2
BỘ NỘI VỤ
CỘNG HÒA XÃ HỘI CHỦ NGHĨA VIỆT NAM
Độc lập - Tự do - Hạnh phúc
TÀI LIỆU
BỒI DƯỠNG LÃNH ĐẠO, QUẢN LÝ CẤP PHÒNG
THUỘC ĐƠN VỊ SỰ NGHIỆP CÔNG LẬP
(Ban hành kèm theo Quyết định số ..................ngày....... tháng............ năm 2017
của Bộ trưởng Bộ Nội vụ)
Phần 1
KIẾN THỨC VÀ KỸ NĂNG CHUNG VỀ LÃNH ĐẠO, QUẢN LÝ
CẤP PHÒNG THUỘC ĐƠN VỊ SỰ NGHIỆP CÔNG LẬP
CHUYÊN ĐỀ 1
TỔNG QUAN VỀ ĐƠN VỊ SỰ NGHIỆP CÔNG LẬP
TRONG HỆ THỐNG BỘ MÁY NHÀ NƯỚC
1. TỔNG QUAN VỀ BỘ MÁY NHÀ NƯỚC
1.1. Bộ máy nhà nước
Bộ máy nhà nước là một chỉnh thể thống nhất, được tạo thành bởi các cơ
quan nhà nước, để thực thi quyền lực nhà nước. Về nguyên tắc, quyền lực nhà
nước bao gồm ba nhóm yếu tố cấu thành là quyền lập pháp, quyền hành pháp
và quyền tư pháp. Mối quan hệ giữa các tổ chức trong việc thực thi ba nhóm
quyền lực này không giống nhau giữa các nước tùy thuộc vào thể chế chính
trị, hình thức chính thể mà có thể ra đời các mô hình phân chia quyền lực nhà
nước khác nhau: cứng nhắc, mềm dẻo hay thống nhất tập trung.
1.1.1. Bộ máy thực thi quyền lập pháp
Quyền lập pháp là quyền xác lập các quy tắc phổ quát cho xã hội, ở
nhiều quốc gia quyền này được xem là quyền thông qua luật, ở Việt Nam đó
là quyền làm luật và sửa đổi luật. Có thể nói rằng, quyền lập pháp là quyền
3
xây dựng và ban hành các chuẩn mực, quy tắc ứng xử, quan hệ trong nội bộ
quốc gia và với bên ngoài. Trong khuôn khổ pháp luật đã được ban hành,
tất cả mọi thành viên của xã hội đó phải tuân thủ.
Tùy thuộc vào thể chế nhà nước và việc phân bổ quyền lực nhà nước
trong bộ máy nhà nước mà hệ thống bộ máy thực thi quyền lập pháp ở mỗi
quốc gia không giống nhau, nhưng nguyên tắc chung là có một hệ thống các
cơ quan chuyên lo công việc lập pháp. Tổ chức Nghị viện (Quốc hội) của các
quốc gia có thể là một viện hoặc lưỡng viện (Thượng viện và Hạ viện). Để
thực thi quyền lập pháp, Nghị viện cần có các cơ quan giúp việc, các tổ chức
này được thành lập theo nhu cầu của Nghị viện và hoạt động trên cơ sở pháp
luật quy định. Ví dụ, Nghị viện các nước đều thành lập các Ủy ban thường
trực như: Ủy ban Tài chính và ngân sách, Ủy ban Quốc phòng và an ninh, Ủy
ban đối ngoại, Ủy ban Pháp luật, … Ở một số nước, Nghị viện thành lập Ban
thường vụ để lãnh đạo việc tổ chức các hoạt động chung của Nghị viện như
Pháp, Tây Ban Nha. Ở Việt Nam, theo Hiến pháp năm 2013, Quốc hội thực
hiện quyền lập hiến, lập pháp. Ủy ban Thường vụ Quốc hội là cơ quan thường
trực của Quốc hội.
1.1.2. Bộ máy thực thi quyền hành pháp
Hành pháp hiểu theo nghĩa rộng không chỉ bó hẹp ở chấp hành pháp luật,
mà còn cả ở việc định hướng chính sách và tổ chức thực hiện chính sách.
Trong bất cứ nhà nước nào, quyền hành pháp đều được xem như quyền năng
trực tiếp trong hoạch định, đệ trình chính sách và thực thi chính sách.
Do đó, quyền hành pháp được hiểu là quyền thi hành pháp luật do cơ
quan lập pháp ban hành; tổ chức thực hiện những chính sách cơ bản về đối
nội, đối ngoại và điều hành công việc chính sự hàng ngày của quốc gia. Đó
chính là quyền điều hành xã hội. Quyền hành pháp được thực thi thông qua bộ
máy hành pháp (chủ yếu là hệ thống các cơ quan hành chính nhà nước).
Tổ chức bộ máy thực thi quyền hành pháp bao gồm một hệ thống của các
tổ chức từ trung ương đến địa phương. Trong nhà nước đơn nhất và từ chính
phủ liên bang đến chính phủ bang và chính quyền địa phương theo thể chế
4
liên bang. Số lượng các bộ phận cấu thành hệ thống các tổ chức hành pháp ở
trung ương cũng như địa phương có thể khác nhau ở chức năng, nhiệm vụ, cơ
cấu tổ chức cũng như nhiều yếu tố khác.
Bộ máy thực thi quyền hành pháp thực hiện hai quyền: quyền lập quy và
quyền hành chính.
Quyền lập quy là quyền ban hành các văn bản pháp quy dưới luật. Tuỳ
theo từng giai đoạn, từng nước có thể có những tên gọi khác nhau cho các loại
văn bản này. Ở nước ta có các loại như: nghị định, quyết định, thông tư để cụ
thể hoá luật, thực hiện luật nhằm điều chỉnh những quan hệ kinh tế - xã hội
thuộc phạm vi quyền hành pháp.
Quyền hành chính là quyền tổ chức quản lý tất cả các mặt, các quan hệ
xã hội bằng cách sử dụng quyền lực nhà nước. Quyền hành chính bao gồm
các quyền về tổ chức nhân sự trong cơ quan hành chính, quyền tổ chức thực
thi và áp dụng pháp luật trong các mối quan hệ giữa tổ chức với cá nhân, tổ
chức với tổ chức và giữa các cá nhân với nhau trong đời sống xã hội.
Bộ máy hành pháp bao gồm các chính phủ (nội các) và các cơ quan hành
chính nhà nước. Ở Việt Nam, Chính phủ nắm quyền thống nhất quản lý các
nhiệm vụ chính trị, kinh tế, văn hóa, xã hội, quốc phòng, an ninh và đối ngoại
của nhà nước, quản lý thống nhất bộ máy hành chính nhà nước từ trung ương
đến cơ sở trong khuôn khổ hệ thống chính trị hiện hành.
1.1.3. Bộ máy thực thi quyền tư pháp
Tư pháp là một lĩnh vực quyền lực nhà nước, được thực hiện thông qua
hoạt động phán xử và phán xét tính đúng đắn, tính hợp pháp của các hành vi
pháp luật, các quyết định pháp luật khi có sự tranh chấp về quyền và lợi ích
của các chủ thể trong xã hội.
Hoạt động tư pháp là hoạt động của các cơ quan nhà nước bảo vệ pháp
luật có trách nhiệm duy trì, bảo vệ công lý và trật tự pháp luật, trong đó, Tòa
án với chức năng hiến định là xét xử với vai trò trung tâm và thể hiện rõ nét
nhất các đặc tính của quyền tư pháp. Quyền tư pháp gồm hoạt động xét xử và
các hoạt động khác liên quan trực tiếp tới xét xử được thực hiện trên cơ sở các
5
quy định của pháp luật (quyền giải thích hiến pháp và pháp luật, sáng quyền
pháp luật, quyền công tố, chế độ thẩm phán, quyền bất khả xâm phạm…).
Quyền tư pháp giao cho các cơ quan xét xử của bộ máy tư pháp nhằm xét xử
dựa trên cơ sở hiến pháp và pháp luật.
Trong cuốn "Tinh thần pháp luật" nổi tiếng của Montesquieu đã viết:
“Quyền tư pháp bao gồm xét xử hành vi vi phạm pháp luật để bảo đảm quyền
tự do và quyền con người và do đó phải được trao cho một thiết chế riêng rẽ
đó là Tòa án”. Nên cách hiểu chung nhất hiện nay, quyền tư pháp là một trong
những quyền lực nhà nước được giao cho Tòa án thực hiện, bao gồm từ quyền
phán quyết đối với các hành vi vi phạm hiến pháp, luật; xử lý các tranh chấp,
xung đột về quyền và nghĩa vụ phát sinh từ các quan hệ xã hội; công nhận giá
trị pháp lý đối với các sự kiện, hành vi làm phát sinh, thay đổi, chấm dứt
quyền, nghĩa vụ của cá nhân, cơ quan, tổ chức.
Do tính chất độc lập xét xử nên trong ngành tư pháp không hình thành
một hệ thống thứ bậc chặt chẽ giữa các tòa án như trong ngành hành pháp.
Việc tổ chức và hoạt động của tòa án thể hiện tính đa dạng khác nhau của các
nhà nước, song giữa chúng cũng có những điểm chung thể hiện tính quy luật
chung của hoạt động xét xử, bảo đảm cho công lý được thi hành thống nhất
trên toàn vẹn lãnh thổ quốc gia.
Một số nước theo mô hình tổ chức của các nước xã hội chủ nghĩa trước
đây vẫn giữ bộ máy thực thi quyền luận tội - kiểm sát. Do vậy, trong trường
hợp này, bộ máy thực thi quyền tư pháp bao gồm Tòa án nhân dân và Viện
Kiểm sát nhân dân.
Ở Việt Nam, bộ máy thực thi quyền tư pháp bao gồm cả hệ thống Tòa án
nhân dân và Viện kiểm sát nhân dân. Mục đích thực hiện quyền tư pháp là xử
lý mọi hành vi vi phạm pháp luật, giải quyết các tranh chấp về quyền và nghĩa
vụ phát sinh, bổ sung, thay đổi hoặc chấm dứt từ các quan hệ xã hội được
pháp luật bảo vệ do Tòa án thực hiện bằng thủ tục tố tụng chặt chẽ, dân chủ,
công khai và công bằng, nhằm khôi phục, duy trì trật tự pháp luật, khôi phục
quyền và lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân bị xâm phạm, góp phần bảo
