1
© Học viện Ngân hàng
ISSN 3030 - 4199
Tạp chí Kinh tế - Luật & Ngân hàng
Số 272- Năm thứ 26 (13)- Tháng 12. 2024
Thực trạng pháp luật về cơ chế can thiệp sớm đối
với ngân hàng thương mại tại Việt Nam hiện nay
Ngày nhận: 07/08/2024 Ngày nhận bản sửa: 7/12/2024 Ngày duyệt đăng: 09/12/2024
Tóm tắt: Việc thiết lập khung pháp lý về cơ chế can thiệp sớm đối với ngân hàng
thương mại nhằm xử lý kịp thời những rủi ro, yếu kém và ngăn chặn sự sụp đổ
của hệ thống là rất cần thiết và ngày càng được các quốc gia trong đó có Việt Nam
quan tâm xây dựng. Trên cơ sở tổng hợp, phân tích tài liệu trong và ngoài nước,
đặc biệt là hệ thống quy định của Việt Nam về cơ chế can thiệp sớm đối với ngân
hàng thương mại, bài viết đánh giá thực trạng pháp luật hiện hành về can thiệp
sớm đối với ngân hàng thương mại trong Luật Các tổ chức tín dụng năm 2024.
Các khía cạnh đánh giá gồm: (1) Các trường hợp ngân hàng thương mại bị áp
dụng can thiệp sớm; (2) Thẩm quyền can thiệp sớm; (3) Trình tự, thủ tục can thiệp
sớm; (4) Các biện pháp can thiệp sớm. Từ đó, bài viết đưa ra một số bình luận liên
quan đến qui định về thẩm quyền, trường hợp áp dụng, chế tài đối với các bên và
sự tham gia của tổ chức bảo hiểm tiền gửi vào quá trình can thiệp sớm nhằm tiếp
tục hoàn thiện các quy định pháp luật và nâng cao hiệu quả thực thi trên thực tế.
Legal situation of early intervention measures for commercial banks in Vietnam
Abstract: The establishment of a legal framework for early intervention mechanisms in commercial banks
is essential for timely addressing risks and weaknesses, thereby preventing systemic collapse. This issue
is increasingly garnering attention from various countries, including Vietnam. Through the synthesis and
analysis of both domestic and international documents, particularly Vietnam's regulatory framework
concerning early intervention mechanisms for commercial banks, this article evaluates the current legal
status of early intervention as outlined in Law on Credit Institutions in 2024. The evaluation focuses on:
(1) Situations where early intervention is applicable to commercial banks; (2) Authorities responsible for
early intervention; (3) Procedures and processes for implementing early intervention; (4) Measures for early
intervention. Based on this evaluation, the article offers several observations regarding regulations on
authority, applicable situations, sanctions for involved parties, and the role of deposit insurance in the early
intervention process, aiming to enhance legal regulations and improve practical enforcement effectiveness.
Keywords: Early intervention, Weak commercial banks, Improve the law, Vietnam
Doi: 10.59276/JELB.2024.12.2799
Nguyen, Phuong Thao1, Nguyen, Thi Ngoc2
Email: thaonp@hvnh.edu.vn1, 25a4060829@hvnh.edu.vn2
Organization: Faculty of Law, Banking Academy of Vietnam
Nguyễn Phương Thảo1, Nguyễn Thị Ngọc2
Khoa Luật, Học viện Ngân hàng, Việt Nam
Thực trạng pháp luật về cơ chế can thiệp sớm đối với ngân hàng thương mại
tại Việt Nam hiện nay
2Tạp chí Kinh tế - Luật & Ngân hàng- Số 272- Năm thứ 26 (13)- Tháng 12. 2024
Từ khóa: Can thiệp sớm, Ngân hàng thương mại yếu kém, Hoàn thiện pháp
luật, Việt Nam
1. Đặt vấn đề
Hệ thống ngân hàng thương mại (NHTM)
đóng vai trò đặc biệt quan trọng đối với sự
phát triển của mỗi quốc gia bởi đây là hệ
thống trung gian điều phối vốn cho toàn
bộ nền kinh tế, cung cấp các dịch vụ ngân
hàng và dịch vụ tài chính thiết yếu khác
phục vụ đời sống và hoạt động sản xuất,
kinh doanh. Bất kì sự khủng hoảng hay sụp
đổ của một NHTM đều có thể ảnh hưởng
đến các ngân hàng còn lại từ đó tác động
xấu đến toàn bộ nền kinh tế.
Cơ chế can thiệp sớm đối với NHTM là
một hệ thống các biện pháp được tiến hành
bởi cơ quan quản lý nhằm giải quyết kịp
thời tình trạng yếu kém, khủng hoảng của
NHTM, tránh sự sụp đổ của một ngân hàng
có thể gây ảnh hưởng cho toàn hệ thống.
Thực tế, trong bối cảnh hiện nay, khi hoạt
động của NHTM ngày càng đa dạng và
phức tạp, nguy cơ các tổ chức này phải đối
mặt với rủi ro ngày càng lớn hơn. Ngay
cả những NHTM lớn với “sức khỏe” bình
thường cũng có thể sụp đổ nhanh chóng
nếu gặp một “biến cố” mà không có sự
can thiệp, xử lý kịp thời. Chính vì vậy,
việc nghiên cứu làm rõ khái niệm và các
đặc trưng của cơ chế can thiệp sớm đối
với NHTM yếu kém cũng như xây dựng
và hoàn thiện hệ thống các quy định pháp
luật điều chỉnh cơ chế này một cách hợp lý,
hiệu quả đang là một nhu cầu cấp thiết. Đây
cũng là cơ sở quan trọng để tiến hành xử lý
kịp thời vấn đề yếu kém của mỗi NHTM,
cũng như đảm bảo sự ổn định và bền vững
của toàn bộ hệ thống.
Mục tiêu của bài viết, dựa trên tổng quan,
phân tích tài liệu, sẽ đánh giá thực trạng
pháp luật hiện hành về can thiệp sớm đối
với NHTM tại Việt Nam được đề cập trong
Luật Các tổ chức tín dụng Số 32/2024/
QH15 ngày 18 tháng 01 năm 2024 (sau
đây gọi tắt là Luật Các TCTD 2024) so với
Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật
Các tổ chức tín dụng Số 17/2017/QH14
ngày 20 tháng 11 năm 2017 (sau đây gọi
tắt là Luật sửa đổi Luật Các TCTD năm
2017), qua đó phân tích những kết quả đã
đạt được trong công tác xây dựng pháp luật
đồng thời chỉ ra một số điểm cần tiếp tục
được quan tâm nghiên cứu trong tương lai.
2. Khái quát về cơ chế can thiệp sớm đối
với ngân hàng thương mại
Thông thường cơ chế can thiệp sớm
được đặt ra khi xuất hiện các NHTM yếu
kém. NHTM yếu kém ở đây có thể hiểu
là NHTM không đáp ứng được ngưỡng
an toàn đã được quy định hoặc xuất hiện
những dấu hiệu, sự kiện quan trọng chứng
tỏ hoạt động của NHTM đó trở nên khó
khăn, chứa đựng rủi ro và nguy cơ sụp đổ.
Uỷ ban Basel về giám sát ngân hàng cho
rằng NHTM yếu kém là một hiện tượng
toàn cầu, đòi hỏi người giám sát phải có
các biện pháp để sẵn sàng đối phó với nó
(Basel Committee on Banking Supervision,
2015). Cơ chế can thiệp sớm chính là
một công cụ hiệu quả để giải quyết tình
trạng yếu kém, khủng hoảng của NHTM
ngay khi tình trạng này mới xuất hiện. Cơ
chế can thiệp sớm chính thức ra đời lần
đầu tiên tại Hoa Kỳ với tên gọi Prompt
Corrective Action (Hành động khắc phục
kịp thời) có nội dung cơ bản là xác định
và thực hiện các biện pháp can thiệp sớm
để khắc phục những khó khăn ban đầu của
ngân hàng, được nêu ra trong Đạo luật Cải
NGUYỄN PHƯƠNG THẢO - NGUYỄN THỊ NGỌC
3
Số 272- Năm thứ 26 (13)- Tháng 12. 2024- Tạp chí Kinh tế - Luật & Ngân hàng
thiện Tổng công ty bảo hiểm tiền gửi Liên
bang năm 1991 (Federal Deposit Insurance
Corporation Improvement Act of 1991).
Tại Liên minh Châu Âu các biện pháp can
thiệp sớm được biết đến với tên gọi Early
Intervention Measures (Các biện pháp can
thiệp sớm) cũng đã bắt đầu được giới thiệu
chính thức vào năm 2014 (Basel Committee
on Banking Supervision, 2018).
Theo Uỷ ban Basel về giám sát ngân hàng
Basel “Can thiệp sớm được định nghĩa là
người giám sát thực hiện các hành động ở
giai đoạn đầu để giải quyết các hoạt động
không an toàn và không lành mạnh có thể
gây rủi ro cho ngân hàng hoặc hệ thống
ngân hàng. Những hành động giám sát
sớm này có thể bao gồm từ các biện pháp
thuyết phục về mặt đạo đức cho đến các
biện pháp trừng phạt khắc phục hơn, được
kích hoạt khi các ngân hàng được coi là có
nguy cơ phá sản” (Committee on Banking
Supervision, 2018). Hiệp hội Bảo hiểm
tiền gửi quốc tế cũng đưa ra định nghĩa về
can thiệp như sau: “Can thiệp là một thủ
tục được thực hiện bởi một cơ quan quản
lý/ giám sát có thẩm quyền hoặc, ở một
số khu vực pháp lý, công ty bảo hiểm tiền
gửi có thẩm quyền pháp lý theo luật hoặc
theo yêu cầu, để hạn chế và/ hoặc cấm,
một phần hoặc toàn bộ, bất kỳ loại hoạt
động nào mà các tổ chức tài chính tham
gia, cũng như thực hiện các hành động hợp
pháp khác để ngăn chặn sự thất bại của
ngân hàng hoặc giải quyết ngân hàng thất
bại” (International Association of Deposit
Insurers, 2013).
Như vậy, có thể khái quát về cơ chế can
thiệp sớm đối với NHTM như sau: Cơ chế
can thiệp sớm đối với NHTM là việc cơ
quan có thẩm quyền tiến hành thực hiện các
biện pháp can thiệp nhằm khắc phục những
vấn đề yếu kém, giải quyết những khó khăn
ban đầu của NHTM theo một trình tự, thủ
tục nhất định, được kích hoạt khi NHTM
không đáp ứng được ngưỡng an toàn theo
quy định hoặc có những dấu hiệu chứng
tỏ rằng hoạt động của ngân hàng đang gặp
khó khăn và có nguy cơ sụp đổ, ảnh hưởng
đến hệ thống ngân hàng.
Về cơ bản, cơ chế can thiệp sớm đối với
NHTM mang những đặc điểm sau đây:
Một là, về đối tượng tác động: chủ yếu là
các NHTM- tổ chức tín dụng thực hiện hoạt
động ngân hàng với mục tiêu lợi nhuận, có
phạm vi hoạt động kinh doanh rộng, tác
động lớn đối với nền kinh tế. Các NHTM
ở vào tình trạng “yếu kém” là khi bắt đầu
xuất hiện các dấu hiệu rủi ro trong hoạt
động, tuy nhiên chưa quá nghiêm trọng và
có khả năng khắc phục được thông qua các
biện pháp can thiệp sớm.
Hai là, về chủ thể tiến hành: thường là cơ
quan quản lý, giám sát NHTM, có thể là
ngân hàng trung ương hoặc cơ quan giám
sát độc lập đặc biệt là các cơ quan cóchức
năng, nhiệm vụ thực hiện kiểm tra, giám sát
thường xuyên hoạt động của NHTM. Đây
là những chủ thể có khả năng phát hiện và
nắm bắt nhanh chóng tình hình khó khăn
của NHTM cũng như có đủ chuyên môn để
xác định và đưa ra giải pháp khắc phục tình
trạng yếu kém của NHTM.
Ba là, về mục đích: nhằm khắc phục những
khó khăn, khủng hoảng của NHTM một
cách kịp thời, đưa NHTM trở về trạng thái
hoạt động ổn định, tránh việc sụp đổ của
một NHTM ảnh hưởng dây chuyền đến các
NHTM khác trong hệ thống, đảm bảo sự
an toàn, bền vững của hệ thống ngân hàng.
Bốn là, về các biện pháp: Các biện pháp
can thiệp sớm đối với NHTM yếu kém đa
dạng và có các mức độ khác nhau, bao gồm
từ yêu cầu các NHTM yếu kém thực hiện
các biện pháp khắc phục các vấn đề mà
NHTM gặp phải đến các biện pháp nghiêm
khắc hơn, mang tính chất cưỡng chế như
hạn chế, đình chỉ hoặc cấm thực hiện một
hoặc một số hoạt động mà có thể làm tình
Thực trạng pháp luật về cơ chế can thiệp sớm đối với ngân hàng thương mại
tại Việt Nam hiện nay
4Tạp chí Kinh tế - Luật & Ngân hàng- Số 272- Năm thứ 26 (13)- Tháng 12. 2024
trạng của NHTM trở nên xấu đi.
Năm là, về hiệu quả đạt được: Hoạt động
can thiệp sớm đối với NHTM yếu kém đạt
được kết quả tốt nhất là khi được tiến hành
kịp thời ở giai đoạn khó khăn ban đầu, khi
tình hình của NHTM chưa thực sự trở nên
nghiêm trọng. Bởi lẽ, tình hình của NHTM
có thể xấu đi nhanh chóng, việc tiến hành
can thiệp càng muộn (khi NHTM đã bắt
đầu rơi vào khủng hoảng) thì tỷ lệ thành
công của cơ chế này càng giảm đi.
Về cơ bản, can thiệp sớm đối với NHTM có
thể được chia làm hai hình thức, bao gồm:
can thiệp sớm thường xuyên và can thiệp
sớm chính thức (Jean-Philippe Svoronos,
2018).
- Can thiệp sớm thường xuyên: là việc cơ
quan giám sát tiến hành can thiệp theo phán
đoán của chính mình. Cơ quan giám sát có
toàn bộ thẩm quyền trong việc quyết định
thời điểm can thiệp, lựa chọn các công cụ
cũng như các biện pháp can thiệp thích hợp
đối với từng trường hợp. Can thiệp sớm
thường xuyên thường kín đáo, ít ảnh hướng
tới danh tiếng của NHTM nhưng lại phụ
thuộc nhiều vào năng lực và ý thức trách
nhiệm của cơ quan giám sát.
- Can thiệp sớm chính thức: là việc cơ quan
giám sát kích hoạt các hành động can thiệp
khi NHTM vi phạm các điều kiện hoặc
ngưỡng an toàn theo quy định. Cơ chế can
thiệp sớm chính thức thường quy định cụ
thể về các yếu tố kích hoạt, các quyền hạn,
công cụ được sử dụng và các biện pháp
cần thực hiện một cách minh bạch khi can
thiệp sớm được áp dụng. Hình thức này
cũng thường quy định thời hạn và yêu cầu
báo cáo việc thực hiện để giảm nguy cơ
trì hoãn can thiệp sớm đối với NHTM yếu
kém. Tuy nhiên, can thiệp sớm chính thức
có thể tạo ra sự thiếu linh hoạt và kịp thời
trong việc khắc phục vấn đề của NHTM
yếu kém. Vì cơ chế can thiệp sớm chính
thức thường chỉ được kích hoạt khi NHTM
vi phạm ngưỡng an toàn tối thiểu, trong
một số trường hợp là quá muộn để áp dụng
can thiệp sớm hiệu quả. Can thiệp sớm
chính thức thường được công khai, tiết lộ
cho công chúng, vì vậy dễ tạo nên tâm lý
hoang mang cho người dân, khiến họ mất
niềm tin và gây ra nguy cơ rút tiền hàng
loạt tại ngân hàng.
Nhìn chung, cơ chế can thiệp sớm có vai
trò đặc biệt quan trọng đối với không chỉ
hệ thống ngân hàng mà còn với các chủ
thể trong nền kinh tế. Sự phát triển ổn định
của hệ thống ngân hàng ở mỗi quốc gia
phụ thuộc rất lớn vào các NHTM vì đây
thường là tổ chức có phạm vi tác động rộng
lớn trong hệ thống ngân hàng. Thực tiễn từ
cuộc khủng hoảng tài chính toàn cầu những
năm 2008- 2009 cho thấy khi một NHTM
phá sản có thể gây ra hiệu ứng “Domino”
khiến các ngân hàng khác và cả hệ thống
ngân hàng sụp đổ. Do vậy, cơ chế can thiệp
sớm nếu được thực hiện tốt sẽ kịp thời ngăn
chặn khó khăn lan rộng, đảm bảo hệ thống
ngân hàng an toàn và lành mạnh. Ngoài ra,
can thiệp sớm cũng đóng vai trò quan trọng
trong việc bảo vệ quyền lợi của khách
hàng của các NHTM. Khi một NHTM gặp
khủng hoảng, số tiền gửi của khách hàng
tại ngân hàng cũng gặp rủi ro, đồng thời
khiến công chúng lo sợ và mất niềm tin vào
hệ thống ngân hàng. Vì vậy, can thiệp sớm
đối với NHTM yếu kém đóng vai trò quyết
định để người gửi tiền tại NHTM được bảo
đảm về quyền lợi và củng cố niềm tin của
khách hàng vào hệ thống.
3. Đánh giá thực trạng pháp luật về cơ
chế can thiệp sớm đối với ngân hàng
thương mại tại Việt Nam
3.1. Những kết quả đạt được trong việc
xây dựng và hoàn thiện khung pháp lý về
cơ chế can thiệp sớm đối với ngân hàng
thương mại tại Việt Nam
NGUYỄN PHƯƠNG THẢO - NGUYỄN THỊ NGỌC
5
Số 272- Năm thứ 26 (13)- Tháng 12. 2024- Tạp chí Kinh tế - Luật & Ngân hàng
Tại Việt Nam, cơ chế can thiệp sớm đối
với NHTM yếu kém được đề cập chính
thức trong Luật sửa đổi Luật Các TCTD
năm 2017 trong đó tập trung vào bốn nội
dung sau: (1) Các trường hợp NHTM bị áp
dụng can thiệp sớm; (2) Thẩm quyền can
thiệp sớm; (3) Trình tự, thủ tục can thiệp
sớm; (4) Các biện pháp can thiệp sớm.
Nhìn chung, quy định về cơ chế can thiệp
sớm đối với NHTM yếu kém trong quy
định của Luật sửa đổi Luật Các TCTD năm
2017 còn tương đối sơ lược. Tuy nhiên,
trước những biến động của tình hình trong
và ngoài nước, khung khổ pháp lý về can
thiệp sớm đối với NHTM yếu kém hiện nay
đã được xây dựng theo hướng chi tiết, cụ
thể nhằm tăng tính khả thi trong quá trình
tổ chức thực hiện và phù hợp hơn với các
thông lệ quốc tế. Dấu mốc quan trọng là sự
ra đời của Luật Các TCTD 2024, trong đó
quy định chi tiết, đầy đủ hơn về quy trình
cũng như các biện pháp can thiệp sớm, bổ
sung các trường hợp NHTM bị áp dụng can
thiệp sớm và thể hiện rõ vai trò của các chủ
thể hỗ trợ can thiệp sớm…, cụ thể là:
Thứ nhất, về các trường hợp NHTM bị áp
dụng can thiệp sớm: Luật Các TCTD 2024
bổ sung thêm hai trường hợp NHTM bị
đặt vào diện can thiệp sớm, đồng thời, quy
định NHTM vi phạm tỷ lệ khả năng chi trả
trong thời hạn ngắn hơn sẽ bị đặt vào diện
can thiệp sớm.
Theo quy định hiện hành, NHTM bị áp
dụng can thiệp sớm khi thuộc một hoặc
một số trường hợp trong năm trường hợp
được quy định tại khoản 1 Điều 156 Luật
Các TCTD 2024. Ngoài hai trường hợp
đã được quy định tại Điều 130a Luật sửa
đổi Luật Các TCTD năm 2017, điểm a, đ
khoản 1 Điều 156 Luật Các TCTD 2024 bổ
sung thêm hai trường hợp can thiệp sớm là:
“Số lỗ lũy kế của NHTM lớn hơn 15% giá
trị của vốn điều lệ, vốn được cấp và các
quỹ dự trữ ghi trong báo cáo tài chính đã
được kiểm toán gần nhất hoặc theo kết luận
thanh tra, kiểm toán của cơ quan nhà nước
có thẩm quyền và vi phạm tỷ lệ an toàn vốn
tối thiểu 08% hoặc tỷ lệ cao hơn theo quy
định của Thống đốc Ngân hàng Nhà nước
Việt Nam (NHNN) trong từng thời kỳ.
Bị rút tiền hàng loạt và có báo cáo gửi
NHNN.”
Việc bổ sung thêm 2 trường hợp NHTM
bị đặt vào diện can thiệp sớm, đặc biệt có
trường hợp NHTM bị rút tiền hàng loạt cho
thấy, Việt Nam đang ngày càng quan tâm
hơn đến các sự kiện thực tế mà NHTM gặp
phải để xem xét đưa vào can thiệp sớm.
Đây là sự bổ sung cần thiết từ sau vụ việc
rút tiền hàng loạt ở NHTM Cổ phần Sài
Gòn vào năm 2022 và trên cơ sở tham khảo
kinh nghiệm từ sự đổ vỡ của các NHTM
tại Hoa Kỳ năm 2023, điển hình là sự phá
sản của một trong những NHTM hàng đầu
của Hoa Kỳ là Sillicon Valley Bank do làn
sóng rút tiền ồ ạt của công chúng.
Đồng thời, điểm c khoản 1 Điều 156 Luật
Các TCTD 2024 quy định NHTM bị đặt
vào diện can thiệp sớm khi “vi phạm tỷ lệ
khả năng chi trả trong thời gian 30 ngày
liên tục” thay vì là 03 tháng liên tục như
trong Luật sửa đổi Luật Các TCTD năm
2017. Sự sửa đổi này mang ý nghĩa tích
cực bởi khi vi phạm tỷ lệ khả năng chi trả
tức là NHTM đang gặp vấn đề rủi ro thanh
khoản, nếu để tình trạng này diễn ra trong
một thời gian dài mà không có biện pháp
can thiệp kịp thời thì việc khắc phục trở
nên khó khăn, tốn kém hơn, kéo theo đó là
nhiều ảnh hưởng nghiêm trọng khác.
Thứ hai, về thẩm quyền can thiệp sớm đối
với NHTM: quyền hạn của NHNN được mở
rộng hơn góp phần tạo ra sự linh hoạt, nâng
cao hiệu quả của hoạt động can thiệp sớm.
NHNN là cơ quan có quyền ra quyết định
can thiệp sớm đối với NHTM yếu kém, tuy
nhiên, quyền tự quyết trong việc áp dụng
can thiệp sớm của NHNN trong Luật sửa