1
GS Nguyễn Quang Thái. Quy hoạch phát triển và cơ cấu đầu tư công, Hà Nội, 12/2010
QUY HOẠCH PHÁT TRIỂN VÀ CƠ CẤU ĐẦU TƯ CÔNG
GS-TSKH Nguyễn Quang Thái
Hội khoa học kinh tế Việt Nam
Mấy lời nói đầu
Việt Nam đã có những bước phát triển mạnh mẽ trong 20 năm, với tốc độ tăng
trưởng GDP bình quân khoảng 7%/năm và nói chung đều từ khoảng 5-9%/năm, cho
thấy, trong đổi mới và nhờ đổi mới, Việt Nam đã tận dụng được thời cơ để đạt được
những thành tựu quan trọng trong đổi mới và hội nhập theo hướng phát triển bền
vững (tăng trưởng kinh tế, tiến bộ và công bằng xã hội và bảo vệ môi trường). Tuy
nhiên, nhìn sâu vào bên trong của những thành tựu này, chúng ta có thể thấy cả những
khiếm khuyết và yếu kém, làm hạn chế số lượng và chất lượng của quá trình tăng
trưởng. Dưới đây xin phân tích một số vấn đề liên quan đến đầu tư và đầu tư công.
I. Chiến lược, quy hoạch phát triển, quy hoạch đầu tư và chương trình đầu
tư công cộng PIP trong tiến trình
Kinh tế thị trường theo định hướng xã hội chủ nghĩa đòi hỏi quá trình phát triển
cần được dẫn dắt bở những quan điểm và định hướng của chiến lược phát triển kinh tế
xã hội, và hơn thế cần được cụ thể hóa bằng các định hướng và bố trí có cân nhắc
trong các quy hoạch phát triển và chương trình đầu tư toàn diện và đầu tư công PIP.
Từ năm 1991, lần đầu tiên Việt Nam tiến hành xây dựng Chiến lược
(STRATEGY) “ổn định và phát triển” KTXH đến năm 2000. Đây là bản chiến
lược được xây dựng đầu tiên sau đổi mới, khá toàn diện và cũng làm rõ xu hướng đổi
mới trong các quan điểm, định hướng và bố trí đầu tư. Những đổi mới này có phần
đóng góp cần mẫn của các nhà khoa học từ nhiều lĩnh vực, thực hiện các phân tích và
dự báo kinh tế1. Thậm chí, cũng lần đầu tiên (cách đây 20 năm, từ 1991) trong các
1 Có thể xem một trong các công trình này do TSKH Nguyễn Quang Thái chủ trì. Báo cáo đề tài 70A-02-04
“Phân tích sự phát triển kinh tế qua các thời kỳ và dự báo đến năm 2005” (đã bảo vệ thành công năm
1990). Đề tài đã đóng góp vào việc xây dựng luận cứ cho hai kịch bản phát triển trong Chiến lược phát triển
thực hiện năm 1991 (NXB Sự thật, Hà Nội, 1991, trang 46-47), trong đó chủ nhiệm đề tài này đã là người
trực tiếp tham gia luận chứng (từ 6 kịch bản) và tính toán dự báo (2 kịch bản) dùng trong phụ lục. Trong
Chiến lược được Đại Hội VII thông qua, đã dự kiến tổng vốn đầu tư toàn xã hội khoảng 35-45 tỷ$, trong đó
chia ra các nguồn vốn trong nước 22-25 tỷ$ (gồm cả vốn Nhà nước 10-12 tỷ$ (khoảng 25-30%) và vốn của
doanh nghiệp và nhân dân 12-13 tỷ$ hay 30-35%) và vốn ngoài nước13-20 tỷ$ (35-40%). Các dự báo này là
2
GS Nguyễn Quang Thái. Quy hoạch phát triển và cơ cấu đầu tư công, Hà Nội, 12/2010
chiến lược, Việt Nam đã đưa ra kịch bản phát triển (lúc đó gọi là hai phương án
trong phần phụ lục) rất cụ thể về quan điểm dự báo khoảng về tăng trưởng và định
hướng việc huy động và sử dụng các nguồn vốn. Thực tế cho thấy, bản chiến lược này
về cơ bản đã được thực hiện thành công, dù Việt Nam phải ứng phó với cuộc khủng
hoảng tài chính của khu vực Đông Á trong giai đoạn 1997-1999. Nhờ các quan điểm
và định hướng này của Chiến lược, nước ta đã từng bước ra khỏi cuộc khủng hoảng
KTXH nhiều năm (do đó chiến lược mới có tên là Chiến lược “ổn định”) và đi vào
giai đoạn đẩy tới một bước (từ 1994) và đẩy mạnh sự nghiệp công nghiệp hóa hiện dại
hóa (từ năm 1996), đáp ứng nhu cầu của phần thứ hai của chiến lược 10 năm này là
“phát triển” KTXH đến năm 2000.
Trong trong các năm 1994-1995 lần đầu tiên, Việt Nam đã điều chỉnh các bố trí
của Tổng sơ đồ phân bố lực lượng sản xuất (do các chuyên gia Liên xô giúp xây
dựng, thiên về bố trí các ngành sản xuất vật chất, tương ứng với hệ thống hạch toán
“sản xuất vật chất” MPS – Material Production System và hệ thống bảng cân đối kinh
tế quốc dân) thành các quy hoạch tổng thể (mà chúng ta từng bước làm quen với thuật
ngữ MASTER PLAN) của nền kinh tế thị trường với cả các ngành “phi sản xuất” và
khu vực dịch vụ, thích ứng với hệ thống hạch toán “tài khoản quốc gia” SNA –
System of Natioanal Account. Như đã biết, thích ứng với giai đoạn này, sau thời gian
thử nghiệm từ 1988-1990 với sự trợ giúp của UNDP, và từ năm 1993, lần đầu tiên
Việt Nam cũng đã ứng dụng phương thức hạch toán SNA và tính toán các chỉ tiêu
tổng hợp, trong đó có GDP 2.
khá sát thực tế, khi tích lũy nội bộ nền kinh tế được tăng cường khi đất nước ra khỏi khủng hoảng, kèm theo
việc thu hút và sử dụng vốn bên ngoài ngày càng được đẩy mạnh từ sau Luật đầu tư nước ngoài 1987 và Hội
nghị các nhà tài trợ tại Paris năm 1993.
2 Vietnam Economy 1986-1991 based on the system of National Account, GSO, Hanoi, 1992 by Dr. Le Van
Toan.
3
GS Nguyễn Quang Thái. Quy hoạch phát triển và cơ cấu đầu tư công, Hà Nội, 12/2010
Văn bản chiến lược và phụ lục trang 46-47 cùng đề tài thực hiện năm 1988-1990
về phân tích sự phát triển kinh tế qua các thời kỳ và dự báo đến năm 2005
(Chủ nhiệm TSKH Nguyễn Quang Thái)
Như đã nêu, một khi các chiến lược 10 năm mới nêu được những định hướng
khái quát thì các quy hoạch phát triển, quy hoạch và chương trình đầu tư toàn xã hội
và đầu tư công sẽ từng bước chi tiết hóa, làm luận cứ cho bố trí kế hoạch hằng năm để
“vật chất hóa” các ý đồ chiến lược. Vì thế, từ 1994 Việt Nam đã thực hiện các quy
hoạch tổng thể (Master Plan) tại các tỉnh,thành phố, các vùng cũng như từng bước
chuyển sang xây dựng quy hoạch phát triển các ngành, trong đó đầu tiên là quy
hoạch công nghiệp và kết cấu hạ tầng cho giai đoạn đến 2000 và 2010 (được Thủ
tướng Chính Phủ lần đầu tiên thông qua năm 1996, trong đó không chỉ xác định quy
hoạch cơ sở hạ tầng mà còn nêu định hướng phát triển 33 khu công nghiệp đầu tiên,
cũng như các nguyên tắc khi nào mới mở thêm các khu công nghiệp mới, khá chặt
4
GS Nguyễn Quang Thái. Quy hoạch phát triển và cơ cấu đầu tư công, Hà Nội, 12/2010
chẽ3). Quy hoạch tổng thể theo các vùng lãnh thổ được xây dựng, mở đầu bằng quy
hoạch tổng thể của đồng bằng sông Cửu Long (Bộ Kế hoạch và Đầu tư chủ trì) và sau
đó là đồng bằng sông Hồng (Bộ Khoa học và Công nghệ chủ trì). Cũng từ đó, đã hình
thành các quy hoạch KTXH và quy hoạch xây dựng cho hàng loạt các thành phố, các
vùng quan trọng4.
Cũng trong giai đoạn này, với sự trợ giúp của UNDP đã bắt đầu thử nghiệm
xây dựng chương trình đầu tư công cộng đầu tiên (PIP I – 1996-2000) và đưa vào ứng
dụng phương thức quản lý đầu tư bằng “đấu thầu”, với sự ra đời của Hội đồng xét
thầu Quốc gia từ 1994-1995 do GS Đỗ Quốc Sam là Chủ tịch, có nhiệm vụ giúp Thủ
tướng Chính Phủ rà soát các kết quả đấu thầu sử dụng vốn công (ngân sách) của các
ngành như dầu khí, điện lực, xi măng, v.v... Việc ứng dụng các phương thức quản lý
hiện đại với các dự án dùng vốn công đã từng bước thổi một luồng sinh khí “lành
mạnh hóa” vào quá trình quản lý vốn dự án đầu tư công. Tuy nhiên, thực chất PIP I
mới mang tính chất thử nghiêm, và công tác đấu thầu cùng với việc hoàn thiện cũng
ngày càng được phân cấp mạnh mẽ, nhưng việc quản lý quá trình đã được thực hiện
theo phương thức “phi tập trung hóa” còn thô sơ và thường được thực hiện theo
hướng “phân cấp... trắng”.
Chương trình đầu tư PIP II được Việt Nam chủ động xây dựng cho giai đoạn
2001-2005 có cơ cấu báo cáo và căn cứ tính toán khá hoàn chỉnh, tính toán cân đối
thành các chương trình, dự án, phan ra các ngành, vùng và các nguồn vốn bảo đảm
khá chi tiết. Tuy nhiên, do tác động của quá trình khắc phục hậu quả của cuộc khủng
hoảng Đông Á 1997, các tính toán đã bị sai lạc không nhỏ. PIP II vẫn chưa xử lý tốt
vấn đề vốn cho duy tu bảo dưỡng các công trình.
Chương trình đầu tư công PIP III được xây dựng cho giai đoạn 2006-2010 đã
không thể thực hiện được như kế hoạch định ra do mắc vào cuộc suy thoái kinh tế và
khủng hoảng tài chính toàn cầu từ 2008, và cả do khuyết điểm “ham tăng trưởng”
3 Tuy nhiên, sau đó khi cần “kích cầu đầu tư” từ sau khủng hoảng 1997-1999, chúng ta đã buông
lỏng quản lý và cho ra đời quá nhiều các khu công nghiệp tại các tỉnh, nhưng hệ số nhiều khu sử
dụng còn kém, gây lãng phí đất đai và tiền đầu tư từ mọi nguồn.
4 Chẳng hạn, quy hoạch tổng thể Miền Trung, quy hoạch tổng thể vùng trọng điểm Miền Trung, quy
hoạch khu Hòa Lạc – Xuân Mai ... (do JICA hỗ trợ); quy hoạch vùng trọng điểm phía Nam (do Úc
hỗ trợ), quy hoạch hành lang đường 18,... Dần dần, số lượng quy hoạch quá nhiều và sự quản lý lại
không theo kịp, nên các quy hoạch bắt đầu “vênh” nhau nhiều, tạo kẽ hở cho việc mất cân đối ngay
từ khâu quy hoạch (!). Khắc phục tình trạng này, Chính Phủ đã có nhiều giải pháp về lập các Ban
chỉ đạo vùng và gần đây là Nghị định 92 về quản lý quy hoạch
5
GS Nguyễn Quang Thái. Quy hoạch phát triển và cơ cấu đầu tư công, Hà Nội, 12/2010
diễn ra mạnh mẽ từ năm 2006, với các kế hoạch đầu tư trên cơ sở phân cấp có thể nói
là quá mức. Đồng thời lúc này các thử nghiệm về chương trình chi tiêu (công) trung
hạn 3 năm cũng được tiến hành ở Bộ Tài chính và 4 tỉnh, có kết quả bước đầu, nhưng
cũng bị bỏ lỡ thời cơ.
Chính là trên diễn đàn Quốc Hội và trên mặt báo chính, vô tuyến ngày càng có
nhiều than phiền về chất lượng kém của công tác đầu tư, tiến hành thiếu phối hợp mà
quản lý bị chia cắt, nên hiệu quả tổng hợp của đầu tư không cao. Một số tập đoàn kinh
tế và DNNN đã tiến hành đầu tư dàn trải hơn, nhất là tình trạng đầu tư ngoài ngành,
hoặc lập ra hàng loạt công ty con, nhưng thiếu kiểm soát. Kết quả là hiệu quả của khu
vực đầu tư công ngày càng giảm sút. Một số nhà tài trợ (như WB, ADB, JICA, ...)
cũng bắt đầu đề cập tới tình trạng chất lượng kém của đầu tư công và đã có một số
nghiên cứu5. Các cuộc điều tra doanh nghiệp hằng năm do TCTK công bố cũng cho
thấy một phần của bức tranh hiệu quả kém của khu vực doanh nghiệp nhà nước và
đầu tư công.
I- Quy mô, cơ cấu đầu tư và vấn đề liên quan trên thực tế và một số quan
điểm về mô hình tăng trưởng kinh tế
Thực hiện tư tưởng về các chương trình đầu tư công cộng, trong các kế hoạch và
cân đối tài chính ngân sách hằng năm, đã có những tính toán ngày càng kỹ lưỡng về
vốn đầu tư công theo các dự án và chương trình đầu tư có mục tiêu.
5 Xem Nguyễn Quang Thái. Báo cáo hiệu quả đầu tư công tại Hàn Quốc 2008 do Ngân hàng thế
giới và Viện KDI tổ chức, đã được đăng một phần trên tạp chí “Vietnam’s socio-economic
development” số 57, tháng 3/2009
