Mối quan hệ giữa KTNN với HĐND và
UBND trong kiểm toán ngân sách địa
phương – Thực trạng và giải pháp
Kiểm toán ngân sách địa phương (NSĐP) là việc kiểm tra, đánh
giá và xác nhận tính đúng đắn, trung thực của báo cáo quyết toán
ngân sách và các cấp của địa phương; việc tuẩn thủ pháp luật;
tính kinh tế, hiệu lực và hiệu quả trong quản lý sử dụng NSĐP,
tiền và tài sản nhà nước do địa phương quản lý sử dụng. hoạt
động kiểm toán NSĐP bao gồm cả kiểm toán báo cáo tài chính,
kiểm toán tuân thủ và kiểm toán hoạt động; có thể được vận dụng
các hình thức kiểm toán đa dạng: kiểm toán trước, trong và sau
khi thực hiện dự toán ngân sách; phạm vi bao gồm ngân sách
của tất cả các cấp của địa phương.
Kể từ khi thành lập đến nay (tháng 7/1994), cơ quan KTNN đã
tiến hành kiểm toán báo cáo quyết toán NSĐP của tất cả các tỉnh,
thành phố trực thuộc trung ương trong cả nước (khoảng 3-4 lượt
kiểm toán/tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương). Hoạt động kiểm
toán NSĐP đã mang lại những ý nghĩa quan trọng, góp phần tích
cực vào việc nâng cao chất lượng, quản lý, điều hành ngân sách
các cấp ở địa phương; đồng thời cũng đã từng bước đổi mới và
có những cải tiến nhằm đáp ứng yêu cầu của quản lý và điều
hành ngân sách các cấp địa phương như: định hình mô hình tổ
chức cuộ kiểm toán, mục tiêu, nội dung, trình tự thực hiện, hồ sơ
biểu mẫu kiểm toán…Những kết quả bước đầu đó góp phần từng
bước nâng cao chất lượng hoạt động, quản lý và thực hiện kiểm
toán báo cáo quyết toán NSĐP.
Để đảm bảo chất lượng, hiệu lực và hiệu quả kiểm toán NSĐP
cần phải giải quyết tốt mối quan hệ giữa KTNN với Hội đồng nhân
dân (HĐND) và Ủy ban nhân dân (UBND) trong quá trình kiểm
toán. Trong những năm qua, mối quan hệ giữa KTNN với UBND
và HĐND các cấp đó được thiết lập trong quá trình thực hiện
kiểm toán NSĐP. Thông qua mối quan hệ đó có những tác động
tích cực đến chất lượng hoạt động kiểm toán; đồng thời, giúp
UBND các cấp nâng cao chất lượng quản lý, HĐND các cấp thực
hiện tốt chức năng giám sát NSNN các cấp ở địa phương.
Thực trạng mối quan hệ giữa KTNN với HĐND và UBND
Mối quan hệ giữa KTNN với HĐND và UBND được thiết lập và
duy trì trong cả 4 khâu của quy trình kiểm toán, cụ thể như sau:
Trong khâu lập kế hoạch kiểm toán ngân sách địa phương.
Hàng năm, khi kế hoạch kiểm toán được Tổng KTNN quyết định
và phân giao, các đơn vị sẽ bắt đầu triển khai việc lập kế hoạch
kiểm toán. Khi triển khai lập kế hoạch kiểm toán, các KTNN
chuyên ngành và khu vực gửi công văn gửi đến UBND tỉnh và
các đơn vị có liên quan, trong đó có HĐND tỉnh để yêu cầu cung
cấp thông tin về năm ngân sách được kiểm toán. Các đơn vị cử
cán bộ đến địa phương để khảo sát thu thập thông tin cần thiết.
Ngoài buổi làm việc với UBND, các ngành có liên quan, bộ phận
khảo sát sẽ trực tiếp làm việc với các cơ quan thuộc tỉnh như Sở
Tài chính, Kho bạc Nhà nước, Cục Thuế, Sở Kế hoạch và Đầu
tư. Ngoài ra, Đòan khảo sát còn làm việc với Thanh tra tỉnh để
nắm bắt kế hoạch thanh tra đã được UBND tỉnh phê duyệt để
tránh chồng chéo giữa kế hoạch thanh tra, kiểm toán.
Khi thực hiện khảo sát Đoàn cũng dành thời gian làm việc với
thường trực UBND tỉnh, Ban Kinh tế- Ngân sách của HĐND tỉnh
để nắm bắt về hoạt động giám sát của HĐND, tình hình kinh tế -
xã hộ của địa phương qua hoạt động của HĐND; đồng thời đề
nghị HĐND đưa ra các yêu cầu, nội dung, đơn vị đợc kiểm toán
nếu thấy cần thiết để phục vụ cho việc giám sát của HĐND.
Thông thường nội dung này là vấn đề quan tâm của KTNN nhưng
trên thực tế lại ít thu hút sự quan tâm của thường trực HĐND. Ít
có HĐND nào đưa ra các yêu cầu về nội dung, đơn vị được kiểm
toán hoặc cung cấp thông tin để KTNN có thể đi sâu kiểm toán.
Sau đó, Đoàn khảo sát có buổi làm việc với UBND tỉnh có đại
diện của HĐND và các Sở, ban ngành có liên quan để thống nhất
sơ bộ về nội dung và đơn vị dự kiểm kiểm toán.
Trong khâu thực hiện kiểm toán NSĐP.
Sau khi kế hoạch kiểm toán được phê duyệt, các KTNN chuyên
ngành, khu vực sẽ triển khai kiểm toán tại địa phương. Đoàn
kiểm toán sẽ làm việc với UBND tỉnh về nội dung, phạm vi kiểm
toán, đơn vị được kiểm toán theo quyết định kiểm toán. Đồng
thời, Đoàn kiểm toán đề nghị UBND tỉnh giao cho một đơn vị
thường trực thay mặt UBND tỉnh để thường xuyên trao đổi thông
tin giữa đoàn kiểm toán với địa phương. Thông thường sở Tài
chính được giao nhiệm vụ thường trực, thay mặt địa phương điều
phối các đơn vị ở địa phương thực hiện tốt nhiệm vụ kiểm toán
với tư cách là đơn vị được kiểm toán. Sở Tài chính là đơn vị
thường xuyên nắm bắt, trao đổi thông tin giữa đoàn kiểm toán với
UBND tỉnh. Trong quá trình kiểm toán, nếu có phát sinh vướng
mắc hoặc bất cứ khó khăn nào, đoàn kiểm toán sẽ trao đổi với
địa phương thông qua Sở Tài chính hoặc làm việc trực tiếp với
lãnh đạo tỉnh, hoặc có thể trao đổi với lãnh đạo tỉnh, các Sở, ban
ngành có liên quan với tư cách là những nhà quản lý điều hành
ngân sách ở địa phương để củng cố thêm bằng chứng và có
thêm thông tin về các vấn đề đó phát hiện. Đồng thời, nếu phát
hiện những vấn đề nghiêm trọng, đoàn kiểm toán sẽ trực tiếp làm
việc với Lãnh đạo tỉnh để thông báo hoặc có biện pháp ngăn
chặn những thất thoát có thể xảy ra.
Đoàn kiểm toán còn bố trí thời gian làm việc với Thường trực
HĐND về một số nội dung: (1) Định kỳ thông báo sơ bộ kế hoạch
thực hiện nhiệm vụ kiểm toán mà đoàn kiểm toán đang triển khai
tại địa phương; (2) Thông báo những vướng mắc trong quá trình
thực hiện kiểm toán liên quan đến HĐND hoặc cần có sự giúp đỡ
của HĐND; (3) trao đổi thông tin liên quan đến các phát hiện kiểm
toán, liên quan đến chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của HĐND
để củng cố các bằng chứng cho nhận định, đánh giá về các phát
hiện của kiểm toán viên.
Trong khâu lập và phát hành báo cáo kiểm toán.
Kết thúc kiểm toán, đoàn kiểm toán lập báo cáo kiểm toán trình
Tổng Kiểm toán Nhà nước phê duyệt. Theo quy định của Luật
KTNN, dự thảo báo cáo kiểm toán được gửi cho UBND tỉnh với
tư cách là đơn vị được kiểm toán để tham gia ý kiến vào dự thảo
báo cóa. Ý kiến của UBND tỉnh là căn cứ quan trọng giúp KTNN
xem xét để bảo đảm của kết luận, kiến nghị kiểm toán trung thực,
khách quan, và sát hợp với thực tế, nhất là đối với các vấn đề
còn có ý kiến khác nhau.
Dự thảo báo cáo kiểm toán còn được thông qua hội nghị của
KTNN thông báo có đại diện của các sở, ban ngành và các đơn vị
được kiểm toán để lấy ý kiến lần cuối UBND tỉnh về các đơn vị.
Nội dung báo cáo kiểm toán đề cập đến các phát hiện, kết luận
và kiến nghị đối với quyết toán ngân sách địa phương cũng như
công tác quản lý ngân sách ở địa phương qua công tác kiểm
toán. Các kiến nghị gồm:
(1) Kiến nghị UBND tỉnh và các Sở, ban ngành có liên quan về
những vấn đề đó phát hiện qua kiểm toán cần phải thực hiện,
chấn chỉnh, rút kinh nghiệm hoặc cải tiến công tác quản lý tài
chính ngân sách ở địa phương.
(2) Kiến nghị HĐND tỉnh liên quan đến chức năng nhiệm vụ của
mình như kiến nghị phê chuẩn quyết toán ngân sách, hủy bỏ các
văn bản trái pháp luật thuộc thẩm quyền, ra nghị quyết về việc
thực hiện kết luận và kiến nghị kiểm toán.
Trong khâu kiểm tra thực hiện kết luận, kiến nghị kiểm toán.
Việc tổ chức thực hiện kiến nghị kiểm toán thuộc nhiệm vụ của
UBND tỉnh. Đồng thời, với văn bản phát hành báo cáo kiểm toán,
Tổng Kiểm toán Nhà nước còn có công văn gửi trực tiếp Chủ tịch
UBND các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương thông báo và
yêu cầu thực hiện các kết luận, kiến nghị của KTNN. Sau khi báo
cáo kiểm toán được phát hành, có thể được HĐND ra nghị quyết
yêu cầu thực hiện kiến nghị kiểm toán, UBND tỉnh có trách nhiệm
tổ chức thực hiện kiến nghị kiểm toán. UBND có trách nhiệm báo
cáo KTNN về kết quả thực hiện kến nghị kiểm toán. Định kỳ, sau
một khoảng thời gian nhất định, KTNN sẽ tổ chức kiểm tra việc
thực hiện kiến nghị kiểm toán và báo cáo Tổng KTNN kết quả
thực hiện kiến nghị và kiểm tra việc thực hiện kiến nghị tại địa
phương.
Trong những năm gần đây, KTNN còn tổ chức một số hội thảo,
tọa đàm với HĐND, UBND, các Sở, ban ngành của các địa
phương về thực trạng và giải pháp nâng cáo chất lượng kiểm
toán NSĐP, đồng thời lắng nghe ý kiến của các địa phương về tổ
chức và hoạt động của KTNN.
Qua phân tích hiện trạng mối quan hệ giữa KTNN với HĐND và
UBND trong kiểm toán ngân sách địa phương chúng ta có thể
thấy một số ưu điểm như sau:
- Thứ nhất, giữa KTNN với HĐND và UBND đã hình thành mối
quan hệ với nhau trong quá trình thựchiện kiểm toán ngân sách
địa phương. Với tư cách là cơ quan kiểm tra tài chính nhà nước,
KTNN thực hiện quyền kiểm toán đoío với NSĐP mà chịu trách
nhiệm về quản lý, sử dụng là UBND tỉnh. UBND chịu trách nhiệm
phối hợp với KTNN với tư cách là đơn vị được kiểm toán; HĐND
với tư cách là đơn vị thụ hưởng NSĐP chịu trách nhiệm giải trình.
Mặt khác, với tư cách là cơ quan dân cử ở địa phương, thực hiện
quyết định, giám sát và phê chuẩn quyết toán ngân sách địa
phương, HĐND sử dụng kết quả kiểm toán của KTNN để phục vụ
cho hoạt động của mình. Đây là mối quan hệ trao đổi thông tin,
sử dụng kết quả hoạt động của cơ quan chuyên môn. Khi kiểm
toán ngân sách địa phương, KTNN cơ bản đã thiết lập quân hệ
chặt chẽ với UBND cấp tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương để
phối hợp tổ chức, chỉ đạo các đơn vị trong tỉnh thực hiện nhiệm
vụ kiểm toán, quan hệ với HĐND để trao đổi thông tin liên quan
đến ngân sách địa phương khi thực hiện kiểm toán.
- Thứ hai, chất lượng, mối quan hệ giữa KTNN với HĐND và
UBND ngày càng được nanag cao và đi vào thực chất phục vụ
cho hoạt động của mỗi cơ quan. Từ khi Luận KTNN có hiệu lực,
mối quan hệ giữa các cơ quan trên đã không ngừng được củng
cố tăng cường. UBND, HĐND đã quan tâm hơn đến tổ chức và
hoạt động của KTNN, đã sử dụng nhiều hơn kết quả kiểm toán
phục vụ hoạt động điều hành, quản lý và giám sát ngân sách.
Ngược lại, KTNN cũng đã chú trọng hơn mối quan hệ phối hợp
với UBND, và HĐND: chú ý đến các thông tin do UBND cấp,
Lãnh dạo UBND cung cấp và các thông tin nhận được từ HĐND,
coi đây là nguồn thông tin quan trọng phục vụ công tác kiểm toán.
Việc trao đổi thông tin giữa đoàn kiểm toán với HĐND và UBND
đã trở nên thường xuyên hơn và có chất lượng hơn.
- Ba là, chất lượng kiểm toán được nâng cao thông qua mối quan
hệ giữa KTNN với HĐND và UBND. Từ việc trao đổi thông tin
giữa KTNN với các cơ quan chính quyền địa phương, nhất là
thông tin yêu cầu của HĐND phục vụ giám sát, thông tin yêu cầu
của UBND trong việc điều hành ngân sách đó, giúp cho hoạt
động kiểm toán hướng đúng trọng tâm, trọng điểm, có thông tin
sát thực về thực trạng quản lý ngân sách ở địa phương, từ đó mà
hướng các kết luận, kiến nghị của KTNN vào đúng yêu cầu của
công tác quản lý tài chính ngân sách ở địa phương. Các kết luận
và kiến nghị của KTNN phù hợp với thực tiễn của địa phương
nên tính thực thi sẽ cao hơn, chất lượng hơn, đảm bảo được
thực hiện đầy đủ hơn. Mặt khác, qua mói quan hệ giữa KTNN với
HĐND và UBND thể hiện sự quan tâm của địa phương đến hoạt
động kiểm toán đó giúp cho các KTV quan tâm hơn đến chất
lượng kiểm toán, quan tâm hơn đến các phát hiện, kết luận và
kiến nghị để đảm bảo thực thi, phù hợp với thực tiễn. Các đơn vị
được kiểm toán ở địa phương cũng chú ý hơn đến hoạt động
kiểm toán, cung cấp thông tin cho kiểm toán kịp thời, đầy đủ hơn,
từ đó giúp cho việc nâng cao chất lượng kiểm toán.
- Bốn là, chất lượng công tác quản lý tài chính được nâng cao
nên tiết kiệm được thời gian, nhân lực trong mỗi cuộc kiểm toán.
Thông qua mối quan hệ phối hợp giữa KTNN với UBND và
HĐND đã góp phần nâng cao chất lượng công tác tài chính kiểm
toán tại các cơ quan, đơn vị trực thuộc địa phương. Các đơn vị
luôn phải chú trọng đến công tác quản lý ngân sách thuộc mình
phụ trách. Các kết luận và kiến nghị kiểm toán được thực thi đầy
đủ hơn, từ đó nâng cao chất lượng quản lý tài chính ngân sách
tại địa phương nói chung, các đơn vị được kiểm toán nói riêng.
Thông qua chất lượng quản lý tài chính đó tạo điều kiện để KTNN
giảm bớt được thời gian, nhân lực cho mỗi cuộc kiểm toán và từ
đó góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả của hoạt động kiểm
toán NSĐP.
Gần 15 năm qua, cùng với sự phát triển và trưởng thành của
KTNN, mối quan hệ giữa KTNN và UBND & HĐND đã đạt được
những thành tựu và ưu điểm trên, nhưng xét về tổng thể trong đó
vẫn tồn tại một số hạn chế sau:
- Một là, mối quan hệ phối hợp giữa KTNN với HĐND và UBND
chưa đồng đều giữa các địa phương mà tùy thuộc vào nhận thức
về hoạt động kiểm toán của Lãnh đạo từng địa phương cũng như
lãnh đạo từng kiểm toán khu vực và các trưởng đoàn kiểm toán.
Nguyên nhân quan trọng đầu tiên là nhận thức về vị trí, vai trò,
chức năng và lợi ích của công tác kiểm toán nhìn chung còn
chưa đầy đủ. Cán bộ kiểm toán cũng như địa phương chưa thấu
hiểu lợi ích và hiệu quả của quan hệ phối hợp.
Một mặt, UBND và HĐND chưa khai thác sử dụng đầy đủ các
thông tin trong báo cáo kiểm toán, mặt khác cũng chưa đưa ra
yêu cầu cho kiểm toán để phục vụ chức năng quản lý điều hành
và giám sát của mình, còn có những lo ngại về sự chồng chéo
trong hoạt động giữa KTNN với hoạt động giám sát cơ bản của
HĐND. Thực tế là từ khi Luật KTNN có hiệu lực đến nay, KTNN
chưa nhận được bất kỳ yêu cầu nào của UBND và HĐND các
cấp trong vấn đề kiểm toán ngân sách địa phương, mặc dù Luật
KTNN có quy định thẩm quyền này.
- Hai là, mối quan hệ giữa KTNN với HĐND và UBND còn thiếu
tính liên tục do cơ chế cung cấp thông tin giữa địa phương và
KTNN chưa được xác lập và quy định rõ ràng. Việc cung cấp,
trao đổi thông tin chưa được thực hiện theo yêu cầu cơ bản của
mỗi bên, nhất là khi KTNN yêu cầu khi thực hiện các cuộc kiểm
toán ngân sách địa phương. Dữ liệu thông tin về tài chính – ngân
sách ở KTNN Trung ương (TW) cũng như ở từng kiểm toán khu
vực còn thiếu tính đồng bộ, hệ thống và cập nhật.
- Ba là, quan hệ phối hợp giữa KTNN với HĐND và UBND mới
chủ yếu diễn ra ở cấp tỉnh, các cấp chính quyền khác như quận,
huyện, xã phường, thị trấn hầu như chưa có gì.
- Bốn là, trong việc xây dựng, quyết định dự toán ngân sách địa
phương thì hầu như cũng chưa có mối quan hệ gì giữa KTNN với
HĐND và UBND các cấp. Hàng năm KTNN TW mới chỉ cử một
số cán bộ, KTV tham gia thảo luận ngân sách (vòng 1) giữa Bộ
Tài chính và lãnh đạo địa phương theo yêu cầu của Bộ Tài chính.
- Năm là, việc tổ chức thực hiện các kết luận, kiến nghị kiểm toán
nhìn chung còn rất hạn chế. Mặc dù khi phát hành báo cáo kiểm
toán, Tổng KTNN đều có văn bản gửi chủ tịch UBND cấp tỉnh
thông báo kết quả và yêu cầu thực hiện kết luận, kiến nghị của
KTNN nhưng việc xử lý kết quả kiểm toán mới chỉ chủ yếu dừng
ở việc xử lý tài chính (thu, nộp ngân sách; điều chỉnh quyết
toán…) còn việc xem xét, xử lý trách nhiệm đối với các tổ chức,
cá nhân liên quan đến các sai phạm do KTNN phát hiện còn chưa
được quan tâm đúng mức và kịp thời.
