Mục tiêu của luận án nhằm đánh giá tác động của ODA đến các mặt kinh tế, xã hội của Việt Nam nói chung và trong điều kiện mới; xác định các nhân tố ảnh hưởng ODA trong bối cảnh Việt Nam đã trở thành nước thành viên MIC; đề xuất các khuyến nghị chính sách về ODA tại Việt Nam trong bối cảnh MIC.
2
trình và dự án. Tại diễn đàn Quốc hội cũng như dư luận xã hội đang lo ngại về sự an toàn của nợ công, trong đó nợ ODA chiếm tỷ trọng cao, tổng dư nợ nước ngoài cuối kỳ tính đến 31/12/2013 của Việt Nam hơn 36 tỷ $US. Nợ nước ngoài quốc gia so với GDP bằng 37,3% GDP2.
1. Lý do lựa chọn đề tài Sau 30 năm thực hiện công cuộc Đổi mới, Việt Nam đã đạt được những thành tựu to lớn về phát triển kinh tế và tiến bộ xã hội. Bên cạnh nỗ lực của mình, Việt Nam đã tranh thủ được sự hỗ trợ của quốc tế để phát huy nội lực, tận dụng thời cơ, vượt qua nhiều khó khăn, thách thức ở trong nước cũng như những tác động tiêu cực của khủng khoảng kinh tế toàn cầu để duy trì sự ổn định kinh tế vĩ mô, tiếp tục đà tăng trưởng tương đối khá và bảo đảm an sinh xã hội. Trong giai đoạn 1993-2015, với tổng vốn cam kết đạt khoảng 85 tỷ USD, vốn ký kết đạt hơn 72 tỷ USD và vốn giải ngân khoảng 53 tỷ USD, nguồn vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) đã trở thành một nguồn vốn bổ sung quan trọng với nhiều lợi thế so sánh. Các điều kiện tài chính của vốn ODA rất ưu đãi so với vay thương mại trên thị trường vốn quốc tế. Nhờ vậy Việt Nam có điều kiện thực hiện nhiều chương trình, dự án cơ sở hạ tầng xã hội trong các lĩnh vực y tế, giáo dục, xóa đói, giảm nghèo, cũng như phát triển thể chế và tăng cường năng lực con người.
Để hiện thực hóa chủ trương của Đảng và Nhà nước về nguồn vốn hỗ trợ phát triển chính thức; đáp ứng nhu cầu đầu tư phát triển trong bối cảnh Việt Nam đạt mức thu nhập trung bình; phù hợp với những sự thay đổi về chính sách viện trợ cho Việt Nam cũng như đảm bảo nợ công bền vững của quốc gia, cần thay đổi nhận thức, tầm nhìn, những nguyên tắc chiến lược ở tầm vĩ mô, cũng như các giải pháp tổ chức, quản lý và thực hiện cụ thể nguồn vốn hỗ trợ phát triển chính thức một cách có hiệu quả ở các cấp. Đây là những thách thức mới đặt ra cho những người làm công tác nghiên cứu kinh tế, các nhà hoạch định chính sách và những người triển khai thực tiễn trong việc thu hút và sử dụng các nguồn hỗ trợ phát triển tại Việt Nam. Tuy nhiên, cho đến nay, chưa có các nghiên cứu chuyên sâu về vấn đề cấp thiết nêu trên. Xuất phát từ những lý do này, đề tài nghiên cứu “Viện trợ phát triển chính thức (ODA) trong bối cảnh Việt Nam trở thành nước có thu nhập trung bình (MIC)” nhằm góp phần giải quyết một phần yêu cầu đặt ra đối với công tác sử dụng nguồn vốn này trong giai đoạn phát triển mới của đất nước.
2. Câu hỏi nghiên cứu
Luận án xác định bốn (04) câu hỏi nghiên cứu như sau: (cid:1) Có những thành tựu kinh tế xã hội gì do đóng góp của nguồn vốn ODA
khi Việt Nam trở thành nước MIC?
(cid:1) Bản chất, đặc điểm, điều kiện và phương thức cung cấp của ODA tại
Việt Nam khi trở thành nước MIC là gì?
(cid:1) Các nhân tố ảnh hưởng đến ODA tại Việt Nam khi trở thành nước MIC
là gì?
Năm 2010, Việt Nam đạt mức thu nhập GDP bình quân đầu người đạt khoảng 1.168 USD/người1 - vượt mức khởi điểm của nước thu nhập trung bình (theo phân loại của Ngân hàng thế giới). Phù hợp với thông lệ tài trợ phát triển quốc tế, các nhà tài trợ áp dụng chính sách hỗ trợ khác nhau với nhóm nước chậm phát triển thu nhập thấp và nhóm nước thu nhập trung bình. Trở thành một nước có mức thu nhập trung bình, chính sách viện trợ cho Việt Nam thay đổi, theo đó, tính chất, quy mô, cơ cấu, điều kiện và phương thức cung cấp ODA cho Việt Nam của các đối tác phát triển sẽ khác so với trước đây khi Việt Nam là nước chậm phát triển, thu nhập thấp. Trong bối cảnh đó, để thích nghi với tình hình thực tế, Việt Nam cần có một chính sách và thể chế thu hút và sử dụng tài trợ phù hợp để tối đa hóa hiệu quả của nguồn vốn này, phục vụ sự nghiệp phát triển kinh tế và xã hội của đất nước. (cid:1) Các khuyến nghị để cải thiện việc khung chính sách ODA ở Việt Nam
khi chuyển sang MIC?
3. Mục đích nghiên cứu Trên thực tế, việc thu hút và sử dụng vốn ODA trong thời gian qua có những hạn chế và yếu kém, thể hiện trong chỉ tiêu tổng hợp về giải ngân nguồn vốn này đạt thấp đã tác động đến hiệu quả đầu tư của một số chương Nghiên cứu này có các mục tiêu sau:
4
(cid:1) Đánh giá tác động của ODA đến các mặt kinh tế, xã hội của Việt Nam Thứ nhất, đóng góp vào kiến thức về viện trợ phát triển ở các nước
nói chung và trong điều kiện mới; đang phát triển dựa trên kinh nghiệm của Việt Nam, bao gồm:
(cid:1) Xác định các nhân tố ảnh hưởng ODA trong bối cảnh Việt Nam đã trở
thành nước thành viên MIC;
(cid:1) Đề xuất các khuyến nghị chính sách về ODA tại Việt Nam trong bối (cid:1) Luận án đã nêu rõ các đặc điểm mới trong việc huy động và sử dụng vốn ODA trong điều kiện nước có thu nhập trung bình MIC là chuyển từ viện trợ sang đối tác phát triển, đòi hỏi nỗ lực chủ động của Việt Nam để sử dụng có hiệu quả và đi tới “từ chối” ODA ưu đãi trong tương lai. cảnh MIC;
(cid:1) Đóng góp vào một số khía cạnh về quan điểm ODA trong bối cảnh MIC thông qua tổng kết kinh nghiệm tại Việt Nam để có những cách tiếp cận mới, đa dạng và cập nhật từ khái niệm, đặc điểm, xu thế và quan điểm học thuật. (cid:1) Luận án đã xây dựng nội hàm về viện trợ phát triển chính thức trong điều kiện thu nhập trung bình MIC tại Việt Nam không chỉ bao gồm ODA không hoàn lại và ODA vay ưu đãi mà còn bao gồm các khoản vay kém ưu đãi (nhưng vẫn có tính ưu đãi hơn vay thương mại). 4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu
4.1. Đối tượng nghiên cứu
Viện trợ phát triển chính thức ODA trong Luận án bao gồm Viện trợ không hoàn lại, vốn vay ưu đãi, vốn vay kém ưu đãi từ các chính phủ và các định chế tài chính quốc tế.
4.2. Phạm vi nghiên cứu
(cid:1) Luận án đã xác định được quy luật của ODA cùng với quá trình phát triển của một quốc gia, đưa vào trường hợp cụ thể là Việt Nam. Từ đấy, luận án xây dựng lộ trình cho ODA tại Việt Nam song hành cùng quá trình phát triển trong bối cảnh thu nhập trung bình. Đồng thời, luận án cũng đưa ra những phân tích về việc: cùng với lộ trình tốt nghiệp ODA, quốc gia có thu nhập trung bình cần bắt đầu tính đến chiến lược cung cấp ODA của riêng mình, phục vụ mục tiêu hợp tác chiến lược và đóng góp vào sự phát triển của thế giới.
Từ mục tiêu nêu trên, luận án tập trung vào ODA giai đoạn trong giai đoạn 1993-2014, tập trung phân tích các vấn đề mới trong giai đoạn 2010- 2014 (giai đoạn Việt Nam bắt đầu trở thành nước có thu nhập trung bình thấp MIC). ODA đề cập trong phạm vi Luận án mang tính tổng quan, không đi vào phân tích chuyên sâu.
Về mặt không gian, luận án nghiên cứu trên địa bàn Việt Nam; các bài học kinh nghiệm quốc tế được phân tích dựa trên các báo cáo, nguồn dữ liệu sẵn có từ các nước trong khu vực và quốc tế có bối cảnh, điều kiện kinh tế-xã hội tương tự Việt Nam. Từ đó có thể phát hiện một số khía cạnh mang tính quy luật chung cho các nước MIC nhận biết tốt hơn ODA trong điều kiện MIC.
5. Đóng góp mới của nghiên cứu (cid:1) Luận án đã xác định được tính chất mới của các nhân tố ảnh hưởng đến ODA tại Việt Nam trong bối cảnh MIC (mối liên kết kinh tế-chính trị, mối quan hệ đối tác chiến lược cũng như quyền tự chủ). Luận án đã luận giải được 2 nhóm nhân tố ảnh hưởng đến ODA trong bối cảnh MIC tại Việt Nam: (1) nhóm nhân tố xuất phát từ phía cung cấp viện trợ (chiến lược, chính sách viện trợ của nhà tài trợ; tình hình kinh tế, chính trị cũng như các biến động bất thường có thể xảy ra ở phía nhà tài trợ; bầu không khí quốc tế và sự phát triển các mối quan hệ kinh tế, chính trị giữa hai phía tài trợ và nhận tài trợ) và (2) nhóm nhân tố từ phía Việt Nam (Môi trường kinh tế chính trị tại Việt Nam; Chính sách nhà nước đối với ODA và Năng lực hấp thu vốn ODA của Việt Nam).
Thứ hai, từ kết quả phân tích những nhân tố ảnh hưởng đến ODA, phân tích hiệu quả ODA trong giai đoạn LIC, đặt trong bối cảnh mới tại Việt Nam (MIC), luận án đề xuất khuyến nghị chính sách ODA.
Đề tài Luận án “Viện trợ phát triển chính thức (ODA) trong bối cảnh Việt Nam trở thành nước có thu nhập trung bình (MIC)” có một số đóng góp mới, có ý nghĩa về mặt khoa học cũng như thực tiễn, góp phần tăng hiệu quả nguồn vốn hỗ trợ phát triển chính thức ODA và vốn vay ưu đãi trong bối cảnh tình hình mới tại Việt Nam. Cụ thể:
6
6. Phương pháp nghiên cứu
1.1.Viện trợ phát triển chính thức ODA
Trong luận án này, cả hai loại phương pháp nghiên cứu định tính, định lượng đều được áp dụng. Phương pháp nghiên cứu định lượng được áp dụng trong việc đánh giá tác động của ODA đến phát triển kinh tế, xã hội, quản lý nhà nước. Phương pháp nghiên cứu định tính được áp dụng trong việc đánh giá những nhân tố ảnh hưởng đến ODA tại Việt Nam. Cụ thể, trong Luận án này sử dụng 02 phương án nghiên cứu chính là: (1) Tổng hợp, nghiên cứu tại bàn; (2) Phỏng vấn/Tham vấn chuyên gia.
7. Cấu trúc của Luận án
Ngoài các phần Mở đầu, Kết luận, Phụ lục, Danh mục tài liệu tham khảo,
Luận án được trình bày theo 4 chương:
Chương 1. Tổng quan nghiên cứu Nguồn vốn tài trợ phát triển chính thức bao gồm vốn ODA và vốn vay ưu đãi của các nhà tài trợ nước ngoài dành cho nhà nước hoặc Chính phủ Việt Nam được xác định trong Luật Đầu tư công là vốn đầu tư công, do vậy là đối tượng điều tiết của Luật này. Vốn đầu tư công gồm: vốn ngân sách nhà nước, vốn công trái quốc gia, vốn trái phiếu Chính phủ, vốn trái phiếu chính quyền địa phương, vốn viện trợ phát triển chính thức (ODA) và vốn vay ưu đãi của các nhà tài trợ nước ngoài, vốn tín dụng đầu tư phát triển của Nhà nước, vốn từ nguồn thu để lại cho đầu tư nhưng chưa đưa vào cân đối ngân sách nhà nước, các khoản vốn vay khác của ngân sách địa phương để đầu tư3.
Chương 2. Cơ sở lý luận và cơ sở thực tiễn về ODA của một quốc gia khi
trở thành nước MIC
Chương 3. Thực trạng ODA ở Việt Nam trong điều kiện MIC
Chương 4. Quan điểm và định hướng ODA trong thời gian tới
ODA là tên gọi tắt của ba chữ tiếng Anh: Official Development Assistance, có nghĩa là Hỗ trợ phát triển chính thức và đồng nghĩa với cụm từ Viện trợ được sử dụng rộng rãi ở Việt Nam. Có nhiều định nghĩa ODA khác nhau của các tổ chức quốc tế và ngay của Việt Nam, ODA cũng được định nghĩa khác nhau như Tổ chức Hợp tác Kinh tế và Phát triển OECD, Ngân hàng thế giới, Nghị định về quản lý và sử dụng nguồn vốn viện trợ phát triển chính thức của Việt Nam, Luật Quản lý nợ công 2009
Luận án xác định viện trợ phát triển chính thức bao gồm các khoản viện trợ không hoàn lại, viện trợ vốn vay ưu đãi, vốn vay kém ưu đãi của các Chính phủ, các tổ chức liên Chính phủ, các tổ chức thuộc hệ thống Liên hợp quốc (United Nations -UN), các định chế tài chính quốc tế dành cho Chính phủ/Nhà nước các nước nghèo thu nhập thấp hoặc đang phát triển để đóng góp cho sự nghiệp phát triển kinh tế và xã hội của các quốc gia này.
1.2. Viện trợ tại nước thu nhập trung bình MIC
Có một số luồng ý kiến khác nhau về việc có nên tiếp tục viện trợ cho MIC không và Lĩnh vực ưu tiên viện trợ tại các nước MIC là gì?
1.3. Các nhân tố ảnh hưởng đến viện trợ
Các nghiên cứu tập trung phân tích: Mối quan hệ giữa chính trị và viện trợ, Mối quan hệ giữa môi trường chính sách và nguồn vốn tài trợ phát triển,
8
Mối quan hệ giữa chiến lược tài trợ, chiến lược nhận tài trợ và nguồn vốn tài trợ phát triển nước có thu nhập trung bình (MIC)” sẽ đóng góp về mặt lý luận và có ý nghĩa thực tiễn cho việc hoạch định chính sách và tổ chức quản lý ODA ở Việt nam trong thời gian tới. 1.4. Đánh giá hiệu quả viện trợ
Các nghiên cứu chỉ ra mối quan hệ giữa viện trợ và tăng trưởng và Nâng cao hiệu quả viện trợ. Tuy nhiên còn rất nhiều tranh cãi về mỗi quan hệ này.
2.1. Tính quy luật của ODA trong quá trình phát triển của một quốc gia
Quá trình phát triển của một quốc gia theo một thuyết tăng trưởng kinh tế do giáo sư W.W Rostow đưa ra năm 1961 bao gồm 5 giai đoạn: Xã hội truyền thống, Các điều kiện tiên quyết để cất cánh, Cất cánh, Tiến tới trưởng thành và Giai đoạn tiêu dùng cao. Chuyển sang giai đoạn chuẩn bị cất cánh và cất cánh là một bước ngoặt đánh dấu sự khởi đầu của quá trình phát triển. Lúc này tiết kiệm nội địa chưa nhiều nhưng nhu cầu đầu tư rất lớn, nhất là về cơ sở hạ tầng. Khả năng xuất khẩu còn hạn chế, chủ yếu là nông lâm thủy sản có giá trị gia tăng thấp, thiếu ngoại tệ cho nhu cầu nhập khẩu máy móc, thiết bị, công nghệ để hỗ trợ quá trình công nghiệp hóa. Như vậy, một nước bắt đầu giai đoạn phát triển đối diện với hai sự thiếu hụt: vốn đầu tư và ngoại tệ. ODA đóng vai trò cân bằng hai sự thiếu hụt này.
1.5. Viện trợ phát triển chính thức tại Việt Nam Có thể phân các nghiên cứu về ODA tại Việt Nam thành ba nhóm chính: Tổng quan ODA tại Việt Nam, ODA theo ngành và ODA theo nhà tài trợ. Ưu điểm chung của các nghiên cứu này là bám sát những khái niệm có tính chuẩn mực quốc tế, phân tích sâu và đưa ra những ví dụ và so sánh quốc tế, các phân tích thực tiễn mang tính định hướng chung, trong đó có các bài học tốt cho Việt Nam. Các báo cáo này đã đưa ra những đánh giá, bài học kinh nghiệm trong giai đoạn vừa qua và đưa ra một số nhận định, dự báo cơ bản về ODA tại Việt Nam trong giai đoạn MIC. Tuy nhiên, do tính chất quá tổng quát, các khuyến nghị có phần mang tính lý thuyết, chưa thực sự sát hợp với điều kiện Việt Nam, nhất là trong bối cảnh Việt Nam đã là nước MIC. Bên cạnh các báo cáo từ các đơn vị chủ quản, các đề tài cấp Nhà nước, cũng có nhiều luận án tiến sỹ, các đề tài nghiên cứu khoa học về ODA. Các luận án này chủ yếu tập trung phân tích thực trạng ODA tại Việt Nam giai đoạn trước khi Việt Nam trở thành nước MIC, những khó khăn trở ngại và đề xuất giải pháp nâng cao hiệu quả quản lý và sử dụng ODA. Các luận án này chủ yếu phân tích tổng quan thực trạng, đưa ra những giải pháp về mặt vĩ mô chưa phân tích cụ thể các nhân tố tác động đến hiệu quả ODA cũng như các cơ chế quản lý ODA từ khâu thu hút đến trả nợ.
Để phát triển bền vững, nước tiếp nhận ODA phải ý thức đến khả năng trả nợ trong tương lai, ODA phải được sử dụng có hiệu quả và phải nhằm tăng khả năng cạnh tranh của nền kinh tế. Một yếu tố then chốt khác là lãnh đạo quốc gia phải luôn nghĩ đến một thời điểm mà đất nước sẽ không cần tiếp nhận ODA nữa (“tốt nghiệp ODA”). Một nước muốn phát triển bền vững thì phải xem ODA chỉ là sự vay mượn trong thời kỳ quá độ. Để có thể “tốt nghiệp ODA” trong một thời gian không dài, việc quan trọng là cần phải tăng tiết kiệm trong nước.
2.2. Đặc điểm của một nước thu nhập trung bình MIC
Cách phân loại quốc gia theo thu nhập bình quân đầu người phổ biến nhất hiện nay là theo phân loại của Ngân hàng thế giới. Theo đó, có 4 nhóm là quốc gia có thu nhập thấp, trung bình thấp, trung bình cao và quốc gia có thu nhập cao. Theo phân loại năm 2014, bắt đầu từ năm 2015, nước thu nhập trung bình Tóm lại, các công trình nghiên cứu về viện trợ phát triển trên thế giới và Việt Nam đã đề cập đến nhiều khía cạnh lý luận và thực tiễn về thu hút và sử dụng ODA tại Việt Nam. Đây chính là nguồn thông tin đầu vào quan trọng cho Luận án này. Tuy nhiên, trong bối cảnh có nhiều thay đổi mang tính cơ bản (Việt Nam đã trở thành nước có thu nhập trung bình, sự thay đổi trong chính sách tài trợ của cộng đồng quốc tế, chủ trương và chính sách của Đảng và Nhà nước Việt Nam trong bối cảnh mới), việc thu hút, sử dụng ODA tại Việt Nam sẽ cần có những thay đổi cơ bản. Các công trình nghiên cứu hiện nay chưa thực sự đi sâu vào vấn đề này. Chính vì vậy, việc thực hiện Đề tài “Viện trợ phát triển chính thức (ODA) trong bối cảnh Việt Nam trở thành
10
là nước có GNI bình quân đầu người từ USD1.045 - USD12.745; trong đó, nước thu nhập trung bình thấp có GNI bình quân đầu người từ USD 1045- USD 4125 và nước thu nhập trung bình cao có GNI bình quân đầu người trong khoảng USD 4126-12745. Cách phân loại này sử dụng để xác định điều kiện cho vay ưu đãi từ nhóm Ngân hàng thế giới, nhưng đồng thời cũng được nhiều nhà tài trợ sử dụng để xác định hướng tập trung cho chương trình viện trợ.
Theo xếp loại của Ngân hàng thế giới và Tổ chức hợp tác và Phát triển kinh tế, Việt Nam nằm ở nhóm các quốc gia thu nhập trung bình thấp với mức GNI bình quân đầu người năm 2010 là 1270USD và năm 2012 là 1560 USD4.
2.3. ODA tại một quốc gia có thu nhập trung bình- Kinh nghiệm quốc tế và bài học
Trong bối cảnh của nước thu nhập trung bình (MIC), chính sách tài trợ phát triển cho Việt Nam của các nhà tài trợ có những thay đổi. Theo đó, ODA của Việt Nam thay đổi trong môi trường của một nước thu nhập trung bình (MIC) với những nét đặc trưng sau đây: Quy mô nguồn vốn ODA dành cho Việt Nam thay đổi theo hướng giảm dần trong thời kỳ 2011-2015 và giảm mạnh sau năm 2015. Cơ cấu vốn ODA thay đổi theo hướng vốn ODA không hoàn lại và vốn ODA vay ưu đãi giảm dần và một số nhà tài trợ đã mở các kênh tài trợ mới để cung cấp ODA vốn vay kém ưu đãi. Phương thức hợp tác Chính phủ với Chính phủ chuyển dần sang phát triển quan hệ trực tiếp giữa các chủ thể của hai Bên, trong đó Chính phủ đóng vai trò xúc tác chính sách, thể chế để tạo môi trường thuận lợi cho các chủ thể hợp tác với nhau. Nhiều cách tiếp cận và mô hình tài trợ phát triển sẽ được áp dụng với việc mở rộng sự tham gia của các tổ chức phi Chính phủ và khu vực tư nhân vào quá trình phát triển. Phân công lao động và bổ trợ lẫn nhau giữa các nhà tài trợ để khai thác những lợi thế so sánh của các nhà tài trợ có xu hướng mạnh lên. Các nền kinh tế mới nổi và hợp tác Nam-Nam sẽ bổ sung những nguồn lực đáng kể cho hợp tác phát triển Một khoản tài trợ được coi là ODA nếu đáp ứng đầy đủ 3 điều kiện về nguồn, mục tiêu chính và thành tố hỗ trợ. Vốn vay ưu đãi là hình thức cung cấp vốn vay có điều kiện ưu đãi hơn, so với vay thương mại, nhưng yếu tố không hoàn lại chưa đạt tiêu chuẩn thành tố hỗ trợ 25%. ODA có nhiều loại khác nhau tuy theo cách phân loại: theo phương thức cung cấp, mô hình cung cấp ODA, nguồn cung cấp hay điều kiện cung cấp ODA. 2.4.2. Đánh giá ODA tại Việt Nam trước và sau khi trở thành nước MIC
Xét về tổng về, ODA dành cho các nước MIC thấp hơn đáng kể so với các nước LIC. Tỷ lệ viện trợ ODA cho các nước LIC là 10% đối với ODA / GNI, đối với nước LMICs là 1% và UMICs là gần bằng không. Mặc dù những nước MIC có nhu cầu mạnh mẽ về phát triển nhưng các nhà tài trợ quốc tế đang giảm dần hoặc có kế hoạch cắt giảm viện trợ tài chính cho các nước MIC. Trong một số trường hợp, các nhà tài trợ đang đóng cửa chương trình viện trợ tại một số nước MIC. Trong bối cảnh chuyển đổi này, ứng xử, chiến lược của nước nhận ODA là vô cùng quan trọng. Khi có chiến lược sử dụng rõ ràng thì ODA sẽ có hiệu quả tốt như Kenya, Thái Lan; ngược lại, khi chiến lược không rõ ràng thì ODA sẽ trở thành con dao hai lưỡi đưa nước nhận viện trợ vào gánh nặng nợ nần như Brazil.
2.4. Khung phân tích của Luận án Trong phạm vi Luận án, một số chỉ tiêu đánh giá được lựa chọn sử dụng là: Mức đóng góp vào tăng trưởng GDP, đóng góp vào tổng đầu tư phát triển, thu hút FDI; Hỗ trợ của ODA đối với việc tiếp thu các thành tựu khoa học, công nghệ hiện đại, phát triển nguồn nhân lực, hỗ trợ xóa đói giảm nghèo, cải thiện quản lý nhà nước; ODA và nợ công.Tuy nhiên, bên cạnh những lợi ích rõ ràng trong phát triển kinh tế xã hội mà ODA mang lại cho các nước đang phát triển, có nhiều vấn đề trong thu hút sử dụng ODA ở cả tầm vĩ mô và vi mô trong nhiều nước đang phát triển trên toàn thế giới, trong đó có Việt Nam. Về mặt vĩ mô, ODA và nợ công là một vấn đề “nóng” cần xem xét kỹ càng. Về mặt vi mô, trong quá trình sử dụng ODA, Việt Nam có những vấn đề quan trọng trong việc quản lý ODA như hiệu quả sử dụng vốn ODA còn hạn chế, tỷ lệ giải ngân thấp, tình trạng thất thoát lãng phí của các dự án ODA. 2.4.1. Những thay đổi của ODA tại Việt Nam khi Việt Nam trở thành 2.4.3. Nhân tố ảnh hưởng ODA tại Việt Nam trong bối cảnh MIC nước MIC
Trong bối cảnh tại Việt Nam, có 2 nhóm nhân tố chính ảnh hưởng đến ODA trong bối cảnh MIC: (1) các nhân tố từ phía cung cấp viện trợ và (2) các nhân tố nội tại của Việt Nam.
12
vốn ODA đã góp phần tăng trưởng kinh tế và cải thiện đời sống của nhân dân. Xét về tổng thể, ODA chỉ là một trong những nguồn vốn hỗ trợ phát triển kinh tế xã hội, để ODA có thể đóng góp vào tăng trưởng kinh tế xã hội, quan trọng là môi trường thể chế ODA phải phù hợp. 3.1. Bối cảnh
Mặc dù ODA chỉ chiếm khoảng 3-4% GDP, 10% tổng đầu tư phát triển toàn xã hội song lại chiếm tỷ trọng đáng kể trong tổng nguồn đầu tư từ ngân sách nhà nước, 47% trong thời kỳ 1993-2015. Điều này rất có ý nghĩa trong bối cảnh ngân sách dành cho đầu tư phát triển của ta còn hạn hẹp trong khi nhu cầu phát triển cơ sở hạ tầng kinh tế - xã hội lại rất lớn. Như vậy, có thể thấy viện trợ ODA sẽ giúp giải quyết phần nào “cơn khát vốn” và mang lại luồng sinh khí mới cho các nước đang phát triển, góp phần làm “thay da đổi thịt” cho nhiều nền kinh tế nếu được sử dụng một cách hiệu quả.
Việt Nam đã vươn lên thoát khỏi tình trạng một nước nghèo và chậm phát triển với GDP bình quân đầu người 98 USD năm 1990 trở thành quốc gia đang phát triển có mức thu nhập trung bình (MIC) với GDP bình quân đầu người đạt 1.168 USD năm 2010. Tuy nhiên, trong giai đoạn phát triển hiện nay, Việt Nam phải đối mặt với nhiều khó khăn, thách thức đan xen. Chính trị và an ninh khu vực tiềm ẩn nhiều phức tạp; kinh tế thế giới hồi phục chậm chạp; những khó khăn để bảo đảm ổn định kinh tế vĩ mô và chuyển đổi mô hinh kinh tế từ thâm dụng vốn và lao động sang năng suất, hiệu quả và cạnh tranh; giảm nghèo chưa bền vững và khoảng cách thu nhập giầu nghèo có chiều hướng gia tăng; thiên tai, dịch bệnh và biến đổi khí hậu; hệ thống thể chế quản lý nhiều bất cập và năng lực con người yếu kém.
Do kinh tế đã phát triển đến giai đoạn mới, Việt Nam không thuộc loại các nước được ưu tiên sử dụng vốn ODA mà các bên đối tác đã đồng thuận chuyển sang giai đoạn mới, trở thành quan hệ đối tác hợp tác phát triển, tham vấn chính sách, đồng thời giảm bớt các khoản vay ưu đãi và viện trợ không hoàn lại để chuyển sang các vốn vay với điều kiện khó hơn (thời hạn ngắn, lãi suất cao). Nhà nước của các bên đối tác đang hướng tới triển vọng không còn là nơi trực tiếp nhận vay trả vốn nước ngoài, mà chỉ như nơi xúc tác để khu vực doanh nghiệp ngày càng tham gia trực tiếp hơn. Nhìn lại cả thời kỳ 1993-2015, tổng đầu tư toàn xã hội của Việt Nam trung bình đạt 35% GDP và có tốc độ tăng trung bình 14% mỗi năm, sang giai đoạn MIC (2010-2015), tốc độ tăng trung bình tổng đầu tư toàn xã hội giảm khoảng 6%. Trong đó, tỉ trọng đầu tư phát triển từ ngân sách nhà nước, mặc dù có xu hướng chững lại từ khi Việt Nam thành nước MIC nhưng vẫn đứng ở mức 23% trong tổng đầu tư toàn xã hội và 8% tổng GDP (trung bình giai đoạn 1993-2015). Với tiết kiệm trong nước và tiết kiệm quốc gia chỉ chiếm lần lượt khoảng 30,7% và 31,6% GDP (năm 2012)5, thì sự gia tăng của tổng đầu tư toàn xã hội, trong đó có đầu tư công, đã tạo ra sự chênh lệch lớn giữa tiết kiệm và đầu tư của nền kinh tế. Điều này một phần gây ra tiềm ẩn nguy cơ về bất ổn định kinh tế trong nước nếu không có định hướng chiến lược về đầu tư công, trong đó có vay nợ nước ngoài.
3.2.2. ODA góp phần phát triển xã hội
Trong giai đoạn mới, các yêu cầu cũng khác đi rất nhiều, nên cần có chính sách phù hợp trong huy động và sử dụng các nguồn vốn bên ngoài, trong đó có vốn viện trợ phát triển chính thức.
3.2. Đánh giá ODA tại Việt Nam trước và sau khi Việt Nam trở thành nước có thu nhập trung bình (MIC)
3.2.1. ODA góp phần phát triển kinh tế
Trong giai đoạn 1993-2015, viện trợ không hoàn lại chiếm khoảng 10% tổng vốn ODA ký kết. Khoản vốn này được dành cho các dự án hỗ trợ kỹ thuật, kể cả đào tạo nguồn nhân lực, nâng cao chất lượng chuẩn bị các quy hoạch, các dự án cho chất lượng cao hơn. ODA giúp xóa đói, giảm nghèo cải thiện sự chênh lệch đời sống của người dân ở các nước đang phát triển. ODA giúp các nước đang phát triển tăng cường năng lực thể chế quản lý nhà nước thông qua các chương trình, dự án hỗ trợ công cuộc cải cách pháp luật, cải
Về mặt kinh tế, nguồn vốn ODA được đánh giá đã góp phần tác động tích cực vào sự nghiệp phát triển kinh tế - xã hội đất nước (như tổng sản phẩm quốc nội, đầu tư phát triển). Tại Việt Nam trong thời gian qua, ODA có mặt ở hầu hết các lĩnh vực cơ sở hạ tầng kinh tế và xã hội. Các công trình sử dụng
14
cách hành chính và xây dựng chính sách quản lý kinh tế phù hợp với thông lệ quốc tế.
3.2.3. ODA có hiệu quả chưa cao do khả năng tiếp nhận của Việt Nam
giá trị. Do vậy, việc sử dụng nguồn vốn ODA phải luôn được cân nhắc, tính toán giữa hiệu quả - chi phí để bảo đảm khả năng trả nợ nước ngoài và giữ gìn uy tín quốc gia. Trên thực tế, ODA không phải “quà cho không” và càng không phải là khoản vay có thể sử dụng tùy theo cách hiệu quả nhất mà chúng ta muốn. Xét trên bình diện nền kinh tế của một quốc gia, ODA chiếm một tỷ lệ không lớn, vào khoảng 3-4% GDP của Việt Nam. Do vậy, nguồn vốn này không thể thay thế được nguồn lực nội sinh và chỉ có tác dụng bổ sung và xúc tác cho quá trình phát triển.
Khi Việt Nam trở thành nước MIC, điều kiện vay chặt chẽ hơn, ODA đắt đỏ hơn. Việt Nam cần chủ động và tỉnh táo khống chế nợ ở mức độ an toàn, quyết định phê duyệt và triển khai thực hiện các chương trình, dự án mang tính khả thi cao, có sự kiểm tra, giám sát và tham gia của của các cơ quan chức năng, của cộng đồng và các nhà khoa học là những nguyên tắc hàng đầu cần được tuân thủ trong quá trình vay nợ nước ngoài nói chung và vay ODA nói riêng.
Bên cạnh những mặt tích cực của ODA đối với Việt Nam như trình bày ở trên, trên thực tế, hiệu quả vốn ODA trong thời gian qua cũng đã bộc lộ những hạn chế và yếu kém, thể hiện trong chỉ tiêu tổng hợp về giải ngân nguồn vốn này đạt thấp đã tác động đến hiệu quả đầu tư của một số chương trình và dự án. Tuy vốn ODA có nhiều ưu điểm, nhưng do khó khăn khách quan và chủ quan, số vốn giải ngân so với số vốn đã ký Hiệp định trong thời gian qua (1993-2015) mới được gần 74%, tức là còn khoảng 19 tỷ USD chưa được giải ngân. Nguyên nhân khách quan của sự chậm trễ một phần là do các quy định của các nhà tài trợ quốc tế khá khác biệt, nên việc phối hợp các quy định này tuy có tiến bộ, nhưng vẫn rất ách tắc. Đồng thời, nguyên nhân quan trọng nhất là do những yếu kém chủ quan về tổ chức quản lý dự án, khâu “giải phóng mặt bằng”, thực hiện tái định cư và khó khăn trong thu xếp vốn đối ứng thực hiện dự án từ phía Việt Nam. 3.3. Các nhân tố tác động đến ODA tại Việt Nam khi trở thành nước có thu nhập trung bình
3.3.1. Các nhân tố từ phía cung cấp viện trợ
Bên cạnh đó, việc xây dựng chiến lược, quy hoạch thu hút và sử dụng vốn ODA vào các lĩnh vực chưa hợp lý; trình độ quản lý thấp, thiếu kinh nghiệm trong quá trình tiếp nhận cũng như xử lý, điều hành dự án… khiến cho hiệu quả và chất lượng các công trình đầu tư bằng nguồn vốn này còn thấp. Việc tiếp nhận ODA nhiều hơn càng cần phải đi đôi với sử dụng hợp lý, tiết kiệm và hiệu quả nguồn vốn này. Các nhà quản lý và các đơn vị sử dụng vốn ODA cần phải có những chính sách và hành động cụ thể nhằm phát huy những thế mạnh, hạn chế tới mức thấp nhất những ảnh hưởng bất lợi của ODA.
3.2.3. ODA và nợ công Vay vốn ODA và nợ công trở thành vấn đề nóng trên nghị trường Quốc hội Việt Nam cũng như trong dư luận xã hội trong thời gian gần đây.
Từ phía các nhà tài trợ, nhân tố thứ nhất chi phối nguồn vốn ODA là chiến lược, chính sách viện trợ của nhà tài trợ. Trong từng thời kỳ, căn cứ vào mục tiêu chiến lược mà nhà tài trợ xác định tập trung vào khu vực nào, quốc gia nào, theo phương thức nào. Nếu mục tiêu chiến lược cung cấp ODA của nước tài trợ thay đổi thì sẽ ảnh hưởng đến quốc gia tiếp nhận về cả cơ cấu nguồn vốn ODA và cơ chế chính sách quản lý. Tại Việt Nam, hiện có khoảng 50 nhà tài trợ song phương và đa phương đang hoạt động với những điểm nhấn khác nhau trong chính sách viện trợ và những định hướng ưu tiên theo ngành và địa bàn lãnh thổ cùng với những quy trình thủ tục cung cấp ODA khác nhau. Do từng nhà tài trợ song phương và đa phương có chính sách viện trợ với những sự ưu tiên khác nhau đối với các ngành, lĩnh vực và địa bàn nên vai trò điều phối viện trợ của Chính phủ nước nhận tài trợ có giới hạn trong khung khổ những thỏa thuận đạt được thông qua đàm phán.
Nhân tố thứ hai là tình hình kinh tế, chính trị cũng như các biến động bất thường có thể xảy ra ở phía nhà tài trợ. Khi có những sự biến động bất thường thì chính sách và các quy định về quản lý ODA cũng có thể thay đổi, dựa vào Theo Bộ Tài chính, tổng dư nợ nước ngoài (bao gồm vay và trả nợ của Chính phủ và vay và trả nợ Chính phủ bảo lãnh) cuối kỳ tính đến 31/12/2012 của Việt Nam hơn 42 tỷ $US, bằng 55,7% GDP. 80% vốn ODA của Việt Nam là vốn vay của các nước và các định chế tài chính quốc tế đã được Nhà nước và Chính phủ Việt Nam cam kết hoàn trả theo đúng các điều kiện trong các điều ước quốc tế cụ thể về ODA đã ký kết. Để tiếp nhận vốn ODA không hoàn lại, Chính phủ Việt Nam cũng phải đóng góp vốn đối ứng bằng hiện vật hoặc
16
những đánh giá về các khoản ODA đã được thực hiện trong thời gian qua của từng nhà tài trợ.
như nâng cao năng lực quản lý ODA của cán bộ các cấp, nâng cao nhận thức cũng như kiến thức về ODA trong thời kỳ mới. Bên cạnh đó, việc xây dựng cơ chế để khu vực tư nhân tham gia tiếp cận ODA là một cách hữu hiệu để đa dạng hóa loại hình, nâng cao năng lực hấp thu vốn ODA cho Việt Nam. Việt Nam cần học hỏi thêm kinh nghiệm quản lý nguồn vốn ODA từ các nước có điều kiện kinh tế xã hội tương đồng với mình, đặc biệt là những nước mới chuyển từ thu nhập thấp LICs sang thu nhập trung bình thấp LMICs.
4.1. Một số quan điểm về ODA tại Việt Nam trong bối cảnh MIC
Nhân tố thứ ba là bầu không khí quốc tế và sự phát triển các mối quan hệ kinh tế, chính trị giữa hai phía tài trợ và nhận tài trợ. Nếu bầu không khí và mối quan hệ này mà mang tính tích cực thì sẽ tạo thuận lợi cho việc giữ vững và mở rộng quy mô nguồn vốn ODA và cả đối với việc hài hoà thủ tục giữa hai bên và ngược lại. Cho đến nay, Việt Nam đã nâng cấp quan hệ lên tầm “đối tác chiến lược” với một số nước và tổ chức liên quốc gia. Việc hội nhập quốc tế trên tất cả các lĩnh vực mang đến cho nước ta nhiều cơ hội, mở ra khả năng tranh thủ hiệu quả hơn các nguồn lực bên ngoài. Hiện nay, ODA cho Việt Nam có chiều hướng giảm dần là do Việt Nam đã trở thành nước thu nhập trung bình chứ không phải là một tín hiệu thấy các nhà tài trợ đã mất niềm tin vào Việt Nam.
3.3.2. Các nhân tố nội tại của Việt Nam
Về phía nhóm nhân tố nội tại của Việt Nam, như phân tích tại chương cơ sở lý thuyết, bao gồm 3 nhân tố chính :
Thứ nhất là môi trường kinh tế xã hội Việt Nam. Việt Nam đã bước đầu ổn định được kinh tế vĩ mô, nhưng vẫn còn tiềm ẩn những rủi ro đến từ lạm phát, nợ xấu, dự trữ ngoại hối… và Việt Nam cần phải thận trọng trước những chính sách nới lỏng tài khóa. Quan điểm về tài trợ phát triển trong thời gian tới: (cid:1) Tài trợ phát triển nói chung, trước hết là vốn ODA (viện trợ không hoàn lại và vốn vay ODA) sẽ giảm mạnh trong ngắn hạn và vốn vay ưu đãi sau một giai đoạn gia tăng cũng sẽ giảm và chấm dứt khi vượt qua cột mốc thu nhấp trung bình thấp. Trong ngắn hạn, Việt Nam cần cân đối giữa vốn trong nước và nước ngoài theo hướng vốn trong nước giữ vai trò quyết định, vốn nước ngoài đóng vai trò quan trọng. Song song với việc cân đối nguồn vốn, Việt Nam nỗ lực tìm kiếm các nguồn vốn trong nước, giảm sự phụ thuộc vào vốn vay nước ngoài.
(cid:1) Công tác vay trả nợ nước ngoài đảm bảo an toàn nợ bền vững. Vì vậy, Việt Nam cần lựa chọn danh mục nợ một cách hợp lý. Kiểm soát chặt chẽ các khoản vay lãi suất kém ưu đãi, tính toán hợp lý cơ cấu tiền vay tránh rủi ro về tỷ giá, lãi suất.
(cid:1) Nợ nước ngoài đã gần cán mức an toàn, đạt khoảng 64% GDP (năm 2015). Yêu cầu tối quan trọng đặt ra là vay và sử dụng vốn vay ODA và vốn vay ưu đãi phải đảm bảo hiệu quả, tập trung vào những ngành, lĩnh vực ưu tiên, tránh dàn trải, gắn với trách nhiệm trả nợ của các bộ, ngành và địa phương và các đơn vị sử dụng vốn.
4.2. Cơ sở đề xuất các giải pháp Thứ hai, chính sách nhận viện trợ của Việt Nam. Việt Nam tiếp tục chủ trương thu hút và sử dụng ODA và các nguồn vốn vay ưu đãi của các nhà tài trợ. Trong giai đoạn sau năm 2015, ODA và vốn vay ưu đãi có thể có xu hướng giảm dần do hai lý do cơ bản: (1) nguồn tích lũy trong nước cho đầu tư phát triển sẽ được cải thiện, đồng thời nhiều chính sách mới sẽ được ban hành để khuyến khích khu vực tư nhân trong và ngoài nước đầu tư vào khu vực công, nhất là phát triển cơ sở hạ tầng kinh tế và xã hội. (2) theo xu hướng chung, dự báo GDP bình quân đầu người Việt Nam có thể đạt khoảng trên 3000 USD vào năm 2020, do vậy hầu hết các nhà tài trợ sẽ chấm dứt chương trình hỗ trợ phát triển chính thức cho Việt Nam trên quy mô rộng lớn, trong đó có thể có một số nhà tài trợ duy trì các chương trình này dưới hình thức hỗ trợ kỹ thuật. Để nghiên cứu và đề xuất các giải pháp thu hút, quản lý và sử dụng hiệu quả tài trợ phát triển trong bối cảnh MIC, luận án căn cứ vào: Thứ ba, năng lực hấp thu vốn ODA của Việt Nam. Để có thể nâng cao năng lực hấp thu vốn ODA, Việt Nam cần thực hiện hàng loạt các biện pháp
18
(cid:1) Nguồn vốn tài trợ phát triển chính thức góp phần quan trọng cho đầu tư phát triển, phát triển kinh tế - xã hội song chỉ là nguồn vốn bổ sung có tính chất xúc tác phát triển, Việt Nam cần dựa vào nguốn vốn nội sinh là chủ yếu (thu ngân sách, vốn đầu tư từ các khu vực kinh tế trong nước và ngoài nước).
(cid:1) Huy động và sử dụng tài trợ phát triển phải bảo đảm hiệu quả kinh tế - (cid:1) Các văn bản chủ trương, chính sách phát triển kinh tê-xã hội và thể chế quản lý như: Chiến lược phát triển kinh tế- xã hội 2011-2010, Quyết định số 958/QĐ-TTg ngày 27/7/2014 phê duyệt Chiến lược nợ công và nợ nước ngoài của quốc gia giai đoạn 2011-2020 và tầm nhìn đến năm 2030, Quyết định số 432/QĐ-TTg ngày 12/4/2012 phê duyệt Chiến lược Phát triển bền vững Việt Nam giai đoạn 2011 – 2020... xã hội và an toàn nợ nước ngoài, nợ công;
(cid:1) Quản lý và sử dụng tài trợ phát triển phải chịu sự giám sát tối cao của Quốc hội, Chính phủ và người dân đóng thuế.
(cid:1) Yêu cầu của quá trình phát triển khi Việt Nam đã bước vào một giai đoạn mới, quốc gia có thu nhập trung bình. Trở thành một quốc gia có thu nhập trung bình, chính sách viện trợ cho Việt Nam thay đổi (điều kiện ưu đãi giảm đi, điều kiện vay và trả nợ cũng khắc nghiệt hơn với lãi suất cao hơn, ân hạn ngắn hơn, thời gian trả nợ ngắn hơn), vị thế Việt Nam cũng thay đổi từ quan hệ “cho-nhận” trở thành “đối tác phát triển”. (cid:1) Chiến lược ODA và vốn vay kém ưu đãi phải đặt trong tổng thể nhu cầu vốn đầu tư phát triển kinh tế xã hội của đất nước, trong đó cụ thể các loại vốn ngoại (ODA, vốn vay ưu đãi của nhà tài trợ nước ngoài, FDI…), đặc biệt là phối hợp chặt chẽ giữa vốn tài trợ phát triển và vốn FDI.
(cid:1) Xác lập được danh mục các chương trình, dự án ưu tiên sử dụng vốn ODA và dự án kêu gọi các nhà đầu tư nước ngoài FDI theo ngành và vùng kinh tế. (cid:1) Năng lực và điều kiện thực tế của Việt Nam, những tồn tại, những vấn đề nổi cộm trong thực tế ODA trong thời gian qua. Những vấn đề liên quan đến nợ công, thực trạng thực hiện các dự án ODA và vốn vay ưu đãi được tham chiếu để đề xuất giải pháp phù hợp.
(cid:1) Những bài học kinh nghiệm rút ra từ thực tiễn và kinh nghiệm quốc tế từ những quốc gia có bối cảnh tương tự Việt Nam. (cid:1) Đảm bảo quyền tự chủ, đề cao trách nhiệm trong việc tiếp nhận ODA, và hiệu quả và tác động lan tỏa phải là tiêu chí hàng đầu trong việc quyết định chủ trương sử dụng ODA và vốn vay kém ưu đãi. 4.3. Định hướng và giải pháp viện trợ phát triển tại Việt Nam trong bối cảnh MIC
4.3.1. Xây dựng lộ trình “tốt nghiệp” ODA để bước vào thời kỳ phát triển mới (cid:1) Nâng cao năng lực để sử dụng tối đa các nguồn tài chính khác mà không làm ảnh hưởng đến bền vững nợ và ổn định kinh tế vĩ mô. Tăng cường hệ thống tài chính trong nước, bao gồm việc xây dựng thị trường tài chính nội địa và cải thiện khả năng sẵn sàng tiếp cận nguồn tài chính quốc tế.
Danh mục ưu tiên sử dụng vốn tài trợ phát triển cho giai đoạn này cần tuân thủ những nguyên tắc sau:
Mặc dù ODA là nguồn vốn quan trọng với nhiều ưu điểm nhưng để phát triển bền vững, Việt Nam cần dựa vào nguồn lực nội sinh là chính. Hiện nay tích lũy nội bộ của Việt Nam đạt trên 30% GDP. Do vậy Việt Nam có thể tự chủ được nhiều hơn về nguồn vốn đầu tư phát triển. Việt Nam cần bắt đầu lộ trình “tốt nghiệp” ODA của riêng mình. (cid:1) Danh mục các chương trình, dự án sử dụng ODA hàng năm và trung hạn (5 năm) phải nằm trong khuôn khổ của Kế hoạch đầu tư công trung hạn 5 năm và hàng năm phải chịu sự điều tiết của trần nợ công.
(cid:1) Ưu tiên vốn vay ODA ưu đãi và vốn ODA không hoàn lại cho các dự án không có khả năng thu hồi vốn trực tiếp, một số dự án tuy có thể thu hồi vốn song phục vụ phục vụ lợi ích quốc gia và xã hội, các dự án tăng cường năng lực thể chế, sử dụng cho khâu chuẩn bị dự án, đào tạo nguồn nhân lực, chuyển giao công nghệ, hoạt động đổi mới, sáng tạo. Đề xuất lộ trình tốt nghiệp ODA cho Việt Nam: (cid:2) Giai đoạn từ nay đến 2020: Việt Nam là nước thu nhập trung bình thấp, cơ cấu nguồn vốn tài trợ phát triển chuyển dịch theo hướng vốn ODA giảm mạnh và vốn vay kém ưu đãi tăng lên. Việt Nam cần xây dựng một Chiến lược mới về huy động và sử dụng nguồn vốn tài trợ phát triển dựa trên quan điểm sau:
20
(cid:1) Vốn vay ưu đãi sử dụng ưu tiên cho các lĩnh vực tạo nguồn thu trực tiếp và có khả năng trả nợ vốn vay. (cid:1) Tăng cường quan hệ hợp tác để học hỏi kinh nghiệm cung cấp hỗ trợ phát triển cho các nước nhằm chuẩn bị cho thời kỳ Việt Nam bắt đầu cung cấp hỗ trợ phát triển chính thức cho một số nước chậm phát triển thu nhập thấp. (cid:1) Các bộ và các địa phương tăng cường xây dựng các chương trình làm cơ sở thu hút vốn tài trợ phát triển, thay vì những dự án lẻ tẻ, phân tán 4.3.2. Đảm bảo an toàn nợ công bền vững
(cid:1) Mở rộng áp dụng cơ chế cho vay lại; các dự án đầu tư cơ sở hạ tầng của địa phương theo cơ chế cho vay lại từ Ngân sách trung ương; các lĩnh vực có thể xem xét sử dụng vốn đầu từ NSNN tham gia các dự án hợp tác công tư (PPP), xây dựng hạ tầng kinh tế, hạ tầng xã hội. Tiêu chí lựa chọn cần cân nhắc cả giá trị gia tăng kinh tế xã hội bên cạnh chỉ số hoàn vốn về tài chính (IRR). Khi trở thành nước MIC, nguồn vốn vay chủ yếu đến từ vốn vay kém ưu đãi với những điều kiện tài chính ngặt nghèo và đắt hơn so với vốn vay ODA (lãi suất, thời gian trả nợ và thời gian ân hạn gần với các điều kiện trên thị trường vốn), việc bảo đảm an toàn nợ công phải được quán triệt đầy đủ trong việc thu hút và sử dụng nguồn vốn vay ODA và các khoản vốn vay ưu đãi, vốn vay kém ưu đãi khác của các nhà tài trợ.
(cid:1) Trường hợp đặc biệt (nguồn vốn ưu đãi không đủ phải sử dụng cả hai nguồn vốn trong một dự án hoặc phải sử dụng hoàn toàn vốn vay kém ưu đãi đối với dự án không có khả năng thu hồi vốn) thì cần có những giải trình cụ thể về mức độ vốn vay hợp lý, nhằm đảm bảo mức vốn vay trong giới hạn an toàn nợ công.
(cid:2) Giai đoạn sau 2020: Về cơ bản nguồn vốn ODA hầu như chấm dứt, ngoại trừ một số chương trình, dự án vốn ODA đang thực hiện chuyển tiếp sang thời kỳ sau năm 2020, thay vào đó nguồn vốn vay kém ưu đãi của một số nhà tài trợ nước ngoài và phấn đấu ODA bằng 0 vào 2030. Nguyên tắc tài trợ phát triển áp dụng cho thời kỳ này là:
Bên cạnh đó, cùng với việc vốn vay ODA đắt đỏ hơn là việc thời gian trả nợ bắt đầu, Việt Nam cần triển khai hàng loạt các biện pháp nhằm đảm bảo an toàn nợ công. Thứ nhất, việc xác định định hướng ưu tiên, xác định các tiêu chí đầu tư dự án sử dụng ODA là nhiệm vụ tối quan trọng. Quy hoạch ODA cần phải gắn chặt chẽ với quy hoạch phát triển đất nước. Thứ hai, Việt Nam cần gắn kết chủ trương huy động và phân bổ sử dụng vốn vay với chỉ tiêu giám sát an toàn nợ ở tầm vĩ mô, xây dựng cơ chế giám sát hiệu quả sử dụng vốn vay. Việc xây dựng cơ chế tư nhân tiếp cận sử dụng nguồn ODA, cơ chế cho vay lại cần được đầu tư công sức, xác định cụ thể. Thứ ba, Việt Nam cần xem xét một chiến lược lâu dài hướng đến đến việc giảm dần ODA tiến tới chấm dứt ODA.
(cid:1) Không sử dụng vốn vay ưu đãi cho các chương trình, dự án thuộc nhiệm vụ chi của ngân sách nhà nước, không tạo được nguồn thu trực tiếp. Một vấn đề quan trọng là xây dựng quỹ trả nợ sau này. Nghĩa vụ trả nợ của Việt Nam ngày một tăng lên, cần chú ý đến hiệu quả và chủ động xây dựng kế hoạch vay và trả nợ nước ngoài. (cid:1) Tập trung sử dụng vốn vay ưu đãi cho các chương trình, dự án có nguồn 4.3.3. Tư duy mới về quan hệ đối tác thu trực tiếp và triệt để áp dụng cơ chế cho vay lại toàn bộ vốn vay ưu đãi.
(cid:1) Chính phủ phối hợp chặt chẽ với các nước tài trợ ủng hộ và hỗ trợ phát triển quan hệ đối tác trực tiếp giữa các thực thể của hai bên để tranh thủ khoa học, công nghệ, kinh nghiệm quản lý tiến tiến và phát triển nguồn nhân lực.
(cid:1) Tăng cường quan hệ đối tác toàn diện để phát triển: Việt Nam tôn trọng và tuân thủ các tiêu chuẩn hợp tác phát triển quốc tế để tăng cường quan hệ đối tác toàn cầu của mình và cần có kế hoạch đóng góp nhiều hơn cho sự phát triển của thế giới.
Trong bối cảnh mới, tăng cường quan hệ đối tác với các bên tài trợ, vai trò của Chính phủ đã đổi khác, như một bên xúc tác, tạo điều kiện cho các chủ thể trực tiếp hợp tác, từ quan hệ “cho-nhận” sang quan hệ hợp tác đối tác phát triển. Bối cảnh mới vẫn tiếp tục đòi hỏi việc điều phối chính sách của Chính phủ, do cơ chế vay vốn của các nhà tài trợ vẫn còn rất khác biệt, để làm cho quan hệ hợp tác đi vào thực chất và có hiệu quả. Trong điều kiện Việt nam đang có quan hệ đối tác chiến lược với nhiều nước, nên có chính sách cụ thể hơn để tận dụng các lợi thế so sánh của từng đối tác, từ đó đi tới quan hệ đối tác thực chất và hiệu quả.
22
hoạt động. Đồng thời, cần thiết kế các hoạt động kiểm tra, giám sát các dự án ODA từ trung ương xuống địa phương và có sự tham gia của người dân.
Cụ thể: (cid:1) Cơ chế minh bạch thông tin tới tất cả các bên: cơ quan quản lý nhà nước, các tổ chức xã hội dân sự, các hiệp hội, cộng đồng nhân dân.
(cid:1) Xây dựng cơ chế theo dõi đánh giá, giám sát các dự án đầu tư công, trong Cụ thể: (cid:1) Cần xác định các đối tác phát triển không chỉ đơn thuần có vai trò như là một nhà tài trợ cung cấp viện trợ mà còn là một đối tác đối thoại chính sách, chia sẻ kinh nghiệm, kiến thức về các vấn đề phát triển. Yêu cầu về đối thoại chính sách giữa Chính phủ Việt Nam và các đối tác phát triển cần sâu hơn về nội dung, rộng hơn về phạm vi tham gia của các bên vào quá trình phát triển và kết quả đối thoại cần được theo dõi và triển khai trong đời sống thực tế. đó có ODA, làm rõ hơn vai trò tham gia giám sát của cộng đồng người dân. (cid:1) Chủ động xây dựng Chiến lược/Đề án ODA quốc gia, vạch rõ các định (cid:1) Xây dựng cơ chế để các đối tượng hưởng lợi hiểu rõ vai trò, quyền lợi, hướng ưu tiên, các tiêu chí sử dụng ODA trách nhiệm của mình khi tiếp quản các công trình ODA.
(cid:1) Xây dựng quan hệ đối tác toàn diện với khu vực tư nhân từ việc chia sẻ thông tin đến cùng thực hiện dự án.
Bên cạnh đó, khu vực tư nhân cần được tiếp cận bình đẳng với khu vực công trên cơ sở chia sẻ trách nhiệm, lợi ích và rủi ro cùng với Chính phủ trong việc sử dụng nguồn vốn này. (cid:1) Kinh nghiệm cho thấy mối quan hệ đối tác ODA sẽ cần phải sâu rộng hơn và thậm chí cần tập trung hơn vào ý tưởng, tri thức và các giải pháp phát triển. Để đáp ứng được sự thay đổi này, ODA cần phải bao hàm nhiều mặt hơn trước đây, là một gói tổng thể các ý tưởng, tri thức và tài chính. Nguồn vốn ODA cần được sử dụng một cách chiến lược hơn và cẩn trọng hơn để huy động các nguồn vốn tư nhân bổ sung cho các nguồn lực công.
(cid:1) Chủ động tham gia xây dựng Chiến lược hợp tác quốc gia với từng đối tác phát triển như nhóm 6 ngân hàng phát triển, Liên minh Châu Âu, các quốc gia cung cấp viện trợ cho Việt Nam. Trong từng chiến lược này cần xác định rõ ưu tiên hỗ trợ/đầu tư là gì, danh mục cụ thể từng chương trình, dự án
Đề xuất khung chính sách tư nhân tiếp cận ODA (cid:1) Xác định nguyên tắc “người thụ hưởng ODA có trách nhiệm trả nợ và chia sẻ rủi ro với Chính phủ”. Để an toàn vốn vay, cần thiết kế cơ chế tài chính chặt chẽ như các quy định về thế chấp đối với việc sử dụng ODA vốn vay và vốn vay kém ưu đãi. Việc đảm bảo chia sẻ tối đa rủi ro và trách nhiệm giữa khu vực nhà nước và khu vực tư nhân là rất quan trọng.
(cid:1) Trong bối cảnh viện trợ không hoàn lại và vay ưu đãi giảm dần, vốn vay kém ưu đãi tăng, Việt Nam cần hướng các đối tác phát triển cung cấp hỗ trợ kỹ thuật để hỗ trợ phát triển kinh tế xã hội và thúc đẩy hợp tác kinh tế trong lợi ích chung của cả hai bên.
4.3.4. Xây dựng cơ chế tăng cường sự tham gia ODA của người dân
(cid:1) Hợp tác PPP là một hình thức có thể khai thác nguồn lực to lớn từ thành phần kinh tế tư nhân. Mô hình này không chỉ giúp giảm áp lực về vốn cho ngân sách nhà nước mà còn tạo thêm không gian cho các doanh nghiệp tư nhân lớn mạnh. Do đó, kết hợp hình thức hợp tác PPP trong đó có sử dụng vốn ODA được đánh giá là một giải pháp hiệu quả giúp thúc đẩy tăng trưởng kinh tế.
(cid:1) Nghiên cứu các phương án để khu vực tư nhân có thể tiếp cận trực tiếp với nhà tài trợ, ví dụ như mô hình ba bên gồm tổ chức tài trợ - ngân hàng - chủ đầu tư dự án như ví dụ nêu trên. Ngân hàng hoặc chính phủ có thể đóng vai trò trung gian trong việc tài trợ vốn này, dù chủ đầu tư dự án là doanh nghiệp tư nhân.
(cid:1) Nghiên cứu mô hình Quỹ Phát triển đóng vai trò như một chủ thể cho vay lại nguồn tiền ODA
Khi Việt Nam trở thành nước MIC, cách tiếp cận ODA có thay đổi, quy mô ODA ưu đãi giảm, việc tối quan trọng là nâng cao hiệu quả sử dụng ODA, nâng cao chất lượng của đồng vốn ODA. Một trong những biện pháp là phải nâng cao tính bền vững cho các kết quả của dự án ODA sau khi dự án kết thúc, đồng thời giảm thất thoát trong quá trình thực hiện. Cần phải tiến hành một loạt bước ngày từ khâu thiết kế dự án, thẩm định dự án, quyết định dự án, triển khai thực hiện và bàn giao kết quả cho các đối tượng hưởng lợi. Các bên liên quan cần được tham gia từ đầu và đầy đủ vào tất cả các khâu trong vòng đời của chương trình dự án. Khi các dự án chuyển giao kết quả, các nhà quản lý và người dân hưởng lợi cùng nhận bàn giao, chịu trách nhiệm và giám sát (cid:1) Tiếp tục khuyến khích và hỗ trợ các doanh nghiệp tư nhân tiếp cận gián tiếp vốn ODA và vốn vay kém ưu đãi thông qua cơ chế cho vay lại hoặc tham
24
gia thực hiện các chương trình, dự án ODA, hoặc thực hiện các dự án trong khuôn khổ các hạn mức tín dụng của nhà tài trợ.
(cid:1) Nâng cao năng lực cho các doanh nghiệp tư nhân, đặc biệt năng lực về quản trị dự án, đầu tư, đổi mới sáng tạo...
Bước chuyển vị thế của Việt Nam được xác lập vào năm 2010, Việt Nam chính thức chuyển từ nhóm nước có thu nhập thấp sang nhóm nước có thu nhập trung bình. Việt Nam đang bước vào thập kỷ thực hiện mục tiêu cơ bản trở thành nước công nghiệp theo hướng hiện đại vào năm 2020. Việc chuyển vị thế giữa hai thập kỷ cũng là bước chuyển sang giai đoạn mới của ODA vào Việt Nam.
Để hiện thực hóa chủ trương của Đảng và Nhà nước liên quan đến nguồn vốn hỗ trợ phát triển chính thức; đáp ứng nhu cầu đầu tư phát triển trong bối cảnh Việt Nam đạt mức thu nhập trung bình; phù hợp với những sự thay đổi về chính sách viện trợ cho Việt Nam cũng như đảm bảo nợ công bền vững của quốc gia, cần thay đổi nhận thức, tầm nhìn, những nguyên tắc chiến lược ở tầm vĩ mô, cũng như các giải pháp tổ chức, quản lý và thực hiện cụ thể nguồn vốn hỗ trợ phát triển chính thức một cách có hiệu quả ở các cấp. Vì vậy, việc nghiên cứu viện trợ phát triển trong bối cảnh mới ở Việt Nam là cần thiết và có ý nghĩa.
Luận án với tiêu đề “Viện trợ phát triển chính thức trong bối cảnh Việt Nam trở thành nước có thu nhập trung bình” đã tập trung nghiên cứu về viện trợ phát triển chính thức khi một quốc gia đạt mức thu nhập trung bình, đặc biệt khi Việt Nam mới bắt đầu bước vào giai đoạn chuyển tiếp. Trên cơ sở phân tích, đánh giá viện trợ phát triển tại Việt Nam trong hai giai đoạn: thu nhập thấp LIC và thu nhập trung bình MIC, xác định bản chất đặc điểm của viện trợ phát triển cũng như những nhân tố tác động đến viện trợ trong bối cảnh Việt Nam đạt mức thu nhập trung bình MIC, luận án đã đề xuất quan điểm, định hướng và một số khuyến nghị chính sách cho viện trợ phát triển chính thức tại Việt Nam trong thời gian tới.
