cách quy định tiêu chuẩn. Tiêu chuẩn nên được quy định như thế nào? Phương pháp dường như hiển nhiên mà phần đa các nhà quản lý chọn lựa là áp dụng tiêu chuẩn như nhau cho mỗi nguồn,

8

trong trường hợp này 60 kg mỗi tháng. Tiêu chuẩn này có vẻ bình đẳng, vì đối xử các nguồn như nhau, tất cả đều giảm một tỷ lệ tương ứng với mức thải hiện tại. Tất nhiên vấn đề là các nguồn phát thải lại không giồng nhau về mặt kinh tế, chúng có những hàm chi phí giảm thải biên khác nhau. Bằng cách áp dụng tiêu chuẩn phát thải đồng bộ cho những nguồn khác nhau chúng ta đã vi phạm nguyên tắc cân bằng biên, với một tổng lượng phát thải giảm được ta phải trả nhiều hơn được so với số cần trả. Tiêu chuẩn cá nhân, là tiêu chuẩn làm cho MAC của mỗi chủ thể gây ô nhiễm cân bằng với MD, là hiệu quả chi phí bởi vì chúng thỏa mãn nguyên tắc cân bằng biên. Chưng minh điều đó như sau: Chứng minh chính sách hiệu quả chi phí tối thiểu hóa tổng chi phí giảm ô nhiễm Trình tự các bước: 1. Tình tổng chi phí giảm ô nhiễm (TAC) cho mỗi chủ thể gây ô nhiễm khi áp dụng tiêu chuẩn đồng bộ 60 kg mỗi tháng

Tại tiêu chuẩn này MAC của L là 120$/kg và của H là 300$/kg TAC là diện tích phía dưới đường MAC của mỗi chủ thể gây ô nhiễm từ 120 đến 60 kg. TACL = ½ (60 x 12$) = 3600$. TACH = ½ (60 x 300$) = 9000$. Tổng chi phí xử lý của cả hai nhà máy là TACL + TACH = 12600$.

Tiêu chuẩn đồng bộ

MACH

MACL

Hình 11-4: Hiệu quả chi phí khi đường chi phí giảm ô nhiễm biên khác nhau

b

a

$ 600 500 400 300 200 171.5 120 100

Lượng thải cacbon mônôxit (kg mỗi tháng) Tiêu chuẩn đồng bộ đối lập với tiêu chuẩn cá nhân cho hai chủ thể gây ô nhiễm có đường MAC khác nhau. Tiêu chuẩn đồng bộ 60 kg mỗi tháng cho mỗi chủ thể gây ô nhiễm vi phạm nguyên tắc cân bằng biên vì vậy là không hiệu quả chi phí. Tại mức 60 kg, MACH lớn hơn MACL . Chính sách đảm bảo hiệu quả chi phí quy định tiêu chuẩn cá nhân với mục tiêu thải là 120 kg và MAC của hai chủ thể gây ô nhiễm bằng nhau. Tiêu chuẩn phát thải cá nhân là 40.3 kg mỗi tháng cho L và 85.7 kg mỗi tháng cho H. Chính sách hiệu quả chi phí cho phép đạt cùng một mức thải mục tiêu với chi phí thấp hơn.

20 34.3 40 60 80 85.7 100 120 EL EH E0

Barry Field & Nancy Olewiler

2. Tính tổng chi phí xử lý cho mỗi chủ thể gây ô nhiễm nếu tiêu chuẩn cá nhân được quy định thỏa mãn nguyên tắc cân bằng biên. Chúng là những tiêu chuẩn cá nhân đạt hiệu quả chi phí.

9

Chúng ta cần làm thêm một số tính toán: Tìm mức thải cho mỗi chủ thể gây ô nhiễm thỏa mãn nguyên tắc cân bằng biên. Cách dễ nhất là sử dụng đại số: Nguyên tắc biên đòi hỏi MACs của cả hai chủ thể gây ô nhiễm phải bằng nhau

MACH = MACL

(1) 600 – 5 EH = 240 – 2EL

Thay vào ta có: Tổng lượng thải của cả hai nhà máy phải bằng mức thải mục tiêu (2) EL + EH = 120 kg mỗi tháng

Giải hệ phương trình gồm (1) và (2) ta được:

EH = 85,7 EL = 34,3

Đó chính là tiêu chuẩn cá nhân cho mỗi chủ thể gây ô nhiễm Thay EH và EL vào hàm chi phí giảm ô nhiễm biên của mỗi chủ thể gây ô nhiễm ta có MACH =MACL = 171,5$ Bây giờ ta tính TAC cho mỗi chủ thể gây ô nhiễm

TACL = ½ [(120 – 34.3) x 171.5] = 7.348,78$ TACH = ½ [(120 – 85.7) x 171.5] = 2.941,22

Tổng chi phí xử lý của cả hai nhà máy là: 10.290 $ 3. So sánh TAC của trường hợp tiêu chuẩn đồng bộ với tiêu chuẩn cá nhân hiệu quả

chi phí: Tiêu chuẩn đồng bộ TAC = 12.600$ Tiêu chuẩn cá nhân hiệu quả chi phí TAC = 10.290$ Như vậy tiêu chuẩn cá nhân hiệu quả chi phí cho phép đạt cùng một mức giảm thải với chi phí thấp hơn. Bài tập: Hãy chứng minh rằng khoản tiết kiệm chi phí trên chính bằng diện tích a+b ở trong hình vẽ.

Tóm lại, phần lớn tiêu chuẩn là đồng bộ đối với các nguồn thải khác nhau. Điều này đã có sẵn trong triết lý cơ bản của phương pháp tiêu chuẩn, và nó làm cho nhiều người cho rằng đó là cách thức tiến hành bình đẳng. Phần này minh họa một điểm rất quan trọng:

Barry Field & Nancy Olewiler

Khi chi phí giảm ô nhiễm biên khác nhau giữa các nguồn, công cụ tiêu chuẩn đồng bộ sẽ dẫn đến giảm thải ít hơn với tổng chi phí thực thi của chương trình được định trước, hoặc tốn nhiều chi phí hơn để đạt được mục tiêu nhất định so với công cụ đạt hiệu quả chi phí thỏa mãn nguyên tắc cân bằng biên.

10

Sự khác biệt về chi phí giảm ô nhiễm biên giữa các nguồn càng lớn thì kết quả của phương pháp tiêu chuẩn đồng bộ càng tệ hơn. Chúng ta sẽ thấy ở các chương sau rằng sự khác biệt có thể rất lớn. Có thể quy định tiêu chuẩn theo nguyên tắc cân bằng biên được không? Trừ khi luật yêu cầu giảm thải phải đạt tỷ lệ bằng nhau, cơ quan chức năng có thể đặt tiêu chuẩn khác nhau cho những nguồn khác nhau. Để giảm và đạt mức thải là 120 kg mỗi tháng, có thể quy định tiêu chuẩn giảm thải cho L là 34,3 kg và cho H là 85.7 kg. Tuy nhiên khó khăn ở chỗ để thực hiện được điều đó cơ quan chức năng cần phải biết hàm giảm ô nhiễm biên của nhiều nguồn khác nhau. Chúng ta cần phải nhấn mạnh điểm này. Hầu hết các vấn đề ô nhiễm trong thực tế là do nhiều nguồn gây nên. Như vậy,

Để quy định tiêu chuẩn phát thải cá nhân theo nguyên tắc cân bằng biên, nhà quản lý phải biết hàm giảm ô nhiễm biên cho mỗi nguồn ô nhiễm.

Barry Field & Nancy Olewiler

Các cơ quan chức năng phải tốn rất nhiều công sức dể có được thông tin chất lượng cao về chi phí giảm ô nhiễm biên của những nguồn gây ô nhiễm khác nhau, mà mỗi nguồn lại sản xuất những sản phẩm khác nhau sử dụng những công nghệ và phương pháp khác nhau. Nguồn cung cấp thông tin không ai khác chính là các chủ thể gây ô nhiễm, nhưng không có lý do gì để tin rằng họ sẽ sẵn lòng chia sẻ những thông tin này. Nếu như họ biết, và chắc là họ biết, thông tin được sử dụng để quy định tiêu chuẩn cá nhân họ sẽ có động cơ cho các cơ quan quản lý biết là MAC của họ tăng lên rất nhanh khi giảm phát thải. Vì vậy, các cơ quan chức năng gặp khó khăn thực sự khi muốn quy định tiêu chuẩn cá nhân theo nguồn ô nhiễm. TÁC ĐỘNG KHUYẾN KHÍCH CỦA TIÊU CHUẨN Như đã thảo luận ở Chương 9, một khía cạnh quan trọng của đánh giá chính sách môi trường là xem xét chính sách có tác động khuyến khích gì đối với chủ thể gây ô nhiễm. Có cả tác động ngắn hạn và dài hạn. Trong ngắn hạn, câu hỏi là chính sách có khuyến khích các chủ thể gây ô nhiễm giảm thải đến mức hiệu quả theo cách thức hiệu quả chi phí không. Phương pháp mệnh lệnh và kiểm soát dựa vào tiêu chuẩn là yếu kém trên phương diện này. Vấn đề cơ bản ở chỗ tiêu chuẩn có nghĩa là tất cả hoặc không có gì; chúng hoặc được đáp ứng hoặc không. Nếu chúng được đáp ứng thì không có động cơ để người gây ô nhiễm làm tốt hơn tiêu chuẩn, mặc dù chi phí giảm những đơn vị ô nhiễm tiếp theo vẫn còn thấp. Cũng vậy, chủ thể gây ô nhiễm phải đáp ứng tiêu chuẩn (hoặc bị phạt) ngay cả khi chi phí thực thi có thể cao hơn nhiều so với thiệt hại giảm bớt. Tiêu chuẩn cũng không cho phép chủ thể gây ô nhiễm linh hoạt trong quyết định. Điều này đặc biệt đúng đối với tiêu chuẩn công nghệ, quy định quy trình mà chủ thể gây ô nhiễm phải tuân theo, ngay cả khi các quy trình khác có thể có để đạt được mục tiêu ô nhiễm với chi phí thấp hơn. Nếu cơ quan quản lý quy định chi tiết về công nghệ và các bước thực hành mà chủ thể gây ô nhiễm sử dụng để giảm thải, chủ thể gây ô nhiễm có thể không có động cơ sử dụng các công nghệ khác để tự bảo vệ bản thân khỏi bị buộc tội không tuân thủ, thậm chí những phương pháp này có thể ít tốn kém hơn. Thay vì để nhà máy tự sáng tạo ra các phương tiện công nghệ để đạt được mục tiêu, tiêu chuẩn công nghệ buộc cơ quan chức năng công phải quyết định đúng đắn về công nghệ.

11

MAC1 = 200 – 5E MAC2 = 160 – 4E MD = 5E

Barry Field & Nancy Olewiler

Trong dài hạn, một mục tiêu của chính sách kiểm soát ô nhiễm là khuyến khích mạnh mẽ việc tìm kiếm những thay đổi về kỹ thuật và quản lý để đạt được mục tiêu phát thải với chi phí thấp hơn (hoặc đạt mức thải thấp hơn). Theo tiêu chí này, tiêu chuẩn như thế nào? Rất dễ trả lời với tiêu chuẩn công nghệ. Trong trường hợp này sẽ không có khuyến khích để tìm kiếm cách thức rẻ hơn (xem xét tất cả các loại chị phí) để giảm thải. Nếu cơ quan chức năng quy định công nghệ và các bước thực hành cụ thể mà chủ thể gây ô nhiễm hợp pháp sử dụng để giảm thải, không có khuyến khích để tìm kiếm phương pháp tốt hơn. Nhưng tiêu chuẩn phát thải có những khuyến khích gì? Ví dụ dưới đây cho thấy có thể trả lời câu hỏi này bằng cách sử dụng đồ thị. Ví dụ: Khuyến khích đầu tư công nghệ mới của tiêu chuẩn phát thải Hình 11-5 cho thấy chi phí giảm ô nhiễm biên của một nhà máy trong hai trường hợp. MAC1 là chi phí giảm ô nhiễm biên trước khi có cải tiến công nghệ. MAC2 là chi phí giảm ô nhiễm biên mà nhà máy kỳ vọng sau khi đầu tư nghiên cứu và phát triển công nghệ tái chế hoặc xử lý chất thải tốt hơn. Cụ thể, cho biết Nếu không có những quy định về ô nhiễm thì tuyệt đối không có động cơ chi tiêu cho hoạt động nghiên cứu và phát triển. Giả sử bây giờ nhà máy phải đáp ứng tiêu chuẩn phát thải E1 = 20 tấn mỗi năm (cân bằng hiệu quả xã hội). Với MAC1 thì tổng chi phí thực thi hàng năm của nhà máy là diện tích (a+b) = 1 triệu $ mỗi năm (đơn vị đo lường ở hình 11-5 là 1.000$). Nếu chương trình nghiên cứu và phát triển thành công, MAC1 dịch xuống đường MAC1 và chi phí thực thi là diện tích b = 800.000$ mỗi năm. Chênh lệch 200.000$ mỗi năm là phần chi phí thực thi giảm được và nó cho thấy chức năng khuyến khích thực hiện nghiên cứu và phát triển. Chúng ta sẽ thấy trong chương tiếp theo rằng khuyến khích này là không mạnh mẽ bằng bằng các chương trình khuyến khích kinh tế. Tuy vậy, chúng ta có thể nói khuyến khích của tiêu chuẩn phát thải nhiều hơn so với tiêu chuẩn công nghệ.

12

MD

MAC1

MAC2

$ (ngàn) 200 160 100

e

d

a

c

b

0

40 Lượng thải (tấn mỗi năm)

17.78 20 E2 E1

Tác động khuyến khích của việc áp dụng công nghệ tiết kiệm chi phí là diện tích a nếu nhà quản lý duy trì tiêu chuẩn phát thải tại E1 sau khi áp dụng công nghệ mới giảm MAC1 xuống MAC2. Nếu nhà quản lý thắt chặt tiêu chuẩn tới E2, khuyến khích áp dụng công nghệ mới sẽ nhỏ hơn và bằng diện tích (a-c). Một tiêu chuẩn ép buộc áp dụng công nghệ có thể được đặt ngay từ đầu tại E2. Điều này có thể cho phép chủ thể gây ô nhiễm tiết kiệm chi phí một lượng bằng diện tích (a+d+e) nếu áp dụng công nghệ mới.

Hình 11-5: Khuyến khích đầu tư công nghệ kiểm soát ô nhiễm mới của tiêu chuẩn

Barry Field & Nancy Olewiler

Lôgíc về việc quy định các mức tiêu chuẩn có thể làm triệt tiêu dần tác động khuyến khích trong ví dụ nêu trên. Giả sử cơ quan chức năng cố gắng quy định tiêu chuẩn gần sát với mức phát thải hiệu quả. Trong hình 11-5, các nhà quản lý dự đoán E1 là hiệu quả trước đổi mới công nghệ. Nhưng công nghệ mới làm giảm chi phí giảm ô nhiễm biên, và chúng ta biết từ Chương 5 rằng điều này sẽ làm giảm mức phát thải hiệu quả. Giả sử nhà quản lý ước tính với cách nhìn của họ, công nghệ mới là dịch chuyển mức thải hiệu quả đến E2 = 17,78 tấn mỗi năm trong hình 11-5 và bây giờ nhà quản lý thay đổi tiêu chuẩn để phản ánh điều đó. Bây giờ chi phí thực thi của nhà máy là (b+c) = 987.457 $ mỗi năm. Chi phí mà chủ thể gây ô nhiễm tiết kiệm được là (a – c) = 200.000$ - 187.457$ = 12.534$. Chi phí tiết kiệm được là thấp hơn nhiều so với trường hợp tiêu chuẩn ở mức 20 tấn mỗi năm và có thể là không đủ bù đắp chi phí nghiên cứu và phát triển của chủ thể gây ô nhiễm. Chủ thể gây ô nhiễm có thể nghĩ rằng vì nhà quản lý thắt chặt tiêu chuẩn nên với công nghệ mới họ có thể bị thiệt hơn so với công nghệ cũ. Phương pháp quy định tiêu chuẩn trong trường hợp này làm suy yếu khuyến khích việc thay đổi công nghệ kiểm soát ô nhiễm. Nếu tiêu chuẩn phát thải khuyến khích việc đổi mới công nghệ, có phải là không nên áp đặt tiêu chuẩn chặt chẽ để có thể khuyến khích đổi mới hơn nữa? Ở hình 11-5 nếu tiêu chuẩn được quy định tại E2 =17,78 tấn mỗi năm ngay từ đầu, điều này có nghĩa chi phí tiết kiện được sẽ là (a+d+e) với công nghệ mới chứ không phải chỉ là a như trường hợp tiêu chuẩn quy định tại E1. Phương pháp này có tiêu đề là tiêu chuẩn ép buộc áp dụng công nghệ . Nguyên tắc của ép buộc áp dụng công nghệ là quy định tiêu chuẩn không thực tế với công nghệ hôm nay với hy vọng là ngành công nghiệp kiểm soát ô nhiễm sẽ phát minh ra phương pháp mới để đáp ứng tiêu chuẩn với một chi phí hợp lý. “Không thực tế với công nghệ hôm nay” có nghĩa là chi phí quá cao dẫn tới khó khăn về kinh tế. Tiêu chuẩn ép buộc áp dụng công nghệ có cải thiện khuyến khích không? Hãy coi đây như là một bài tập.

13

Barry Field & Nancy Olewiler

Nhưng tiêu chuẩn khắt khe hơn cũng tạo nên khuyến khích khác: khuyến khích chủ thể gây ô nhiễm tìm kiếm sự hỗ trợ từ cơ quan chức năng làm chậm trễ ngày mà tiêu chuẩn có thể áp dụng. Chủ thể gây ô nhiễm có thể sử dụng một phần nguồn lực cho nghiên cứu và phát triển để tác động tới quyền lực chính trị làm chậm trễ việc ban hành tiêu chuẩn khắt khe. Tiêu chuẩn càng khắt khe và ngắn hạn, thì hành động đó càng có khả năng xảy ra hơn. Vì vậy, ép buộc áp dụng công nghệ là một trong những chiến lược không ngụ ý rằng càng chặt chẽ thì càng hiệu lực hơn. Ở mức độ không nhỏ, ngành công nghiệp kiểm soát ô nhiễm lại thực hiện các nghiên cứu và phát triển mới về công nghệ kiểm soát ô nhiễm nhiều hơn chính bản thân công nghiệp gây ô nhiễm. Vì vậy kết luận về tác động khuyến khích của chính sách kiểm soát ô nhiễm đối với đổi mới công nghệ có nghĩa là dự báo những chính sách này sẽ đóng góp như thế nào cho năng suất và sự tăng trưởng của công nghiệp kiểm soát ô nhiễm. Tiêu chuẩn công nghệ làm mất tác dụng theo cách lập luận này, bởi vì nó làm mất đi tác động khuyến khích để các nhà quản lý trong ngành công nghiệp kiểm soát ô nhiễm phát triển ý tưởng mới. Như chúng ta đã thấy về phương diện này tiêu chuẩn phát thải là tốt hơn. Minh chứng cho điều này là đại diện của ngành công nghiệp kiểm soát ô nhiễm thường chấp nhận về mặt chính trị tiêu chuẩn môi trường chặt chẽ hơn; thực ra họ thấy được vận may của ngành công nghiệp của họ gắn chặt trực tiếp với mức độ khắt khe của tiêu chuẩn phát thải do các cơ quan chức năng quy định. KINH TẾ HỌC VỀ CƯỠNG CHẾ Luật kiểm soát ô nhiễm tiêu biểu kết hợp tiêu chuẩn thường yêu cầu giảm phát thải từ mức hiện hành, hoặc áp dụng những công nghệ kiểm soát ô nhiễm được quy định. Khi chúng ta đánh giá các chính sách này dựa trên kết quả mong đợi, chúng ta thường ngầm giả định rằng các hình phạt nêu trong luật là đủ để có được sự tuân thủ hoàn toàn. Nhưng điều đó không bao giờ đúng. Luật kiểm soát ô nhiễm cũng như các luật khác cần có cưỡng chế, và việc này cần đến nguồn lực. Vì các cơ quan cưỡng chế/thi hành thường làm việc trong điều kiện ngân sách hạn chế, cần nhớ rằng cũng luôn có đủ nguồn lực dành cho việc cưỡng chế để đạt được một mức tuân thủ chấp nhận được. Thực ra, ý niệm “chấp nhận được” là chủ đề còn tranh luận. Ví dụ: Ảnh hưởng của chi phí cưỡng chế/thực thi đến tiêu chuẩn Giống như nhiều vấn đề kinh tế và phân bổ tài nguyên khác, cưỡng chế bao hàm một sự đánh đổi giữa nguồn lực dành cho hoạt động này, là hoạt động có chi phí cơ hội, và lợi ích dưới hình thức mức độ tuân thủ cao hơn. Sự đánh đổi này được thể hiện ở Hình 11-6. MAC và MD là không tuyến tính. Hai đường C1 và C2 là đường gộp cả chi phí giảm ô nhiễm biên và chi phí cưỡng chế biên. Chú ý rằng các đường này bắt đầu tại E1, nằm phía trái của mức thải khi không có kiểm soát ô nhiễm, E0. Khi đặt tiêu chuẩn phát thải tại E*, có thể có một số mức độ tuân thủ tự nguyện – trong trường hợp này từ E0 đến E1. Nhưng để đạt giảm thải vượt quá E1 cần có cưỡng chế dứt khoát. Chúng ta thường nghĩ E* là mức phát thải hiệu quả, nhưng khi có chi phí cưỡng chế điều đó không còn đúng nữa. Với chi phí cưỡng chế cao (đường C1) mức phát thải hiệu quả xã hội là E2. Tại điểm này tổng chi phí giảm thải bằng chi phí cưỡng chế (a+b) và chi phí giảm thải (c+d).

14

$

MD

MAC C1 C2

e

f

d

a b c

0

E* E3 E2 E1

E0 Chất thải

Chi phí thực thi, được thể hiện bằng đường C1 và C2, là tổng chi phí giảm ô nhiễm biên cộng với chi phí giám sát và cưỡng chế. Chi phí thực thi càng cao thì tiêu chuẩn càng ít khắt khe. Với chi phí thực thi cao (C1), tiêu chuẩn phát thải là E2. Tổng chi phí giảm ô nhiễm bao gồm chi phí cưỡng chế (a+b) và chi phí xử lý là (c+d). Với chi phí thực thi thấp hơn (C2), tiêu chuẩn là khắt khe hơn tại E3.

Hình 11-6: Kinh tế học về cưỡng chế thực thi chính sách

Barry Field & Nancy Olewiler

Công tác cưỡng chế bao gồm nhiều vấn đề: giám sát thiết bị, chuyên môn của nhân viên, hoạt động của hệ thống tòa án v.v. Một trong những yếu tố này thay đổi sẽ làm dịch chuyển đường tổng chi phí; trong hình 11-6 làm dịch chuyển đến đường C2. Điều này làm thay đổi mức thải hiệu quả đến E3, tại điểm này tổng chi phí giảm ô nhiễm sẽ bao gồm chi phí cưỡng chế (e+b) và chi phí xử lý (f+c+d). Khi xem xét chi phí cưỡng chế, vấn đề được đặt ra là nên quy định tiêu chuẩn như thế nào. Tiêu chuẩn càng chặt chẽ thì chi phí cưỡng chế càng cao vì nó đòi hỏi các nguồn gây ô nhiễm thay đổi nhiều hơn. Có thể đạt được tiêu chuẩn ít khắt khe với chí phí cưỡng chế thấp hơn, vì lý do ngược lại. Cơ quan môi trường thường làm việc với ngân sách hạn chế. Trong một số trường hợp có thể đạt được tổng mức giảm thải lớn hơn sử dụng tiêu chuẩn ít khắt khe và dễ thực thi hơn là sử dụng tiêu chuẩn khắt khe đòi hỏi nhiều chi phí giám sát và cưỡng chế. Tuy nhiên cần phải nhấn mạnh rằng tính chất khắt khe của tiêu chuẩn không phải là yếu tố duy nhất ảnh hưởng đến chi phí giám sát và cưỡng chế. Một yếu tố quan trọng trong cưỡng chế là quy mô của các hình phạt trong luật. Phần lớn đạo luật về kiểm soát ô nhiễm môi trường có nêu điều khoản về quy mô hình phạt (hoặc thời hạn tù) có thể áp dụng cho các đối tượng vi phạm nếu họ bị bắt và phát hiện phạm tội. Trong nhiều trường hợp đặc biệt khi luật pháp mới được ban hành, mức phạt thường được quy định quá thấp, thấp hơn cả chi phí xử lý cần thiết để đáp ứng tiêu chuẩn. Trong trường hợp này nhà máy có thể tiết kiệm tiền bằng cách vi phạm. Với hình phạt nhẹ, việc cưỡng chế là rất khó khăn và với hình phạt nặng, việc cưỡng chế sẽ tốn nhiều chi phí hơn. Nếu nguồn gây ô nhiễm đối mặt với khả năng phải trả tiền phạt cao, họ sẽ có động cơ tuân thủ mạnh mẽ hơn. Trong những năm gần đây, hình phạt vì không tuân thủ với quy định môi trường của Canada tăng lên đột ngột, và có bằng chứng cho thấy trừng phạt là đủ để khuyến khích tuân thủ theo luật pháp.

15

Barry Field & Nancy Olewiler

Tuy nhiên cần phải ghi nhớ các ảnh hưởng nghịch đã thảo luận trước đây: luật pháp đặt mức phạt quá cao sẽ ngăn cản nhà quản lý và tòa án theo đuổi các đối tượng vi phạm một cách mạnh mẽ, bởi vì điều này có thể dẫn đến các trục trặc về kinh tế. Với ngân sách giám sát cưỡng chế hạn chế, nhà chức trách thường phải phụ thuộc vào việc tự giám sát, nghĩa là tự các nguồn gây ô nhiễm lưu giữ sổ sách về dòng phát thải qua thời gian. Điều này cho phép nhà chức trách định kỳ thăm và kiểm toán hồ sơ nghi chép tại mỗi nguồn hoặc thực hiện kiểm tra ngẫu nhiên để đo phát thải. Tần suất kiểm toán và kiểm tra đột xuất thay đổi tùy thuộc vào ngân sách. Tỷ lệ tuân thủ chắc chắn sẽ phụ thuộc vào nguồn lực dành cho giám sát, nhưng vẫn có thể đạt được mức tuân thủ nào đó với việc tự giám sát và kiểm tra ngẫu nhiên. Những người có óc thực tế về chính trị có thể kết luận rằng phương pháp tiêu chuẩn được ưa chuộng bởi vì trong thực tế với ngân sách hạn chế phương pháp này cho phép tuân thủ một phần. Một nét chung của tiêu chuẩn môi trường là chúng được quy định và thực thi bởi nhiều nhóm người khác nhau. Tiêu chuẩn thường được quy định bởi quyền lực trung ương, thực thi thường được tiến hành bởi cơ quan quyền lực địa phương. Ví dụ, tiêu chuẩn chất lượng không khí trong Đạo luật Bảo vệ Môi trường Canada được quy định ở cấp liên bang, nhưng phần lớn thực thi được tiến hành bởi các cơ quan cấp tỉnh. Điều này có một số hàm ý quan trọng. Thứ nhất, tiêu chuẩn được quy định trong điều kiện không xem xét nhiều chi phí thực thi; có ít nhiều giả định rằng chính quyền địa phương sẽ tìm được nguồn lực để thực thi. Tất nhiên, điều này thường không đúng trong thực tế. Một hàm ý khác là tiêu chuẩn có thể linh hoạt hơn nhiều so với ấn tượng ban đầu. Luật được soạn thảo ở cấp quốc gia là rõ ràng và có thể được áp dụng mọi nơi. Nhưng ở cấp địa phương, cơ quan kiểm soát ô nhiễm địa phương có thể linh hoạt hơn khi thực thi tiêu chuẩn do ngân sách hạn chế và áp lực từ những nhóm có lợi ích liên quan ở địa phương (chủ thể gây ô nhiễm). Tiêu chuẩn công nghệ cũng cho phép linh hoạt như vậy trong việc cưỡng chế thực thi. Ở đây chúng ta cần phân biệt tuân thủ ban đầu và tuân thủ tiếp theo. Tuân thủ ban đầu là trường hợp chủ thể gây ô nhiễm lắp đặt thiết bị thích hợp để đáp ứng tiêu chuẩn công nghệ. Để giám sát tuân thủ ban đầu cần có thanh tra đến hiện trường, kiểm tra xem thiết bị đã được lắp đặt chưa, và đảm bảo chắc chắn rằng nó sẽ hoạt động theo đúng điều kiện của tiêu chuẩn. Sau khi khẳng định điều đó, cơ quan quản lý cấp giấy phép hoạt động cho nhà máy. Nhưng điều đó không đảm bảo chắc chắn rằng thiết bị sẽ được tiếp tục vận hành trong tương lai theo các điều khoản trong giấy phép. Nó có thể bị hỏng khi sử dụng, có thể không được bảo dưỡng tốt, nhân viên vận hành trong tương lai có thể không được đào tạo tốt v.v. Vì vậy, nếu không có giám sát thì không có gì đảm bảo rằng nguồn ô nhiễm sẽ tiếp tục tuân thủ. Điều quan trọng cần chú ý khi thảo luận về cưỡng chế là mọi chính sách cần sự giám sát để đảm bảo tuân thủ. Như chúng ta sẽ thấy, các chính sách khác nhau ở mức độ và bản chất của quá trình giám sát. Điều này lại tác động đến chi phí thực thi.

16

TÓM TẮT Phương pháp quản lý ô nhiễm môi trường phổ biến nhất trong lịch sử là quy định tiêu chuẩn. Được gọi là phương pháp “mệnh lệnh và kiểm soát” bởi vì nhà chức trách sẽ công bố giới hạn nhất định cho chủ thể gây ô nhiễm, và thực thi các giới hạn đó sử dụng các thể chế cưỡng chế thích hợp. Có ba loại tiêu chuẩn chủ yếu: tiêu chuẩn chất lượng môi trường xung quanh, tiêu chuẩn phát thải và tiêu chuẩn công nghệ. Đầu tiên chúng ta đã tập trung thảo luận về việc đặt ra các mức tiêu chuẩn và tiêu chuẩn đồng bộ theo vùng. Một vấn đề hàng đầu khi đặt ra tiêu chuẩn là vấn đề hiệu quả chi phí và nguyên tắc cân bằng biên. Nhiều quy định đã đặt tiêu chuẩn đồng bộ cho tất cả các nguồn phát thải thải ra cùng một loại chất thải. Nhưng kiểm soát ô nhiễm chỉ đạt hiệu quả chi phí khi chi phí giảm ô nhiễm biên của các nguồn khác nhau là bằng nhau. Khi chi phí giảm ô nhiễm biên khác nhau giữa các nguồn, tiêu chuẩn đồng bộ là không hiệu quả chi phí; tiêu chuẩn cá nhân là cần thiết. Chúng ta cũng khảo sát liệu tiêu chuẩn có tạo ra động cơ tìm kiếm cách thức giảm thải tốt hơn không. Tiêu chuẩn phát thải tạo ra động lực tích cực cho chương trình nghiên cứu và phát triển công nghệ kiểm soát ô nhiễm, tuy nhiên chúng ta sẽ thấy rằng những khuyến khích đó là ít hơn so với chính sách khuyến khích kinh tế kiểm soát ô nhiễm, đối tượng của hai chương tiếp theo. Cuối cùng chúng ta thảo luận nội dung rất quan trọng đó là vấn đề cưỡng chế và những phức tạp mà nó đặt ra cho việc kiểm soát ô nhiễm. BÀI TẬP 1. Tìm hai cân bằng hiệu quả xã hội cho hai hàm MD ở Hình 11-3. Giả sử cơ quan kiểm soát môi trường áp dụng một tiêu chuẩn đồng bộ tại mức phát thải giữa hai mức thải hiệu quả xã hội. Thiệt hại do kiểm soát quá ít ở vùng thành thị và kiểm soát quá mức thiệt hại ở vùng nông thôn là gì?

2. Hãy xem xét ví dụ ở hình 11-4. Giả sử chúng ta quy định một mức giảm thải “công bằng” mà hai nhà máy đều phải tốn tổng chi phí như nhau. Giảm thải cân bằng theo tỷ lệ là bình đẳng hay không theo nghĩa này? Giảm thải có thỏa mãn điều kiện cân bằng biên? Đây có phải là định nghĩa hợp lý về “công bằng”?

3. Xem Hình 11-5, có bao giờ diện tích c có thể lớn hơn diện tích a không? Nói cách khác, anh/chị hãy chứng minh rằng việc thay đổi công nghệ, mà việc thay đổi này làm giảm chi phí thực thi (làm giảm MAC của chủ thể gây ô nhiễm), cuối cùng có thể làm cho người gây ô nhiễm bị thiệt hại hơn so với không có thay đổi công nghệ được không. Giải thích kết quả.

Barry Field & Nancy Olewiler

4. Sử dụng Hình 11-5 và những phương trình của các đường trong hình, hãy chỉ ra tác động của loại tiêu chuẩn ép buộc áp dụng công nghệ đến động cơ đầu tư vào các chương trình nghiên cứu và phát triển để giảm chi phí thực thi.

17

CÂU HỎI THẢO LUẬN 1. Liệt kê và giải thích ba vấn đề đối với tiêu chuẩn công nghệ, sử dụng đồ thị để hỗ trợ

trả lời của bạn.

2. Bạn có thể đề xuất loại tiêu chuẩn nào cho nguồn ô nhiễm phân tán – nonpoint pollution sources (ví dụ thuốc trừ sâu trong sản xuất nông nghiệp), là những nguồn mà chất thải từ mỗi người gây ô nhiễm không thể đo lường được? Giải thích tại sao.

3. Giả sử một cơ quan quản lý môi trường có ngân sách cưỡng chế hạn chế. Từ quan điểm xã hội, có phải là tốt hơn nếu sử dụng ngân sách hạn chế đó để giám sát những nguồn thải lớn và khởi tố họ quyết liệt nếu vi phạm tiêu chuẩn thay vì giám sát tất cả các chủ thể gây ô nhiễm? Hãy bảo vệ quan điểm của bạn.

Barry Field & Nancy Olewiler

Người ta đề xuất rằng có thể có công bằng nếu tất cả các quốc gia áp dụng tiêu chuẩn môi trường như nhau. Ví dụ, nếu Hoa Kỳ có tiêu chuẩn cao hơn Canada, Canada có thể sản xuất hàng hóa ô nhiễm cao rẻ hơn, có được lợi thế trên thị trường thế giới, và có thể trở thành nơi tập trung ô nhiễm. Từ những gì đã đề cập trong chương này, anh/chị có đồng ý với đề xuất này không? Từ quan điểm kinh tế, có những thuận lợi và trở ngại gì?

18