Thích ứng với xu thế tất yếu: hành động cấp quốc gia và hợp tác quốc tế

4

Thích ứng với xu thế tất yếu: hành động cấp quốc gia và hợp tác quốc tế

“Nếu bạn đứng trung lập trong một tình huống bất công, tức là bạn đã chọn đứng về phía kẻ áp bức.” Tổng giám mục Desmond Tutu

4 “Đối xử bất công đối với bất kỳ ai cũng đều là mối đe doạ tới tất cả mọi người.” Montesquieu

ế t c ố u q c á t p ợ h à v a g c ố u q p ấ c g n ộ đ h n à h : u ế y t ấ t ế h t u x i

ớ v g ́n ư h c í h T

N Ơ Ư H C

Thích ứng với xu thế tất yếu: hành động cấp quốc gia và hợp tác quốc tế

G4

Tất cả các quốc gia sẽ

Ngôi làng Maasbommel nằm hai bên bờ sông Maas ở Zeeland, miền nam Hà Lan, đang chuẩn bị

phải tìm cách thích ứng

đối phó với biến đổi khí hậu. Giống như hầu khắp đất nước Hà Lan, đây là một vùng đất trũng

với biến đổi khí hậu.

đang phải đối mặt với nguy cơ mực nước biển dâng cao và nước sông dâng lên do mưa lũ. Quang

cảnh ở đây chủ yếu là nước – và mạng lưới đê điều để điều tiết các dòng chảy này. Nằm sát bên

mép nước của con sông Maas là 37 ngôi nhà có cùng một nét đặc trưng: chúng có thể nổi trên mặt

nước. Được gắn cố định vào các cột đỡ bằng thép đóng sâu xuống dưới đáy sông, phần nền rỗng

của những ngôi nhà này đóng vai trò như các thân tàu, giữ cho các công trình này luôn nằm trên

mực nước ngay cả khi có lũ xảy ra. Những ngôi nhà nổi ở làng Maasbommel là một tình huống

nghiên cứu điển hình cho thấy một bộ phận của thế giới thứ nhất đang cố gắng thích ứng như

thế nào với nạn lụt lội ngày càng thường xuyên xảy ra, hệ quả của biến đổi khí hậu.

cao hơn. Trên quy mô hộ gia đình, tiềm lực công Người dân ở các nước đang phát triển cũng đang nghệ và tài chính cho phép người dân có quyền cố gắng thích ứng. Tại thôn Hoà Thành ở Đồng lựa chọn giải pháp phòng chống lũ, bằng cách bằng sông Cửu Long, Việt Nam, người dân hiểu mua những căn nhà giúp họ có thể nổi trên mặt tình cảnh sống chung với nguy cơ lũ lụt là như

4

T h í c h ư ́n g v ớ

i x u t h ế t ấ t y ế u : h à n h đ ộ n g c ấ p q u ố c g a v à h ợ p t á c q u ố c t ế

BÁO CÁO PH ÁT TRIỂN CO N NGƯỜI 2 0 0 7/ 2 0 0 8 167

thế nào. Hiểm hoạ lớn nhất diễn ra trong suốt nước. Còn ở Việt Nam, một quốc gia phải đối mặt mùa mưa bão, khi các cơn bão hình thành ở biển với những thách thức nghiêm trọng bậc nhất thế Đông tạo ra các đợt triều dâng đúng vào lúc hệ giới từ biến đổi khí hậu, thì hệ thống hạ tầng thống sông Mê Kông đang trong mùa lũ. Hệ phòng chống bão lụt đơn sơ cũng chỉ giúp bảo vệ phần nào. Và đối với các ngôi làng trên khắp thống đê điều rộng khắp được đắp bằng đất và vùng Đồng bằng sông Cửu Long thì việc thích thường xuyên được những người nông dân tu ứng với biến đổi khí hậu chỉ đơn giản là học cách sửa là một giải pháp để ngăn nước lũ. Vậy là, ở nơi đây người dân cũng đang phải đối phó với nổi trong dòng nước. các nguy cơ do biến đổi khí hậu. Họ tu bổ các Tất cả các quốc gia sẽ phải tìm cách thích con đê, trồng cây đước để bảo vệ làng mạc khỏi ứng với biến đổi khí hậu. Ở những nước giàu, các chính phủ đang triển khai các chiến lược rộng hiện tượng nước triều dâng cao do ảnh hưởng khắp và bố trí các khoản đầu tư dành cho việc của bão, và dựng các ngôi nhà trên cọc tre. Trong bảo vệ người dân của họ. Ở những nước đang khi đó, các cơ quan tài trợ đang cùng ủng hộ thực phát triển, công tác thích ứng với sự thay đổi này hiện một chương trình sáng kiến “sống chung với mang một hình thức khác. Một số dân tộc dễ bị lũ” thông qua việc tổ chức dạy bơi và phát áo phao cứu sinh cho người dân ở các cộng đồng có ảnh hưởng nhất trên thế giới trước những nguy khả năng bị ảnh hưởng. cơ hạn hán, lũ lụt và bão biển nhiệt đới đang bị Thực tiễn trái ngược nhau ở Maasbommel và bỏ mặc để tự xoay xở trong điều kiện nguồn lực Hoà Thành cho thấy quá trình thích ứng với biến vô cùng hạn chế của mình. Sự bất bình đẳng về khả năng thích ứng với biến đổi khí hậu đang đổi khí hậu đang càng khoét sâu sự bất bình đẳng nổi lên như một nguyên nhân làm giãn rộng sự giữa các quốc gia trên thế giới. Ở Hà Lan, nhà nước đầu tư xây dựng các cơ sở hạ tầng phòng bất bình đẳng trong kinh tế, an ninh và cơ hội chống lũ hiện đại, tạo ra khả năng kháng rủi ro phát triển con người giữa các quốc gia. Desmond

Đóng góp đặc biệt Chúng ta không cần sự phân biệt đối xử trong công tác thích ứng với biến đổi khí hậu

Trong một thế giới đã bị chia rẽ quá sâu sắc bởi sự bất bình đẳng về của cải

thế giới đang bị gây hại bởi một vấn đề không phải do họ gây ra. Dấu chân

và cơ hội phát triển, chúng ta thường dễ quên rằng mình là một phần của cộng

các-bon của người nông dân Ma-la-uy hay người dân khu ổ chuột của Ha-i-ti

đồng nhân loại. Khi chúng ta nhận ra các tác động sớm của biến đổi khí hậu

kia hầu như chẳng để lại tì vết nào trong khí quyển trái đất.

xảy ra trên toàn cầu, mỗi người chúng ta phải suy ngẫm xem là một thành viên

Không cộng đồng nào với tinh thần công bằng, bác ái hay tôn trọng

trong gia đình đó có nghĩa là gì.

những quyền cơ bản nhất của con người lại có thể chấp nhận tình hình thích

Có lẽ xuất phát điểm là suy ngẫm về sự thiếu đầy đủ của ngôn ngữ diễn

ứng hiện nay. Bỏ mặc những người nghèo phải vật lộn với nước lũ chỉ bằng

đạt. Cụm từ ‘thích ứng’ đã trở thành một phần trong vốn từ vựng chuẩn về

nguồn lực hạn hẹp của mình ngay trước những mối đe doạ do sự biến đổi

biến đổi khí hậu. Nhưng thích ứng nghĩa là như thế nào? Câu trả lời cho vấn

khí hậu gây ra là điều sai trái về đạo đức. Đáng tiếc thay, như Báo cáo phát

đề này là những ý nghĩa khác nhau ở những địa điểm khác nhau.

triển con người 2007/2008 đã minh chứng một cách hùng hồn, đó chính xác

không phải gánh chịu sự thụt lùi về phát triển Tutu, cựu Tổng giám mục của Cape Town, khi con người. đóng góp cho bản báo cáo này đã cảnh báo rằng chúng ta đang trôi dần đến một tình huống phân Nếu không được thay đổi, sự thờ ơ đối với quá biệt chủng tộc toàn cầu trong việc thích ứng với trình thích ứng này sẽ làm suy yếu các triển vọng biến đổi khí hậu. phát triển con người trong đại bộ phận các dân Việc hợp tác quốc tế về vấn đề biến đổi khí tộc dễ bị ảnh hưởng nhất trên thế giới. Cần phải hậu đòi hỏi một hướng tiếp cận kép. Ưu tiên đặt tiến hành ngay công tác giảm nhẹ ảnh hưởng bởi ra là làm giảm các tác động mà chúng ta có thể cho dù kế hoạch thực hiện quá trình thích ứng có kiểm soát, đồng thời hỗ trợ cho việc thích ứng với được thiết kế và đầu tư tốt đến đâu đi chăng nữa những tác động không thể kiểm soát. Một phần thì cũng không đủ sức để bảo vệ những người dân trong kế hoạch thích ứng với biến đổi khí hậu là nghèo trên thế giới khỏi sự biến đổi khí hậu đã đầu tư vào các hạ tầng cơ bản “đối phó với khí thành thường lệ. Tương tự, quá trình giảm nhẹ hậu.” Nhưng nó cũng giúp người dân có thể ứng ảnh hưởng cũng không bao giờ đủ để có thể bảo vệ phó với những rủi ro liên quan đến khí hậu mà người dân khỏi những vấn đề về biến đổi khí hậu

4

Đối với phần lớn người dân ở các quốc gia giàu có, thích ứng cho đến

là điều đang diễn ra. Chúng ta đang trôi dạt đến một thế giới ‘phân biệt đối

nay vẫn luôn là một quy trình rất nhẹ nhàng. Bằng việc sử dụng các hệ thống

xử về thích ứng.’

sưởi ấm hoặc làm mát, họ có thể thích ứng với những điều kiện thời tiết khắc

Cho phép sự trôi dạt này tiếp diễn là rất thiển cận. Tất nhiên, các nước

nghiệt chỉ cần nhờ một chiếc công tắc cảm nhiệt tự động. Đối mặt với các nguy

giàu có thể sử dụng nguồn lực tài chính và công nghệ dồi dào của mình để

cơ ngập lụt, chính phủ những nước này có thể bảo vệ các cư dân của London,

tự bảo vệ khỏi biến đổi khí hậu, ít nhất là trước mắt – đó là một trong những

Los Angeles và Tokyo bằng những hệ thống ứng phó với khí hậu hiện đại. Ở

đặc quyền mà sự giàu có mang lại. Nhưng khi sự biến đổi khí hậu làm tiêu tan

một số quốc gia, biến đổi khí hậu thậm chí đã mang lại những tác động có lợi,

sinh kế, nơi cư ngụ của những người dân, và huỷ hoại các hệ thống kinh tế

ví dụ như kéo dài vụ mùa gieo trồng cho những người nông dân.

và xã hội, thì không quốc gia nào – bất kể giàu có và hùng mạnh đến đâu – lại

Còn bây giờ chúng ta hãy thử tìm hiểu xem thích ứng có nghĩa là gì đối

có thể an toàn tuyệt đối trước những hậu quả của nó. Về lâu về dài, các vấn

với những người nghèo và dễ bị tổn thương nhất thế giới – 2,6 tỷ người đang

đề của người nghèo sẽ lan đến ngay ngưỡng cửa của những người giàu, khi

sống dưới mức 2 Đô-la Mỹ một ngày. Làm sao để một người phụ nữ nông

mà những chấn động khí hậu nhường bước cho sự tuyệt vọng, tức giận và

dân nghèo khổ ở Ma-la-uy thích ứng được khi ngày càng xảy ra nhiều hạn

các nguy cơ mất an ninh chung.

hán và ít mưa đi khiến cho sản xuất sụt giảm? Có lẽ bằng cách cắt bớt nguồn

Không điều nào trên đây được phép xảy ra. Cuối cùng thì giải pháp duy

dinh dưỡng cho gia đình vốn đã rất thiếu thốn, hoặc là thôi không cho con đến

nhất trước biến đổi khí hậu là giảm nhẹ một cách khẩn cấp. Nhưng chúng

ế t c ố u q c á t p ợ h à v a g c ố u q p ấ c g n ộ đ h n à h : u ế y t ấ t ế h t u x i

trường nữa. Làm sao để một người sống tại khu ổ chuột lợp nhựa và mái tôn

ta có thể – và buộc phải – cùng cộng tác để đảm bảo rằng biến đổi khí hậu

ở Manila hay Port-au-Prince có thể thích ứng được với những đe doạ gây ra

đang xảy ra hiện nay không đẩy sự phát triển con người vào số lùi. Đó là lý

bởi các trận bão khủng khiếp? Và làm sao để những người dân sống ở các

do tại sao tôi kêu gọi các nhà lãnh đạo của các quốc gia giàu có hãy đưa vấn

ớ v g ́n ư h c í h T

khu vực châu thổ rộng lớn của sông Hằng và sông Mê Kông có thể thích ứng

đề thích ứng vào tâm điểm của chương trình nghị sự quốc tế về xoá đói giảm

được với những trận lụt tràn ngập nhà cửa đất đai của họ?

nghèo – và hãy làm điều đó trước khi quá muộn.

Thích ứng đang trở thành một mỹ từ thay cho khái niệm bất công xã hội

trên quy mô toàn cầu. Trong khi công dân của thế giới các nước phát triển

đang được bảo vệ khỏi các mối nguy hiểm và tránh thiệt hại, thì những người

dân nghèo, dễ bị tổn thương và đói ngày ngày đều phải hứng chịu sự thật

Desmond Tutu

khắc nghiệt của biến đổi khí hậu. Nói thẳng ra, những người dân nghèo trên

Cựu Tổng giám mục Cape Town

BÁO CÁO PH ÁT TRIỂN CO N NGƯỜI 2 0 0 7/ 2 0 0 8

168

Hợp tác quốc tế trong các

chương trình giúp thích ứng

với biến đổi khí hậu vẫn

còn gặp phải những vấn

đề cố hữu như thiếu vốn,

công tác phối hợp còn lỏng

lẻo và quanh đi quẩn lại chỉ

tập trung vào các giải pháp

ứng phó theo các dự án.

chưa thể chắc chắn về thời gian, địa điểm và mức đã trở nên quá hiển nhiên. Theo kịch bản lý tưởng nhất thì quá trình giảm nhẹ ảnh hưởng sẽ phát độ nghiêm trọng của những ảnh hưởng của biến huy tác dụng từ khoảng năm 2030 trở đi, tuy nhiệt đổi khí hậu. Trong tương lai, quy mô của những độ thì sẽ còn tăng lên cho đến khoảng năm 2050. ảnh hưởng này sẽ phụ thuộc vào các nỗ lực giảm Từ nay cho đến lúc đó, thích ứng là một lựa chọn nhẹ tác động được tiến hành ngày hôm nay: công ‘bắt buộc.’ Điều đáng buồn là chúng ta còn cách tác này càng bị trì hoãn và bó hẹp bao nhiêu thì kịch bản lý tưởng này rất xa, bởi công tác giảm nhẹ càng làm cho chi phí của quá trình thích ứng cao bấy nhiêu. Tất nhiên những yếu tố còn chưa chắc ảnh hưởng hiện còn chưa được triển khai. chắn nói trên cần phải được cân nhắc đến khi xây Công tác giảm nhẹ ảnh hưởng là một phần của dựng các chiến lược thích ứng và các kế hoạch kế hoạch kép để đảm bảo an toàn trước sự biến đổi tài chính, nhưng không thể dùng chúng làm lý khí hậu. Đầu tư cho công tác này sẽ giúp thu lại những kết quả cao đối với sự nghiệp phát triển con do bào chữa cho việc không làm gì cả. Chúng ta người trong nửa sau của thế kỷ 21, giúp cho những biết rằng hiện nay sự biến đổi khí hậu đang tác động đến đời sống của những người dân dễ bị tổn bộ phận dân cư dễ bị ảnh hưởng bớt phải đối mặt thương – và chúng ta cũng biết rằng tình hình sẽ với các rủi ro về khí hậu. Nó cũng tạo ra sự đảm xấu đi trước khi nó trở nên sáng sủa hơn. bảo chống lại các thảm hoạ cho mọi thế hệ tương Một mặt, các nước phát triển đã vạch sẵn ra lai sau này của nhân loại, bất chấp điều kiện kinh cách làm. Ở những nước này, cũng không kém tế và vị trí địa lý của họ. Hợp tác quốc tế về công gì so với các nước đang phát triển, chính phủ và tác thích ứng là phần thứ hai trong chiến lược đối phó với biến đổi khí hậu. Đây là một sự đầu tư vào nhân dân đều phải đối phó với điều không chắc công tác giảm nhẹ rủi ro cho hàng triệu người dân chắn của biến đổi khí hậu. Nhưng điều không dễ bị ảnh hưởng nhất trên thế giới. chắc chắn này đã không tạo nên rào cản đối với Khi những người dân nghèo trên thế giới việc đầu tư ồ ạt vào cơ sở hạ tầng, hoặc đầu tư vào không thể thích ứng cuộc sống của mình tránh việc nâng cao khả năng thích ứng với biến đổi. Là khỏi sự biến đổi khí hậu nguy hiểm, thì các tác những kiến trúc sư chính gây ra các vấn đề biến động của nóng lên toàn cầu có thể được giảm nhẹ đổi khí hậu nguy hại, chính phủ và nhân dân các

4

T h í c h ư ́n g v ớ

i x u t h ế t ấ t y ế u : h à n h đ ộ n g c ấ p q u ố c g a v à h ợ p t á c q u ố c t ế

BÁO CÁO PH ÁT TRIỂN CO N NGƯỜI 2 0 0 7/ 2 0 0 8 169

thông qua những chính sách phù hợp. Các hoạt nước giàu không thể một mặt áp dụng chính sách động thích ứng được tiến hành từ sớm sẽ giảm này đối với đất nước họ, còn mặt khác lại áp dụng chính sách kia lên các cộng đồng dễ bị ảnh hưởng thiểu rủi ro và hạn chế các thiệt hại cho sự nghiệp và là những nạn nhân tương lai của những hành phát triển con người do biến đổi khí hậu gây ra. động họ đã gây ra. Hành động nấp sau những Chính phủ các nước phương Bắc đóng một hệ thống bảo vệ kiên cố chống lại sự biến đổi khí vai trò trọng yếu trong vấn đề này. Khi ký kết Công ước khung của LHQ về biến đổi khí hậu hậu để chứng kiến những hậu quả nguy hiểm của (UNFCCC) vào năm 1992, họ đã đồng ý giúp “các hiện tượng này dần hiện hữu ở các quốc gia đang quốc gia đang phát triển đang phải đối mặt với các phát triển thì không chỉ là vô đạo đức. Nó còn là dấu hiệu cho thấy một chiếc hố ngăn cách đang tác động bất lợi của biến đổi khí hậu bằng cách hỗ ngày càng rộng ra giữa những người giàu-người trợ kinh phí cho các chương trình giúp thích ứng nghèo trên thế giới, và một sự bất bình rộng khắp với các tác động bất lợi này.” Sau 15 năm, cam kết – những hệ quả sẽ để lại những tác động nhất định này vẫn chưa được chuyển thành hành động. Cho đến nay, hợp tác quốc tế trong các chương trình đối với nền an ninh của tất cả các quốc gia. giúp thích ứng với biến đổi khí hậu vẫn còn gặp Chương này được chia thành hai phần. Ở phải những vấn đề cố hữu như thiếu vốn, công phần một chúng tôi tập trung vào thách thức đối tác phối hợp còn lỏng lẻo và quanh đi quẩn lại chỉ với quá trình thích ứng trên cấp độ quốc gia, xem xét tình hình ứng phó với thách thức này của các tập trung vào các giải pháp ứng phó ở cấp dự án. chính phủ và người dân, và các chiến lược có thể Nói tóm lại, khung giải pháp hiện nay mới chỉ như mang lại kết quả. Biến đổi khí hậu gây ra đe doạ muối bỏ biển mà thôi. lớn đến như vậy là bởi nó đang đẩy những người Để có thể thích ứng được có hiệu quả thì cần phải vượt qua rất nhiều thách thức. Cần phải đề dân dễ bị ảnh hưởng đến với những rủi ro ngày ra các chính sách giải quyết trong khi chúng ta lại càng nghiêm trọng. Để có thể giúp người dân có

Hoạch định cho công tác

thích ứng với biến đổi khí

hậu là một lĩnh vực đang

phát triển nhanh chóng

ở các nước phát triển.

do để đóng một vai trò to lớn trong việc hỗ trợ công thể xoay sở được trước những rủi ro này, các chính sách công cần phải tạo nên một môi trường bền tác thích ứng. Tính trách nhiệm về mặt lịch sử đối vững thông qua đầu tư vào cơ sở hạ tầng, bảo hiểm với vấn đề biến đổi khí hậu, những ràng buộc về mặt đạo đức, sự tôn trọng nhân quyền và những lợi xã hội và tăng cường công tác ứng phó với thiên ích riêng chính đáng của mỗi nước đã kết hợp lại tai. Ngoài ra, cũng cần phải có một quyết tâm cao với nhau để hình thành nên lý do đó. Tăng cường hơn nữa nhằm theo đuổi các chính sách sâu rộng đầu tư cho việc lồng ghép quá trình thích ứng vào hơn có thể củng cố quá trình phát triển con người quy hoạch quốc gia xoá đói giảm nghèo là một yêu và giảm nhẹ sự bất bình đẳng thái quá. Ở phần hai chúng tôi sẽ chuyển sang vấn đề vai cầu. Một yêu cầu khác là phải sớm xây dựng nên trò của hợp tác quốc tế. Các nước giàu có đầy đủ lý một cơ chế hỗ trợ đa phương chặt chẽ.

4.1 Thách thức trên cấp độ quốc gia

chóng ở các nước phát triển. Các chính quyền Tất cả các quốc gia đều sẽ phải thích ứng với sự trung ương, địa phương, chính quyền thành phố, biến đổi khí hậu. Các phương pháp thích ứng, các cơ quan hoạch định cấp khu vực và các công cùng với những giải pháp mở ra cho chính phủ và ty bảo hiểm đều đang vạch ra những chiến lược nhân dân các nước lựa chọn, sẽ được quyết định cho quá trình thích ứng với một mục tiêu chung: bởi nhiều yếu tố. Bản chất của những rủi ro đi liền bảo vệ nhân dân, cở sở vật chất và hạ tầng kinh với biến đổi khí hậu thay đổi từ vùng này tới vùng khác, từ quốc gia này tới quốc gia khác. Khả năng tế trước các rủi ro biến đổi khí hậu đang nổi lên thích ứng với những biến đổi cũng vậy. Trình độ hiện nay. phát triển con người, trình độ khoa học công nghệ, Sự quan tâm ngày càng gia tăng của công luận tổ chức và tiềm lực tài chính, tất cả đều có vai trò đối với vấn đề này đã trở thành một nhân tố tác

4

ế t c ố u q c á t p ợ h à v a g c ố u q p ấ c g n ộ đ h n à h : u ế y t ấ t ế h t u x i

ớ v g ́n ư h c í h T

quyết định đến khả năng thích ứng đó. động lên chương trình nghị sự của công tác thích Trên một số khía cạnh, rủi ro ngày càng gia ứng. Ở nhiều nước phát triển, có một nhận thức tăng gây ra bởi biến đổi khí hậu là rủi ro có mức độ phổ biến rằng sự biến đổi khí hậu đang làm trầm lớn. Các thể chế và chính sách cho phép các quốc trọng thêm các rủi ro có liên quan đến thời tiết. Đợt nắng nóng ở châu Âu năm 2003, mùa bão khủng gia và người dân của họ thích ứng với những rủi khiếp năm 2004 ở Nhật Bản, cơn bão Katrina tàn ro về khí hậu hiện nay – những chính sách kinh tế phá thành phố New Orleans, cùng với các hiện xã hội nhằm xây dựng năng lực và khả năng chống tượng hạn hán, lũ lụt, và nhiệt độ cực đoan xảy chịu để đối phó với ‘chấn động khí hậu,’ những ra ở khắp các nước phát triển là một trong những khoản đầu tư vào hệ thống cơ sở hạ tầng phòng sự kiện hàng đầu thu hút sự quan tâm của công chống lụt bão, và các cơ chế điều tiết, quản lý các chúng. Dù không chắc chắn về diễn biến khí hậu lưu vực – cũng chính là những gì cần thiết để có trong tương lai nhưng điều đó cũng không thể thể đối phó với các mối đe doạ trong tương lai. Tuy nhiên, quy mô của những mối đe doạ này cũng ngăn cản công chúng các nước tiếp tục kêu gọi mang lại những thách thức cả về chất và lượng. chính phủ của họ phải có các phản ứng tích cực Một số quốc gia- và một số nhóm người - sở hữu hơn nữa. những phương tiện đối phó với chúng tốt hơn Lĩnh vực bảo hiểm là một yếu tố thúc đẩy nhiều so với những quốc gia, nhóm người khác. thay đổi mạnh mẽ. Bảo hiểm mang lại một cơ chế quan trọng qua đó các thị trường báo hiệu những biến đổi của rủi ro. Bằng cách định giá rủi ro, thị

Công tác thích ứng ở thế giới các nước phát triển

BÁO CÁO PH ÁT TRIỂN CO N NGƯỜI 2 0 0 7/ 2 0 0 8

trường tạo ra động cơ cho các cá nhân, công ty và chính phủ thực hiện các biện pháp giảm thiểu rủi ro, bao gồm cả các biện pháp thích ứng. Ở cả châu Hoạch định cho công tác thích ứng với biến đổi Âu và Hoa Kỳ, lĩnh vực bảo hiểm đã tỏ ra ngày khí hậu là một lĩnh vực đang phát triển nhanh

170

Uỷ ban Châu Âu đã thúc

đẩy các nước thành viên

lồng ghép công tác thích

ứng vào các chương trình

xây dựng cơ sở hạ tầng.

dù thành tựu đạt được rất khác nhau, nhưng bức càng quan tâm hơn đến các thiệt hại liên quan đến tranh tổng thể cho thấy có sự phát triển trong công biến đổi khí hậu (xem chương 2). Những dự kiến tác đầu tư cho các giải pháp phòng chống. Dưới cho thấy tần suất xảy ra các cơn bão và lũ ngày đây là một số ví dụ: càng gia tăng là một lý do cho mối quan tâm đó. Ở một số nước, ngành bảo hiểm đã trở thành một • Hà Lan. Là một quốc gia có mật độ dân số cao lực lượng ủng hộ tích cực cho việc tăng cường các và nằm ở vùng trũng, với hơn một phần tư diện tích đất liền nằm thấp hơn mực nước khoản đầu tư của nhà nước vào cơ sở hạ tầng ‘đối biển, Hà Lan đang phải đối mặt với những phó với khí hậu’ để hạn chế các thiệt hại của người rủi ro gay gắt về biến đổi khí hậu. Những rủi dân. Ví dụ, Hiệp hội các Nhà bảo hiểm Anh đang ro này được kiểm soát nhờ một mạng lưới kêu gọi tăng 50% ngân sách phòng chống lũ lụt quốc gia từ nay tới năm 2011.1 kênh rạch, bơm thuỷ lợi và đê điều rộng lớn. Công tác thích ứng ở các nước phát triển đã Hệ thống đê điều được thiết kế để có thể trụ diễn ra dưới rất nhiều hình thức. Những ‘căn nhà vững được trước các diễn biến thời tiết mà có nổi’ ở làng Maasbommel cho thấy một ví dụ về khi chỉ có khả năng xảy ra đúng một lần trong sự chuyển biến trong hành vi ngay ở cấp độ hộ suốt 10.000 năm. Không phải chỉ có biển cả gia đình. Trong các trường hợp khác, các doanh mới mang lại những mối đe doạ. Sông Rhine, nghiệp đang bị buộc phải thích ứng với biến đổi con sông tạo ra một vùng châu thổ rộng lớn khí hậu. Một ví dụ là ngành dịch vụ trượt tuyết giải cùng với con sông Maas, là một mối đe doạ lũ lụt thường trực. Cùng với sự dâng lên của trí của châu Âu. Diện tích che phủ tuyết ở vùng mực nước biển, sự xuất hiện của các cơn bão Anpơ của châu Âu hiện đang bị thu hẹp lại, và dữ dội, và việc lượng mưa có thể tăng lên 25% IPCC đã cảnh báo rằng ở các vùng có độ cao trung theo dự đoán của các mô hình dự báo khí hậu, việc hoạch định cho công tác thích ứng ở Hà Lan được coi là một vấn đề an ninh quốc gia. bình thời gian che phủ tuyết sẽ bị giảm đi vài tuần mỗi khi nhiệt độ tăng lên 1°C.2 Ngành trượt tuyết giải trí của Thuỵ Sĩ đã tìm cách ‘thích ứng’ bằng Chính sách thuỷ lợi của Hà Lan nhận thấy cách đầu tư ồ ạt vào các thiết bị làm tuyết nhân tạo. Để phủ kín tuyết lên một hécta sườn dốc cần tới rằng cơ sở hạ tầng hiện nay là chưa đủ để đối

4

T h í c h ư ́n g v ớ

hơn 3.330 lít nước, và phải được chuyên chở đến phó với sự dâng lên của mực nước ở các con bằng trực thăng, sau đó lượng nước này mới được sông và biển cả. Bộ tài liệu chính sách quốc gia năm 2000 với tựa đề Khoảng trống cho Dòng sông đã đặt ra một khung kế hoạch thích ứng biến thành tuyết qua quá trình làm lạnh nhân tạo ngốn nhiều năng lượng.3 chi tiết. Khung kế hoạch này bao gồm các biện Nhiều nước phát triển đã tiến hành các nghiên pháp quản lý sát sao hơn đối với các khu vực cứu kỹ lưỡng về các tác động của biến đổi khí hậu. Một vài nước đang tiến đến giai đoạn thực hiện dân cư, các Chiến lược Hoạch định Lưu vực các chiến lược thích ứng. Ở châu Âu, những quốc giữ nước do chính quyền cấp vùng thực hiện, gia như Pháp, Đức và Anh đã thiết lập ra các thể để lập ra các khu vực chứa lũ, và một ngân chế cấp độ quốc gia cho công tác hoạch định quá sách 3 tỷ Đô-la Mỹ đầu tư cho công tác phòng trình thích ứng. Uỷ ban Châu Âu đã thúc đẩy các ngừa lũ lụt. Mục tiêu của chính sách này là bảo vệ Hà Lan trước lưu lượng nước sông Rhine nước thành viên lồng ghép công tác thích ứng vào lên đến 18.000m³/s từ năm 2015 trở đi – tức là

i x u t h ế t ấ t y ế u : h à n h đ ộ n g c ấ p q u ố c g a v à h ợ p t á c q u ố c t ế

BÁO CÁO PH ÁT TRIỂN CO N NGƯỜI 2 0 0 7/ 2 0 0 8 171

cao hơn khoảng 50% so với mức cao nhất ghi nhận được tính đến ngày hôm nay.5 các chương trình xây dựng cơ sở hạ tầng vì một lý do rất chính đáng.4 Với tuổi thọ khoảng 80-100 năm, các công trình hạ tầng cơ sở như cầu, cảng và đường giao thông bộ phải tính đến cả những • Vương quốc Anh. Chương trình Tác động Khí thay đổi về điều kiện khí hậu trong tương lai. Các hậu Vương quốc Anh (UKCIP) đã thực hiện lĩnh vực như nông nghiệp và lâm nghiệp sẽ phải các nghiên cứu chi tiết trên các khu vực và đối phó với những tác động trước tiên, và toàn bộ các ngành khác nhau nhằm khảo sát các thách xã hội nói chung cũng vậy. thức cho quá trình thích ứng. Các chiến lược Quy mô của các nỗ lực thích ứng có tính chất ứng phó với lũ lụt đang được xây dựng dựa trên kết quả đánh giá các rủi ro do mực nước phòng vệ trước biến đổi khí hậu ở các nước giàu biển dâng cao và lượng mưa tăng. Dự báo về nhìn chung không được coi trọng rộng rãi. Mặc

Ít nhất là trước mắt, biến

đổi khí hậu rất có thể sẽ tạo

ra kẻ được lợi cũng như

người thua thiệt – và phần

lớn những người hưởng lợi

sẽ là ở những nước giàu.

và Bavaria dự đoán rằng số lượng các đợt lũ những thay đổi khí hậu, xu thế lượng mưa và nhỏ và vừa sẽ tăng lên 40-50% từ nay cho đến bão sẽ dẫn đến nguy cơ lũ lụt gia tăng. Ngược những năm 2050, trong khi số lượng những lại với Hà Lan, hệ thống phòng lũ của Anh được thiết kế để đối phó với các cơn lũ lớn trận ‘lụt thế kỷ’ sẽ tăng lên 15%. Bộ Môi trường nhất có thể xảy ra trong các chu kỳ 100-200 của bang Baden-Wür(cid:308) emberg ước tính rằng năm. Do sự dâng lên của mực nước biển và chi phí đầu tư cho hạ tầng cơ sở phòng chống nguy cơ mưa bão gia tăng, các chiến lược ứng lũ dài hạn sẽ cần bổ sung thêm khoảng 685 triệu Đô-la Mỹ. Sau những đợt lụt lội quy mô phó với lũ lụt đang được xem xét lại. Ngành lớn diễn ra vào năm 2002 và 2003, Đức đã phê bảo hiểm ước tính rằng số ngôi nhà bị ảnh chuẩn Đạo luật Kiểm soát Lũ lụt trong đó yêu hưởng bởi lũ có thể tăng từ 2 triệu vào năm 2004 lên đến 3,5 triệu về lâu dài, nếu hệ thống cầu lồng ghép các đánh giá về biến đổi khí hậu cơ sở hạ tầng phòng chống lũ không được cải trong các công tác hoạch định cấp quốc gia, đặt thiện. Chỉ khoảng một nửa số công trình hạ tầng phòng chống lũ quốc gia còn trong tình ra các yêu cầu khắt khe đối với việc hoạch định vùng lũ và khu vực dân cư.8 trạng tốt. Cơ quan Môi trường, một bộ phận • California. Biến đổi khí hậu sẽ có những ảnh của chính phủ Anh, đã kêu gọi đầu tư ít nhất là hưởng nghiêm trọng đến tình hình cung cấp 8 tỷ Đô-la Mỹ để củng cố Đập chắn lũ Thames nước sinh hoạt cho một số vùng của California. Barrier – một công trình phòng lũ bằng cơ học Nhiệt độ vào mùa đông tăng lên khiến người để bảo vệ London. Ngân sách hiện nay dành ta dự đoán nó sẽ dẫn đến suy giảm lượng tuyết cho công tác ứng phó với lũ lụt và chống xói tích tụ trên dãy Sierra Nevada, vốn đóng vai trò là một hệ thống dự trữ nước lớn của bang này. Sự suy giảm mật độ che phủ tuyết ở các mòn bờ biển hàng năm là vào khoảng 1,2 tỷ Đô-la Mỹ.6 Các cơn lũ lớn xảy ra vào năm 2007 nhấn mạnh lại yêu cầu tăng cường ngân sách vùng tiêu nước Sacramento, San Joaquim và cho công tác này. Trinity (so với mức trung bình của giai đoạn 1961-1990) dự kiến sẽ vào khoảng 37% cho • Nhật Bản. Mối quan tâm đối với công tác thích giai đoạn 2035-2064, và lên đến 79% cho giai ứng tại Nhật Bản lên đến đỉnh điểm vào năm

4

Hình 4.1

đoạn 2070-2090. Vốn là một bang đang phải 2004 khi nước này bị tới 10 cơn bão nhiệt đới đau đầu về vấn đề nguồn nước, California đã đổ bộ. Con số này lớn hơn bất cứ năm nào phát triển một hệ thống hồ chứa và kênh dẫn trong thế kỷ trước. Tổng thiệt hại lên đến 14 tỷ Đô-la Mỹ, trong đó khoảng một nửa là được bảo hiểm chi trả. Nhiệt độ và mực nước biển

Đầu tư vào công tác thích ứng là khoản đầu tư hiệu quả của Liên minh Châu Âu

gia tăng cũng đang tạo thêm nhiều rủi ro: tốc độ dâng của mực nước biển trung bình mỗi

Chi phí (tỷ Đô la Mỹ mỗi năm)

ế t c ố u q c á t p ợ h à v a g c ố u q p ấ c g n ộ đ h n à h : u ế y t ấ t ế h t u x i

ớ v g ́n ư h c í h T

0 Không có biện pháp thích ứng

Có biện pháp thích ứng

Không có biện pháp thích ứng

Có biện pháp thích ứng

năm vào khoảng 4-8 mm. Trong khi Nhật Bản có những hệ thống cơ sở hạ tầng phòng lũ thuộc hàng hiện đại nhất trên thế giới, các khu vực cảng và bến tàu của nước này được coi là những địa điểm rất dễ bị ảnh hưởng. Những cơn bão nhiệt đới mạnh hơn có thể gây ra những thiệt hại trầm trọng về kinh tế. Chính phủ Nhật Bản đã lên các kế hoạch để xây dựng các hệ thống phòng ngừa lũ lụt hiệu quả hơn nhằm đối phó với nguy cơ mực nước biển

có thể dâng lên 1 mét trong thế kỷ 21 và có tổng mức đầu tư ước tính khoảng 93 tỷ Đô-la Mỹ.7 • Đức. Nhiều vùng rộng lớn của Đức đang đối

những năm 2020

những năm 2080

Tổng chi phí thích ứng

Tổng chi phí thiệt hại

Nguồn: CEC 2007b.

BÁO CÁO PH ÁT TRIỂN CO N NGƯỜI 2 0 0 7/ 2 0 0 8

mặt với nguy cơ lũ lụt ngày càng gia tăng do biến đổi khí hậu. Các nghiên cứu ở lưu vực đầu nguồn Neckar tại bang Baden-Wür(cid:308) emberg

172

Các quốc gia đang phát triển

lại là những nước sẽ phải đối

mặt với những gánh nặng to

lớn và xuất hiện sớm nhất,

có tác động tiêu cực đến các

khía cạnh như mức sống,

sinh kế, tăng trưởng kinh tế

nói chung và khả năng dễ bị

tổn thương của con người.

những người nông dân sản xuất quy mô nhỏ ở nước rộng khắp để duy trì cung cấp nước đến các quốc gia đang phát triển có khả năng sẽ phải những nơi khô hạn. Trong bản Cập nhật Quy chịu thua thiệt trước sự biến đổi khí hậu thì những hoạch về Nước năm 2005, Bộ Thuỷ lợi (DWR) tác động trung hạn sẽ lại tạo ra những cơ hội cho đã đặt ra một chiến lược quy mô rộng lớn để giải quyết vấn đề lưu lượng nước suy giảm, đại bộ phận các nước phát triển. Ở Mỹ, các dự kiến bao gồm các biện pháp nhằm nâng cao hiệu về tình hình biến đổi khí hậu ở cấp độ quốc gia cho quả sử dụng nước ở thành thị và trong các thấy sản lượng lương thực trong giai đoạn trước mắt có thể sẽ tăng, mặc dù các bang phía nam sẽ hoạt động nông nghiệp. Cũng nằm trong kế bị tụt lại phía sau, và vùng Đồng bằng Lớn sẽ phải hoạch là tăng cường đầu tư cho việc tái sử đối mặt với nhiều đợt khô hạn hơn khi mà các dụng nguồn nước, với mục tiêu là 930 triệu mét khối – nghĩa là gấp đôi hiện nay – cho đến năm 2020. California cũng đang đối mặt với nguy cơ lũ lụt từ hai nguồn: mực nước biển trung tâm sản xuất nông nghiệp được chuyển dần lên phía bắc.12 Vùng Bắc Âu cũng sẽ được hưởng lợi nhờ những mùa sinh trưởng ấm áp và kéo dài dâng cao và tuyết tan ngày càng nhanh. DWR ước tính rằng chi phí để nâng cấp chỉ riêng hệ hơn, qua đó nâng cao lợi thế cạnh tranh trong một loạt các mặt hàng rau hoa quả.13 Từ đó, việc các nước này chấm dứt nhập khẩu từ các quốc gia thống kiểm soát lũ ở vùng Thung lũng Trung đang phát triển sẽ trở thành một mối đe doạ đối tâm và hệ thống đê điều ở Khu vực Châu thổ với tình hình phát triển con người ở một số vùng đã lên tới 3 tỷ Đô-la Mỹ. Biến đổi khí hậu có sản xuất các loại mặt hàng này. thể sẽ vẽ lại đường bờ biển của California, theo đó những diện tích đất sát bờ biển sẽ bị

ngập trong nước, hệ thống đê biển tan vỡ và các vách đá sẽ bị bào mòn.9

Sống chung với biến đổi khí hậu – quá trình thích ứng ở các quốc gia đang phát triển

Những ví dụ này cho thấy những nhà hoạch định chính sách ở các nước giàu không lấy sự thiếu chắc chắn về biến đổi khí hậu làm lý do để Trong khi các nước giàu đang chuẩn bị để thích trì hoãn quá trình thích ứng. Các khoản đầu tư ứng với biến đổi khí hậu thì các quốc gia đang

4

T h í c h ư ́n g v ớ

i x u t h ế t ấ t y ế u : h à n h đ ộ n g c ấ p q u ố c g a v à h ợ p t á c q u ố c t ế

BÁO CÁO PH ÁT TRIỂN CO N NGƯỜI 2 0 0 7/ 2 0 0 8 173

của nhà nước ngày nay được coi như là các khoản phát triển lại là những nước sẽ phải đối mặt với bảo hiểm cho các thiệt hại về sau. Ở Anh, các cơ những gánh nặng to lớn và xuất hiện sớm nhất, có quan chính phủ ước tính rằng cứ mỗi 1 Đô-la Mỹ tác động tiêu cực đến các khía cạnh như mức sống, sinh kế, tăng trưởng kinh tế nói chung và khả năng dễ bị tổn thương của con người. Cũng giống như được dành ra cho việc phòng lũ sẽ cứu vớt được 5 Đô-la Mỹ khỏi thiệt hại do lũ lụt gây ra.10 Những lợi ích thu lại được từ những khoản đầu tư sớm ở các nước phát triển, người dân ở những quốc gia cho công tác thích ứng với biến đổi rất có khả năng nghèo khó nhất sẽ phải đối phó với những hậu quả sẽ tăng theo thời gian, khi mà các tác động của của biến đổi khí hậu. Tuy nhiên, có hai sự khác biệt biến đổi khí hậu càng ngày càng mạnh lên. Uỷ ban quan trọng. Thứ nhất, các quốc gia đang phát triển Châu Âu ước tính rằng thiệt hại do mực nước biển ở vùng nhiệt đới và cận nhiệt đới sẽ phải đối mặt dâng cao gây ra vào năm 2020 sẽ cao gấp 4 lần so với những ảnh hưởng của biến đổi khí hậu vào với khi đã thực hiện các biện pháp phòng ngừa. loại khắc nghiệt nhất. Thứ hai là, những nguy cơ ngày càng gia tăng đi kèm với biến đổi khí hậu sẽ để lại dấu ấn nặng nề hơn lên các xã hội đặc biệt nghèo đói và dễ bị ảnh hưởng. Trong khi chính Cho đến những năm 2080, nó còn có thể lên đến hơn 8 lần.11 Hơn nữa, chi phí để thực hiện các biện pháp phòng ngừa này cũng chỉ bằng một phần rất phủ các nước phương Bắc có tiềm lực về tài chính, nhỏ của những thiệt hại mà chúng giúp ta tránh công nghệ và nhân lực để đối phó với những rủi khỏi (Hình 4.1). Không phải mọi công tác thích ứng đều mang ro về biến đổi khí hậu mà người dân của họ đang tính chất phòng ngừa. Ít nhất là trước mắt, biến phải đối mặt, thì ở những nước đang phát triển đổi khí hậu rất có thể sẽ tạo ra kẻ được lợi cũng tình hình căng thẳng hơn nhiều. như người thua thiệt – và phần lớn những người Việc thích ứng với biến đổi khí hậu vẫn chưa phải là một kịch bản trong tương lai của các nước hưởng lợi sẽ là ở những nước giàu. Lĩnh vực nông đang phát triển. Tuy vậy nó vẫn đang xảy ra từng nghiệp mang đến cho ta một ví dụ. Trong khi

Bản thân sự nghiệp phát

triển con người là nền

móng vững chắc nhất

trong quá trình thích ứng

với biến đổi khí hậu.

Maharashtra, Ấn Độ, những người nông dân ngày từng giờ – cũng giống như ở các nước giàu. đang cố gắng thích ứng với nạn hạn hán ngày Nhưng công tác thích ứng ở nước nghèo và nước càng diễn ra thường xuyên bằng cách đầu tư giàu thì lại tương phản nhau một trời một vực. Ở vào phát triển hệ thống dẫn nước và các cơ sở London và New York, người dân đang được bảo vệ trước những rủi ro liên quan đến vấn đề mực nước tích trữ nước quy mô nhỏ để thu gom và tích trữ nước mưa.18 biển dâng cao nhờ vào các khoản đầu tư của nhà nước vào cơ sở hạ tầng. Ở những quốc gia nghèo • Ở Nê-pan, các cộng đồng dân cư trong vùng hay bị ảnh hưởng lũ đang xây dựng các hệ bậc nhất thế giới, công tác thích ứng chủ yếu là vấn thống cảnh báo sớm – ví dụ như các tháp đề tự lực của mỗi cá nhân. Hàng triệu người chỉ canh – và đóng góp nhân công và nguyên vật có vừa đủ cơm ăn, áo mặc và nơi cư ngụ cho gia liệu để gia cố các bờ kè giữ không cho các hồ đình mình, vậy mà hiện vẫn buộc phải bỏ tiền bạc băng bị vỡ. và công sức lao động của mình vào công tác thích ứng với biến đổi khí hậu. Dưới đây là một số ví dụ • Những người nông dân ở tất cả các nước đang phát triển đang phải đối phó với các nguy cơ của cuộc đấu tranh này: liên quan đến khí hậu hiện nay chỉ với những • Ở miền bắc Kê-ni-a, việc hạn hán thường xuyên công nghệ canh tác truyền thống hết sức thô xảy ra khiến cho những người phụ nữ phải đi sơ. Ở Băng-la-đét, những người phụ nữ nông bộ xa hơn để lấy nước sinh hoạt, thường là từ 10- dân đang xây dựng các ‘khu vườn nổi’ – những 15km một ngày. Điều này mang lại rủi ro về an chiếc bè kết bằng cây dạ lan hương, trên đó có ninh cho bản thân những người phụ nữ, khiến cho các em gái không được đến trường và bản thể trồng các loại rau ngay ở các vùng lũ. Ở thân đó là một công việc hết sức nặng nhọc – bởi Sri Lanka, những người nông dân đang thử

nghiệm với các giống lúa mới có thể chịu được sự nhiễm mặn và khô hạn.19 một can nhựa đổ đầy 20 lít nước có thể nặng khoảng 20kg.14 • Ở vùng Tây Bengal, Ấn Độ, những người phụ Trên đây không có trường hợp nào cho thấy nữ sống trong các ngôi làng ở Châu thổ sông việc thích ứng là có nguyên nhân trực tiếp từ biến Hằng đang phải dựng nên những tháp cao đổi khí hậu. Không thể nào thiết lập được mối

4

ế t c ố u q c á t p ợ h à v a g c ố u q p ấ c g n ộ đ h n à h : u ế y t ấ t ế h t u x i

ớ v g ́n ư h c í h T

BÁO CÁO PH ÁT TRIỂN CO N NGƯỜI 2 0 0 7/ 2 0 0 8

bằng tre gọi là machan để làm chỗ lánh nạn quan hệ nhân quả giữa các hiện tượng khí hậu khi lũ lụt kéo đến. Ở quốc gia Băng-la-đét láng cụ thể với chiều hướng nóng lên toàn cầu. Trên giềng, các cơ quan tài trợ và các Tổ chức phi thực tế chỉ có một mối liên hệ rất có khả năng tồn chính phủ đang làm việc với những người sống tại, giữa biến đổi khí hậu và các loại hiện tượng tại các vùng được gọi là chars, tức những cồn khí hậu buộc con người phải thích ứng – hạn hán, khan hiếm nước, bão tố và sự biến đổi của thời tiết. đất có nguy cơ trở nên biệt lập vào mùa mưa lũ, Mọi cố gắng định lượng xem có bao nhiêu phần để nâng những căn nhà của họ lên cao hơn mực trong mối nguy cơ xảy ra các hiện tượng trên là do biến đổi khí hậu gây ra sẽ chỉ là một công việc vô nước lũ bằng cách dời chúng lên trên các cột đỡ hay mặt đê.15 vọng. Còn việc lờ đi các chứng cứ cho thấy sự gia • Các cộng đồng dân cư ở Việt Nam thì đang gia cố lại hệ thống đê điều đã có từ lâu đời để tự bảo tăng một cách có hệ thống của các rủi ro thì lại là vệ mình chống lại các đợt triều c ường hung dữ một cách đánh giá thiển cận. hơn trước nhiều. Ở vùng Đồng bằng sông Cửu Bản thân sự nghiệp phát triển con người là Long, các hợp tác xã nông nghiệp đang thu một nền móng vững chắc nhất trong quá trình thích loại phí bảo vệ bờ biển, và đang hỗ trợ cho các ứng với biến đổi khí hậu. Các chính sách khuyến khích sự phát triển bình đẳng và sự đa dạng hoá các sinh kế, mở rộng cơ hội về chăm sóc sức khoẻ chương trình trồng rừng đước để ngăn triều dâng trong bão.16 và giáo dục, bảo hiểm xã hội cho các đối tượng • Các khoản đầu tư cho các dự án tích trữ nước quy mô nhỏ đang tăng lên. Những người nông dân cư dễ bị ảnh hưởng nhất, cải thiện công tác dân ở Ê-cu-a-đo đang đào các ao giữ nước ứng phó với thiên tai và công tác hỗ trợ phục hồi hình chữ U, được gọi là albarradas, để giữ nước sau thiên tai, tất cả sẽ giúp nâng cao sức đề kháng cho những người nghèo khi phải đối mặt với các rủi ro về khí hậu. Đó là lý do vì sao kế hoạch thích trong những năm nhiều mưa bổ sung cho mực nước ngầm trong những năm khô hạn.17 Ở

174

Hình 4.2

ứng với biến đổi khí hậu không nên được coi là Cho đến nay các kế hoạch thích ứng mới chỉ một loại chính sách công mới, mà nó là một bộ là một hoạt động ngoài rìa ở hầu hết các các quốc phận không thể tách rời của các chiến lược xoá gia đang phát triển. Đối với các nước bắt đầu đói giảm nghèo và phát triển con người có quy vạch ra được các chiến lược thích ứng thì trọng mô bao quát hơn. tâm cũng đều tập trung vào phát triển cơ sở hạ Một công tác hoạch định thích ứng với biến tầng đối phó với khí hậu. Lẽ dĩ nhiên, đây là một đổi khí hậu hợp lý sẽ không làm cho những vấn lĩnh vực trọng yếu. Nhưng công tác thích ứng đề gắn liền với bất bình đẳng và tụt hậu trầm không đơn giản chỉ là phát triển cơ sở hạ tầng. Nên bắt đầu bằng việc lồng ghép hoạt động đánh trọng thêm. Bài học ở Kê-ni-a đã chỉ cho ta thấy giá các rủi ro liên quan đến biến đổi khí hậu vào điều này. Đối với 2 triệu dân chăn thả gia súc của trong mọi khía cạnh của hoạch định chính sách. Kê-ni-a, việc ngày càng thường xuyên phải đối Đến lượt nó, công tác quản lý rủi ro đòi hỏi các mặt với tình hình khô hạn thực sự là một mối chiến lược xây dựng môi trường bền vững phải đe doạ to lớn. Tuy nhiên, mối đe doạ này càng được lồng ghép vào trong các chính sách công. trở nên trầm trọng hơn bởi các yếu tố bên ngoài Đối với những quốc gia mà năng lực của chính khác, đang làm cho sinh kế của những người chăn thả gia súc ngày một khó khăn hơn. Trong phủ còn hạn chế thì đây quả là một nhiệm vụ đó bao gồm các chính sách thiên vị hình thức rất nặng nề. Người ta chưa lường trước hết được mức nông nghiệp định canh, tư nhân hoá quyền sử độ quan trọng của nhiệm vụ này. Ở Ai Cập, nếu dụng nước và coi nhẹ các quyền theo phong tục nước biển dâng lên 0,5 mét thì thiệt hại về kinh tập quán của những người dân du mục. Lấy một ví dụ, ở vùng Wajir phía bắc Kê-ni-a, việc mở rộng diện tích đất trồng trọt vào các bãi chăn thả gia súc đã làm diện tích đồng cỏ chăn nuôi bị thu hẹp, tế sẽ lên đến hơn 35 tỷ Đô-la Mỹ và sẽ phải di dời 2 triệu dân.21 Nước này đang xây dựng một giải pháp về thể chế thông qua một cuộc đối thoại liên cản trở các con đường di chuyển của người dân chăn thả gia súc, và làm đảo lộn cách thức chia

Thiếu hụt thông tin về khí hậu ở Châu Phi

4

Số trạm quan trắc khí tượng trên diện tích 10.000km 2

sẻ nước truyền thống, dẫn đến thiếu cỏ cho chăn nuôi và sản lượng sữa suy giảm.20

Xây dựng khung chính sách thích ứng quốc gia

T h í c h ư ́n g v ớ

i x u t h ế t ấ t y ế u : h à n h đ ộ n g c ấ p q u ố c g a v à h ợ p t á c q u ố c t ế

Không có một công thức chung nào cho sự thành công của quá trình thích ứng. Các quốc gia đối mặt với các loại hình và mức độ rủi ro khác nhau, xuất phát điểm khác nhau về trình độ phát triển con người và tiềm năng công nghệ và tài chính. Trong khi các chính sách phát triển con người là nền móng vững chắc nhất cho quá trình thích ứng, thì ngay cả chương trình phát triển con người hiệu quả nhất đi nữa cũng phải tính đến các rủi ro về biến đổi khí hậu đang nổi lên. Những rủi ro này sẽ làm tăng vọt những tổn thất gây ra bởi những thất bại trong những chính sách trước đây và sẽ đòi hỏi phải có sự đánh giá lại chương trình phát triển con người hiện nay, đặt ra đòi hỏi số một là phải lồng ghép các kịch

A n h

H à L a n

Ni-giê X u-đ ă n g

bản về biến đổi khí hậu vào các chương trình

V ư ơ n g q u ố c C u B a

Tan-da-nia Tru n g bìn h c ủ a M ô-d ă m -bíc h C h â u P hi

Nguồn: Tính toán từ WMO 2007 và UN 2007b.

BÁO CÁO PH ÁT TRIỂN CO N NGƯỜI 2 0 0 7/ 2 0 0 8 175

quốc gia có quy mô bao quát hơn.

Các chính sách thích ứng

dễ trở nên thành công và

đáp ứng được nguyện vọng

của những người dân nghèo

khi tiếng nói của họ có tác

động định hình và đặt ra ưu

tiên cho các chính sách.

chiến lược xoá đói giảm nghèo được hỗ trợ cam bộ cấp cao do Bộ Môi trường chủ trì. Thế nhưng chỉ riêng quy mô to lớn của các rủi ro về khí hậu kết nâng cao tính công bằng trong quá trình giải thôi cũng sẽ đòi hỏi phải cải cách chính sách triệt quyết những bất bình đẳng xã hội. để trên mọi khía cạnh của nền kinh tế. Cũng giống như trong các lĩnh vực khác, các chính sách thích ứng dễ trở nên thành công và đáp ứng được nhu cầu của những người dân Một ví dụ khác là ở Nam-mi-bi-a.22 Ở nơi đây cũng vậy, sự biến đổi khí hậu đe doạ nhiều nghèo khi tiếng nói của họ có tác động định hình lĩnh vực khác nhau. Ví dụ như ngành đánh bắt và đặt ra ưu tiên cho các chính sách. Tổ chức thuỷ sản. Chế biến cá thương phẩm là một trong bộ máy chính phủ có tinh thần trách nhiệm cao, những ngành kinh tế chủ lực của Nam-mi-bi-a: cùng với người dân được trao thêm quyền lực nó chiếm tới một phần ba tổng kim ngạch xuất khẩu của nước này. Một trong những nguồn để cải thiện cuộc sống của chính mình là những cung cấp cá dồi dào cho Nam-mi-bi-a là dòng điều kiện cần thiết cho công tác thích ứng, cũng như cho công tác phát triển con người, đi đến biển Benguela – một dòng hải lưu lạnh chảy dọc thành công. Nền tảng để hoạch định chính sách theo bờ biển nước này. Cùng với việc nước biển thích ứng thành công có thể được tóm lược trong ở đây ấm lên, người ta ngày càng lo ngại rằng 4 chữ ‘I’: các chủng loại cá được đánh bắt chủ yếu sẽ di trú xuống phía nam. Điều này đặt ra một thách • Information: thông tin để hoạch định hiệu thức thích ứng to lớn cho ngành đánh bắt thuỷ quả; sản. Khi tính đến những bất trắc này, liệu Nam- • Infrastructure: cơ sở hạ tầng đối phó với khí hậu; mi-bi-a có nên tăng cường đầu tư cho ngành chế biến cá hay không? Hay là họ nên đa dạng hoá • Insurance: bảo hiểm để quản lý rủi ro xã hội và nền kinh tế? xoá đói giảm nghèo; Được điều chỉnh tuỳ theo hoàn cảnh từng • Institution: các thể chế quản lý rủi ro thiên tai. quốc gia, đó là những loại câu hỏi đang được đặt

Thông tin về các rủi ro khí hậu

ra cho các chính phủ và nhà đầu tư tại các nước đang phát triển. Để có thể trả lời cho những câu Trong công tác hoạch định cho thích ứng với biến

4

ế t c ố u q c á t p ợ h à v a g c ố u q p ấ c g n ộ đ h n à h : u ế y t ấ t ế h t u x i

ớ v g ́n ư h c í h T

BÁO CÁO PH ÁT TRIỂN CO N NGƯỜI 2 0 0 7/ 2 0 0 8

hỏi này cần phải tăng cường mạnh mẽ năng lực đổi khí hậu, thông tin là sức mạnh. Những nước thiếu khả năng và nguồn lực theo dõi các tình đánh giá rủi ro và lập kế hoạch tăng cường khả hình khí tượng, dự báo tác động và đánh giá năng chống đỡ. Mặc dù đang có một động thái rủi ro sẽ không thể cung cấp cho người dân của hợp tác quốc tế nổi lên thông qua các cơ chế như mình những thông tin đáng tin cậy – và sẽ càng Quỹ Môi trường Toàn cầu (GEF), thì phản ứng không thể định hướng cho các khoản đầu tư và này vẫn còn chưa được đầu tư đúng mức, phối chính sách của chính phủ nhằm giảm thiểu nguy hợp lỏng lẻo và quản lý yếu kém. cơ tổn thương. Để công tác hoạch định thích ứng được thành công đòi hỏi một sự cải biến về chất trong các hoạt Trên cấp độ toàn cầu, có một mối quan hệ động của chính phủ. Chỉ có các biện pháp đối theo tỷ lệ nghịch giữa thông tin và mức độ tiếp phó tức thời thì chắc chắn là chưa đủ, vì các biện xúc với các rủi ro liên quan đến biến đổi khí hậu. pháp đối phó không thể giải quyết được các tác IPCC công nhận rằng các mô hình khí hậu hiện động biến đổi khí hậu xuyên biên giới thông qua nay ở châu Phi không cung cấp được đầy đủ các cơ chế hợp tác toàn khu vực. Nhưng cần nhất là thông tin để thu thập số liệu về lượng mưa, về phải có một cải biến trong công tác hoạch định phân bố địa lý của các xoáy thuận nhiệt đới và sự về phát triển con người và xoá đói giảm nghèo. xuất hiện của các đợt hạn. Một trong những lý do là vùng này có mật độ các trạm khí tượng thấp Tăng cường khả năng chống đỡ và đối phó cho nhất trên thế giới, trung bình 25.460 km² mới có những người nghèo khó nhất và các bộ phận dân một trạm – chỉ bằng một phần tám mức tối thiểu chúng dễ bị ảnh hưởng khác trong xã hội sẽ đòi hỏi nhiều hành động thiết thực hơn là những cam kết hào phóng nhằm thực hiện các Mục tiêu Phát triển Thiên niên kỷ và tăng trưởng vì người do Tổ chức Khí tượng Thế giới (WMO) khuyến cáo.23 Ngược lại, tại Hà Lan, cứ 716 km² lại có một trạm khí tượng – cao gấp bốn lần mức tối thiểu nghèo. Nó đòi hỏi một sự đánh giá lại cơ bản các của WMO (Hình 4.2).

176

Nếu việc tiếp cận với thông

tin không được cải thiện,

chính phủ và nhân dân ở

khắp các nước đang phát

triển sẽ bị khước từ cơ

hội xây dựng các chiến

lược thích ứng với biến

đổi khí hậu có hiệu quả.

Một ví dụ điển hình cho thành công này là Sự bất bình đẳng trong cơ sở hạ tầng quan trắc Ma-li. Tại đây cơ quan khí tượng quốc gia (DNM) khí hậu có liên quan mật thiết tới nhiều vấn đề bất đã phát triển một chương trình để cung cấp các bình đẳng khác. Các cơ hội giáo dục và đào tạo là hết sức thiết yếu để phát triển cơ sở hạ tầng khí thông tin liên quan đến lượng mưa và độ ẩm của tượng và tiến hành các nghiên cứu phù hợp. Ở đất thông qua một mạng lưới các tổ chức đại diện những nước mà giáo dục trung học và đại học còn của nông dân, các tổ chức phi chính phủ và chính quyền địa phương. Những thông tin này được chưa phổ biến, nguồn nhân lực cho những hoạt thu thập từ nhiều nguồn khác nhau, bao gồm cả động này thường xuyên thiếu thốn. Có thể nhận WMO, các hệ thống quan trắc của khu vực và một thấy bằng chứng về điều này qua sự phân bố của mạng lưới đo mưa đơn giản của quốc gia. Trong các công trình nghiên cứu quốc tế đã được đăng suốt mùa sinh trưởng, những người nông dân tải. Trong khi châu Âu và Bắc Mỹ chiếm đến hai phần ba tổng số công trình nghiên cứu được đăng thường xuyên được cung cấp những thông tin này, từ đó cho phép họ điều chỉnh hoạt động sản xuất. Đánh giá kết quả của vụ mùa năm 2003-2004 trên hai tờ báo lớn về khí hậu, thì châu Phi chỉ chiếm 4%.24 đã cho thấy có sự tăng trưởng trong sản lượng thu Những hạn chế về tài chính lại càng nới rộng hoạch và thu nhập ở những địa phương mà thông sự bất bình đẳng trong việc tiếp cận với thông tin. Các nước phát triển có khả năng đầu tư mạnh tay tin khí tượng phục vụ nông nghiệp được đưa vào sử dụng, đặc biệt là đối với cây ngô.28 hơn nhiều so với các quốc gia nghèo, vào việc thu thập và phân tích các thông tin về khí tượng, qua Bài học của Ma-li cho thấy thu nhập thấp đó cung cấp cho các ngành nhạy cảm với khí hậu không nhất thiết sẽ là rào cản của những biện một lượng thông tin ổn định. Lấy một ví dụ, nông pháp đúng đắn. Trong trường hợp này, chính phủ, những người nông dân cùng với các nhà khí hậu dân Pháp được hưởng lợi từ một mạng lưới khí học đã cùng hợp tác để thu thập và phổ biến thông tượng hàng năm đầu tư 388 triệu Đô-la Mỹ vào tin theo hướng hỗ trợ cho những người sản xuất việc quan trắc và phân tích khí hậu, sử dụng một nông nghiệp dễ bị ảnh hưởng, làm giảm rủi ro và những bất trắc liên quan đến việc lượng mưa

4

T h í c h ư ́n g v ớ

i x u t h ế t ấ t y ế u : h à n h đ ộ n g c ấ p q u ố c g a v à h ợ p t á c q u ố c t ế

BÁO CÁO PH ÁT TRIỂN CO N NGƯỜI 2 0 0 7/ 2 0 0 8 177

trong những hệ thống dự báo tiên tiến nhất trên thế giới.25 Ngược lại, ở Ê-ti-ô-pi-a, nơi có đến hơn 90% dân số sinh sống bằng nghề nông, ngân sách biến đổi thất thường. Ở các nước khác, thông tin quốc gia dành cho khí tượng năm 2005 chỉ vỏn về khí hậu thì ít sẵn có hơn, và những thông tin vẹn hai triệu Đô-la. Đối với tiêu chuẩn của vùng sẵn có thì thường không được phổ biến một cách Châu Phi Cận Sahara, thì được như Ê-ti-ô-pi-a vẫn công bằng hoặc không được trình bày dưới dạng còn là khá may mắn: ở Ma-la-uy, ngân sách dành phù hợp và tiện lợi cho những người nông dân và những người sử dụng khác. Nói chung thì các nhà sản xuất nông nghiệp thương phẩm quy mô lớn thường được tiếp cận với những thông tin khí cho khí tượng năm 2005 chỉ được gần một triệu Đô-la Mỹ.26 Thực tế là ngân sách khí tượng của Pháp vượt quá kinh phí dành cho công tác quan tượng có chất lượng, còn những người sản xuất trắc và phân tích khí hậu của toàn vùng Châu Phi Cận Sahara.27 nhỏ ở các vùng đang phải đối mặt với những rủi ro khí hậu nghiêm trọng nhất thì lại đang ở trong Năng lực quan trắc và dự báo khí hậu có thể tình trạng ‘đói thông tin.’ đóng một vai trò quan trọng đối với sự đảm bảo Nâng cao năng lực quan trắc khí tượng sẽ cần sinh kế của người dân. Đối với những người sản đến sự hợp tác quốc tế. Nhiều quốc gia đang phát xuất nông nghiệp, sự cảnh báo sớm về những thay triển thiếu cả tiềm lực tài chính lẫn công nghệ đổi đột ngột trong tình hình mưa hoặc nhiệt độ có ảnh hưởng quyết định đến việc một vụ mùa sẽ để có thể đẩy mạnh các hoạt động quan trắc khí tượng. Tuy nhiên nếu việc tiếp cận với thông tin thất bát hay bội thu. Sử dụng các hệ thống dự báo không được cải thiện, chính phủ và nhân dân ở theo mùa và phổ biến những thông tin này một khắp các nước đang phát triển sẽ bị khước từ cơ cách có hiệu quả có thể cho phép những người hội xây dựng các chiến lược thích ứng với biến đổi nông dân theo dõi được những hiểm hoạ có khả khí hậu có hiệu quả. năng xảy ra và tìm cách đối phó bằng cách điều Tuy nhiên, cũng đã có những bước phát triển chỉnh các quy trình canh tác hoặc thay đổi cơ cấu đáng khích lệ. Tại phiên họp thượng đỉnh của G8 cây trồng.

Các hướng tiếp cận hiện nay

trong công tác hoạch định

thích ứng ở rất nhiều nước

đang phát triển đều tập trung

vào khả năng ‘chống chịu

khí hậu’ của các công trình

đầu tư hiện có trước các

rủi ro ngày càng gia tăng.

Biến đổi khí hậu có những tác động quan tại Gleneagles vào năm 2005, các nhà lãnh đạo G8 đã công nhận tầm quan trọng của công tác bồi trọng đối với hoạch định đầu tư cho cơ sở hạ tầng. dưỡng năng lực quan trắc khí hậu. Họ đã cam kết Tất cả các yếu tố như mực nước biển dâng cao, củng cố các cơ sở hạ tầng quan trắc khí hậu hiện nhiệt độ tăng, cùng với tần suất lũ lụt và bão đều có ở châu Phi và giúp vùng này được hưởng lợi ích ảnh hưởng đến tuổi thọ của các công trình đầu từ việc hợp tác quốc tế thông qua Hệ thống Quan tư này. Các hướng tiếp cận hiện nay trong công trắc Khí hậu Toàn cầu (GCOS), với “mục tiêu là tác hoạch định thích ứng ở rất nhiều nước đang phát triển đều tập trung vào khả năng ‘chống chịu khí hậu’ của các công trình đầu tư hiện có phát triển các trung tâm quan trắc khí hậu khu vực hoạt động hiệu quả tại châu Phi”.29 Chính phủ Phần Lan đã tích cực hỗ trợ việc phát triển cơ sở trước các rủi ro ngày càng gia tăng. Những ví hạ tầng khí tượng tại khu vực Đông Phi. Ở Anh, dụ sau đây, trích ra từ các Chương trình Hành Trung tâm Hadley của Văn phòng Khí tượng đã động Thích ứng Quốc gia (NAPA), minh hoạ cho phát triển một mô hình giám sát khí hậu chi phí những hướng tiếp cận này: thấp, độ phân giải cao và cung cấp miễn phí, kèm • Căm-pu-chia ước tính sẽ cần một khoản đầu tư 10 triệu Đô-la Mỹ để xây dựng các cửa chắn theo công tác đào tạo và hỗ trợ, cho 11 trung tâm khí tượng khu vực ở các nước đang phát triển.30 và cống dẫn nước cho các mạng lưới đường sá mới được sửa sang lại, đó là chưa tính đến Cho dù những sáng kiến trên rất đáng khích lệ, nguy cơ lũ lụt ngày càng gia tăng. những biện pháp ứng phó của quốc tế nhìn chung vẫn còn thấp hơn nhiều so với mức cần thiết. Dựa • Ở Băng-la-đét, các dự án trị giá 23 triệu Đô-la trên những cam kết của G8, Uỷ ban Kinh tế Châu Mỹ đã được chính phủ xác định nhằm tạo Phi và WMO đã cùng xây dựng nên các kế hoạch một vùng đệm ven biển ở các khu vực dễ bị đòi hỏi một khoản đầu tư khiêm tốn là 200 triệu ảnh hưởng bởi nước dâng trong bão, với một Đô-la Mỹ trong vòng 10 năm để nâng cao năng lực khoản đầu tư bổ sung trị giá 6,5 triệu Đô-la Mỹ để đối phó với các ảnh hưởng của việc đất ven biển ngày càng bị nhiễm mặn. Trên lĩnh quan trắc và mở rộng cơ sở hạ tầng khí tượng của vùng này.31 Tuy nhiên, cho đến thời điểm này thì sự hỗ trợ từ phía những nhà tài trợ còn rất hạn chế. vực giao thông vận tải, chính phủ Băng-la-đét

4

Các nguồn lực mới chỉ được huy động cho những ước tính rằng để tôn hệ thống đường bộ có chương trình bước đầu – và G8 đã không theo dõi tổng chiều dài 800km lên cao thêm từ 0,5-1 tiến độ triển khai trong các cuộc họp thượng đỉnh mét để đối phó với tình hình mực nước biển tiếp theo. Trong một đánh giá tiến độ cho đến thời dâng cao sẽ tốn tới 128 triệu Đô-la Mỹ trong điểm này, Diễn đàn Hợp tác Châu Phi (APF) đã kết vòng 25 năm. luận: “Bất chấp cam kết của G8 và sự ủng hộ mạnh • Ở Ha-i-ti kế hoạch thích ứng quốc gia ước tính mẽ từ phía các tổ chức chủ chốt của châu Phi... việc rằng cần một khoản ngân quỹ 11 triệu Đô-la Mỹ để đầu tư cho các dự án đối phó với nạn đầu tư kinh phí cho chương trình này vẫn chưa được thực hiện.”32 thiếu nước và nguy cơ lũ lụt thông qua các biện pháp xử lý vấn đề xói mòn đất.

Cơ sở hạ tầng đối phó với khí hậu

ế t c ố u q c á t p ợ h à v a g c ố u q p ấ c g n ộ đ h n à h : u ế y t ấ t ế h t u x i

ớ v g ́n ư h c í h T

BÁO CÁO PH ÁT TRIỂN CO N NGƯỜI 2 0 0 7/ 2 0 0 8

Hướng tiếp cận theo kiểu dự án trong quá trình hoạch định thích ứng được các Chương Trong suốt lịch sử, các cộng đồng dân cư đã cố trình Hành động Thích ứng Quốc gia đặt ra, chỉ gắng tự bảo vệ mình chống lại sự thay đổi thất thường của khí hậu bằng cách xây dựng cơ sở hạ tập trung vào giải quyết những nhu cầu bức thiết tầng, ví dụ như các hệ thống phòng chống lũ lụt và trước mắt, và do vậy không cho thấy hết được quy tiêu thoát nước, xây dựng hồ chứa nước, đào giếng mô đầu tư cần thiết để có thể ‘chống chịu khí hậu’ và các kênh mương thuỷ lợi. Không có cơ sở hạ một cách có hiệu quả. Ở Việt Nam, các cơ quan của LHQ và Bộ NN&PTNT đã cùng vạch ra một tầng nào có thể đối phó một cách tuyệt đối trước chiến lược toàn diện nhằm giảm nguy cơ thiên các tác động của khí hậu. Điều mà những khoản tai ở khu vực Đồng bằng sông Cửu Long. Chiến đầu tư vào cơ sở hạ tầng có thể làm được là nâng cao phần nào khả năng đề kháng, cho phép các lược này được xây dựng dựa trên việc đánh giá nước và người dân của họ quản lý rủi ro và giảm tình hình các khu vực dân cư và khu vực sinh thiểu nguy cơ thiệt hại. thái dễ bị tổn thương do biến đổi khí hậu, trong đó

178

Hộp 4.1 Công tác thích ứng trên các cù lao char ở Băng-la-đét

Các vùng châu thổ ở Băng-la-đét đang đứng đầu trận tuyến biến đổi khí hậu.

lên cho tất cả 2,5 triệu người dân vùng char? Sử dụng thông tin từ người dân

Nằm ở châu thổ sông Hằng-Brahmanputra, các cù lao và các vùng đất châu

địa phương để ước tính độ cao phù hợp cho các nền đất, để xác định loại vật

thổ trũng – được gọi là char – là nơi cư ngụ của hơn 2,5 triệu người dân dễ bị

liệu phù hợp với việc hạn chế xói lở đất và dự kiến các thiệt hại trong tương lai

ảnh hưởng và phải chung sống với rủi ro lụt lội rất cao. Yêu cầu phát triển con

theo các kịch bản biến đổi khí hậu khác nhau, các nhà nghiên cứu đã sử dụng

người bằng cách giúp đỡ các cộng đồng này thích ứng với các nguy cơ ngày

biện pháp phân tích chi phí - lợi ích để đánh giá hiệu quả tiềm năng.

càng tăng cao do biến đổi khí hậu gây ra đã được công nhận từ lâu. Nhưng các

Kết quả cho thấy đầu tư sẽ đem lại hiệu quả kinh tế cao. Để tạo ra 125.000

thử nghiệm hiệu quả kinh tế và rất sáng tạo đang cho thấy rằng thích ứng còn

nền đất cao cần thiết để bảo vệ tất cả số người dân sống ở các vùng char trước

có ý nghĩa về kinh tế nữa.

các trận lụt chu kỳ 20 năm sẽ cần 117 triệu Đô-la Mỹ. Tuy nhiên, mỗi 1 Đô-la

Cuộc sống của người dân sống trong các vùng char gắn liền chặt chẽ với

Mỹ đầu tư vào đó sẽ có thể bảo vệ được khoảng 2-3 Đô-la giá trị tài sản và

dòng chảy của các con sông – và với các đợt lũ. Ngay chính các vùng char này

sản xuất có thể bị thiệt hại do các trận lụt trong tương lai gây ra. Những con số

cũng đang chịu sự xói lở và tái kiến tạo thường xuyên, khi mà các con sông cuốn

này còn chưa tính đến những lợi ích to lớn hơn về phát triển con người. Những

trôi đất và bồi tích phù sa. Hàng loạt các cù lao đang trở nên mong manh hơn

người dân vùng char nằm trong số những người nghèo nhất Băng-la-đét. Do

trước xói lở và lũ lụt, mặc dù những người dân sống hai bên bờ các con sông

đó những thiệt hại trong các trận lụt sẽ có tác động vô cùng tiêu cực đến vấn

điểm quan trọng và có thể ứng dụng chung cho việc hoạch định thích ứng được lồng ghép vào một các phương pháp tiếp cận trong công tác thích ứng. chương trình lớn hơn, đó là quản lý khu vực ven Thứ nhất là việc hoạch định thích ứng có hiệu quả biển. Nó bao gồm các khoản đầu tư nhằm gia cố ở những khu vực có rủi ro khí hậu cao cần những các hệ thống thoát nước, đê đập và mương máng khoản đầu tư thường là vượt quá khả năng tài xung quanh các khu vực dân cư và vùng nông nghiệp, và hỗ trợ cho việc hồi phục các khu rừng chính của hầu hết các chính phủ nếu tiến hành đước. Tổng chi phí đầu tư cơ bản vào khoảng 1,6 một cách đơn độc. Thứ hai là hoạch định thích ứng cần được thực hiện trong một thời gian dài – 15 năm trong trường hợp vùng sông Cửu Long. Thứ tỷ Đô-la Mỹ cho giai đoạn 2006-2010 và khoảng 1,3 tỷ Đô-la Mỹ cho giai đoạn 2010-2020.33 ba là, hoạch định thích ứng khó có thể thành công Chiến lược giảm thiểu rủi ro thiên tai của Việt nếu nó chỉ được tiến hành riêng lẻ. Ở Việt Nam, Nam ở Đồng bằng sông Cửu Long minh hoạ ba

4

không được bảo vệ thì cũng đang phải đối mặt với các rủi ro đặc biệt.

đề dinh dưỡng, chăm sóc y tế và giáo dục của họ. Như đã chỉ ra trong chương

Khả năng đối phó bị hạn chế bởi sự đói nghèo. Đặc điểm nổi bật ở các

2, các thiệt hại trên các lĩnh vực này có thể đẩy người dân sa vào những vòng

khu vực ven sông ở Băng-la-đét là mức độ nghèo khổ cao. Hơn 80% số người

quay luẩn quẩn của cảnh cơ cực, làm mất đi những cơ hội phát triển của cả đời

sống trong cảnh đói nghèo cùng cực (xem bảng). Các chỉ số về dinh dưỡng,

và truyền sự đói nghèo từ thế hệ này sang thế hệ khác. Bởi vậy, một nhu cầu

tỷ lệ chết ở trẻ em và y tế công cộng nằm trong số thấp nhất trên cả nước. Lũ

khẩn cấp đặt ra là cần hỗ trợ các đánh giá trong nước về chi phí và lợi ích của

T h í c h ư ́n g v ớ

lụt là một đe doạ thường trực. Người dân đối phó bằng cách xây dựng đê điều

các phương án thích ứng đã được xác định, và lồng ghép những đánh giá đó

và kênh rạch xung quanh các vùng đất canh tác – và bằng cách dựng lại nhà

vào công tác hoạch định ngân sách quốc gia, hướng đến nhu cầu của những

cửa sau khi chúng bị phá huỷ đi. Thậm chí các trận lụt nhỏ cũng gây ra mức độ

người dân dễ bị ảnh hưởng nhất bởi biến đổi khí hậu.

thiệt hại to lớn. Các thiên tai lớn – như các trận lụt vào năm 1998 và 2004 – đã

huỷ hoại sản xuất nông nghiệp và nhà cửa của người dân trên diện rộng, đồng

thời biệt lập các cộng đồng dân cư bị ảnh hưởng khỏi dịch vụ y tế và các dịch

Người dân trên các cù lao char không được hưởng nhiều quyền lợi

vụ công thiết yếu khác.

Chính phủ, các nhà tài trợ và các cộng đồng dân cư địa phương đã phát

Mức bình quân

Tỷ lệ của cù lao Char

Năm 2005

của Băngla-đét

triển một loạt các hướng tiếp cận để giảm thiểu nguy cơ thiệt hại. Bảo vệ nhà

cửa đã được xác định là một ưu tiên. Trong khuôn khổ Chương trình Sinh kế

Nghèo cùng cực (%)

các vùng Char, một dự án thử nghiệm xây nhà ‘chịu được lũ’ để đối phó với

Tỷ lệ biết chữ (nam từ 10 tuổi trở lên, %)

những cơn lũ có chu kỳ 20 năm (hầu hết nhà cửa hiện nay đều dễ bị thiệt hại

Tỷ lệ biết chữ (nữ từ 10 tuổi trở lên, %)

trước những trận lụt có chu kỳ hai năm). Mục tiêu là đắp các nền đất cao trên

Tỷ lệ số hộ thiếu an ninh lương thực (%)

i x u t h ế t ấ t y ế u : h à n h đ ộ n g c ấ p q u ố c g a v à h ợ p t á c q u ố c t ế

đó có thể xây nhà được cho bốn hộ dân, xung quanh trồng cây cỏ để chống xói

1 tháng trở lên

mòn đất. Bơm tay và hố vệ sinh được trang bị để phục vụ nhu cầu nước sạch

2 tháng trở lên

và vệ sinh. Cho đến nay, khoảng 56.000 người dân các khu vực char đã tham

3 tháng trở lên

gia vào chương trình tái thiết nhà cửa này.

4 tháng trở lên

Lợi ích đối với những người tham gia chương trình là giảm thiệt hại trước

Nguồn: Dasgupta và cộng sự 2005.

lũ lụt. Nhưng liệu nó có ý nghĩa về kinh tế không khi nhân rộng sáng kiến này

Nguồn: Dasgupta và cộng sự 2005, DFID 2002, Tanner và cộng sự 2007.

BÁO CÁO PH ÁT TRIỂN CO N NGƯỜI 2 0 0 7/ 2 0 0 8 179

Một mối nguy hiển hiện là

nhu cầu thích ứng với biến

đổi khí hậu của các cộng

đồng tụt hậu sẽ thường

bị lờ đi, thay vào đó là

nhu cầu của những nhóm

người có thế lực và tiếng

nói chính trị lớn hơn.

chính phủ phải quyết định dứt khoát xem nên chiến lược cho khu vực sông Cửu Long được lồng ghép vào chiến lược xoá đói giảm nghèo quốc gia phân bổ các nguồn lực đầu tư công vốn rất hạn và khung chi tiêu trung hạn, qua đó kết nối nó với chế đến những nơi nào. Một mối nguy hiển hiện các chính sách công hướng đến xoá bỏ đói nghèo là nhu cầu thích ứng với biến đổi khí hậu của các và giảm nguy cơ dễ bị tổn thương – và rộng hơn là cộng đồng tụt hậu sẽ thường bị lờ đi, thay vào đó mối quan hệ hợp tác với các nhà tài trợ. là nhu cầu của những nhóm người có thế lực và Phát triển cơ sở hạ tầng có thể là một hướng đi tiếng nói chính trị lớn hơn. Các chiến lược thích ứng vì người nghèo có hiệu quả về chi phí để nâng cao khả năng quản lý rủi ro thiên tai. Ở các nước giàu, nhận thức rằng không thể được xây dựng một cách tách biệt khỏi trong vấn đề thiên tai thì việc phòng chống có hiệu các chính sách lớn hơn về giảm nghèo và xoá bỏ quả về chi phí cao hơn so với khắc phục hậu quả bất bình đẳng. Ở Băng-la-đét, chính phủ và các đã luôn là một yếu tố quan trọng định hình chiến nhà tài trợ đã bắt đầu xác định các chiến lược lược đầu tư cho cơ sở hạ tầng của chính phủ. Các thích ứng tiếp cận đến những cộng đồng dân cư nguyên tắc tương tự về phân tích chi phí - lợi ích bị tụt hậu nhất của đất nước này, ví dụ như những người sống ở trên các cù lao char nhiều nguy cơ lũ cũng đúng đối với các nước đang phát triển. Một nghiên cứu trên quy mô toàn cầu gần đây đã ước lụt. Cũng như trong các lĩnh vực khác, ở đây hoàn tính rằng cứ 1 Đô-la Mỹ đầu tư cho công tác quản toàn có thể dựa trên cơ sở phân tích chi phí – lợi lý rủi ro trước thiên tai ở các nước đang phát triển ích để thực hiện chính sách thích ứng vì người nghèo: ước tính hiệu quả đầu tư vào các cù lao char là khoảng 3:1 (Hộp 4.1). Lập luận về lợi ích – chi phí lại càng được củng cố bởi các lập luận sẽ bảo vệ được 7 Đô-la Mỹ khỏi thiệt hại do thiên tai.34 Nghiên cứu trên cấp độ quốc gia cũng khẳng định câu chuyện về chi phí - lợi ích này. Ở Trung về nguyên tắc công bằng cơ bản: 1 Đô-la Mỹ trong Quốc, việc chi 3 tỷ Đô-la Mỹ vào việc phòng chống lũ lụt trong vòng bốn thập kỷ (tính đến năm 2000) thu nhập hộ gia đình của những người thuộc diện nghèo nhất Băng-la-đét có ý nghĩa lớn hơn nhiều so với 1 Đô-la Mỹ mà các nhóm người thu nhập cao tiết kiệm được. đã giúp nước này tránh được thiệt hại trị giá 12 tỷ Đô-la Mỹ.35 Bằng chứng từ một dự án trồng rừng đước được thiết kế để bảo vệ các cộng đồng dân

4

ế t c ố u q c á t p ợ h à v a g c ố u q p ấ c g n ộ đ h n à h : u ế y t ấ t ế h t u x i

ớ v g ́n ư h c í h T

BÁO CÁO PH ÁT TRIỂN CO N NGƯỜI 2 0 0 7/ 2 0 0 8

Cơ sở hạ tầng cho công tác quản lý nước có thể cư sống ven bờ biển khỏi các cơn bão biển ở Việt đóng một vai trò quan trọng trong việc cải thiện – hoặc thu hẹp – các cơ hội phát triển con người. Một Nam đã cho thấy lợi ích kinh tế của nó cao gấp 52 lần kinh phí bỏ ra.36 bộ phận những người nông dân thuộc dạng nghèo Hoạch định thích ứng thành công có khả năng cứu vãn những thiệt hại to lớn đối với cả nền kinh khó nhất thế giới sẽ phải đối mặt với các thách tế. Công tác phân tích rủi ro thiên tai ở Băng-la-đét thức nghiêm trọng trong việc thích ứng với biến cho thấy cụ thể lợi ích của các khoản đầu tư cho đổi khí hậu. Khi sinh kế của họ phụ thuộc vào mùa quá trình thích ứng. Sử dụng các phương pháp mưa và lượng mưa, nhiệt độ và chế độ dòng chảy, phân tích rủi ro giống như của ngành bảo hiểm, những người dân nghèo sống ở nông thôn sẽ phải các nhà nghiên cứu đã đánh giá những thiệt hại về đối mặt với những rủi ro ngay trước mắt, trong khi chỉ có trong tay nguồn lực rất hạn chế. Điều kinh tế do nguy cơ lũ lụt gây ra hiện nay, vào năm 2020 và năm 2050 theo một loạt các kịch bản biến này đặc biệt đúng đối với những người nông dân đổi khí hậu có thể xảy ra. Nếu giả định công tác phải phụ thuộc vào các cơn mưa tự nhiên nhiều thích ứng bị bỏ ngỏ, tổn thất gây ra do các ‘thảm hơn là hệ thống thuỷ lợi để phục vụ sản xuất nông hoạ có chu kỳ 50 năm’ sẽ lên đến 7% GDP vào năm nghiệp. Hơn 90% nền nông nghiệp của vùng châu 2050. Còn nếu công tác thích ứng được thực hiện Phi cận Sahara nằm ở dạng này. Hơn nữa, vùng này cũng có tỷ lệ chuyển hoá nước mưa thành dòng chảy thấp nhất, một phần là vì quá trình hợp lý, con số này giảm xuống chỉ còn khoảng 2%.37 Sự chênh lệch này có thể dẫn đến sự tụt hậu nghiêm trọng về sản xuất nông nghiệp, công ăn việc làm và công tác đầu tư, để lại những hậu quả tiêu cực lên phát triển con người. bốc hơi diễn ra nhanh chóng và nơi đây không có truyền thống làm thuỷ lợi.38 Mặc dù Nam Á có hệ thống thuỷ lợi rộng khắp hơn, nhưng hai phần Cân nhắc đến các yếu tố phân bổ là điều rất ba số nông dân của khu vực này sản xuất nông thiết yếu cho công tác hoạch định thích ứng. Các nghiệp phụ thuộc vào nước.

180

Những người sản xuất nông nghiệp canh tác ở các vùng thiếu nước tưới tiêu và phải dựa vào khô hạn,’ bao gồm giữ đất, tích trữ nước và trồng cây gây rừng.40 nước mưa đã phải tự đầu tư công sức vào xây dựng Hoạch định từ trên xuống dưới, xây dựng các hệ thống tích trữ nước để chứa nước mưa. Khi các hệ thống thuỷ lợi và tích trữ nước quy mô quá trình biến đổi khí hậu càng làm cho các rủi lớn không phải là liều thuốc tiên cho các rủi ro ro trầm trọng thêm, một trong những thách thức liên quan đến biến đổi khí hậu đang xuất hiện mà cho công tác hoạch định thích ứng chính là hỗ trợ những người sản xuất nông nghiệp đang phải đối mặt. Thách thức ở đây là phải hỗ trợ các sáng kiến cho các nỗ lực này. Ở rất nhiều nước, sự phát triển của hệ thống thuỷ lợi cũng có vai trò nhất định. từ cộng đồng thông qua các chiến lược ở tầm quốc Vào năm 2005, Uỷ ban Kinh tế Châu Phi đã kêu gia và địa phương nhằm huy động nguồn lực và gọi tăng gấp đôi diện tích đất trồng trọt được tưới tạo ra sự khích lệ. Một quá trình thích ứng thành tiêu cho đến năm 2015. Tăng cường tận dụng hệ công không chỉ nằm ở cơ sở hạ tầng kỹ thuật. Nó thống thuỷ lợi sẽ có thể đồng thời tăng sản lượng còn là vấn đề cơ sở hạ tầng đó được xây dựng ở và làm giảm rủi ro khí hậu. Tuy nhiên, các đề án đâu, do ai quản lý và ai được tiếp cận với nguồn nước lưu trữ. trong lĩnh vực này cũng lại phải tính đến tác động của biến đổi khí hậu trong tương lai đối với trữ

Bảo hiểm an sinh xã hội

lượng nước sẵn có. Bên cạnh công tác thuỷ lợi còn có nhiều cơ hội Biến đổi khí hậu sẽ tạo ra những rủi ro ngày càng khác để đẩy mạnh quá trình tích trữ nước, đặc biệt trầm trọng đối với cuộc sống và sinh kế của những là ở những quốc gia có lượng mưa dồi dào nhưng người dân nghèo. Do có hàng triệu người nghèo không thể tự ứng phó được với những rủi ro khí hậu chỉ với nguồn lực của riêng mình, cho nên bất kỳ một chiến lược thích ứng nào cũng đều cần lại tập trung như Ê-ti-ô-pi-a, Kê-ni-a và Tan-za-ni- a.39 Ê-ti-ô-pi-a trải rộng trên 12 lưu vực sông và có nguồn nước khá dồi dào, nhưng lại có khả năng phải nâng cao năng lực quản lý rủi ro. Tăng thêm lưu giữ nước vào hàng thấp nhất trên thế giới: 50m3/người so với 4.700m3/người ở Úc. Ở những cho người dân khả năng đối phó với các chấn động nước còn yếu về khả năng tích trữ nước, thậm chí khí hậu – đặc biệt là các chấn động liên quan đến

4

T h í c h ư ́n g v ớ

i x u t h ế t ấ t y ế u : h à n h đ ộ n g c ấ p q u ố c g a v à h ợ p t á c q u ố c t ế

BÁO CÁO PH ÁT TRIỂN CO N NGƯỜI 2 0 0 7/ 2 0 0 8 181

việc lượng mưa gia tăng cũng không giúp tăng thiên tai – mà không phải gánh chịu những thiệt cường được trữ lượng nước sẵn có, mà ngược lại hại lâu dài được phân tích ở chương 2 là một điều kiện để đạt được tiến bộ bền vững trong quá trình nó còn dễ khiến cho mức độ dòng chảy và nguy cơ phát triển con người. lũ lụt gia tăng cao hơn. Triển vọng thành công của công tác thích ứng Bài học từ Ấn Độ rất đáng để tham khảo. Cũng như ở các nơi khác, nơi đây sự biến đổi khí hậu với biến đổi khí hậu sẽ bắt nguồn từ những điều sẽ tạo thêm nhiều gánh nặng cho tình hình khan kiện phát triển con người. Các chính sách công hiếm nước vốn đã rất căng thẳng. Trong khi nhìn trong các lĩnh vực như y tế, giáo dục, việc làm và chung lượng mưa trung bình được dự kiến là sẽ hoạch định kinh tế sẽ có thể nâng cao hoặc làm suy giảm khả năng quản lý rủi ro. Rốt cuộc thì chính tăng lên, thì phần lớn đất nước này lại sẽ nhận sách công đi tiên phong chống lại các rủi ro biến được ít mưa hơn. Các cộng đồng địa phương đang đổi khí hậu vẫn phải là một chiến lược hiệu quả trong quá trình triển khai các giải pháp sáng tạo xoá bỏ đói nghèo và bất bình đẳng sâu sắc. An sinh để giải toả áp lực về nước. Ở Gujarat, nơi những đợt hạn hán và các vấn đề về công tác quản lý thuỷ xã hội là một bộ phận không thể tách rời của bất kỳ lợi diễn ra dai dẳng đã làm cạn kiệt các mạch nước một chiến lược nào như vậy. ngầm, sáng kiến từ các cộng đồng đã giúp khôi Các chương trình an sinh xã hội có thể bao gồm nhiều hình thức can thiệp khác nhau. Chúng phục 10.000 con đập chống lũ để tích trữ nước mưa bao gồm các chương trình đóng góp qua đó mọi và nạp lại lượng nước ngầm. Các chương trình cấp người có thể chia sẻ rủi ro (ví dụ như các quỹ lương quốc gia và cấp bang đang hỗ trợ cho sáng kiến hưu, bảo hiểm thất nghiệp) và các khoản trợ cấp từ đến từ các cộng đồng. Ở Andhra Pradesh, Chương thuế mang đến một loạt lợi ích cho những người trình Hỗ trợ Các vùng có Nguy cơ Hạn hán được triển khai trên hơn 3.000 lưu vực trữ nước đầu dân nằm trong diện đối tượng. Một trong những nguồn, trong đó áp dụng nhiều biện pháp ‘chống mục đích bao trùm là ngăn chặn các chấn động

Hộp 4.2 Chương trình Lưới An sinh Sản xuất ở Ê-ti-ô-pi-a

1983-1984 nó đã dẫn đến cái chết của hàng nghìn người dân dễ bị tổn thương

“Trước khi có chương trình này chúng tôi chỉ có thể ăn hai bữa một ngày. Những

nhất.

lúc đói kém trước vụ thu hoạch có lẽ chúng tôi chỉ ăn một bữa. Bọn trẻ con cũng

Một khác biệt nữa giữa PSNP và chương trình viện trợ lương thực nhân

phải chịu cảnh cơ cực. Đôi khi tôi không thể tiếp tục cho chúng đến trường hay

không đủ tiền mua thuốc khi chúng ốm. Tất nhiên cuộc sống còn nhiều vất vả

đạo là ở mức độ tham vọng của nó. Các mục tiêu của chương trình không chỉ

bao gồm ổn định mức tiêu thụ của các hộ bằng cách bổ sung những thiếu hụt

– nhưng ít nhất thì bây giờ tôi cũng đã có một chút điều kiện để đưa gia đình

trong sản xuất, mà còn bảo vệ tài sản của các hộ dân. Trợ cấp tiền mặt được coi

vượt qua những giai đoạn khó khăn. Hiện tại chúng tôi được ăn uống tốt hơn, tôi

là phương tiện để mua tài sản, tăng cường đầu tư và kích thích thị trường nông

có thể tiếp tục cho đứa con 9 tuổi đến trường, và tôi đang để dành tiền để mua

thôn, cũng như ngăn chặn việc ‘bán tháo tài sản’ mà sẽ càng đẩy người dân vào

một con bê.”

cảnh khốn khó hơn.

Đây là những lời của Debre Wondimi, một người phụ nữ 28 tuổi có bốn đứa

con sống tại woreda (quận) Lay Gant ở vùng Nam Gondar, Ê-ti-ô-pi-a. Giống như

Chương trình này đã thành công đến đâu? Các đánh giá độc lập cho thấy

có cơ sở để lạc quan vì một số lý do. Có bằng chứng thuyết phục cho thấy các

hàng triệu người sống trên khắp đất nước này, cuộc sống của cô ấy phải đấu

khoản trợ cấp này đang đến được với rất nhiều người nghèo và tạo ra sự thay

tranh với hai vấn đề đan xen nguy hiểm là hạn hán và đói nghèo. Ngày nay, cô ấy

đổi trong cuộc sống của họ (xem bảng). Dưới đây là một số phát hiện của cuộc

là thành viên của Chương trình Lưới An ninh Sản xuất (PSNP), một nỗ lực táo

bạo nhằm giải quyết vấn đề an ninh lương thực gây ra bởi khí hậu bất thường.

khảo sát các hộ gia đình về tác động của các khoản trợ cấp của PSNP trong năm

Chương trình này có thể mang lại những bài học quan trọng cho các quốc gia

đầu tiên thực hiện chương trình:

•

Ba phần tư số hộ cho biết rằng họ tiêu thụ nhiều lương thực hơn và chất

đang giải quyết những thách thức đối với công tác quản lý rủi ro gây ra bởi biến

lượng hơn năm trước, 60% cho biết rằng họ đã có thể giữ lại nhiều lương

đổi khí hậu.

thực hơn để ăn thay vì phải bán chúng đi để đáp ứng các nhu cầu khác;

Khi lượng mưa sụt giảm ở Ê-ti-ô-pi-a, cuộc sống và thậm chí là mạng sống

•

của những người như Debre Wondimi và các con của cô cũng bị đứng trước rủi

Ba phần năm số đối tượng chương trình tránh khỏi việc bán tài sản để mua

ro. Các đợt hạn hán và đói kém vẫn thường xuyên xảy ra trong suốt lịch sử nước

lương thực – một giải pháp ‘túng quẫn’ phổ biến – với hơn 90% số đó cho

đây là kết quả của PSNP;

này. Chỉ tính riêng từ năm 2000 đến nay, đã có tới ba đợt hạn hán lớn, bao gồm

• Gần một nửa số đối tượng chương trình cho biết họ sử dụng các dịch vụ

một giai đoạn khủng khiếp từ 2002-2003. Những thảm hoạ này càng đè nặng lên

y tế nhiều hơn năm trước; hơn một phần ba số hộ cho nhiều con hơn đến

tình hình đói kém nghiêm trọng triền miên. Ê-ti-ô-pi-a đứng thứ 169 trên 177 quốc

gia về Chỉ số Phát triển Con người. 23% dân số nước này sống dưới 1 Đô-la Mỹ

trường và gần một nửa cho con đến trường lâu hơn;

một ngày, và gần hai phần năm (38%) số trẻ em nước này thiếu cân so với độ

•

Khoảng một phần tư số đối tượng chương trình mua được tài sản mới, với

tuổi của chúng.

55% trong số đó cho đây là kết quả của PSNP

PSNP cũng đối mặt với một số thách thức. Khoảng 35 triệu người Ê-ti-ô-pi-a

Vì vậy mất an ninh lương thực là một phần đi liền với nghèo đói ở Ê-ti-ô-pi-a.

4

sống dưới mức nghèo khổ, điều này cho thấy rất nhiều đối tượng tiềm tàng của

Từ trước tới nay, cách đối phó với mất an ninh lương thực là xin viện trợ lương

thực. Mỗi năm, các nhà tài trợ và chính phủ phải ước tính số lương thực cần thiết

chương trình hiện chưa được quan tâm tới. Các mục tiêu về ‘thoát nghèo’ – tức

để bù đắp cho lượng thiếu hụt kinh niên, và bổ sung cho số đó thông qua kêu

là tỷ lệ phần trăm số đối tượng ‘ra khỏi’ chương trình sau 3 năm tham gia – có vẻ

gọi viện trợ khẩn cấp.

là quá tham vọng. Một vấn đề chưa rõ ràng nữa là liệu PSNP sẽ cứ trang bị cho

người dân những tài sản và nguồn lực cần thiết để thoát khỏi đói nghèo và lạc

PSNP là một nỗ lực phá bỏ mô hình viện trợ nhân đạo kiểu này. Nó là một

hậu mãi mãi hay không. Tuy nhiên, giai đoạn đầu triển khai chương trình đã cho

chương trình trợ cấp xã hội gắn với việc làm. Nó hướng đến những người dân

đang phải đối mặt với mất an ninh lương thực có thể tiên liệu được, tức là do

thấy triển vọng đây là các can thiệp đúng đối tượng nhằm hỗ trợ các chiến lược

nghèo đói chứ không phải vì các chấn động khí hậu tạm thời, và nó đảm bảo

đối phó cho các hộ gia đình.

việc làm ít nhất là năm ngày/một tháng để đổi lại khoản trợ cấp

lương thực hoặc tiền mặt – trị giá 4 Đô-la Mỹ mỗi tháng cho mỗi

Tác động của lưới an sinh tới con người

một thành viên trong gia đình. Mục tiêu là nâng quy mô chương

trình từ 5 triệu người từ năm 2005 đến 8 triệu người cho đến

Tỷ lệ hộ thụ

Tỷ lệ hộ cho rằng kết quả là

2009. Không giống mô hình viện trợ lương thực, PSNP là một

Kết quả của chương trình lưới an

hưởng

nhờ PSNP

chương trình kéo dài nhiều năm. Được đầu tư bởi chính phủ

sinh sản xuất (PSNP)

(tỷ lệ % hộ thụ hưởng)

(%)

và các nhà tài trợ, chương trình này sẽ được triển khai trong 5

ế t c ố u q c á t p ợ h à v a g c ố u q p ấ c g n ộ đ h n à h : u ế y t ấ t ế h t u x i

93,5

An ninh

74,8

năm, và sẽ chuyển đổi hình thức hỗ trợ từ viện trợ khẩn cấp rải

89,7

Tiêu dùng thực phẩm nhiều & chất lượng hơn so với năm ngoái Duy trì sản xuất để tiêu dùng

lương thực

62,4

rác sang trợ cấp nguồn lực ổn định hơn.

91,3

62,0

Bảo vệ tài

Tránh bán tài sản mua lương thực Tránh dùng tiền tiết kiệm mua lương thực

89,7

Tính tiên liệu là một trong những nền tảng của PSNP.

35,6

sản

ớ v g ́n ư h c í h T

Chương trình này được khởi xướng một phần là bởi những

75,9

46,1

Tiếp cận

86,5

49,7

dịch vụ

lo ngại của Chính phủ Ê-ti-ô-pi-a và cộng đồng các nhà tài trợ

Sử dụng các cơ sở y tế nhiều hơn năm ngoái Cho con đi học trong thời gian dài hơn năm ngoái

rằng viện trợ khẩn cấp thường không đúng đối tượng, hoặc

23,4

Tạo ra tài

55,3

Có thêm tài sản mới Có thêm kỹ năng & kiến thức mới

28,6

sản

85,5

thường đến muộn và thất thường. Đối với những hộ dân nghèo,

Nguồn: Devereux và cộng sự 2006.

chậm trễ hỗ trợ trong khi hạn hán kéo dài sẽ mang lại những

hậu quả nghiêm trọng cả trước mắt lẫn lâu dài. Trong giai đoạn

Nguồn: Devereux cùng cộng sự 2006; Chính phủ Ê-ti-ô-pi-a 2006; Menon 2007b; Sharp, Brown và Teshome 2006; Slater cùng cộng sự 2006.

BÁO CÁO PH ÁT TRIỂN CO N NGƯỜI 2 0 0 7/ 2 0 0 8

182

Biến đổi khí hậu là nguyên

nhân quan trọng để củng

cố mạng lưới an sinh xã

hội cho người nghèo.

Hộp 4.3 Trợ cấp tiền mặt có điều kiện – Chương trình Bolsa Família của Bra-xin

• Chương trình này hỗ trợ được 100% số gia đình sống dưới mức nghèo

Các khoản trợ cấp tiền mặt có điều kiện (CCT) có thể đóng một vai trò quan

trọng trong việc phá vỡ sự liên kết giữa rủi ro và tính dễ bị tổn thương. Bằng

khổ chính thức là 55 Đô-la Mỹ một tháng; 73% tất cả các khoản trợ cấp

cách đặt ra mức đảm bảo thu nhập tối thiểu và mở rộng tiếp cận với các dịch vụ

tới được các gia đình nghèo nhất và 94% tới được số gia đình thuộc

y tế, giáo dục và dinh dưỡng, CCT có thể nâng cao vị thế cho người nghèo bằng

hai phần năm nghèo nhất.

xã hội. Trong lĩnh vực này, các chính sách được tạm thời trở thành tác nhân gây nghèo đói kéo dài. thiết kế tốt là tối cần thiết cho bất cứ chiến lược Trong bối cảnh biến đổi khí hậu, các chương trình quốc gia nào nhằm giảm nhanh đói nghèo, giảm an sinh xã hội được triển khai như là một bộ phận thiểu rủi ro thiệt hại và khắc phục tình trạng tụt của chiến lược thích ứng rộng lớn hơn có thể đóng vai trò quan trọng trong việc giúp đỡ người nghèo hậu của một số vùng. Tuy nhiên, biến đổi khí hậu ứng phó được với các rủi ro và tránh những bước là nguyên nhân quan trọng để củng cố mạng lưới lùi về phát triển con người về lâu dài. an sinh xã hội cho người nghèo, đặc biệt là trong Như chúng ta đã thấy trong chương 2, chấn bốn lĩnh vực sau đây: động khí hậu có thể làm suy giảm nhanh chóng • Các chương trình việc làm; các quyền lợi của những người dân dễ bị ảnh • Các trợ cấp bằng tiền mặt; hưởng thông qua các tác động của nó lên vấn • Các trợ cấp khi có khủng hoảng; đề thu nhập, dinh dưỡng, việc làm, y tế và giáo • Các trợ cấp liên quan đến bảo hiểm. dục. Các biện pháp bảo đảm an sinh xã hội được Các chương trình việc làm. Các chương trình thiết kế tốt có thể bảo vệ được các quyền lợi trên việc làm của nhà nước có thể là một giải pháp để những lĩnh vực này, đồng thời lại tiếp tục phát bảo vệ tình trạng dinh dưỡngvà sức khoẻ, tạo công ăn việc làm và thu nhập cho người dân trong khi triển các cơ hội này lên. Những rủi ro biến đổi khí các chấn động khí hậu dẫn đến mất việc làm trong hậu ngày càng gia tăng và quá trình thích ứng với ngành nông nghiệp hoặc làm cho lương thực khan những rủi ro này không phải là những động lực hiếm. Các chương trình việc làm nhằm hỗ trợ các duy nhất để chú trọng hơn vào bảo đảm an sinh

4

cách tạo ra cơ sở pháp lý để họ được hưởng các quyền của mình. Chương trình

•

BFP chiếm gần một phần tư mức giảm mạnh về bất bình đẳng gần đây

Bolsa Familia của Bra-xin, một trong những chương trình CCT lớn nhất thế giới,

ở Bra-xin và chiếm 16% mức giảm tình trạng cực kỳ nghèo cùng cực.

cho thấy ta có thể làm được những gì.

•

BFP cũng làm tăng tỷ lệ nhập học. Các nghiên cứu phát hiện ra rằng

Ban đầu được phát triển để ngăn chặn sử dụng lao động trẻ em khi xảy ra

60% số trẻ em nghèo từ 10-15 tuổi hiện không đi học sẽ được nhập

T h í c h ư ́n g v ớ

khủng hoảng, hình thức CCT của Bra-xin đã tăng về quy mô đáng kể từ năm

học nhờ BFP và các chương trình trước đó. Tỷ lệ bỏ học đã được giảm

2001 tới 2003. Chương trình đầu tiên có tên Bolsa Escola (trợ cấp tài chính với

khoảng 8%.

điều kiện các phụ huynh tiếp tục đưa con em đến trường) được hỗ trợ bởi ba

• Một trong những tác động mạnh mẽ nhất của BFP là về dinh dưỡng. Tỷ

chương trình bổ sung. Bolsa Alimentação được thiết kế thành một chương trình

lệ suy dinh dưỡng trong số trẻ em độ tuổi 6-11 tháng được phát hiện là

trợ cấp tiền hoặc lương thực để giảm suy dinh dưỡng ở các hộ nghèo. Auxilio

đã giảm đi 60% ở các hộ nghèo tham gia chương trình dinh dưỡng.

Gas là một chương trình đền bù cho các hộ nghèo sau khi cắt giảm dần về trợ

• Cách thức quản lý BFP đã hỗ trợ đề cao quyền bình đẳng giới, trong đó

cấp khí đốt để nấu ăn, và chương trình Fome Zero được triển khai năm 2003 để

phụ nữ được trở thành những đối tượng của chương trình và có quyền

chống lại những trường hợp đói ăn nghiêm trọng nhất ở Bra-xin. Bắt đầu từ năm

lợi pháp lý.

2003, người ta bắt đầu nỗ lực thống nhất những chương trình CCT khác nhau

Mỗi quốc gia sẽ đối mặt với những hạn chế về tài chính, thể chế và

này dưới một chương trình lớn duy nhất – chương trình Bolsa Família (BFP).

chính trị khác nhau khi giải quyết vấn đề nguy cơ bị tổn thương. Một trong

Các đối tượng của BFP được chọn lọc thông qua một số phương pháp

những lý do tại sao BFP đã thành công ở Bra-xin là bởi nó đã được triển

xác định đối tượng, bao gồm cả đánh giá về địa lý và hộ gia đình dựa trên thu

khai thông qua một hệ thống chính trị phi tập trung nhưng được liên bang

nhập tính theo đầu người. Năm 2006, điều kiện được hưởng là thu nhập trung

hỗ trợ mạnh mẽ trong việc thiết lập luật lệ, nâng cao năng lực và buộc các

bình hộ gia đình ở mức 60 đồng cruzeiro (28 Đô-la Mỹ) đối với hộ nghèo và 120

tổ chức thực hiện phải có trách nhiệm. Trường hợp của Bra-xin, cũng giống

i x u t h ế t ấ t y ế u : h à n h đ ộ n g c ấ p q u ố c g a v à h ợ p t á c q u ố c t ế

đồng cruzeiro (55 Đô-la Mỹ) với hộ tương đối nghèo mỗi tháng.

như các trường hợp khác trích dẫn trong chương này, đã thể hiện tiềm năng

Tính đến tháng 6 năm 2006, BFP đã vươn tới 11,1 triệu hộ gia đình hay 46

cho các chương trình CCT không chỉ giảm thiểu khả năng bị tổn thương, mà

triệu người dân – tương đương một phần tư dân số Bra-xin và đại đa số người

còn đi xa hơn nữa, đó là cho phép người nghèo đòi quyền lợi của mình, mở

dân nghèo của nước này. Tổng kinh phí ước tính vào khoảng 4 tỷ Đô-la Mỹ,

ra những đột phá về phát triển con người.

hay 0,5% GDP của Bra-xin. Đây là một chương trình với mức trợ cấp khiêm tốn

nhưng lại tạo ra hiệu quả ấn tượng. Một số kết quả thu được:

Nguồn: de Janvry cùng cộng sự 2006c; Lindert cùng cộng sự 2007; Vakis 2006.

BÁO CÁO PH ÁT TRIỂN CO N NGƯỜI 2 0 0 7/ 2 0 0 8 183

Trợ cấp bằng tiền mặt gắn

liền với các mục tiêu phát

triển con người rõ ràng

có tác dụng ngăn chặn

bớt cơ chế chuyển hoá từ

mức độ rủi ro thành khả

năng bị tổn thương.

khoản trợ cấp này còn cho phép các hộ dân nghèo chương trình trợ cấp tiền và lương thực có thể mua sắm các công cụ sản xuất và đầu tư vào y tế tạo ra một lưới an sinh lâu dài. Một trong những và giáo dục. chương trình điển hình nhất là Kế hoạch Đảm bảo Việc làm ở Maharashtra, Ấn Độ. Chính sự thành Trợ cấp bằng tiền mặt. Lụt lội, hạn hán và các công của chương trình này trong việc ổn định thu loại chấn động khí hậu khác có thể buộc các hộ gia nhập hộ gia đình và ngăn chặn các khủng hoảng đình nghèo phải cho con thôi học để về lao động về lương thực đã dẫn đến một chiến dịch quốc giúp đỡ gia đình, hoặc để cắt giảm chi tiêu vào giáo dục và dinh dưỡng. Những chiến lược đối gia đảm bảo ‘quyền được lao động’ – và rồi được phó kiểu đó hạn chế các cơ hội tương lai, kìm chân chuyển thành luật áp dụng trên toàn Ấn Độ. Đạo các gia đình này ở những nấc thang thấp của quá luật Quốc gia Đảm bảo Việc làm ở các Vùng nông thôn năm 2005 đảm bảo cho mỗi hộ dân nông thôn trình phát triển con người. Trợ cấp bằng tiền mặt gắn liền với các mục tiêu phát triển con người rõ ràng có tác dụng ngăn chặn bớt cơ chế chuyển hoá từ mức độ rủi ro thành khả năng bị tổn thương. Ấn Độ được lao động ít nhất là 100 ngày với mức lương tối thiểu.41 Chi phí hàng năm vào khoảng 10 tỷ Đô-la Mỹ, hoặc khoảng 1% GDP Ấn Độ.42 Chúng cũng có thể khuyến khích sự phát triển Chỉ cần các khoản trợ cấp bằng tiền mặt tương năng lực con người. Dưới đây là một số ví dụ: đối nhỏ cũng có thể tạo ra sự khác biệt lớn. Ở Ê-ti- ô-pi-a, Chương trình Mạng lưới An sinh Sản xuất • Ở Mê-hi-cô, chương trình Progresa trợ cấp cho (PSNP) hỗ trợ mỗi người dân tiền mặt hoặc lương những người dân thành thị nghèo khổ nhất với thực trị giá tối đa 4 Đô-la Mỹ mỗi tháng. Được thiết điều kiện các bậc cha mẹ phải tiếp tục cho con em tới trường và tham gia khám sức khoẻ định kế để có thể khắc phục những thất thường trong kỳ. Năm 2003 chương trình Progresa đã hỗ trợ việc đáp ứng các kêu gọi viện trợ lương thực hàng cho 4 triệu gia đình với kinh phí hàng năm vào năm, chương trình này đã mang lại cho khoảng 5 khoảng 2,2 tỷ Đô-la Mỹ. Được biết chương trình triệu người với một nguồn thu nhập và công việc đã có tác dụng làm giảm 23% khả năng trẻ em ổn định (Hộp 4.2). Bên cạnh việc làm giảm nguy cơ thiếu dinh dưỡng trong các đợt hạn hán, các từ 12-14 tuổi phải thôi học và tham gia lao động

4

Hộp 4.4 Giảm thiểu khả năng bị tổn thương thông qua nông nghiệp ở Ma-la-uy

Một trong các cách để các cú chấn động khí hậu tạo ra các vòng xoáy bất lợi

Các vụ mùa tiếp theo đã cho thấy chương trình cung cấp vật tư đầu

là thông qua ảnh hưởng của chúng lên sản xuất nông nghiệp. Khi một đợt

vào cho sản xuất này đã tạo ra một thành công đáng mừng. Các cơn mưa

hạn hán hay một cơn lũ tàn phá mùa màng, hệ quả là mất thu nhập và tài

thuận lợi và việc tăng diện tích gieo trồng để tạo ra sự đa dạng về chủng

sản và khiến cho các hộ gia đình không thể đủ tiền mua giống, phân bón và

loại cây trồng đã làm tăng năng suất cũng như tổng sản lượng. Người ta

các vật tư đầu vào cần thiết khác để khôi phục sản xuất cho năm sau. Các

ước tính rằng chương trình này đã tạo ra thêm 600.000-700.000 tấn ngô

can thiệp bằng chính sách công được thiết kế tốt có thể phá vỡ các vòng

vào năm 2007, đó là chưa tính đến biến động về lượng mưa. Ước tính giá

xoáy này, như bài học gần đây ở Ma-la-uy đã cho thấy.

trị của sản lượng tăng thêm này vào khoảng từ 100 tới 160 triệu Đô-la Mỹ,

Vụ ngô năm 2005 ở Ma-la-uy là một trong những vụ mùa tồi tệ nhất

trong khi chi phí của chương trình là 70 triệu Đô-la Mỹ. Kinh tế Ma-la-uy

từng được ghi lại. Sau nhiều đợt hạn hán và lũ lụt liên tiếp, sản lượng giảm

cũng được hưởng lợi từ việc giảm nhu cầu nhập khẩu lương thực. Và sự

từ 1,6 triệu tấn từ năm trước xuống còn 1,2 triệu tấn – một mức sụt giảm

tăng trưởng về sản xuất đã tạo ra thêm thu nhập và cơ hội việc làm cho

29%. Hơn 5 triệu người phải đối mặt với tình hình thiếu lương thực. Cùng

các hộ gia đình.

với việc thu nhập ở vùng nông thôn sụt giảm mạnh, các hộ gia đình lại thiếu

Chương trình hỗ trợ vật tư đầu vào cho sản xuất không phải là một

ế t c ố u q c á t p ợ h à v a g c ố u q p ấ c g n ộ đ h n à h : u ế y t ấ t ế h t u x i

nguồn lực để đầu tư cho sản xuất trong vụ mùa 2006, khiến bóng ma nạn

chiến lược phát triển con người đứng độc lập. Nó cũng không phải là một

đói hiện hình trở lại ngang với quy mô của trận đói năm 2002.

liều thuốc tiên cho tình trạng nghèo đói ở vùng nông thôn. Vẫn còn phải làm

Được hỗ trợ bởi một nhóm các nhà tài trợ, Chính phủ Ma-la-uy đã xây

nhiều việc hơn nữa để tăng cường trách nhiệm giải trình của chính phủ,

ớ v g ́n ư h c í h T

dựng một chiến lược nhằm đưa các vật tư sản xuất tới tay những người

giải quyết các bất bình đẳng sâu sắc và tăng mức đầu tư vào cung cấp các

nông dân sản xuất nhỏ. Khoảng 311.000 tấn phân bón và 11.000 tấn hạt

dịch vụ cơ bản cho người nghèo. Chương trình này sẽ phải được duy trì

ngô giống đã được bán ra với giá ưu đãi. Hơn 2 triệu hộ gia đình đã được

trong nhiều năm để phá vỡ cái vòng luẩn quẩn năng suất thấp vốn đang ảnh

mua phân bón với giá 7 Đô-la Mỹ/50 kg – chưa bằng một phần ba giá bán

hưởng đến nền nông nghiệp của Ma-la-uy. Tuy nhiên, bài học của quốc gia

trên thị trường thế giới. Đối với kênh phân phối, chính phủ sử dụng cả các

này cho thấy rõ vai trò của chính sách nhà nước trong việc giảm thiểu nguy

kênh tư nhân cũng như qua các cơ quan nhà nước, qua đó cho phép người

cơ thiệt hại trước rủi ro khí hậu bằng cách tạo ra một môi trường thuận lợi

nông dân được chọn nguồn cung cấp cho mình.

cho xoá đói giảm nghèo.

Nguồn: Denning và Sachs 2007; DFID 2007.

BÁO CÁO PH ÁT TRIỂN CO N NGƯỜI 2 0 0 7/ 2 0 0 8

184

Hộp 4.5 Bảo hiểm rủi ro và thích ứng

Liệu các chương trình bảo hiểm nông nghiệp có thể được phát triển và lồng ghép

Những người nộp bảo hiểm sẽ được thanh toán khi phát sinh các ‘sự kiện được

thành một phần không tách rời của chiến lược thích ứng với biến đổi khí hậu và phát

bảo hiểm’ như gió mùa đến muộn hay lượng mưa bất thường. Tuy nhiên, chương

khoẻ tại các cơ sở y tế địa phương. Các nghiên cứu đánh giá ngẫu nhiên đã cho thấy RPS đã khi xảy ra các hiện tượng như hạn hán, cha mẹ thất nghiệp hoặc các loại chấn động khác.43 • Ở Bra-xin, một số chương trình hỗ trợ tiền thành công trong việc bảo vệ các hộ gia đình mặt đã được lồng ghép vào trong cùng một trước nhiều loại chấn động khác nhau, bao chương trình tổng thể có tên Bolsa Familia gồm cả việc cà phê mất giá. Mức chi tiêu của Programme (BFP), với số đối tượng hiện nay các hộ gia đình đối tượng của chương trình lên tới 46 triệu người – khoảng một phần tư vẫn giữ được ổn định trong năm 2001 trong dân số Bra-xin tham gia. Chương trình BFP, khi giá cà phê sụt giảm làm cho các hộ gia chương trình mà luật quy định những hộ gia đình mất đi 22% thu nhập. Ở Hon-đu-rát, có đình đủ điều kiện đều có quyền hưởng, đã các bằng chứng cho thấy việc hỗ trợ tiền mặt thực hiện thông qua chương trình Programa làm giảm những nguy cơ bị tổn thương và hỗ de Asignación Familiar (PRAF) của nước này trợ các tiến bộ trong sự nghiệp phát triển con người trên nhiều lĩnh vực, cho phép các hộ gia đã giúp trẻ em tiếp tục được đến trường và đình đối phó với các cú chấn động mà không phải buộc con em thôi học (xem Hộp 4.3). bảo vệ sức khoẻ trong khi các cú chấn động về nông nghiệp vẫn xảy ra.44 • Các chương trình ở vùng Trung Mỹ cũng đã • Ở Dăm-bi-a, chương trình thử nghiệm Kalomo và đang củng cố sức đề kháng trước các cú trợ cấp 6 Đô-la Mỹ một tháng (8 Đô-la Mỹ cho chấn động. Từ năm 2000, chương trình Red những gia đình có trẻ em) cho mỗi hộ thuộc de Protección Social (RPS) của Ni-ca-ra-goa đã diện 10% nghèo nhất, đủ để trang trải cho trợ cấp tiền mặt cho những phụ huynh tiếp tục lương thực thực phẩm hàng ngày và ngăn cho con em đến trường và tham gia khám sức ngừa tình trạng đói nghèo cùng cực. Tăng

4

triển con người hay không? Biến đổi khí hậu đã tạo đà cho hàng loạt các sáng kiến

trình CCI của Ấn Độ hiện mới chỉ thu hút được 25.000 thành viên, chủ yếu là các

hướng đến mở rộng tiếp cận tới bảo hiểm vi mô và các hình thức bảo hiểm thời tiết

hộ sản xuất khá giả.

ở các nước đang phát triển. Nhưng vẫn có những khó khăn trong việc thiết kế các

Sự tham gia của các nhóm nông dân sản xuất quy mô nhỏ trong việc thiết kế

chương trình mà người nghèo có thể tiếp cận được.

các gói bảo hiểm cũng như việc áp dụng hình thức thế chấp thông qua nguồn ‘vốn

T h í c h ư ́n g v ớ

Các nỗ lực để mở rộng ngành bảo hiểm hoạt động theo cơ chế thị trường đã

xã hội’ đã tạo ra một số kết quả khả quan. Ở Ma-la-uy, Ngân hàng Thế giới và các

gặt hái được một số thành công. Ví dụ, ở vùng Ca-ri-bê, Chương trình Bảo hiểm

nhà tài trợ khác đã phát triển một chương trình bảo hiểm có sự tham gia của các

Cây trồng của Đảo Winward đã bảo hiểm cho 20% thiệt hại mà những người tham

công ty tư nhân và Hiệp hội Quốc gia các Nhà sản xuất Nông nghiệp Quy mô nhỏ.

gia chương trình gặp phải – gây ra bởi 267 cơn bão chỉ riêng trong giai đoạn từ

Chương trình này bảo hiểm cho hai loại nông sản là lạc và ngô, tiền bảo hiểm sẽ

1998 tới 2004 – qua đó tạo ra một lưới an toàn đủ để cho những người nông dân

được chi trả khi lượng mưa xuống thấp hơn một ngưỡng đã xác định trước, do các

tự gượng dậy được.

trạm khí tượng ghi lại được. Hình thức ‘bảo hiểm khô hạn’ này được cung cấp như

Tuy nhiên, khi biến đổi khí hậu làm cho các đợt hạn hán tăng lên về cường độ

một phần của gói vay các vật tư đầu vào dành cho các nhóm từ 20-30 nông dân,

tiền bảo hiểm sẽ được thanh toán cho họ nếu như không có đủ lượng mưa trong

cũng như tần suất nó sẽ làm cho chí phí bảo hiểm tăng lên, dẫn đến loại bỏ những

giai đoạn mùa gieo trồng (điều khoản về ‘không gieo cấy được’) hoặc trong ba giai

người dễ bị tổn thương ra khỏi thị trường này. Vấn đề lại càng trở nên trầm trọng khi

mà những người dễ bị ảnh hưởng nhất thường là những người nghèo, mà họ nghèo

đoạn quan trọng cho sự phát triển của mùa vụ. Chương trình này đã thành công

chính bởi vì họ sinh sống ở các vùng rủi ro cao, khiến cho các nhà bảo hiểm sẽ tính

trong 2 năm đầu triển khai, thúc đẩy những người nông dân mạo hiểm sử dụng các

thêm mức phí rủi ro cho những người dân sống ở trong những hoàn cảnh đó.

vật tư đầu vào để nâng cao sản lượng, nhưng độ phổ biến của nó vẫn còn hạn chế

Một vấn đề nữa đó là hình thức phổ biến nhất của bảo hiểm nông nghiệp – bảo

bởi mạng lưới các trạm khí tượng của Ma-la-uy còn thưa thớt.

hiểm vụ mùa truyền thống – có thể khuyến khích những hành động gian lận, bao

Ngân hàng Thế giới và một số nhà tài trợ đang tìm hiểu các cơ chế để mở rộng

i x u t h ế t ấ t y ế u : h à n h đ ộ n g c ấ p q u ố c g a v à h ợ p t á c q u ố c t ế

gồm cả khuyến khích việc bỏ mặc cho vụ mùa thất bát trong giai đoạn giá nông sản

quy mô của những chương trình kiểu này, với các chương trình thử ứngệm khác ở

xuống thấp. Bảo hiểm theo thời tiết có thể giải quyết vấn đề này. Ở Ấn Độ, Chương

Ê-ti-ô-pi-a, Ma-rốc, Ni-ca-ra-goa và Tuy-ni-di. Mặc dù rõ ràng chúng ta có cơ hội mở

trình Bảo hiểm Cây trồng Toàn diện (CCI) bảo hiểm cho những người nông dân sử

rộng diện bảo hiểm thông qua áp dụng hình thức bảo hiểm theo thời tiết, nhưng các

dụng hệ thống tín dụng chính thức, chương trình thu một khoản phí bảo hiểm nhỏ

thị trường bảo hiểm tư vẫn luôn có hạn chế trong việc bảo hiểm cho một số lượng

và sử dụng các chỉ số thời tiết (chứ không dựa vào tình hình sản xuất nông nghiệp)

dân chúng đông đảo dễ bị ảnh hưởng, những người đang phải đối mặt với các rủi

để quyết định việc có thanh toán tiền bảo hiểm cho người nông dân hay không.

ro đồng thời liên quan đến biến đổi khí hậu.

Nguồn: DFID 2004; IRI 2007; Mechler, Linnerrooth-Bayer và Peppiatt 2006; Mosley 2000; Ngân hàng Thế giới 2006f.

BÁO CÁO PH ÁT TRIỂN CO N NGƯỜI 2 0 0 7/ 2 0 0 8 185

Hộp 4.6 Học từ bài học của Mô-dăm-bích

Các quốc gia không thể chạy trốn khỏi sự ngẫu nhiên về địa lý hiện đang gây

Zambezi. Tuy nhiên trong lần này ‘chỉ có’ 80 người thiệt mạng và công tác khắc

thiệt hại cho họ và khiến họ phải hứng chịu các rủi ro khí hậu. Tất cả những gì

phục diễn ra nhanh hơn nhiều. Điều gì đã tạo nên sự khác biệt?

họ có thể làm được là giảm bớt những rủi ro này thông qua các chính sách và

Bài học của trận lụt năm 2000 đã dẫn đến các cuộc đối thoại mạnh mẽ

thể chế có tác dụng giảm thiểu tác động và tối đa hoá khả năng chống chịu. Bài

trong nội bộ đất nước Mô-dăm-bích và giữa Mô-dăm-bích với các nhà viện trợ

học của Mô-dăm-bích là một minh chứng hùng hồn cho thấy các chính sách

của nước này. Các phân tích rủi ro lũ lụt chi tiết đã được tiến hành trên khắp

công có thể tạo ra một sự khác biệt.

các vùng lưu vực sông trên đất nước này, qua đó xác định ra 40 quận với dân

Là một trong những đất nước nghèo nhất trên thế giới, Mô-dăm-bích đứng

số 5,7 triệu thuộc diện nguy cơ lũ lụt cao. Các chiến lược quản lý rủi ro thiên

thứ 172 trên 177 quốc gia về Chỉ số Phát triển Con người và có hơn một phần

tai dựa vào cộng đồng và các cuộc diễn tập thiên tai được tiến hành ở một số

ba số người dân sống dưới mức 1 Đô-la Mỹ một ngày. Các tiến bộ về phát triển

lưu vực có nguy cơ lũ lụt cao. Trong khi đó, mạng lưới khí tượng cũng đã được

con người đã có những tiến triển phần nào trong thập kỷ vừa rồi, nhưng các

củng cố: ví dụ, ở tỉnh Sofala hay bị lũ lụt, số trạm khí tượng tăng lên từ 6 lên

thiên tai thảm khốc luôn là một nguồn đe doạ thiệt hại thường trực. Các cơn

14. Hơn nữa, Mô-dăm-bích đã phát triển một hệ thống cảnh báo sớm xoáy

xoáy thuận nhiệt đới tập trung ở Ấn Độ Dương là nguyên nhân chính gây ra

thuận nhiệt đới.

bão và lũ lụt. Lụt lội càng trở nên trầm trọng hơn do thực tế là Mô-dăm-bích trải

Các nhà hoạch định chính sách của Mô-dăm-bích cũng nhận ra tầm quan

ra trên các lưu vực trũng của chín con sông lớn – trong đó có sông Limpopo và

trọng của phương tiện thông tin đại chúng trong quá trình chuẩn bị đối phó với

Zambezi – chảy qua những vùng đất đai rộng lớn của vùng đông nam châu Phi

thiên tai. Ra-đi-ô là hình thức đặc biệt quan trọng. Hệ thống ra-đi-ô phát thanh

trước khi cắt ngang qua nước này và đổ ra biển.

bằng ngôn ngữ bản địa của Mô-dăm-bích giờ đây đã liên tục cập nhật về rủi

Năm 2000, Mô-dăm-bích bị tấn công trên hai mặt trận. Các trận mưa lớn

ro khí hậu, phát đi thông tin từ Viện Khí tượng Quốc gia. Trong suốt năm 2007,

cuối năm 1999 đã làm các hệ thống sông dâng cao gần bằng mức kỷ lục. Sau

các hệ thống cảnh báo sớm và thông tin đại chúng đã cho phép chính phủ và

đó, vào tháng 2 năm 2000, cơn bão Eline lại đổ bộ, gây ra lũ lụt trên diện rộng

các cộng đồng địa phương xác định được trước những khu vực có nhiều nguy

ở vùng trung và nam của nước này. Một cơn bão khác – Gloria – ập đến vào

cơ thiên tai nhất. Các cuộc sơ tán quy mô lớn được tiến hành ở các quận vùng

tháng 3 làm cho tình hình càng thêm tồi tệ. Các dịch vụ cứu hộ khẩn cấp bó tay

trũng có nguy cơ cao nhất. Các nơi khác người ta đã chuẩn bị sẵn lương thực

còn các nhà tài trợ thì phản ứng rất chậm chạp. Ít nhất 700 người bị chết và

thuốc men cứu trợ trước khi lũ kéo đến.

650.000 người mất nhà cửa.

Tuy vẫn còn rất nhiều thứ cần phải làm, nhưng bài học của Mô-dăm-bích

Trong suốt năm 2007 ở Mô-dăm-bích đã diễn ra những sự kiện khí hậu

đã chỉ ra cách làm thế nào để các quốc gia có thể học cách sống với nguy cơ lũ

tương tự. Một cơn bão rất mạnh, đi kèm theo mưa lớn, đã phá huỷ 227.000

lụt, giảm thiểu khả năng thiệt hại ở các cộng đồng chịu nhiều rủi ro.

hécta diện tích gieo trồng và ảnh hưởng đến nửa triệu người ở lưu vực sông

Nguồn: Chhibber và Laajaj 2006; Bambaige 2007; IRI 2007; Ngân hàng Thế giới 2005b; WFP 2007.

4

ế t c ố u q c á t p ợ h à v a g c ố u q p ấ c g n ộ đ h n à h : u ế y t ấ t ế h t u x i

ớ v g ́n ư h c í h T

BÁO CÁO PH ÁT TRIỂN CO N NGƯỜI 2 0 0 7/ 2 0 0 8

này làm tăng thêm nguy cơ suy giảm thu nhập và mức chi tiêu của các hộ gia đình và cải thiện việc làm, và do đó lại phải tiếp tục phụ thuộc vào tình hình dinh dưỡng và học hành của trẻ em viện trợ lương thực. Vòng quay tụt hậu tự xoáy sâu là một số tiến bộ có thể thấy được ở các hộ thụ này có thể bị phá vỡ, hoặc ít nhất bị suy yếu, thông hưởng. Hơn nữa, một số hộ gia đình đã tiết kiệm được một khoản trong số tiền đó và đầu qua việc trợ cấp các loại vật tư đầu vào phục vụ tư vào mua giống cây trồng và nuôi các động cho sản xuất, ví dụ: vật nhỏ. Dự án này phấn đấu hỗ trợ cho hơn • Ở Ma-la-uy, các khoản hỗ trợ ‘gói sản xuất’ bao 9.000 hộ gia đình (58.000 người) cho đến cuối gồm giống và phân bón đóng một vai trò quan năm 2007, và đang được cân nhắc để nâng lên trọng trong việc khôi phục cuộc sống sau đợt thành dự án quốc gia với tổng kinh phí dự kiến hạn hán năm 2005 (Hộp 4.4). • Sau một đợt nắng hạn gay gắt diễn ra vào vào khoảng 16 triệu Đô-la Mỹ (0,2% GDP hoặc 1,6% tổng viện trợ nước ngoài) một năm.45 năm 2005-2006 ở vùng Gao, Ma-li, Tổ chức Phi chính phủ Oxfam đã khởi động một chương Trợ cấp liên quan đến khủng hoảng. Chấn động trình hỗ trợ tiền mặt và tín dụng kết hợp, hoạt khí hậu có khả năng sẽ phá hỏng sản xuất nông động thông qua chính quyền địa phương và nghiệp của các hộ gia đình nhỏ, đẩy họ vào vòng các tổ chức dựa vào cộng đồng. Người dân xoáy nghịch về triển vọng phát triển con người. được thuê để xây dựng các công trình tích Khi một đợt hạn hán hoặc một cơn lũ khiến cả một trữ nước quy mô nhỏ, với một nửa tiền lương vụ mùa mất trắng, người dân phải đối mặt với nạn đói ngay trước mắt. Những người nông dân cũng được trả bằng tiền mặt và nửa còn lại bằng tín không còn hạt giống, hay tiền mặt để có thể mua dụng để mua các vật phẩm cần thiết như hạt hạt giống và vật tư đầu vào cho vụ mùa sau. Điều

186

nhau, với mức phí bảo hiểm khoảng 5 Đô-la Mỹ giống, các vật tư đầu vào khác, gia súc và cả việc cho con đến trường.46 một năm. Hoạt động này cho thấy khả năng thực hiện san sẻ rủi ro giữa các khu vực địa lý khác • Ở Kê-ni-a, hạn hán ở các vùng đồng cỏ chăn nuôi gia súc đi liền với việc ‘bán tống bán tháo’ các loại gia súc do nguồn cung cấp thức ăn gia nhau, kể cả các khu vực đặc biệt nghèo đói và khả năng bị tổn thương cao.48 súc suy giảm – một chiến lược đối phó làm cho

Các cơ chế quản lý rủi ro thiên tai

giá gia súc giảm xuống trong khi giá lương thực ngũ cốc lại tăng lên. Một chương trình Quản lý rủi ro thiên tai là một bộ phận không thể sáng kiến của chính phủ đã hỗ trợ chi phí giao tách rời trong quá trình hoạch định thích ứng. thông cho các thương nhân, cho phép họ có Mức độ hứng chịu rủi ro không phải chỉ phụ thể chuyển gia súc tới bán tại các thị trường thuộc vào kết quả phát triển con người trong quá khứ mà còn phụ thuộc vào những chính sách nằm ngoài khu vực hạn hán, về thực chất đã công và khả năng tổ chức của xã hội hiện nay. Không phải tất cả mọi cơn bão hay lũ lụt đều đảm bảo giá gia súc không bị rớt xuống dưới một mức sàn nhất định.47 Trợ cấp liên quan đến bảo hiểm. Đối phó với gây ra thiên tai về khí hậu – và cùng một sự kiện nguy cơ khí hậu là một phần không thể thiếu thiên tai cũng có thể để lại những hậu quả rất trong cuộc sống, đặc biệt là cho các hộ dân nghèo khác nhau ở các nước khác nhau. ở nông thôn. Các thị thường bảo hiểm chính thức Năm 2004, Cộng hoà Đô-mi-ni-ca và Ha-i-ti đóng một vai trò rất hạn chế trong việc giảm cùng bị cơn bão Jeanne đổ bộ. Ở Cộng hoà Đô- thiểu rủi ro này. Các rào cản cho sự phát triển của mi-ni-ca, khoảng 2 triệu người dân bị ảnh hưởng thị trường thì ai cũng biết đến. Ở bất kỳ một thị và một thị trấn lớn bị phá huỷ gần như toàn bộ, nhưng chỉ có 23 người chết và công tác khắc trường bảo hiểm nào đang hoạt động đúng quy phục cũng diễn ra rất nhanh chóng. Ở Ha-i-ti, luật, phí bảo hiểm bao giờ cũng tăng lên cùng với rủi ro. Đối với các hộ gia đình nghèo nằm ở hơn 2.000 người thiệt mạng chỉ tính riêng ở thị các khu vực rủi ro cao và tụt hậu, các khoản phí trấn Gonaives, và hàng vạn người bị kéo xuống bảo hiểm gần như là quá khả năng chi trả của họ. vòng xoáy nghèo đói.

4

T h í c h ư ́n g v ớ

i x u t h ế t ấ t y ế u : h à n h đ ộ n g c ấ p q u ố c g a v à h ợ p t á c q u ố c t ế

BÁO CÁO PH ÁT TRIỂN CO N NGƯỜI 2 0 0 7/ 2 0 0 8 187

Chia sẻ rủi ro và các thoả thuận bảo hiểm cũng Các tác động tương phản này không phải là sản phẩm của khí tượng. Ở Ha-i-ti, vòng nghèo phải đối mặt với một loạt các vấn đề về tổ chức. đói và sự tàn phá môi trường đã làm trơ trụi cây Vấn đề xác minh thiệt hại, đặc biệt là ở các khu cối trên các sườn đồi và khiến hàng triệu người vực nông thôn hẻo lánh, và vấn đề gian lận trong phải sống trong các khu ổ chuột tồi tàn và nguy bảo hiểm (ví dụ như kêu mất mùa thay vì thu hoạch khi giá nông sản thấp) là hai ví dụ. Ở mức hiểm. Các vấn đề về quản trị quốc gia, khả năng độ nào đó, các vấn đề này có thể được giải quyết tài chính và phản ứng với thiên tai hạn chế khiến thông qua hình thức bảo hiểm thời tiết (Hộp 4.5). các cơ quan nhà nước không kịp trở tay để tiến Các chính sách công cũng có thể giúp những hành các hoạt động ứng cứu và khắc phục với quy mô cần thiết. Ở Cộng hoà Đô-mi-ni-ca, luật người dân dễ bị ảnh hưởng tự vạch ra và quản pháp đã hạn chế việc phá huỷ rừng trong khi lực lý các kế hoạch của riêng mình để đối phó với các lượng dân phòng có số lượng đông đảo gấp mười rủi ro thiên tai có thể xảy ra. Khi trận động đất Gujarat xảy ra ở Ấn Độ năm 2001, chỉ 2% những người bị nạn là có bảo hiểm. Mức độ tham gia lần so với lực lượng của Ha-i-ti để bảo vệ cho một dân số tương đương.49 bảo hiểm thấp làm tăng nguy cơ thiệt hại và cản Khả năng về thể chế và hệ thống cơ sở hạ tầng cho công tác quản lý rủi ro thiên tai không trở hồi phục kinh tế. Một kết quả tích cực là đã nhất thiết tương quan với mức độ giàu có của đất tạo ra được một chương trình bảo hiểm quy mô nước. Một số quốc gia đã cho thấy rằng có thể nhỏ cho những người dân nghèo, được hỗ trợ làm được rất nhiều điều dù chỉ với mức thu nhập bởi các Tổ chức phi chính phủ và cộng đồng kinh trung bình thấp. Mô-dăm-bích đã sử dụng bài doanh. Chương trình bảo hiểm Afat Vimo trong khuôn khổ Sáng kiến San sẻ Rủi ro Khu vực hiện học về các trận lũ lụt khủng khiếp hồi năm 2000 nay đã thu hút sự tham gia của 5.000 hộ dân có để củng cố năng lực thể chế của mình trong việc thu nhập thấp chống lại 19 loại thiên tai khác ứng phó với thiên tai, lập ra các hệ thống cảnh

động của bão lụt không chỉ phụ thuộc vào cường báo sớm và phản ứng hiệu quả hơn (Hộp 4.6). độ của chúng, mà còn vào địa thế và đặc điểm các Cu-ba lại là một ví dụ nổi bật khác về việc một khu dân cư ở những nơi chúng xảy ra. Ngay cả nước có thể xây dựng thành công hệ thống cơ sở hạ tầng rất hiệu quả trong việc bảo vệ sinh mạng với dự liệu này, các số liệu nghiên cứu tại nhiều con người. Nằm ở trung tâm một trong những quốc gia cũng cho thấy một số điều quan trọng: vùng phải chịu nhiều xoáy thuận nhiệt đới dữ các cơ chế đối phó với rủi ro được phát triển tốt thì sẽ phát huy tác dụng. Thu nhập trung bình dội nhất trên thế giới, quốc đảo này mỗi năm đều của Cu-ba thấp hơn của Cộng hoà Đô-mi-ni-ca phải hứng chịu nhiều cơn bão lớn. Chúng gây – một đất nước phải đối mặt với các rủi ro khí hậu ra những thiệt hại to lớn về tài sản. Tuy nhiên, tương đương. Tuy nhiên trong vòng một thập kỷ những thiệt hại về sinh mạng con người và các tác động lâu dài về phát triển thì lại rất hạn chế. tính đến năm 2005 hệ thống cơ sở dữ liệu thiên tai Nguyên nhân: nước này có một hệ thống cảnh quốc tế đã cho thấy Cu-ba có gấp khoảng 10 lần báo sớm hiệu quả và một hệ thống cơ sở hạ tầng số người bị tác động bởi thiên tai nhưng chỉ gần phòng hộ dân sự rất phát triển dựa vào việc huy động các cộng đồng dân cư. Chính quyền địa phương đóng vai trò quan trọng trong việc phổ bằng một phần bảy số người thiệt mạng so với Cộng hoà Đô-mi-ni-ca.51 Sự khác biệt này chủ yếu có thể giải thích được là vì Cu-ba có một hệ thống biến lại các thông tin cảnh báo sớm này và hợp cơ sở hạ tầng và các chính sách bảo vệ người dân tác với các cộng đồng đang trong tình trạng rủi khỏi các rủi ro khí hậu rất phát triển. Khi các cơn ro. Khi cơn bão Wilma, vào thời điểm đó là cơn bão nhiệt đới mạnh lên, càng ngày chúng ta càng bão khủng khiếp nhất từng được ghi nhận ở Đại cần đẩy mạnh việc trao đổi giữa các quốc gia để Tây Dương, ập đến quốc đảo này vào năm 2005, học hỏi các biện pháp tối ưu trong công tác ứng phó với các rủi ro thiên tai liên quan đến khí hậu. hơn 640.000 người đã được sơ tán – và chỉ có duy nhất một trường hợp thiệt mạng.50 Kết luận: có thể đạt được những lợi ích to lớn nhờ Những phép so sánh đơn giản giữa các quốc vào nâng cao nhận thức của người dân và tổ chức gia chỉ mang lại một chỉ số sơ bộ về mức độ hiệu thể chế – đây là các biện pháp không nhất thiết đòi quả của các biện pháp quản lý rủi ro thiên tai. Tác hỏi phải có khoản đầu tư tài chính lớn.

4 4.2 Hợp tác quốc tế trong công tác thích ứng với biến đổi khí hậu

ế t c ố u q c á t p ợ h à v a g c ố u q p ấ c g n ộ đ h n à h : u ế y t ấ t ế h t u x i

ớ v g ́n ư h c í h T

BÁO CÁO PH ÁT TRIỂN CO N NGƯỜI 2 0 0 7/ 2 0 0 8

không có những khoản đầu tư hỗ trợ tương tự ở Công ước khung của LHQ về biến đổi khí hậu đã các quốc gia đang phát triển. Thế giới ngày càng đặt ra một lịch trình hành động táo bạo để triển bị phân chia rõ rệt giữa một bên là các quốc gia khai công tác thích ứng. Nó kêu gọi sự hợp tác quốc tế để chuẩn bị đối phó với những tác động đang phát triển khả năng thích ứng với biến đổi của biến đổi khí hậu ở những lĩnh vực từ nông khí hậu, và bên kia là những quốc gia không phát nghiệp, thông qua quản lý phòng hộ bờ biển, cho triển khả năng đó. đến các thành phố vùng trũng nhiều nguy cơ lũ Không nên xem xét một cách riêng rẽ những sự bất bình đẳng trong công tác thích ứng với biến lụt. Theo Công ước khung này, các nước giàu được đổi khí hậu. Chúng có liên hệ qua lại với những đề nghị phải giúp đỡ các nước đang phát triển đặc bất bình đẳng khác trong thu nhập, y tế, giáo dục biệt dễ bị tổn thương bởi các tác động tiêu cực của và các vấn đề an ninh cơ bản của con người. Ở bất cứ cấp độ rủi ro biến đổi khí hậu nào, những biến đổi khí hậu, nâng cao khả năng thích ứng của họ và hỗ trợ cho họ về mặt tài chính.52 Các chính phủ phương Bắc đã không tôn trọng quốc gia có khả năng thích ứng hạn chế nhất sẽ tinh thần của Công ước khung của LHQ về biến phải hứng chịu nhiều nhất những tác động tiêu đổi khí hậu. Trong khi sẵn sàng đầu tư mạnh tay cực lên sự nghiệp phát triển con người và phát cho công tác thích ứng tại đất nước mình, họ đã triển kinh tế. Mối hiểm nguy ở đây là những sự

188

Công tác hỗ trợ quốc tế

cần được tiến hành khẩn

trương với lý do phát triển

con người, lý do này bắt

lý do này bắt nguồn từ các khía cạnh đạo đức, kinh bất bình đẳng trong quá trình thích ứng sẽ càng tế và xã hội của sự phụ thuộc lẫn nhau về mặt sinh tô đậm các yếu tố thúc đẩy sự tụt hậu của một số khu vực, cản trở những nỗ lực tạo ra một mô hình thái của chúng ta. Bốn vấn đề sau cần phải được toàn cầu hoá hoàn chỉnh hơn. đặc biệt nhấn mạnh: Việc củng cố hợp tác quốc tế không thể đảm

Các giá trị chung

nguồn từ các khía cạnh đạo

đức, kinh tế và xã hội của

sự phụ thuộc lẫn nhau về

mặt sinh thái của chúng ta.

bảo cho một công tác thích ứng trở nên có hiệu quả và cũng không thể thay thế cho vai trò lãnh Gandhi đã nói: “Hãy nghĩ về con người nghèo khổ nhất mà bạn đã từng biết và tự hỏi liệu việc đạo chính trị quốc gia. Điều nó có thể mang lại là làm tiếp theo của bạn có mang lại lợi ích gì cho giúp tạo ra một môi trường trong đó cho phép các người đó không.” Lời răn dạy này truyền tải một nước đang phát triển được hành động, đồng thời ý tưởng cơ bản: nôm na là, phép thử đạo đức trao cho những người dân dễ bị tổn thương thêm đích thực đối với bất cứ cộng đồng nào không quyền tự chủ, xây dựng khả năng đề kháng cần thiết để ngăn chặn không để cho các rủi ro ngày phải là ở sự giàu có của họ mà là ở cách họ cư xử càng gia tăng trở thành những nguy cơ thiệt hại với những thành viên dễ bị tổn thương nhất của to lớn hơn. mình. Làm ngơ trước những nhu cầu thích ứng của những người nghèo trên thế giới sẽ không

Lý do cần tiến hành hỗ trợ quốc tế

Đóng góp đặc biệt Chúng ta không có lựa chọn nào cả

đáp ứng được tiêu chuẩn về hành vi đạo đức do Gandhi đưa ra, hay bất cứ tiêu chí đạo đức nào khác. Dù động cơ hành động có là gì đi nữa Tại sao những quốc gia giàu nhất nên hỗ trợ các – có thể là quan ngại về vấn đề môi trường, các quốc gia nghèo nhất thế giới thích ứng với biến đổi khí hậu? Công tác hỗ trợ quốc tế cần được tiến giá trị tôn giáo, chủ nghĩa nhân đạo thế tục hay hành khẩn trương với lý do phát triển con người, nhân quyền – thì hành động hỗ trợ thích ứng

4

bị đẩy đến bên lề của sự tồn tại. Khả năng chịu đựng của họ trước hạn hán, trận

Khí hậu đang biến đổi từng ngày cũng đang làm cho thế giới của chúng ta thay

lụt hay một loại thiên tai nào khác kế tiếp đã đi đến giới hạn cuối cùng. Thích ứng

đổi vĩnh viễn, và theo chiều hướng xấu đi – xấu đi rất nhiều. Đó là những gì chúng

ta biết.

chính là đầu tư vào mọi thứ mà sẽ có thể làm cho cả xã hội, đặc biệt là những người

Điều mà chúng ta phải học bây giờ là làm thế nào để ‘ứng phó’ được với biến

nghèo khó nhất và dễ bị ảnh hưởng bởi khí hậu nhất có khả năng chống chịu cao

T h í c h ư ́n g v ớ

đổi khí hậu này và trên thực tế làm sao để chúng ta có thể (và bắt buộc phải) đẩy lùi

hơn. Thích ứng chính là phát triển cho tất cả mọi người. Nhưng nó cần nhiều đầu

tư hơn và cũng cần khẩn trương hơn nữa.

những thiên tai này bằng cách giảm mức phát thải của mình. Thực tế là chỉ với một

Đó là một phần trong những gì ta cần đến. Phần kia, khó đạt được hơn, đó là

sự thay đổi nhiệt độ toàn cầu như chúng ta đã chứng kiến cho đến nay – khoảng

0,7°C từ giữa những năm 1800 đến nay – chúng ta đang bắt đầu thấy sự huỷ diệt

giảm thiểu lượng phát thải hiện nay của chúng ta, và phải giảm mạnh. Không có

hiện hữu quanh mình. Chúng ta biết rằng chúng ta đang phải chứng kiến ngày càng

sự thật nào khác cả. Chúng ta cũng biết rằng phát thải gắn liền với tăng trưởng và

tăng trưởng gắn liền với phong cách sống. Chính vì điều này mà nỗ lực giảm thiểu

nhiều các hi ện t ượng thời tiết cực đoan. Chúng ta biết rằng lũ lụt đã gây hại cho

phát thải của chúng ta nghe rất kêu khi nói ra nhưng lại chẳng được thực hiện bao

hàng triệu người ở khắp châu Á; rằng các cơn bão đã tàn phá hàng loạt các khu

nhiêu. Điều này cần phải được thay đổi.

dân cư dọc theo các khu vực bờ biển; rằng các đợt nóng đã giết chết ngay cả những

công dân của các nước giàu. Chuỗi các sự kiện như vậy còn dài.

Nó sẽ phải thay đổi ngay cả khi chúng ta nhận ra một sự thật khác: chúng ta

Nhưng chúng ta phải nhớ rằng đây mới chỉ là những thiệt hại hạn chế. Rằng

sống trên cùng một hành tinh là Trái đất, và để có thể chung sống chúng ta phải chia

sẻ nguồn tài nguyên của nó. Thực tế là ngay cả khi các nước giàu phải giảm nhẹ

chúng ta đang sống trong thời kỳ hiểm nghèo. Nếu đây chỉ mới là mức độ tàn phá

dấu chân các-bon của họ, thì những nước nghèo vẫn phải có được không gian sinh

của thay đổi nho nhỏ về nhiệt độ như vậy, thì hãy thử nghĩ xem điều gì sẽ xảy ra khi

thái để làm giàu cho mình. Đó là vấn đề quyền được phát triển.

trái đất nóng lên thêm 0,7°C nữa, điều mà các nhà khoa học hiện nay cho chúng ta

Câu hỏi duy nhất là liệu chúng ta có thể học được những cách mới để vừa

biết là không thể tránh khỏi – do hậu quả của lượng khí thải chúng ta đã tống vào

i x u t h ế t ấ t y ế u : h à n h đ ộ n g c ấ p q u ố c g a v à h ợ p t á c q u ố c t ế

bầu khí quyển. Rồi ta hãy thử nghĩ xem điều gì sẽ xảy ra nếu chúng ta thậm chí

làm giàu vừa đảm bảo phúc lợi hay không? Câu trả lời duy nhất là chúng ta không

còn cách nào khác cả.

còn vô trách nhiệm với khí hậu hơn nữa, và nhiệt độ lại tiếp tục tăng lên, theo như

dự đoán của tất cả các mô hình theo kịch bản ‘mặc kệ không làm gì’ sẽ là 5°C. Hãy

nghĩ xem: đó là mức chênh lệch nhiệt độ giữa thời kỳ băng hà gần đây nhất và thế

giới ngày nay mà chúng ta biết. Hãy suy nghĩ và hành động.

Sunita Narain

Bây giờ thì rõ ràng rằng đối phó với biến đổi khí hậu không phải là thứ gì đó mới

Giám đốc Trung tâm Khoa học và Môi trường

mẻ, phức tạp và khó hiểu. Nó chính là vấn đề về phát triển. Những người nghèo đã

BÁO CÁO PH ÁT TRIỂN CO N NGƯỜI 2 0 0 7/ 2 0 0 8 189

Hình 4.3

tiêu Phát triển Thiên niên kỷ chưa phải là một lịch

Các dòng viện trợ cần phải đẩy nhanh hơn nữa để thực hiện được các cam kết

trình phát triển con người trọn vẹn, nhưng chúng đã phản ánh được tính cấp thiết và xác định một

Các dự án, chương trình phát triển và hợp tác kỹ thuật (năm 2005, tính theo tỷ Đô la Mỹ)

130

Mục tiêu của Gleneagles

120

110

100

Các xu hướng hiện tại

2002

2010

2006 (sơ bộ)

Nguồn: Gurría và Manning 2007.

nhóm những vấn đề cần ưu tiên chung. Khi biến đổi khí hậu đã và đang tác động lên cuộc sống của những người nghèo, tăng cường thích ứng là một yêu cầu bắt buộc để đẩy mạnh tiến độ hoàn thành các mục tiêu đến năm 2015. Ở thế giới sau năm 2015, biến đổi khí hậu sẽ đóng vai trò giống như một chiếc phanh kìm hãm sự nghiệp phát triển con người, làm chững lại hoặc thậm chí làm thụt lùi những tiến bộ của con người, chừng nào các hoạt động giảm nhẹ chưa bắt đầu phát huy tác dụng. Tăng cường thích ứng để đối phó với nguy cơ này nên được coi là một phần của chiến lược cho giai đoạn sau năm 2015 để phát huy những thành quả của Mục tiêu Phát triển Thiên niên kỷ. với biến đổi khí hậu của các nước phát triển vẫn Nếu ngay bây giờ không có hành động để thích phải được coi là một mệnh lệnh đạo đức. ứng thì sẽ làm hao mòn nhanh chóng những thành tựu đạt được cho đến thời điểm đó. Như

Các Mục tiêu Phát triển Thiên niên kỷ (MDG)

vậy sẽ là không nhất quán với các Mục tiêu Phát triển Thiên niên kỷ. Các Mục tiêu Phát triển Thiên niên kỷ đã cổ vũ cho những nỗ lực chưa từng thấy nhằm giải quyết

Các lợi ích chung

nhu cầu cho những người nghèo nhất thế giới. Các mục tiêu cho đến năm 2015 – bao gồm từ việc giảm Trong khi hầu hết những nạn nhân trực tiếp của một nửa số người sống trong cảnh nghèo đói cùng biến đổi khí hậu và của việc thiếu khả năng thích

4

cực cho đến phổ cập giáo dục, giảm tỷ lệ tử vong ứng sẽ là những người dân nghèo trên thế giới, thì hậu quả lan toả sau đó sẽ không chỉ giới hạn trong ở trẻ em và tiếp tục đẩy mạnh vấn đề bình đẳng ranh giới địa lý của các quốc gia. Biến đổi khí hậu giới – đã được các chính phủ, các tổ chức xã hội và có khả năng gây ra các thảm hoạ nhân đạo, huỷ các cơ quan phát triển lớn đặt ra. Mặc dù các Mục hoại hệ sinh thái, làm trật khớp và sụp đổ nền kinh

Mức viện trợ thực đối với các nước Châu Phi cận Sa-ha-ra đang có xu hướng không đổi

Hình 4.4

tế ở một quy mô lớn hơn nhiều so với những gì

Tổng vốn ODA thực (tỷ Đô la Mỹ, năm 2005)

chúng ta đang chứng kiến hiện nay. Các nước giàu sẽ không hoàn toàn bình yên trước những hậu quả đó. Sự đảo lộn về môi trường trên diện rộng, sinh kế bị mất đi, nạn đói kém gia tăng, nước sinh hoạt thiếu thốn, tất cả đều có khả năng gây ra những đe

Viện trợ xoá nợ thực

ế t c ố u q c á t p ợ h à v a g c ố u q p ấ c g n ộ đ h n à h : u ế y t ấ t ế h t u x i

doạ về an ninh cho các quốc gia, khu vực và toàn thế giới. Các quốc gia vốn đã suy yếu có thể sẽ sụp

Viện trợ nhân đạo

ớ v g ́n ư h c í h T

đổ hoàn toàn bởi chính nạn đói kém và những căng thẳng ngày càng gia tăng trong lòng xã hội của họ. Áp lực di cư sẽ ngày càng lớn. Xung đột

Các dự án, chương trình phát triển và hợp tác kỹ thuật

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006 (ước tính)

Nguồn: Gurría và Manning 2007.

BÁO CÁO PH ÁT TRIỂN CO N NGƯỜI 2 0 0 7/ 2 0 0 8

tranh giành nguồn nước sẽ lan rộng và trở nên khốc liệt hơn. Trong một thế giới phụ thuộc lẫn nhau, các tác động của biến đổi khí hậu hiển nhiên là sẽ vượt qua các rào cản biên giới quốc gia. Trong khi đó, các quốc gia phải chịu trách nhiệm chính cho vấn đề này lại đang có vẻ như làm ngơ trước những

190

hậu quả của nó, thì sự hận thù và căm giận tất sẽ bang và 18 thành phố của Hoa Kỳ đã truy tố một xảy ra, và đó có thể là điều kiện làm nảy sinh các nhóm các công ty thuốc lá trong một vụ kiện tập tư tưởng chính trị cực đoan. thể vì đã gây ra một loạt các loại bệnh tật. Bản án

Trách nhiệm và nghĩa vụ

Hộp 4.7 Các Chương trình Hành động Thích ứng Quốc gia (NAPA) – một hướng tiếp cận hạn chế

Chương trình Hành động Thích ứng Quốc gia (NAPA) là một trong số những sản

triển đồng cỏ chăn nuôi gia súc. Băng-la-đét vạch ra một loạt các dự án phòng

phẩm hiện hữu ít ỏi của sự hợp tác đa phương trong vấn đề thích ứng. Được cấp vốn

hộ bờ biển. Trong khi các dự án được thiết kế tốt là rất cần thiết để giải quyết

thông qua Quỹ dành cho Các quốc gia Chậm phát triển Nhất (LDC) thuộc Quỹ Môi

các nhu cầu cấp bách của những người dân dễ bị tổn thương nhất, thì chúng lại

trường Toàn cầu (GEF), Chương trình Hành động Thích ứng Quốc gia nhằm mục

không thể tạo cơ sở cho một chiến lược thích ứng có hiệu quả. Cũng như trong

đích xác định các nhu cầu khẩn cấp và trước mắt trong khi xây dựng một khuôn khổ

các lĩnh vực viện trợ khác, hình thức hỗ trợ theo dự án thường đi kèm theo các

để lồng ghép công tác thích ứng vào quá trình hoạch định quốc gia. Chúng có thành

chí phí giao dịch cao, và thường đi theo các ưu tiên và quan tâm của các nhà

công hay không?

tài trợ. Công tác hoạch định thích ứng có hiệu quả phải được phát triển thông

Nói chung thì câu trả lời là ‘không.’ Tính đến nay người ra đã xây dựng được 20

qua các chương trình quốc gia và ngân sách quốc gia, trong đó chính phủ đặt ra

Chương trình Hành động Thích ứng Quốc gia. Mặc dù rất nhiều chương trình bao

các ưu tiên thông qua các cấu trúc chính trị có thể đáp ứng những nhu cầu của

ấn định các công ty phải bồi thường 206 tỷ Đô-la Mỹ và thay đổi phương pháp tiếp thị.53 Việc gây hại đến môi trường cũng phải chịu sự điều chỉnh của luật pháp. Năm 1989 con tàu Exxon Valdez đã mắc cạn ở Alaska, làm tràn hơn 42 triệu lít dầu ra Trách nhiệm có tính lịch sử đối với sự biến đổi khí hậu và hiện trạng mức phát thải CO2 tính theo đầu người tiếp tục ở mức cao đã đặt ra những câu một khu vực hoang dã có giá trị sinh thái đặc biệt hỏi quan trọng cho người dân ở các nước giàu. quan trọng. Uỷ ban An toàn Giao thông Quốc gia Nguyên tắc mọi người phải được bảo vệ trước Hoa Kỳ đã tuyên bố rằng nguyên nhân là do bất các mối nguy hiểm do người khác gây ra đã được cẩn, từ đó phát sinh hành động pháp lý dẫn đến ghi nhận trong luật pháp của hầu khắp các quốc gia. Một ví dụ rõ rệt là việc hút thuốc. Năm 1998, một nhóm các Chưởng lý đại diện cho năm tiểu các các vụ kiện về cố ý gây thiệt hại và dân sự, tốn kém đến hơn 2 tỷ Đô-la Mỹ.54 Ở quy mô rộng

4

gồm các phân tích rất tuyệt vời, nhưng về tổng thể các chương trình này có 4 nhược

những người bị ảnh hưởng nặng nề nhất. Hiện không có bằng chứng cho thấy

điểm sau:

sự lồng ghép này đã đạt được ở quy mô cần thiết.

•

Thiếu kinh phí. Theo quy định của Quỹ LDC mỗi quốc gia ban đầu được hỗ trợ

•

Ít gắn kết với phát triển con người. Một số Chương trình Hành động Thích ứng

tối đa 200.000 Đô-la Mỹ để xây dựng Chương trình Hành động Thích ứng Quốc

Quốc gia đã giúp chúng ta hiểu rõ hơn về tác động của các rủi ro biến đổi khí hậu

gia. Con số này chỉ là một phần nhỏ so với số tiền mà một số quận hoặc thành

đang xuất hiện đối với những nhóm người dễ bị ảnh hưởng. Tuy nhiên, chúng

T h í c h ư ́n g v ớ

phố ở châu Âu chi vào công tác phân tích đánh giá rủi ro và nguy cơ thiệt hại.

không tạo ra cơ sở để lồng ghép quá trình thích ứng vào các chiến lược quốc

Sự eo hẹp về tài chính đã hạn chế phạm vi hoạt động của chính phủ trong việc

gia về xoá đói giảm nghèo. Trọng tâm của các chương trình này chủ yếu là ‘đối

tham vấn với các cộng đồng có nguy cơ rủi ro hay tiến hành các nghiên cứu quốc

phó với khí hậu,’ mà không tính đến công tác bảo trợ xã hội và các chiến lược

gia.

rộng có tầm bao quát hơn nhằm nâng cao vị thế cho các hộ nghèo. Có thể thấy

• Ước tính quá thấp chi phí thích ứng. Tất nhiên Chương trình Hành động Thích

rõ việc thiếu gắn kết về chính trị giữa hoạch định thích ứng và hoạch định xoá đói

ứng Quốc gia không phải được thiết kế để thực hiện một mình, nhưng kinh phí

giảm nghèo trong các Văn bản Chiến lược Xoá đói Giảm nghèo (PRSP), những

để thực hiện chúng lại thấp một cách phi thực tiễn. Mức kinh phí trung bình được

tài liệu đặt ra các mục tiêu phát triển và ưu tiên của quốc gia thông qua hợp tác

đề xuất cho 16 Chương trình Hành động Thích ứng Quốc gia đầu tiên là 24 triệu

viện trợ. Trong một nghiên cứu đánh giá 19 Văn bản Chiến lược Xoá đói Giảm

Đô-la Mỹ, kéo dài trong một chu kỳ ngân sách là 3-5 năm. Các nước đã triển

nghèo được thực hiện cho báo cáo này, phần lớn đều xác định các diễn biến

khai được tương đối đáng kể công tác chuẩn bị dự án trong khuôn khổ Quỹ LDC

khí hậu và biến đổi của thời tiết là những động lực quan trọng gây ra đói nghèo

thì sẽ nhận được trung bình 3-3,5 triệu Đô-la Mỹ để tiến hành triển khai thực

và cản trở phát triển con người. Tuy nhiên chỉ có bốn quốc gia – Băng-la-đét,

hiện các mục tiêu ưu tiên cao nhất vạch ra trong Chương trình Hành động Thích

Ấn Độ, Ma-la-uy và Yê-men – đã xác định được các mối liên kết cụ thể giữa sự

ứng Quốc gia của họ. Thậm chí đối với các quốc gia nhận được mức cao nhất,

biến đổi khí hậu với các nguy cơ thiệt hại trong tương lai. Trong rất nhiều trường

i x u t h ế t ấ t y ế u : h à n h đ ộ n g c ấ p q u ố c g a v à h ợ p t á c q u ố c t ế

số tiền này cũng khó có thể đáp ứng được các nhu cầu cấp thiết mà các hộ gia

hợp, hoạch đinh thích ứng diễn ra trên một con đường hoàn toàn khác so với

đình nghèo đang phải đối mặt. Ví dụ, khoản tiền 74 triệu Đô-la đề xuất dành cho

hoạch định xoá đói giảm nghèo. Ví dụ, Mau-ri-ta-ni-a không đưa các phát hiện

Băng-la-đét và 128 triệu Đô-la Mỹ cho Căm-pu-chia còn hụt xa so với yêu cầu.

của Chương trình Hành động Năm 2004 của nước này vào Văn bản Chiến lược

•

Thiên về cách tiếp cận theo dự án. Hầu hết các Chương trình Quốc gia đều tập

Xoá đói Giảm nghèo của mình năm 2006 – một kết quả cho thấy rằng quá trình

trung vào các dự án quy mô nhỏ đồng tài trợ bởi nhiều nhà tài trợ. Ví dụ, Ni-giê

thích ứng với biến đổi khí hậu không có vai trò nổi bật trong xác định các mối ưu

xác định được 14 dự án ở các lĩnh vực như quản lý lưu vực đầu nguồn và phát

tiên trong hợp tác viện trợ.

Nguồn: Matus Kramer 2007; Reid và Huq 2007; Chính phủ Cộng hoà Nhân dân Băng-la-đét 2005; Cộng hoà Ni-giê 2006; Chính phủ Hoàng gia Căm-pu-chia 2006.

BÁO CÁO PH ÁT TRIỂN CO N NGƯỜI 2 0 0 7/ 2 0 0 8 191

Hình 4.5

lại sự biến đổi khí hậu. Tuy nhiên, để thành công, lớn hơn, khi các nhà máy làm ô nhiễm các dòng sông hay bầu không khí, nguyên tắc ‘người gây công tác thích ứng sẽ phải cần đến sự phối hợp

Đầu tư ở các nước phát triển hạn chế các quỹ hỗ trợ thích ứng

ô nhiễm phải đền bù’ được áp dụng để trang trải hành động trên nhiều mặt. Các nhà tài trợ và các cho các chi phí của công tác làm sạch môi trường. tổ chức phát triển sẽ phải hợp tác với các chính phủ

Triệu Đô la Mỹ

1300

1200

1100

1000

900

800

Nếu như các thiệt hại về môi trường gây ra bởi để lồng ghép công tác thích ứng vào các chiến lược biến đổi khí hậu được gom lại xét xử trong cùng xoá đói giảm nghèo và các quá trình hoạch định có một thể chế tài phán, thì những người đã gây ra quy mô bao quát hơn. Với thực trạng là rất nhiều thiệt hại sẽ buộc phải bồi thường cho các nạn nhân quốc gia trong số những nước dễ bị ảnh hưởng nhất cũng thuộc diện những nước nghèo nhất, viện theo luật định. Điều này sẽ tạo ra một áp lực lên các nước giàu khiến họ không những phải chấm dứt trợ quốc tế sẽ đóng một vai trò then chốt trong việc các hoạt động gây hại (giảm nhẹ) mà còn phải bồi tạo điều kiện cho quá trình thích ứng. thường cho các thiệt hại (thích ứng).

Thực hiện cam kết

700

600

Khởi điểm chính là việc các nhà tài trợ phải thực hiện các cam kết trước đây. Những năm gần đây đã

Hiện trạng đầu tư cho quá trình thích ứng – quá ít, quá chậm trễ và quá manh mún

500

400

300

200

100

Ngập lụt ở Vơ-ni-xơ (hàng năm 2006-2011)

Phòng chống ngập lụt và bảo vệ bờ biển Vương quốc Anh (2004-2005)

Tổng cam kết tài trợ cho Quỹ hỗ trợ thích ứng tính đến tháng 6 năm 2007 (SCCF, LDCF)

chứng kiến một sự thay đổi đáng kể trong công tác viện trợ. Trong suốt những năm 1990, nguồn viện trợ phát triển sụt giảm trầm trọng, làm chững lại Hợp tác quốc tế trong công tác thích ứng có thể các nỗ lực xoá đói giảm nghèo trên toàn cầu. Cuộc được xem là một cơ chế bảo hiểm cho những người nghèo trên thế giới. Giảm nhẹ biến đổi khí hậu sẽ họp Thượng đỉnh Thiên niên kỷ của LHQ năm tạo ra một sự khác biệt nhỏ đối với triển vọng phát 2000, một dịp tập hợp đông đảo nhất các nhà lãnh triển con người trong số các cộng đồng dễ bị tổn đạo thế giới trong lịch sử, đã đánh dấu một bước thương trong nửa đầu của Thế kỷ 21 – nhưng sẽ là ngoặt. Nó đưa đến một quyết tâm chưa từng thấy để cùng đạt được những mục tiêu chung – các Mục một sự khác biệt lớn trong nửa sau. Ngược lại, các tiêu Phát triển Thiên niên kỷ – thông qua sự hợp chính sách thích ứng sẽ có thể tạo ra một sự khác tác giữa các quốc gia giàu và nghèo. Các cam kết biệt lớn ngay trong vòng 50 năm tới – và chúng sẽ

4

Nguồn: Abbott 2004; DEFRA 2007 và GEF 2007.

Bảng 4.1 Kiểm kê các nguồn tài chính đa phương cho công tác thích ứng

ế t c ố u q c á t p ợ h à v a g c ố u q p ấ c g n ộ đ h n à h : u ế y t ấ t ế h t u x i

được tuyên bố tại Monterrey năm 2002, của Liên còn tiếp tục quan trọng sau cả giai đoạn đó. Đối với những chính phủ quan tâm đến việc đạt được minh Châu Âu năm 2005 và của G8 tại Gleneagles những tiến bộ theo như các Mục tiêu Phát triển đã hậu thuẫn cho sự hợp tác đó bằng những cam Thiên niên kỷ trong thập kỷ tới, và sau đó tiếp tục kết viện trợ. Bản Đồng thuận Monterrey đã tái khẳng định một mục tiêu hỗ trợ phát triển dài hạn phát huy các tiến bộ này, thì quá trình thích ứng có trị giá tương đương 0,7% GDP của các nước là phương án duy nhất để hạn chế những thiệt hại giàu. Các cam kết của Liên minh Châu Âu và khối gây ra bởi hiện tượng biến đổi khí hậu hiện nay. G8 vào năm 2005 bao gồm việc tăng gấp đôi nguồn Chính phủ các nước đang phát triển có trách viện trợ cho đến năm 2010 – một khoản tăng 50 tỷ nhiệm chủ yếu đối với việc phát triển các chiến lược cần thiết để xây dựng sức đề kháng chống Đô-la Mỹ, với khoảng một nửa trong số đó là sẽ được dành cho châu Phi. Đây là những nguồn lực có thể giúp cho các quốc gia đáp ứng được thách thức của việc tăng cường các nỗ lực thích ứng.

Tổng số tiền đã giải ngân (trừ các

Tổng vốn cam kết

Tổng vốn đã nhận

Những dấu hiệu ban đầu của việc thực hiện

khoản phí) (triệu Đô la Mỹ)

Quỹ thích ứng

(triệu Đô la Mỹ)

Quỹ cho các nước kém phát triển nhất

156,7

52,1

9,8

ớ v g ́n ư h c í h T

Quỹ đặc biệt về biến đổi khí hậu

67,3

53,3

1,4

Quỹ thích ứng

–

cam kết lại không được khả quan lắm. Viện trợ quốc tế đang trên đà tăng lên từ cuối những năm 1990. Tuy nhiên, vào năm 2006, các hỗ trợ phát

Cộng

229

110,4

11,2

Ưu tiên chiến lược về thích ứng

14,8 a

triển đã giảm 5% – lần suy giảm đầu tiên kể từ năm 1997. Con số này phần nào phóng đại mức suy

Tổng cộng

279

160,4

giảm thực bởi nó chưa tính đến các nỗ lực xoá nợ đặc biệt đáng kể dành cho I-rắc và Ni-giê-ri-a năm

a. bao gồm cả các khoản phí Chú thích: số liệu cập nhật tại thời điểm 30 tháng 4 năm 2007.

Nguồn: GEF 2007a, 2007b, 2007c.

BÁO CÁO PH ÁT TRIỂN CO N NGƯỜI 2 0 0 7/ 2 0 0 8

2005. Nhưng ngay cả khi loại trừ hai hoạt động này, mức viện trợ thực tế cũng đã giảm mất 2%.55

192

Khởi điểm chính là việc các

nhà tài trợ phải thực hiện

các cam kết trước đây.

Hình 4.6

quỹ này được các nhà tài trợ đóng góp tự nguyện. Các con số sụt giảm về viện trợ cũng ẩn chứa sau chúng những mối quan ngại lớn hơn. Ví dụ, phần Năm 2006, một cơ chế khác, Ưu tiên Chiến lược lớn mức tăng kể từ năm 2004 là nhờ các nỗ lực cho Công tác Thích ứng (SPA), đã được vạch ra xoá nợ và viện trợ nhân đạo. Việc xoá nợ thường để cấp vốn cho các dự án thử nghiệm hoạt động sẽ thổi phồng các con số viện trợ thực do yêu cầu dựa trên chính các nguồn lực của GEF trong một nghiệp vụ của hạch toán tài chính: các số liệu về giai đoạn 3 năm. Mục tiêu của các nguồn quỹ GEF này, theo tuyên bố, là giảm thiểu khả năng bị tổn viện trợ sẽ ghi nhận giá trị nợ được cắt giảm thành thương của các quốc gia bằng cách hỗ trợ các dự khoản tăng lên trong tiền viện trợ. Viện trợ nhân án nâng cao khả năng thích ứng. Cùng với việc đạo thì thường mang tính tập trung và – theo lý thuyết – thường hướng chủ yếu vào việc ứng phó Nghị định thư Kyoto bắt đầu có hiệu lực từ năm với các thảm hoạ thay vì phát triển lâu dài. 2005, một nguồn vốn tiềm năng khác đã được khai Các phân tích của OECD đã đặt ra các câu hỏi thông dưới dạng Quỹ dành cho Công tác Thích quan trọng ví như trong xu thế như hiện nay liệu ứng – một nguồn quỹ sẽ được tiếp vốn thông qua các nhà tài trợ có thể thực hiện được các cam kết các giao dịch theo Cơ chế Phát triển Sạch (CDM) (xem chương 3). của mình hay không. Không tính đến xoá nợ và Các con số về cấp viện trợ cho đến nay chưa tỏ viện trợ nhân đạo, tốc độ tăng viện trợ sẽ phải gấp ra ấn tượng cho lắm. Có thể tóm lược như sau: ba lần trong vòng 4 năm tới thì mới có thể thực • Quỹ Dành cho Các quốc gia Chậm phát triển Nhất. Được lập ra vào năm 2001, cho đến nay LDCF đã nhận được cam kết hỗ trợ từ 17 nhà tài trợ hiện cam kết năm 2005 là tăng viện trợ lên gấp đôi vào năm 2010 (Hình 4.3).56 Mối quan ngại đặc biệt là sự chững lại kể từ năm 2002 của các luồng viện với số tiền xấp xỉ 157 triệu Đô-la Mỹ. Chỉ chưa trợ cho các chương trình phát triển trọng yếu ở đầy một nửa số đó được chuyển đến các tài vùng châu Phi cận Sahara (Hình 4.4). Những xu thế này không phù hợp với các đòi hỏi về tài chính của công tác thích ứng với biến đổi khí hậu. khoản của GEF. Thực chi thông qua các dự án chỉ đạt 9,8 triệu Đô-la Mỹ.57 Kết quả rõ rệt nhất của LDCF cho đến nay là giúp lập ra 20 bản Kế

Viện trợ dễ bị ảnh hưởng bởi biến đổi khí hậu

hoạch Hành động Thích ứng Quốc gia (NAPA)

4

hoàn chỉnh. Rất nhiều trong số các bản kế hoạch

Quá trình trợ cấp thông qua các cơ chế thích ứng chuyên dụng còn nhiều hạn chế

này bao gồm các nghiên cứu phân tích có ích,

Hỗ trợ phát triển chính thức bị ảnh hưởng bởi biến đổi khí hậu, một số nhà tài trợ tiêu biểu giai đoạn 2001-2005 (%)

100

T h í c h ư ́n g v ớ

Hoa Kỳ

Pháp

I-ta-li-a

Na Uy

Vương quốc Anh

Hà Lan

Ca-na-đa

Đức

Nhật Bản

Đan Mạch

i x u t h ế t ấ t y ế u : h à n h đ ộ n g c ấ p q u ố c g a v à h ợ p t á c q u ố c t ế

Mức trung bình của OECD-DAC

Dự báo mức cao 34%, 32 tỷ Đô la Mỹ

Dự báo mức thấp 17%, 16 tỷ Đô la Mỹ

Nguồn: Tính toán của Văn phòng HDR dựa vào OECD 2007b và Agrawala 2005.

BÁO CÁO PH ÁT TRIỂN CO N NGƯỜI 2 0 0 7/ 2 0 0 8 193

cung cấp những thông tin quan trọng và cặn Tương phản sâu sắc với công tác hoạch định thích kẽ về các vấn đề ưu tiên. Tuy nhiên, chúng có ứng ở các nước phát triển, các kế hoạch viện trợ đa hai nhược điểm cơ bản. Thứ nhất, chúng đề ra phương cho công tác thích ứng ở các nước đang rất ít giải pháp trước các thách thức trong quá phát triển khởi động rất chậm chạp. Thực vậy, từ trước đến nay quá trình này vẫn có các đặc trưng trình thích ứng, mà chỉ tập trung chủ yếu vào muôn thuở như: đầu tư nhỏ lẻ, manh mún và công ‘đối phó với khí hậu’ thông qua các dự án quy tác quản lý kém. Tệ hơn, hợp tác quốc tế trong mô nhỏ: tính trung bình, đề xuất huy động tài công tác thích ứng đã không được phát triển với tư cách một phần của mối hợp tác lớn hơn, đó là viện trợ quốc tế trong vấn đề xoá đói giảm nghèo. chính của mỗi nước chỉ vào khoảng 24 triệu Đô- la Mỹ.58 Thứ hai là, ở hầu hết các nước, các Kế hoạch Hành động Thích ứng Quốc gia lại được Hệ quả là các cơ chế hỗ trợ tài chính đa phương xây dựng bên ngoài khuôn khổ thể chế của công đang chỉ có thể mang lại những dòng tài chính tác hoạch định quốc gia về xoá đói giảm nghèo. nhỏ lẻ với chi phí giao dịch lớn, đem đến những Kết quả là nó trở thành một giải pháp ứng phó kết quả rất hạn chế. dựa trên các dự án nhỏ lẻ, không thể lồng ghép công tác hoạch định thích ứng vào quá trình Các cơ chế đa phương cho quá trình thích triển khai các chính sách có quy mô bao quát ứng đã được phát triển trong khuôn khổ hàng loạt các sáng kiến (Bảng 4.1). Hai quỹ của UNFCCC hơn nhằm khắc phục khả năng bị tổn thương – quỹ Dành cho Các quốc gia Chậm phát triển và tụt hậu (Hộp 4.7). Nhất (LDCF) và quỹ Đặc biệt cho Biến đổi Khí • Quỹ Đặc biệt cho Biến đổi Khí hậu. Đi vào hoạt hậu (SCCF) – đã được lập ra dưới sự bảo trợ của động từ năm 2005, SCCF đã nhận được các Quỹ Môi trường Toàn cầu (GEF). Cả hai nguồn cam kết ủng hộ lên tới 67,3 triệu Đô-la Mỹ,

thích ứng ở các nước nghèo thì khó có thể chấp nhận được hơn, đó là còn chưa tính đến vai trò của các nước giàu trong việc gây ra các rủi ro biến trong đó 56,7 triệu được dành riêng cho công tác thích ứng.59 SCCF được lập nên để giải quyết các nhu cầu về thích ứng lâu dài của đổi khí hậu. các nước đang phát triển, giải quyết các vấn đề về y tế, sản xuất nông nghiệp, nước sinh hoạt

Các danh mục viện trợ đang bị đe dọa

và những hệ sinh thái dễ bị huỷ hoại. Thực chi Liệu các nhà tài trợ khác đã bù đắp cho sự thiếu hụt trong chuyển giao viện trợ thông qua các quỹ của các dự án cho đến nay mới chỉ là 1,4 triệu Đô-la Mỹ.60 thích ứng với biến đổi khí hậu chuyên dụng hay • Ưu tiên Chiến lược cho Công tác Thích ứng. Đi vào chưa? Còn tồn tại nhiều vấn đề trong việc đánh triển khai từ năm 2004. Nó dành ra một khoản giá các nỗ lực viện trợ ở cấp độ rộng lớn hơn, bởi 50 triệu Đô-la Mỹ trải dài trong 3 năm để triển không có một khái niệm thống nhất về thế nào khai các dự án thí điểm trên một loạt các lĩnh là một hoạt động thích ứng. Tuy nhiên, các phân vực, đặc biệt là quản lý hệ sinh thái. Cho đến tích chi tiết cho thấy việc lồng ghép công tác hoạch nay, số tiền cam kết là 28 triệu Đô-la Mỹ, trong đó 14,8 triệu đã được giải ngân.61 định thích ứng vào các chính sách viện trợ vẫn còn ở cấp độ rất sơ khởi. • Quỹ cho Công tác Thích ứng. Được tạo ra để hỗ Các nhà tài trợ song phương và đa phương trợ các ‘hoạt động cụ thể,’ sẽ được cấp vốn thông đang dần tăng cường hỗ trợ cho công tác thích qua hình thức đánh thuế ở mức 2% giá trị tín ứng, bắt đầu từ một nấc thang thấp. Một nghiên dụng tạo ra từ các dự án CDM. Nếu được triển cứu đánh giá về 10 cơ quan viện trợ song phương khai, khoản thuế này sẽ mang lại nguồn thu có giá trị trong khoảng từ 160 tới 950 triệu Đô-la lớn, hiện chiếm gần hai phần ba tổng số tiền hỗ trợ phát triển quốc tế, đã cố gắng xác định những dự án có tập trung vào công tác thích ứng với biến đổi khí hậu. Đánh giá này ghi nhận tổng cam kết Mỹ đến năm 2012, tuỳ thuộc vào khối lượng và giá cả giao dịch.62 Tuy nhiên, Quỹ dành cho Công tác Thích ứng này vẫn chưa hỗ trợ được cho công tác này là 94 triệu Đô-la Mỹ trong giai cho một hoạt động nào vì vẫn còn những bất đồng trong vấn đề quản lý.

4

ế t c ố u q c á t p ợ h à v a g c ố u q p ấ c g n ộ đ h n à h : u ế y t ấ t ế h t u x i

ớ v g ́n ư h c í h T

BÁO CÁO PH ÁT TRIỂN CO N NGƯỜI 2 0 0 7/ 2 0 0 8

Có thể đơn giản hoá vấn đề phức tạp này thành một bảng cân đối đơn giản như sau. Cho đến đoạn 5 năm, từ 2001 tới 2005 – tức là thấp hơn 0,2% so với mức hỗ trợ phát triển trung bình.64 Tất nhiên, con số này chỉ phản ánh những gì đã giữa năm 2007, tổng kinh phí đa phương đã thực diễn ra trong quá khứ. Có dấu hiệu cho thấy các hiện trong khuôn khổ các sáng kiến của UNFCCC nhà tài trợ đang bắt đầu đáp ứng lại các nhu cầu của quá trình thích ứng với biến đổi khí hậu. Ví đã đạt mức 26 triệu Đô-la Mỹ. Số tiền này chỉ ngang dụ, trong giai đoạn 2005-2007, hoạt động liên quan bằng với chi phí cho công tác phòng chống lũ trong một tuần ở Anh. Nhìn vào tương lai, tổng cam kết hỗ trợ tài chính cho công tác thích ứng thông qua các quỹ đa phương chuyên dụng đạt mức 279 triệu đến công tác thích ứng của Ngân hàng Thế giới đã tăng lên từ khoảng 10 lên thành 40 dự án.65 Tuy nhiên, công tác hoạch định và huy động kinh phí Đô-la Mỹ. Những nguồn quỹ này sẽ được giải ngân cho quá trình thích ứng với biến đổi khí hậu vẫn trong nhiều năm. Sự tương phản giữa các nỗ lực còn là những hoạt động chưa được đa phần các tổ thích ứng ở các nước giàu là rất đáng kể. Bang chức tài trợ quan tâm tới. Nếu không thay đổi tình hình này sẽ để lại Baden-Wurtemberg của Đức đang có kế hoạch chi hậu quả không những cho tình trạng nghèo đói gấp đôi tổng số tiền dành cho công tác thích ứng và dễ bị tổn thương ở các nước đang phát triển mà đa phương vào việc củng cố hệ thống phòng chống còn cho cả mức độ hiệu quả của công tác viện trợ. lũ lụt của mình. Trong khi đó, kế hoạch Mose của Venice, có mục tiêu bảo vệ thành phố này khỏi sự Trong khi phần lớn các nhà tài trợ rất chậm phản ứng trước thách thức của công tác thích ứng, thì các chương trình viện trợ của họ sẽ bị ảnh hưởng dâng lên của mực nước biển, sẽ chi khoảng 3,8 tỷ Đô-la Mỹ trong vòng 5 năm (Hình 4.5).63 trực tiếp bởi biến đổi khí hậu. Một ví dụ rõ ràng Tất nhiên, sự quan tâm đầu tư của các nước nhất là: các chương trình phát triển nông thôn sẽ giàu vào công tác thích ứng với biến đổi khí hậu không hoàn toàn bình an vô sự trước những hậu là hoàn toàn chính đáng. Thế nhưng việc thiếu quả của sự thay đổi trong tình hình mưa. Và việc kinh phí dai dẳng và triền miên cho công tác

194

các hạng mục đầu tư hiện nay chống lại biến đổi hạn hán ngày càng diễn ra thường xuyên ở khu khí hậu, chứ chưa phải là kinh phí gia tăng trong vực châu Phi cận Sahara sẽ ảnh hưởng rất trực tiếp việc sử dụng các chương trình viện trợ vào mục đến các chương trình y tế, dinh dưỡng và giáo dục. đích củng cố sức đề kháng thiên tai. Và việc cường độ và tần suất bão lụt tăng lên sẽ Ẩn sau những con số nổi bật này, có những sự làm tổn hại đến các chương trình viện trợ trên rất khác biệt giữa các nhà tài trợ. Một số các nhà tài nhiều lĩnh vực. Các hình ảnh trên các phương tiện thông tin đại chúng cho thấy các cơ sở trường học trợ song phương chủ chốt – bao gồm Canada, Đức, Nhật Bản và Anh – đang đối mặt với nguy cơ tiếp và y tế bị các cơn lũ cuốn trôi ở Băng-la-đét năm xúc với rủi ro cao (Hình 4.6). Danh mục vốn hỗ trợ 2007 là minh chứng cho việc các khoản đầu tư xã của các tổ chức đa phương như Ngân hàng Phát hội có thể bị các thiên tai liên quan tới khí hậu gây triển Châu Phi (ADB) và Hiệp hội Phát triển Quốc thiệt hại như thế nào. tế (IDA) của Ngân hàng Thế giới cũng đang trong Ở khắp các nước đang phát triển, những tình trạng tương tự. khoản đầu tư viện trợ lớn đang bị trói buộc vào các dự án và chương trình rất dễ tổn thương trước biến đổi khí hậu. Uỷ ban Hỗ trợ Phát triển (DAC)

Điều chỉnh công tác cứu hộ thiên tai phù hợp với sự biến đổi khí hậu

của OECD đã phát triển một cơ chế khung để xác định những hoạt động viện trợ nhạy cảm với biến Các thiên tai liên quan đến biến đổi khí hậu đặt đổi khí hậu. Uỷ ban đã áp dụng khung này vào ra nhiều loại thách thức hơn đối với cộng đồng một số các nước đang phát triển. Đối với Băng-la- các nhà tài trợ. Biến đổi khí hậu sẽ làm cường độ đét và Nê-pan, DAC ước tính rằng hơn một nửa và tần suất xảy ra thiên tai tăng lên. Tăng cường tổng số viện trợ được tập trung vào các hoạt động đầu tư vào giảm thiểu rủi ro thiên tai là một yêu cầu thiết yếu để đối phó với thử thách này. Tuy nhiên, thực tế là thiên tai sẽ luôn xảy ra – và cộng mà sẽ có thể chịu tác động tiêu cực của biến đổi khí hậu.66 Sử dụng hệ thống báo cáo của DAC, chúng rôi đồng quốc tế sẽ phải phản ứng lại thông qua các đã thực hiện một nghiên cứu phân tích ‘độ nhạy hoạt động cứu trợ nhân đạo. Hai yêu cầu đặt ra cảm của hoạt động viện trợ’ cho các hạng mục tài là tăng cường cung cấp viện trợ và củng cố khả

4

T h í c h ư ́n g v ớ

Bảng 4.2 Chi phí phát triển khả năng chống chịu khí hậu

trợ trải đều trong suốt giai đoạn 2001-2005. Nói năng hỗ trợ khắc phục thiên tai. rộng ra, chúng tôi xác định các hoạt động hỗ trợ Cứu trợ thiên tai hiện đang là một trong phát triển mà có thể được coi là dễ bị tổn thương những lĩnh vực phát triển nhanh nhất trong bởi nhiều cấp độ rủi ro biến đổi khí hậu khác công tác viện trợ quốc tế, với tổng mức viện trợ nhau. Phạm vi của các rủi ro này trải từ một số ít các hoạt động đặc biệt nhạy cảm – ví dụ như nông nghiệp và nước sinh hoạt – cho đến một tập song phương lên đến 8,4 tỷ Đô-la Mỹ – hay 7,5% tổng viện trợ – trong năm 2005.69 Thiên tai liên quan đến biến đổi khí hậu là một trong những hợp rộng hơn bao gồm các dự án và chương trình động lực mạnh nhất khiến cho viện trợ nhân đạo tăng lên, và biến đổi khí hậu sẽ càng củng cố cho xu thế này hơn nữa. Theo dự kiến, mức độ có thể bị ảnh hưởng trong các lĩnh vực như giao thông vận tải.67 phải hứng chịu rủi ro thiên tai sẽ có thể tăng Kết quả thật đáng kinh ngạc. Phân tích của chúng tôi cho thấy 17% các loại hỗ trợ phát triển rơi vào nhóm nhỏ các hoạt động đứng trước những rủi ro nghiêm trọng, và đến 33% có thể chịu rủi

Các nước

Ước tính phần

Ước tính

Khoảng giữa

ro ở mức độ bao quát hơn. Nếu thể hiện ra bằng

đang phát

kinh phí bị ảnh

chi phí thích

Ước tính chi

của chi phí

i x u t h ế t ấ t y ế u : h à n h đ ộ n g c ấ p q u ố c g a v à h ợ p t á c q u ố c t ế

con số tài chính, khoảng 16-32 tỷ Đô-la Mỹ đang

triển (tỷ Đô

hưởng bởi biến

ứng với biến

phí (tỷ Đô la

ước tính (tỷ

phải chịu các rủi ro ngay trước mắt. Những con số

la Mỹ)

đổi khí hậu

Mỹ)

Đô la Mỹ)

này cho thấy các viện trợ ‘đối phó với khí hậu’ nên

2005

(%)

2005

Đầu tư (tỷ Đô la Mỹ)

2.724

2–10

5–20

3–54

~30

Đầu tư trực tiếp của nước ngoài (tỷ Đô la Mỹ)

281

5–20

1–6

Hỗ trợ phát triển chính thức thực

107

17–33

5–20

1–7

Nguồn: Số liệu đầu tư từ IMF 2007, số liệu về đầu tư trực tiếp nước ngoài từ số liệu của Ngân hàng Thế giới 2007d về ODA trong Bảng Chỉ số 18; giả định về độ nhạy với khí hậu và chi phí liên quan từ báo cáo Stern 2006

được xem là một phần quan trọng của việc ứng phó trước thách thức thích ứng. Ước tính các viện

BÁO CÁO PH ÁT TRIỂN CO N NGƯỜI 2 0 0 7/ 2 0 0 8 195

trợ ‘đối phó với khí hậu’ này đạt khoảng 4,5 tỷ Đô- la Mỹ, hay 4% tổng viện trợ năm 2005.68 Nên nhớ rằng nó mới chỉ là kinh phí dành cho việc bảo vệ

lên cùng với quá trình đô thị hoá, sự phát triển trợ cũng ít quan tâm hơn và dẫn đến tình trạng tràn lan, không có hệ thống của các cộng đồng thiếu hụt viện trợ hưởng ứng những lời kêu gọi dân cư trong các khu vực ổ chuột, sự suy thoái nhân đạo trong những trường hợp này. về môi trường và việc bỏ mặc cho bộ phận dân Công tác phục hồi sau thiên tai là một lĩnh chúng ở vùng nông thôn bị tụt hậu. Như đã chỉ vực khác trong quản lý viện trợ mà cũng có ý ra ở chương 2, các thiên tai liên quan đến khí hậu nghĩa quan trọng đối với công tác thích ứng. có thể làm chậm lại hoặc thậm chí chặn đứng các Khi các cộng đồng dễ bị tổn thương đối mặt với tiến bộ trong phát triển con người. Nhưng việc hạn hán, lũ lụt hay lở đất, những tổn hại tức thời của người dân sẽ nhanh chóng chuyển thành đối phó với xu thế thiên tai ngày càng tăng có những bước thoái lùi về lâu dài trong phát triển khả năng sẽ làm phân tán nguồn viện trợ khỏi các con người. Hỗ trợ cho công tác phục hồi sớm sẽ chương trình phát triển dài hạn trong các lĩnh vực là hết sức thiết yếu để tránh được hậu quả này. khác – một khả năng cho thấy tầm quan trọng của Tuy nhiên, trong khi các nguồn viện trợ cho công những nguồn lực viện trợ mới và viện trợ bổ sung tác cứu trợ thiên tai đang trên đà tăng lên, thì để đáp ứng các nhu cầu trong tương lai. viện trợ cho công tác khôi phục lại đang bị thiếu Khối lượng viện trợ không phải là vấn đề duy nhất. Ngoài ra còn có những hạn chế lớn hụt một cách có hệ thống. Kết quả là, quá trình hơn, đó là thời điểm và mức độ thực hiện cam chuyển tiếp từ cứu trợ sang phục hồi thường kết. Ví dụ, năm 2004, chỉ có 40% trong tổng số xuyên bị ảnh hưởng bởi thực trạng thiếu kinh 3,4 tỷ Đô-la Mỹ đóng góp cho các quỹ khẩn cấp phí và các nguồn lực đã cam kết nhưng không do LHQ kêu gọi được chuyển tới, trong khi phần được giải ngân. Những người nông dân không lớn số tiền này thì lại đến nơi quá trễ để có thể được trợ giúp giống cây trồng và những khoản tín dụng mà họ cần để khôi phục khả năng sản xuất, những người dân ở các khu ổ chuột buộc tránh được được sự thoái lùi về phát triển con người.70 Chiều hướng gia tăng về số lượng các thiên tai liên quan đến khí hậu đe doạ nghiêm phải tự mình tạo dựng lại những tài sản cần trọng đến quá trình phát triển, những mối đe thiết, trong khi cơ sở hạ tầng cho y tế và giáo doạ này sẽ phải được giải quyết thông qua việc dục bị bỏ trong tình trạng đổ nát.

4

ế t c ố u q c á t p ợ h à v a g c ố u q p ấ c g n ộ đ h n à h : u ế y t ấ t ế h t u x i

Bảng 4.3 Đầu tư vào công tác thích ứng tới năm 2015

ớ v g ́n ư h c í h T

cải thiện chất lượng viện trợ. Có một mối nguy Nền móng cho một hệ thống đa phương được hiểm đó là những ‘tình trạng khẩn cấp thầm trang bị để đối phó với các tình trạng khí hậu lặng’ được xem là kém quan trọng, có liên quan khẩn cấp mới chỉ đang chuẩn bị hình thành. Quỹ Phản ứng Khẩn cấp Trung ương (CERF), do LHQ đến biến đổi khí hậu, sẽ không được chú ý đúng mức. Các đợt hạn hán quy mô địa phương nhưng quản lý, là một nỗ lực nhằm đảm bảo cho cộng dai dẳng ở vùng châu Phi cận Sahara ít thu hút đồng quốc tế có đủ nguồn lực sẵn sàng để bắt đầu các phương tiện thông tin đại chúng hơn là các triển khai các hành động từ sớm và để đối phó sự kiện như động đất hay sóng thần, mặc dù với những ‘tình trạng khẩn cấp thầm lặng.’ Mục những hậu quả lâu dài của nó có thể còn nguy tiêu của nó là triển khai viện trợ nhân đạo một hại hơn nhiều. Điều đáng tiếc là việc thiếu tính cách khẩn cấp và hiệu quả ngay trong vòng 72 hấp dẫn đối với các phương tiện thông tin đại giờ đầu xảy ra khủng hoảng. Từ khi đi vào hoạt động năm 2006 đến nay, CERF đã nhận được cam chúng thường đồng nghĩa với việc các nhà tài kết từ 77 quốc gia. Đề xuất hiện nay là gây dựng một nguồn ngân quỹ quay vòng hàng năm giá trị 450 triệu Đô-la Mỹ vào năm 2008. Hệ thống đa phương ở quy mô cao hơn cũng đang tiến hành

Chi phí ước tính

cải cách. Cơ chế Toàn cầu về Giảm thiểu và Khắc

% của GDP của các

phục Thiên tai (GFDRR) của Ngân hàng Thế giới

Ước tính chi phí đối với nước tài trợ

nước OECD năm 2015

tỷ Đô la Mỹ năm 2015

Đầu tư phát triển khả năng chống chịu khí hậu

0,1

Điều chỉnh công tác giảm nghèo theo biến đổi khí hậu

0,1

Tăng cường khả năng ứng phó với thiên tai

(.)

cũng bao gồm một cơ chế trực thuộc – Quỹ Dự phòng Cấp vốn cho các Hoạt động Phục hồi – một quỹ tín thác có nhiều nhà tài trợ và nhằm hỗ trợ

Tổng cộng

0,2

86

Nguồn: Ước tính của Văn phòng HDR dựa trên dự báo về GDP từ Ngân hàng Thế giới 2007d

BÁO CÁO PH ÁT TRIỂN CO N NGƯỜI 2 0 0 7/ 2 0 0 8

cho quá trình chuyển đổi sang giai đoạn phục hồi, thông qua một cơ chế cấp vốn nhanh chóng,

196

Không thể giải quyết những

rủi ro và nguy cơ tổn hại kèm

theo biến đổi khí hậu mà chỉ

nhờ vào các dự án và ‘sáng

kiến đặc biệt’ cấp độ vi mô.

đặt ra một số vấn đề rõ rệt. Theo lý thuyết, không bền vững và có thể tiên liệu được. Cả hai quỹ thể tính trước được một cách chính xác kinh phí CERF và GFDRR đều trực tiếp giải quyết những cho các hoạt động can thiệp. Thời điểm và cường bất cập trong hệ thống phản ứng khẩn cấp hiện độ của các ảnh hưởng tới địa phương cũng chưa nay. Tuy nhiên, vẫn còn có rủi ro là các chi phí chắc chắn. Hơn nữa, bởi các hoạt động can thiệp của công tác phản ứng khẩn cấp ngày càng gia tăng tất sẽ hút bớt kinh phí trợ giúp phát triển phải diễn ra với nhiều hình thức, bao gồm cơ sở dài hạn ở các lĩnh vực khác. hạ tầng kỹ thuật, hỗ trợ về sinh kế, chính sách môi trường và xã hội, cho nên rất khó để xác định chi phí của các rủi ro biến đổi khí hậu cụ thể. Chúng đều là những yếu tố quan trọng cần phải cân nhắc.

Vượt qua thách thức thích ứng – củng cố hợp tác quốc tế trong công tác thích ứng

Nhưng không vì thế mà có thể biện minh cho các cách tiếp cận theo kiểu ‘không làm gì hơn.’ Công tác thích ứng với biến đổi khí hậu phải được Đã có một số nỗ lực cố gắng ước tính khối đặt lên hàng đầu trong chương trình nghị sự quốc lượng kinh phí cần thiết cho quá trình thích ứng. tế về vấn đề xoá đói giảm nghèo. Không có hình Phần lớn tập trung vào khía cạnh ‘đối phó với mẫu nào để có thể học hỏi theo – nhưng có hai điều khí hậu.’ Nói cách khác, chúng tập trung chủ yếu kiện để thành công. vào kinh phí để điều chỉnh những khoản đầu tư Thứ nhất đó là các nước phát triển phải vượt và cơ sở hạ tầng hiện tại, để bảo vệ chúng trước ra khỏi một hệ thống các sáng kiến hiện tại, vốn những rủi ro biến đổi khí hậu. Ngân hàng Thế thiếu kinh phí và phối hợp kém, để thiết lập các giới đã đưa ra một bộ kết quả ước tính dựa trên cơ chế có thể đáp ứng được với quy mô và mức một loạt các khoản đầu tư và ‘ước đoán’ hiện tại độ hiệu quả cần thiết. Trước những nguy cơ đối về các chi phí thích ứng. Cập nhật số liệu của với phát triển con người do biến đổi khí hậu gây Ngân hàng Thế giới năm 2005 cho thấy một con ra, thế giới cần một chiến lược toàn cầu trong việc số ước tính trung bình vào khoảng 30 tỷ Đô- huy động tài chính cho công tác thích ứng. Không la Mỹ (Bảng 4.2). Đáng lưu ý là các số liệu ước nên xem chiến lược này như một nghĩa cử nhân đoán này được dựa trên các chỉ số kinh tế của

4

T h í c h ư ́n g v ớ

i x u t h ế t ấ t y ế u : h à n h đ ộ n g c ấ p q u ố c g a v à h ợ p t á c q u ố c t ế

đạo về phía những nước giàu, mà phải coi đó là các quốc gia. Một nguồn thông tin quý giá khác một khoản đầu tư vào công tác bảo hiểm trước lại có được từ một phân tích ‘từ dưới lên.’ Ngoại biến đổi khí hậu cho những người dân nghèo trên suy từ những ước tính kinh phí của Chương thế giới. Mục tiêu của khoản bảo hiểm này là cho trình Hành động Thích ứng Quốc gia hiện nay, phép những người dân dễ bị tổn thương có đủ một công trình nghiên cứu đã tính toán được khả năng để đối phó với một nguy cơ không phải nhu cầu tài chính cần thiết cho việc ‘đối phó với do họ gây ra. khí hậu’ ngay trước mắt là từ khoảng 1,1-2,2 tỷ Điều kiện thứ hai để có thể thích ứng thành Đô-la Mỹ, đối với các Quốc gia Chậm phát triển công là thể chế. Không thể giải quyết những rủi ro và nguy cơ tổn hại kèm theo biến đổi khí hậu mà chỉ nhờ vào các dự án và ‘sáng kiến đặc biệt’ cấp độ Nhất (LDC), cho đến khoảng 7,7-33 tỷ Đô-la Mỹ, đối với tất cả các nước đang phát triển.71 Các số liệu này được dựa trên các chi phí của các dự vi mô. Chúng phải được lồng ghép vào trong các án trong khuôn khổ Chương trình Hành động chiến lược xoá đói giảm nghèo và công tác hoạch Thích ứng Quốc gia. định ngân sách. Có thể điều chỉnh lại các Văn bản Sử dụng một phương pháp tiếp cận khác, Chiến lược Xoá đói Giảm nghèo (PRSP), trong đó Oxfam đã cố gắng ước lượng các nhu cầu tài xác định khuôn khổ cho các chính sách do quốc chính nói chung cho công tác thích ứng dựa vào gia làm chủ và trong hợp tác với các nhà tài trợ, để cộng đồng. Dựa trên một loạt các con số ước tính chi phí trên đầu người theo dự án, Oxfam đi đến từ đó xây dựng kế hoạch hành động. kết luận là con số đầu tư cần thiết là khoảng 7,5

Huy động tài chính để bảo hiểm cho công tác thích ứng

BÁO CÁO PH ÁT TRIỂN CO N NGƯỜI 2 0 0 7/ 2 0 0 8 197

tỷ Đô-la Mỹ cho những người sống với mức dưới 2 Đô-la Mỹ một ngày.72 Những hoạt động tính toán như vậy rất quan trọng. Chúng thu hút sự Việc ước tính những yêu cầu tài chính cần thiết chú ý đến một số chi phí thích ứng đang dồn trực cho công tác thích ứng với biến đổi khí hậu đang

Cần phải coi đầu tư cho

công tác thích ứng phần

nào như là một sự đáp ứng

những yêu cầu tài chính

ngày càng gia tăng cho việc

hoàn thành các Mục tiêu

Phát triển Thiên niên kỷ.

của quốc tế. Trên thực tế, các rủi ro ngày càng gia tiếp lên vai những người dân nghèo – các chi tăng liên quan đến biến đổi khí hậu đang đẩy cao phí không được tính đến trong nhiều hoạt động hoạch định của các quốc gia. các chi phí cần thiết để hoàn thành các mục tiêu Tất cả các ước tính chi phí này cho thấy một phát triển con người – đặc biệt là các Mục tiêu cách rõ nét các mức độ quan trọng trong quá Phát triển Thiên niên kỷ. Điều đó giải thích vì trình đầu tư cho thích ứng. Hiểu rõ các chi phí sao cần phải coi đầu tư cho công tác thích ứng tài chính của công tác ‘đối phó với khí hậu’ là phần nào như là một sự đáp ứng những yêu cầu đặc biệt quan trọng cho việc hoạch định nền tài chính ngày càng gia tăng cho việc hoàn thành kinh tế quốc dân. Các chính phủ không thể xây các Mục tiêu Phát triển Thiên niên kỷ, vào năm dựng được các kế hoạch đáng tin cậy mà không 2015 và cả từ đó trở đi. Xuất phát điểm quan trọng là việc huy động nắm được thông tin về các nhu cầu huy động vốn quốc gia. Đồng thời, một vấn đề quan trọng kinh phí cho quá trình thích ứng phải được triển đối với công tác phát triển con người đó là các khai dưới hình thức những nguồn lực mới và khoản đầu tư dựa trên cộng đồng, phần nhiều nhiều hơn nữa. Điều này có nghĩa là cần có thêm trong số đó không phải là về tài chính, cũng nên nỗ lực quốc tế để bổ trợ cho các mục tiêu viện trợ được xem xét. Việc nghiên cứu kỹ lưỡng hơn về đã được nhất trí tại Gleneagles và bổ trợ cho các những lĩnh vực này là rất quan trọng để lồng mục tiêu tham vọng hơn là đạt được tỷ lệ viện ghép công tác hoạch định thích ứng vào công tác trợ trên GNI đạt 0,7% cho đến năm 2015. Không hoạch định ngân sách dài hạn và các chiến lược thể sử dụng các ‘công thức’ máy móc để ước tính xoá đói giảm nghèo. các nhu cầu tài chính cho công tác thích ứng. Cũng cần quan tâm đến các khía cạnh khác Viện trợ phải được cân đối phù hợp với các đánh của công tác thích ứng ngoài việc ‘đối phó với giá về tác động đối với phát triển con người và khí hậu.’ Bảo vệ cơ sở hạ tầng chống lại các rủi những gì người nghèo phải hứng chịu. Sẽ cần có ro khí hậu là một yếu tố rất quan trọng trong những điều chỉnh nhờ vào các bằng chứng khoa quá trình thích ứng. Một yếu tố khác là hỗ trợ học và các báo cáo đánh giá trên cấp độ quốc gia. tài chính cho công tác khắc phục sau các thiên tai Về lâu dài, quy mô của thách thức thích ứng sẽ

4

ế t c ố u q c á t p ợ h à v a g c ố u q p ấ c g n ộ đ h n à h : u ế y t ấ t ế h t u x i

ớ v g ́n ư h c í h T

BÁO CÁO PH ÁT TRIỂN CO N NGƯỜI 2 0 0 7/ 2 0 0 8

liên quan đến khí hậu. Tuy nhiên, việc xây dựng được quyết định phần nào bởi các nỗ lực giảm nhẹ. Tất cả những cân nhắc này cho thấy tầm sức đề kháng chống lại các rủi ro ngày càng gia quan trọng của tính linh hoạt. Thế nhưng công tăng không chỉ dừng lại ở việc đầu tư vào cơ sở nhận vai trò của tính linh hoạt không phải là cái hạ tầng kỹ thuật và khắc phục sau thiên tai. Nó cớ để trì hoãn hành động và cũng không phải là còn bao gồm việc tạo khả năng cho người dân lời biện hộ cho thực tế rõ ràng là các nỗ lực quốc đối phó với các chấn động khí hậu thông qua các tế trên vấn đề này còn chưa xứng tầm. Biến đổi khoản đầu tư của nhà nước giúp giảm thiểu thiệt hại. Một trong những vấn đề nghiêm trọng nhất khí hậu là một mối nguy hiểm hiển hiện đối với các Mục tiêu Phát triển Thiên niên kỷ – và cho trong các phương pháp tiếp cận công tác thích các tiến bộ về phát triển con người trong giai ứng hiện nay là tập trung quá mức vào cơ sở hạ đoạn sau năm 2015. tầng ‘đối phó với khí hậu,’ mà không có chiến Để giải quyết mối nguy này sẽ đòi hỏi phải lược nâng cao vị thế của người dân – và qua đó tăng cường hơn nữa nỗ lực huy động nguồn lực là tăng khả năng chống đỡ khí hậu cho họ. Khía bao gồm, nhưng không chỉ dừng ở, việc đối phó cạnh thứ hai này khó định lượng hơn, nhưng với khí hậu. Các ước tính sơ bộ của chúng tôi cũng không kém phần quan trọng để thích ứng đối với các nhu cầu tài chính vào năm 2015 là thành công. Tăng cường đầu tư tài chính cho công tác như sau: phát triển con người nên được coi là một yếu tố • Đầu tư phát triển đối phó với khí hậu. Thực hiện các tính toán kinh phí chi tiết cho công tác trọng tâm trong hợp tác quốc tế về công tác thích bảo vệ các cơ sở hạ tầng hiện có đang là một ứng: không thể chỉ vì chưa chắc chắn được về ưu tiên. Phát triển dựa trên phương pháp của vấn đề kinh phí mà lại che lấp đi thực tế là biến Ngân hàng Thế giới được trình bày khái quát đổi khí hậu sẽ làm giảm lợi ích của các khoản ở trên và cập nhật số liệu năm 2005, chúng tôi viện trợ và níu giữ các nỗ lực xoá đói giảm nghèo

198

Các quốc gia phát triển sẽ

chỉ phải huy động khoảng

0,2% GDP vào năm 2015

– khoảng một phần mười

con số mà họ đang huy động

cho các chi phí quân sự.

cho quá trình chuyển tiếp từ giai đoạn cứu trợ ước tính chi phí hàng năm cho đầu tư phát sang khắc phục. Cần bổ sung thêm các nguồn triển đối phó với khí hậu và cho cơ sở hạ tầng viện trợ cho công tác ứng phó với các thiên tai liên quan đến khí hậu trị giá khoảng 2 tỷ Đô-la tối thiểu ở mức 44 tỷ Đô-la Mỹ cho đến năm 2015.73 Mỹ mỗi năm, dưới các hình thức hỗ trợ song • Điều chỉnh các chương trình xoá đói giảm nghèo phương và đa phương tính đến năm 2015 để phù hợp với biến đổi khí hậu. Các chương trình tránh phân tán trong viện trợ phát triển. xoá đói giảm nghèo không thể đối phó được hoàn toàn với khí hậu. Tuy nhiên, chúng có Các con số ước đoán khiêm tốn này khi gộp thể được củng cố theo các hướng xây dựng sức lại cũng có vẻ rất đáng kể. Tổng cộng, các khoản đề kháng và giảm thiểu thiệt hại. Các kế hoạch đầu tư bổ sung mới cho công tác thích ứng lên và ngân sách dành cho xoá đói giảm nghèo đến khoảng 86 tỷ Đô-la Mỹ mỗi năm tính đến quốc gia là những kênh hiệu quả nhất để đạt năm 2015 (Bảng 4.3). Huy động nguồn lực ở tầm được các mục tiêu này. Các chương trình an cỡ này sẽ cần một nỗ lực bền bỉ. Tuy nhiên, các con số này cũng cần phải được đặt vào bối cảnh. sinh xã hội theo kiểu như đã được miêu tả ở phần đầu của chương này sẽ mang lại một Tổng cộng, các quốc gia phát triển sẽ chỉ phải huy chiến lược có hiệu quả về chi phí. Tại hội nghị động khoảng 0,2% GDP vào năm 2015 – khoảng Thượng đỉnh G8 năm 2007, các nhà lãnh đạo G8 đã xác định công tác đảm bảo an sinh xã một phần mười con số mà họ đang huy động cho các chi phí quân sự.75 hội là một lĩnh vực hợp tác phát triển trong Trách nhiệm của các nước giàu sẽ phải lớn tương lai. Đồng thời, các rủi ro gia tăng tạo ra hơn trong việc huy động kinh phí cho công tác thích ứng. Tác động của biến đổi khí hậu đối với bởi biến đổi khí hậu đòi hỏi phải có một phản cuộc sống của những người nghèo không phải ứng trên tầm bao quát hơn, ví dụ như bao là kết quả của những yếu tố tự nhiên. Nó là hậu gồm cả việc hỗ trợ công tác chăm sóc sức khoẻ quả của những hành động của con người, mà cộng đồng, phát triển nông thôn và bảo vệ môi trường dựa vào cộng đồng. Những khoản đầu cụ thể hơn, đó là sản phẩm của chế độ sử dụng tư này sẽ phải được tăng dần theo thời gian. năng lượng và các chính sách năng lượng của

4

T h í c h ư ́n g v ớ

i x u t h ế t ấ t y ế u : h à n h đ ộ n g c ấ p q u ố c g a v à h ợ p t á c q u ố c t ế

BÁO CÁO PH ÁT TRIỂN CO N NGƯỜI 2 0 0 7/ 2 0 0 8 199

Mục tiêu cho năm 2015 nên là một cam kết trị chính phủ và nhân dân các nước giàu. Lý do cần giá ít nhất là 40 tỷ Đô-la Mỹ một năm – tức tăng cường đầu tư cho quá trình thích ứng ở các nước đang phát triển bắt rễ một phần từ nguyên là khoảng 0,5% tổng thu nhập quốc dân của tắc đạo đức rất cơ bản, rằng những nước đã gây các nước có thu nhập thấp và trung bình thấp ra những nguy cơ này phải có trách nhiệm giúp – để củng cố các chương trình an sinh xã hội và đỡ những người bị ảnh hưởng trong việc giải tăng cường quy mô viện trợ cho các lĩnh vực trọng yếu khác.74 quyết hậu quả để lại. Không nên coi hợp tác quốc tế trên lĩnh vực thích ứng là một hành động từ • Củng cố hệ thống ứng phó lại với thiên tai. Các thiện, mà phải coi đó là một sự thể hiện công khoản đầu tư giảm thiểu rủi ro thiên tai thông bằng xã hội, quyền bình đẳng và đoàn kết con qua viện trợ sẽ mang lại những lợi ích to lớn người. hơn là cứu trợ sau thiên tai. Tuy nhiên, các Nói như vậy không có ý xem nhẹ thách thức thiên tai liên quan đến khí hậu vẫn sẽ xảy ra to lớn mà các nhà tài trợ đang phải đối mặt. Huy – và sự biến đổi khí hậu sẽ càng làm gia tăng động các nguồn lực trên quy mô cần thiết cho quá áp lực lên các hệ thống cứu trợ nhân đạo khẩn cấp của quốc tế. Thực tế phản ứng của những trình thích ứng với biến đổi khí hậu sẽ cần một hệ thống này khi thiên tai xảy ra sẽ có một quyết tâm chính trị cao. Các nhà tài trợ sẽ cần tác động cực kỳ quan trọng đối với các triển phải làm việc với chính phủ các nước đang phát vọng phát triển con người tại các cộng đồng triển để xác định các rủi ro biến đổi khí hậu ngày bị ảnh hưởng trên khắp thế giới. Một trong càng gia tăng, đánh giá các nhu cầu tài chính cần những thách thức lớn nhất là đảm bảo rằng thiết để ứng phó với những rủi ro đó, và tham các nguồn lực được huy động nhanh chóng để gia đối thoại về các chính sách thích ứng. Đồng đối phó với các tình huống khẩn cấp liên quan thời, bản thân các nhà tài trợ cũng sẽ phải đi đến tới khí hậu. Một thách thức khác là đầu tư vốn một sự đồng thuận mạnh mẽ hơn nữa trong việc

Các nhà tài trợ cũng sẽ

cần phải cân nhắc việc

nhanh chóng xây dựng

các đề án huy động kinh

phí mới mẻ và sáng tạo.

ủng hộ hành động quốc tế trên vấn đề thích ứng, không dừng lại ở những tuyên bố về nguyên tắc, mà phải đi vào các hành động thực tế. Xét đến quy cả các chuyến bay trong phạm vi châu Âu và trên thế giới.76 Mục tiêu là mang lại nguồn thu 275 triệu Đô-la Mỹ tài trợ cho việc điều mô nguồn lực cần huy động, các nhà tài trợ cũng trị các bệnh nhân HIV/AIDS và các loại bệnh sẽ cần phải cân nhắc việc nhanh chóng xây dựng dịch khác. Một quỹ thu mua thuốc quốc tế đã các đề án huy động kinh phí mới mẻ và sáng tạo. được thành lập để giải ngân các khoản thu Có một số phương án sau đây: từ chương trình này. Còn Anh thì sử dụng một phần Thuế Hành khách Hàng không của • Huy động nguồn lực thông qua thị trường mình để tài trợ cho hoạt động tiêm chủng ở các-bon. Quỹ Thích ứng theo Nghị định thư các nước đang phát triển. Áp dụng mức thuế Kyoto đã xác lập nguyên tắc gắn kết việc huy động kinh phí cho quá trình thích ứng với 7 Đô-la Mỹ/1 vé sẽ chẳng gây cản trở mấy đến thị trường các-bon. Nên làm theo nguyên tắc ngành hàng không ở bất kỳ cấp độ nào, nhưng này. Huy động các nguồn lực cho quá trình thích ứng thông qua thị trường này sẽ mang lại hai lợi ích to lớn: một nguồn tài chính có sẽ mang lại nguồn thu khoảng 14 tỷ Đô-la Mỹ để dành cho công tác thích ứng.77 Các khoản thu có thể được mở rộng ra bằng cách đánh thể tiên lượng được và một mối liên kết giữa thuế đối với các lĩnh vực khác, bao gồm xăng nguồn gốc phát sinh vấn đề với giải pháp tạm thời cho chính vấn đề đó. Đánh thuế các-bon sẽ mở ra một kênh cho việc huy động nguồn

dầu, cung cấp điện kinh doanh và phát thải CO2 trong các ngành công nghiệp. Cũng có thể cân nhắc áp dụng một loại thuế thích ứng kiểu luỹ tiến, tương ứng với mức phát thải CO2 cao ở các loại xe thể thao và các loại phương tiện có hiệu suất sử dụng nhiên liệu thấp. lực (xem chương 3). Ví dụ, với một mức thuế chỉ có 3 Đô-la Mỹ/1 tấn CO2 đối với các phát thải liên quan đến năng lượng của OECD sẽ huy động được khoảng 40 tỷ Đô-la Mỹ một • Hỗ trợ tài chính gắn liền với nâng cao thu nhập năm (tính theo mức phát thải năm 2005). Các và năng lực. Một số nhà bình luận đã lập chương trình mua bán chỉ tiêu phát thải lại luận rằng các cam kết về công tác thích ứng là một kênh thị trường khác để huy động tài nên gắn liền với sự giàu có của các quốc gia

4

ế t c ố u q c á t p ợ h à v a g c ố u q p ấ c g n ộ đ h n à h : u ế y t ấ t ế h t u x i

ớ v g ́n ư h c í h T

BÁO CÁO PH ÁT TRIỂN CO N NGƯỜI 2 0 0 7/ 2 0 0 8

chính cho công tác thích ứng. Ví dụ, Chương phát triển. Một đề xuất là tất cả các bên thuộc trình Mua bán Phát thải (ETS) của Liên minh Nhóm 1 trong Nghị định thư Kyoto sẽ phải Châu Âu sẽ phân bổ khoảng 1,9 Gt hạn ngạch phát thải mỗi năm trong giai đoạn hai đến trích ra một tỷ lệ cố định GDP của mình để hỗ trợ tài chính cho quá trình thích ứng.78 Một phương án khác là phát triển một công thức năm 2012. Theo quy định hiện tại thì tối đa đóng góp tài chính cho quá trình thích ứng 10% hạn ngạch phát thải này có thể được đấu gắn liền với trách nhiệm phát thải khí các-bon giá. Để minh hoạ, mức thuế thích ứng đánh (phản ánh theo mức độ phát thải trong lịch vào khối lượng phát thải này là 3 Đô-la Mỹ/1 sử) và khả năng đóng góp tài chính (đo đạc tấn thì sẽ mang lại tổng cộng 570 triệu Đô-la Mỹ. Cùng với sự phát triển của hoạt động dựa trên Chỉ số Phát triển Con người và thu nhập quốc dân).79 đấu giá sau năm 2012, hình thức đấu giá của ETS có thể sẽ mang lại một nền tảng vững Các đề xuất trong tất cả những lĩnh vực này chắc hơn cho việc huy động kinh phí cho đều đáng được cân nhắc một cách thận trọng. Một thích ứng. yêu cầu rõ rệt nhất là công tác huy động nguồn thu để hỗ trợ cho quá trình thích ứng phải minh • Các khoản thu khác. Về nguyên tắc, kinh phí bạch và hiệu quả. Có những cạm bẫy tiềm tàng cho quá trình thích ứng có thể được huy động trong việc hình thành các cơ chế đầu tư tài chính nhờ vào một loạt các loại thuế. Áp dụng các đặc biệt và các nguồn quỹ chuyên dụng. Quá dựa loại khoản thu này lên phát thải các-bon có lợi ích kép là mang lại nguồn thu cho công tác dẫm vào các nguồn thu bổ sung có nguy cơ là sẽ thích ứng đồng thời khuyến khích việc giảm dẫn đến việc không dự trù trước được nguồn thu. thiểu. Một ví dụ là khoản thu trên vé máy bay. Xét đến bản chất sâu xa và lâu dài của thách thức Năm 2006, Pháp bắt đầu thu một loại phí ‘đóng huy động tài chính cho quá trình thích ứng, hoàn góp tăng cường đoàn kết quốc tế’ đối với tất toàn có lý do thích đáng để gắn nó vào với các quy

200

viện trợ được khảo sát trong bản báo cáo 2005 của trình quản lý ngân sách bình thường. Tuy nhiên, điều này không loại bỏ vai trò mở rộng của hỗ trợ OECD, có tới hơn 10.507 đoàn công tác của nhà tài trợ, tính riêng trong năm đó.80 tài chính bổ sung, cho dù là dưới hình thức hỗ trợ tài chính trực tiếp cho thích ứng hay huy động các Có một mối nguy cơ là các phương pháp tiếp nguồn lực ngân sách bổ sung. cận công tác thích ứng hiện nay có thể đẩy chi phí giao dịch viện trợ lên. Các nước đang phát triển

Lồng ghép công tác thích ứng

hiện đang phải đối mặt với những hạn chế trong việc lồng ghép công tác thích ứng với biến đổi khí Huy động tài chính không phải là khó khăn hậu vào trong các quá trình hoạch định quốc gia. duy nhất trong việc phát triển các chiến lược thích Họ cũng đồng thời phải đáp lại những yêu cầu ứng thành công. Ở hầu hết các nước quá trình thích ứng không được coi là một bộ phận cấu bức bách trên rất nhiều lĩnh vực khác – có thể kể thành trong các chương trình quốc gia. Cả nhà tài ra một số ví dụ như HIV/AIDS, dinh dưỡng, giáo trợ lẫn chính phủ sở tại đều đáp lại các thách thức dục và phát triển nông thôn – những lĩnh vực mà của công tác thích ứng chủ yếu thông qua các cơ họ thường hợp tác với rất nhiều nhà tài trợ. Nếu cấu tổ chức theo kiểu dự án, hoạt động bên ngoài con đường duy nhất để tăng nguồn tài chính cho quá trình thích ứng với biến đổi khí hậu là thông các hệ thống hoạch định ngân sách và các chiến qua nhiều sáng kiến đa phương, mà mỗi sáng lược xoá đói giảm nghèo. kiến này lại sử dụng một hệ thống báo cáo riêng, Cơ sở này giúp giải thích tại sao công tác thích ứng trong các mối quan hệ hợp tác viện trợ hiện thì ta có thể đoán chắc rằng chi phí giao dịch sẽ bị nay lại ít được ưu tiên. Mặc dù có cơ cấu tổ chức đẩy lên. Việc chuyển sang cách tiếp cận theo một khác nhau, nhưng ở rất nhiều nước đang phát khung chương trình, và được lồng ghép vào các triển, công tác hoạch định thích ứng thường được hoạt động hoạch định quốc gia có tầm bao quát đặt trong các bộ phụ trách về môi trường, những hơn, sẽ là điểm khởi đầu để đẩy mạnh việc hoạch định cho công tác thích ứng. bộ này lại thường có rất ít ảnh hưởng lên các bộ Các quốc đảo nhỏ đang phát triển đã thể hiện khác, đặc biệt là bộ tài chính. Hầu hết các Văn bản Chiến lược Xoá đói Giảm nghèo – những tài liệu vị trí dẫn đầu trong lĩnh vực này. Đối mặt với

4

T h í c h ư ́n g v ớ

i x u t h ế t ấ t y ế u : h à n h đ ộ n g c ấ p q u ố c g a v à h ợ p t á c q u ố c t ế

BÁO CÁO PH ÁT TRIỂN CO N NGƯỜI 2 0 0 7/ 2 0 0 8 201

đặt ra các ưu tiên quốc gia và xác định các điều các rủi ro biến đổi khí hậu ảnh hưởng đến tất cả khoản cho hợp tác viện trợ – đều đề cập rất ít về các lĩnh vực kinh tế, xã hội và sinh thái của đời vấn đề thích ứng với biến đổi khí hậu (xem hộp sống, chính phủ các nước này đã phát triển một 4.7). Một hệ quả đưa đến là phần lớn viện trợ tài cơ chế ứng phó thống nhất kết nối cả với công tác hoạch định quốc gia và khu vực. Lấy một ví dụ, chính cho quá trình thích ứng diễn ra thông qua ở vùng Ca-ri-bê, chương trình Lồng ghép Công hình thức hỗ trợ theo dự án. Các cơ chế cung cấp viện trợ đa phương hiện nay và cách tiếp cận theo tác Thích ứng với Biến đổi Khí hậu đã được khởi Chương trình Hành động Thích ứng Quốc gia động từ năm 2002 để khuyến khích việc lồng cũng theo hình thức tương tự. ghép các chiến lược thích ứng và quản lý rủi ro Một số dự án về thích ứng với biến đổi khí hậu khí hậu vào công tác quản lý nguồn nước, du lịch, đang mang lại những kết quả. Trong tương lai, đánh bắt hải sản, nông nghiệp và các ngành khác. hình thức dự án sẽ tiếp tục đóng vai trò quan trọng. Một ví dụ khác là Ki-ri-ba-ti ở Thái Bình Dương, tại nơi đây chính phủ nước này đã làm việc với Tuy nhiên, hình thức hỗ trợ theo dự án không thể các nhà tài trợ để lồng ghép các đánh giá rủi ro đưa đến một nền tảng vững chắc để mở rộng quan biến đổi khí hậu vào công tác hoạch định quốc hệ hợp tác về thích ứng theo đúng tốc độ hay quy mô cần thiết. Các hoạt động viện trợ theo hình gia, hoạt động thông qua các ban cấp cao của các thức dự án thường làm tăng phí giao dịch bởi các bộ. Tiếp theo giai đoạn chuẩn bị kéo dài trong nhà tài trợ vốn ưa hệ thống báo cáo của riêng họ 2 năm (2003-2005) sẽ là giai đoạn triển khai kéo hơn, bởi khâu phối hợp yếu kém và sức ép đối với dài 3 năm, trong suốt thời gian đó các nhà tài trợ sẽ đồng tài trợ cho chi phí gia tăng của công năng lực quản lý. Các chi phí giao dịch viện trợ ở tác thích ứng với biến đổi khí hậu ở các lĩnh vực những lĩnh vực này vốn đang gây một gánh nặng chủ chốt. lớn đối với khả năng quản lý. Ở 34 quốc gia nhận

Các Văn bản Chiến lược

bằng tiền và lương thực – và các chương trình

Thực hiện thông qua các Văn bản Chiến lược Xoá đói Giảm nghèo

Xoá đói Giảm nghèo sẽ kết

nối được các mục tiêu được

xác định rõ ràng với kết quả

phân tích về tình hình đói

nghèo và với các hệ thống

phân bổ tài chính trong

khuôn khổ ngân sách hàng

năm và các khung chi tiêu

trung hạn đang triển khai.

hỗ trợ tiền mặt có điều kiện, cung cấp lương Đối với các nước có thu nhập thấp, đối thoại về các Văn bản Chiến lược Xoá đói Giảm nghèo sẽ là một công cụ để chuyển sang nhấn mạnh hơn tới cách thực để đổi lấy giáo dục và tiền trợ cấp cho các trẻ em gái.81 Bên cạnh việc cứu trợ khẩn cấp, những chương trình này còn cung cấp tiếp cận theo chương trình. Các Văn bản Chiến phương tiện giúp cho người dân thoát khỏi lược Xoá đói Giảm nghèo sẽ kết nối được các mục đói nghèo. Tuy nhiên, còn một số vấn đề tồn tiêu được xác định rõ ràng với kết quả phân tích tại. Trước tiên, diện bao phủ của chương trình về tình hình đói nghèo và với các hệ thống phân chưa đạt quy mô cần thiết: có khoảng 24 triệu người Băng-la-đét nằm trong diện ‘đói nghèo bổ tài chính trong khuôn khổ ngân sách hàng năm cùng cực,’ trong khi mạng lưới bảo trợ xã hội và các khung chi tiêu trung hạn đang triển khai. Trong khi các dự án thường chỉ hoạt động theo hiện nay mới chỉ đến được với 10 triệu người. chu kỳ ngắn hạn, thì công tác hoạch định thích Thứ hai là, hiện vẫn không có một chương ứng và cung cấp tài chính phải hoạt động trên một trình bảo trợ xã hội quốc gia hoàn chỉnh nào khung thời gian dài hơn. Ở những nước đã thể được xây dựng dựa vào kết quả công tác lập hiện được khả năng sử dụng viện trợ, hình thức bản đồ về rủi ro và nguy cơ thiệt hại một cách chuyển giao viện trợ thông qua ngân sách quốc gia toàn diện và cập nhật. Mỗi chương trình bảo trợ xã hội riêng rẽ được cấp vốn bởi một loạt để từ đó cấp vốn cho các chương trình quốc gia và địa phương rất có thể sẽ tỏ ra có hiệu quả hơn là các nhà đầu tư và vì vậy có sự chồng chéo và cấp vốn cho hàng chục dự án quy mô nhỏ. Văn bản thiếu rõ ràng về chức năng nhiệm vụ. Củng Chiến lược Xoá đói Giảm nghèo chính là một sợi cố năng lực và nâng tầm quy mô các chương dây kết nối các mục tiêu xoá đói giảm nghèo với trình quốc gia ở các lĩnh vực này sẽ có thể ngân sách quốc gia và vì vậy là công cụ tối ưu để mang lại cho hàng triệu người hiện đang phải triển khai các chương trình chi tiêu của nhà nước hướng đến các Mục tiêu Phát triển Thiên niên kỷ và các mục tiêu kinh tế vĩ mô khác. đối mặt với các rủi ro biến đổi khí hậu những hỗ trợ thiết thực cho quá trình thích ứng.82 • Công tác quản lý thiên tai toàn diện. Qua việc

4

ế t c ố u q c á t p ợ h à v a g c ố u q p ấ c g n ộ đ h n à h : u ế y t ấ t ế h t u x i

ớ v g ́n ư h c í h T

BÁO CÁO PH ÁT TRIỂN CO N NGƯỜI 2 0 0 7/ 2 0 0 8

Ở rất nhiều quốc gia, tăng cường hỗ trợ ở cấp phối hợp với các nhà tài trợ thông qua hàng độ chương trình có thể sớm mang lại lợi ích từ loạt các chương trình mới mẻ và sáng tạo, các hoạt động thích ứng và qua đó hỗ trợ cho các Băng-la-đét đã phát triển được một hệ thống nỗ lực lớn hơn là xoá đói giảm nghèo. Băng-la-đét quản lý thiên tai ngày càng hiệu quả. Liên kết là một ví dụ. Rất nhiều nhà tài trợ ở quốc gia này rõ ràng với các Mục tiêu Phát triển Thiên niên đang tham gia vào hàng loạt các dự án và chương kỷ, hệ thống quản lý này thống nhất lại một trình hướng đến giảm thiểu các rủi ro khí hậu. Tuy loạt những hoạt động rời rạc trước đây, bao nhiên, có thể làm nhiều hơn thế để mở rộng sự gồm việc phát triển các hệ thống cảnh báo hỗ trợ của chương trình trong các lĩnh vực quan trọng. Dưới đây là hai ví dụ: sớm, công tác phòng lũ dựa vào cộng đồng và khắc phục sau lũ lụt.83 Tuy nhiên, mức đầu tư hiện tại – 14,5 triệu Đô-la Mỹ cho hơn bốn • Các chương trình bảo trợ xã hội (SSNP). Thông năm – thì không tương xứng với mục tiêu đầy qua Văn bản Chiến lược Xoá đói Giảm nghèo, tham vọng là giảm những nguy cơ thiệt hại chính những người nghèo đã xác định được đối với những người dân nghèo tới mức ‘có rằng việc củng cố các chương trình bảo trợ thể quản lý được và có thể chấp nhận được’. xã hội là một yêu cầu thiết yếu để giảm thiểu Mặc dù mỗi nước đều có những điểm khác nguy cơ thiệt hại. Hiện nay Băng-la-đét đang có hàng loạt những chương trình như vậy, với biệt, nhưng những ví dụ này đã minh hoạ một kinh phí ước tính khoảng 0,8% GDP. Chúng tiềm năng to lớn của việc lồng ghép các chiến lược thích ứng vào với công tác hoạch định quốc gia. bao gồm chương trình trợ cấp cho người già, Đối thoại về các Văn bản Chiến lược Xoá đói Giảm trợ cấp cho những người túng quẫn, Chương nghèo mang đến một bộ khung qua đó các nước trình Chỉnh trang Nông thôn và Chương phát triển có thể hỗ trợ các nỗ lực của các nước trình Phát triển Hạ tầng Nông thôn – đây là đang phát triển. Nó cũng có thể mang lại cho họ hai chương trình trả công lao động tương ứng

202

Tăng cường hỗ trợ ở cấp

độ chương trình có thể sớm

mang lại lợi ích từ các hoạt

động thích ứng và qua đó

hỗ trợ cho các nỗ lực lớn

hơn là xoá đói giảm nghèo.

một cơ chế qua đó củng cố các chiến lược quản lý • Cải tổ lại các quỹ đa phương chuyên dụng. Các rủi ro thiên tai. quỹ đa phương quy mô lớn nên được thống Đã đạt được các tiến bộ bước đầu trong các cơ nhất lại thành một quỹ duy nhất với các thủ chế hỗ trợ đa phương. Trong khuôn khổ Khung tục tiếp nhận được đơn giản hoá và có một Hành động Hyogo, một kế hoạch khung giảm sự chuyển hướng sang tập trung vào công tác thiểu rủi ro thiên tai của quốc tế ký kết bởi 168 thích ứng dựa trên chương trình. quốc gia vào năm 2005, những định hướng rõ ràng • Điều chỉnh lại các Văn bản Chiến lược Xoá đói Giảm nghèo. Tất cả các Văn bản Chiến lược Xoá đã được đặt ra để lồng ghép công tác giảm thiểu đói Giảm nghèo nên được cập nhật trong vòng rủi ro thiên tai vào các quá trình hoạch định quốc 2 năm tới để lồng ghép vào đó những phân tích về rủi ro và nguy cơ thiệt hại do biến đổi khí hậu, xác định các chính sách ưu tiên cho gia. Các yếu tố cần thiết để biến định hướng thành kết quả đã bước đầu xuất hiện.84 Tương tự, quỹ GFDRR của Ngân hàng Thế giới cũng hỗ trợ Kế công tác giảm thiểu nguy cơ thiệt hại và ước hoạch Khung Hyogo. Một trong những mục tiêu căn bản của nó là bồi dưỡng năng lực cho các quốc tính những yêu cầu tài chính cần thiết cho các gia thu nhập thấp để lồng ghép phân tích và hành chính sách đó. động giảm thiểu rủi ro thiên tai (bao gồm cả những • Đặt vấn đề thích ứng vào trung tâm của các quan rủi ro do biến đổi khí hậu) vào các Văn bản Chiến hệ hợp tác viện trợ. Các nhà tài trợ cần phải lồng ghép vấn đề thích ứng trong các chương trình viện trợ của họ, sao cho có thể đối phó với các tác động của biến đổi khí hậu ở tất cả các ngành. Bằng những động thái tương tự, lược Xoá đói Giảm nghèo và các quá trình hoạch định chiến lược có tầm bao quát hơn.85 Tổng mức nhu cầu tài chính cho chương trình này đến năm 2016 ước tính vào khoảng 2 tỷ Đô-la Mỹ.86 chính phủ các nước cũng cần phải lồng ghép Dưới đây là các bài học chính rút ra từ kinh nghiệm thích ứng của các nước đang phát triển vấn đề thích ứng vào trong tất cả các bộ, và liên quan đến những yêu cầu đặt ra đối với việc công tác điều phối hoạch định phải được thực xây dựng các chiến lược như vậy: hiện ở cấp cao.

4 Kết luận

T h í c h ư ́n g v ớ

i x u t h ế t ấ t y ế u : h à n h đ ộ n g c ấ p q u ố c g a v à h ợ p t á c q u ố c t ế

BÁO CÁO PH ÁT TRIỂN CO N NGƯỜI 2 0 0 7/ 2 0 0 8 203

còn hạn chế, nhiệt độ toàn cầu sẽ vượt ngưỡng Cần phải nhận ra những hạn chế của các chiến 2°C trước năm 2050 và sẽ còn tiếp tục tăng lên lược thích ứng. Cuối cùng thì, thích ứng chính là nữa. Hy vọng – và phấn đấu – để kịch bản lý hoạt động hướng đến giảm thiểu thiệt hại. Nó giải tưởng nhất diễn ra trong khi chuẩn bị sẵn sàng quyết những triệu chứng của một vấn đề chỉ có thể giải quyết được thông qua công tác giảm nhẹ. đối phó với kịch bản xấu nhất sẽ là một nguyên Tuy nhiên, thất bại trong việc giải quyết các triệu tắc hữu dụng số một cho công tác hoạch định thích ứng. chứng này sẽ dẫn đến những thiệt hại to lớn về Thành công trong thích ứng cộng với nghiêm phát triển con người. túc thực hiện việc giảm nhẹ sẽ là chìa khoá cho Những người dân nghèo và dễ bị tổn thương các triển vọng về phát triển con người cho Thế kỷ nhất trên thế giới hiện đang cố gắng thích ứng 21 và cả trong giai đoạn sau đó. Biến đổi khí hậu với biến đổi khí hậu. Trong vòng một vài thập mà hiện nay thế giới đang phải đối mặt có nguy kỷ tới, họ không còn lựa chọn nào khác là phải tiếp tục thích ứng. Trong kịch bản tối ưu, nhiệt cơ gây ra những bước lùi về phát triển con người trên diện rộng, trước tiên là làm chậm lại, sau độ trung bình của thế giới sẽ lên đến đỉnh điểm đó là làm chững lại và cuối cùng đẩy lùi những vào khoảng năm 2050 trước khi chúng đạt đến tiến bộ trong công tác xoá đói giảm nghèo, dinh ngưỡng biến đổi khí hậu nguy hiểm là 2°C. Nếu dưỡng, y tế, giáo dục và các lĩnh vực khác. kịch bản xấu xảy ra, với công tác giảm thiểu

Các nước đang phát triển và những người thích ứng ở các nước đang phát triển. Họ cũng có dân nghèo trên thế giới không thể tự mình tránh nguồn lực tài chính để thực hiện trách nhiệm đó. được các bước thụt lùi này – và cũng không việc Mô hình thích ứng theo kiểu ‘không làm gì hơn’ gì họ phải làm vậy. Như đã chỉ ra trong chương là không thể biện hộ được và cũng không bền 1 của báo cáo này, những người dân nghèo trên vững. Đầu tư ồ ạt vào công tác thích ứng ở các thế giới để lại dấu chân các-bon rất nhẹ. Với trách nước giàu trong khi bỏ mặc những người nghèo nhiệm của mình đối với phát thải năng lượng trên thế giới phải vật lộn với nước lũ không chỉ trong quá khứ mà hiện đang gây ra biến đổi khí là điều kiện dẫn đến sự thụt lùi về phát triển con hậu, và với dấu chân các-bon sâu hơn nhiều, các người. Nó còn là điều kiện dẫn đến một Thế kỷ nước giàu có trách nhiệm phải hỗ trợ công tác 21 đầy chia rẽ, sa sút và bất ổn hơn.