Bàn về khái niệm quyết toán Ngân
sách nhà nước (Phần 2)
Qua nghiên cứu quan niệm của các tác giả về
quyết toán NSNN, quyết toán NSNN Việt Nam
trong những năm qua và một số nước trên thế
giới, chúng tôi cho rằng, một quyết toán NSNN đầy đủ yêu cầu
nhằm tổng kết, đánh giá lại việc thực hiện ngân sách cũng chư
chính sách tài chính ngân sách của quốc gia trong năm ngân
sách phải thể hiện được một số đặc trưng sau:
1. Thứ nhất, quyết toán NSNN phải giải quyết được vấn
đề về số liệu ngân sách. Điều đó có nghĩa là phản ánh
được đầy đủ số liệu thu, chi ngân sách. Các khoản thu
phải được hạch toán và phản ánh đầy đủ k hi báo cáo
với cơ quan Nhà nước có thẩm quyền. Mức độ đầy đủ
của quyết toán NSNN tùy thuộc vào quy định của pháp
luật của từng quốc gia. Chẳng hạn như nhiều quốc gia
quy định quyết toán NSNN chỉ là việc báo cáo tình hình
thực hiện dự toán đã được Quốc hội quyết định (TQ),
trong khi đó nhiều quốc gia khác không chỉ yêu cầu báo
cáo về việc thực hiện dự toán mà phải báo cáo cả việc
thực hiện các nguồn lực khác có quan hệ chặt chẽ với
NSNN như các khoản vay nợ để bù đắp thâm hụt ngân
sách, các quỹ ngoài ngân sách, các khoản nợ của
Chính phủ, các khoản thuế miễn giảm… Một số quốc
gia khác lại quy định quyết toán ngân sách phải báo
cáo kèm việc quản lý và sử dụng tài sản (Cộng Hòa
Liên bang Đức). Nhìn chung đa số các nước quan niệm
về mức độ đầy đủ của NSNN là phản ánh được tình
hình thu chi quỹ NSNN; các quỹ bên cạnh và có mối
quan hệ chặt chẽ với NS như quỹ an sinh xã hội, và
bảo trợ xã hội…Việc giải quyết đầy đủ số liệu quyết
toán cũng xuất phát từ trách nhiệm giải trình của Chính
phủ. Chính phủ sử dụng tiền của những người nộp
thuế do vậy về nguyên tắc phải quyết toán để người
nộp thuế biết rằng Chính phủ thu trong năm là bao
nhiêu, thu của tương lai (thông qua hình thức vay bù
đắp thiếu hụt) là bao nhiêu? Các khoản tiền thu được
sử dụng vào những việc gì? Hết bao nhiêu? Có phù
hợp với mục tiêu phát triển của quốc gia hay không?...
Theo mô hình nhà nước đại diện, Chính phủ không
phỉa trình quyết toán NSNN trực tiếp cho từng người
dân mà trình cho Quốc hội hay nghị viện là người đại
diện cho quyền lực của nhân dân hay cử tri. Các Nghị
sĩ là những người đại diện cho cử tri có trách nhiệm
xem xét bản quyết toán NSNN do Chính phủ trình và
qua đó giải tỏa trách nhiệm cho Chính phủ thông qua
hình thức phê chuẩn quyết toán.
2. Thứ hai, quyết toán NSNN phải thể hiện được tính tuân
thủ trong việc thu, chi ngân sách. Chính phủ giải trình
về quyết toán k hông chỉ là các vấn đề về số liệu mà
còn phải giải trình được việc quản lý thu, chi ngân sách
trong niên độ có tuân thủ các quy định của pháp luật
cũng như đạt được các yêu cầu mà Quốc hội đã đề ra
khi quyết định ngân sách. Như chúng ta đã biết, ngân
sách hàng năm phải được lập dự toán và trình cơ quan
có thẩm quyền quyết định trước khi thực hiện. Khi thực
hiện phải tuân theo các quy định của pháp luật về thu,
chi ngân sách. Do vậy khi quyết toán không chỉ báo cáo
thu được bao nhiêu? Từ những nguồn nào? Chi dùng
vào việc gì? Chi hết bao nhiêu? Mà còn phải giải trình
với Quốc hội là các khoản thu, chi đó có dược thực
hiên trên cơ sở luật định hay không? Có tuân thủ các
chế độ, cơ chế quản lý ngân sách hay không? Chẳng
hạn như việc thực hiện thu thuế có được thực hiện
theo quy định của luật thế hay không? Liệu Chính phủ
có lạm thu hay không? Các khoản chi tiêu có theo mức
Quốc hội quyết định hay không? Đòi hỏi Chính phủ
phải báo cáo được việc thực thi các quy định của pháp
luật về quản lý tài chính ngân sách cũng như tuân thủ
Luật ngân sách thường niên ( Việt Nam gọi là dự toán
NSNN năm) hay không. Theo luận điểm này, ngàoi báo
cáo đầy đủ số liệu thu, chi NSNN, Chính phủ còn phải
giải trình trước QH việc thực hiện các khoản thu, chi
cũng như chính sách ngân sách đã đàm bảo tuân thủ
các quy định của pháp luật cũng như tuân thủ dự toán
NSNN đã được quyết định. Khi xem xét, phê chuẩn
quyết toán Quốc hội không chỉ xem xét vấn đề về số
liệu quyết toán mà còn xem xét khía cạnh tuân thủ
pháp luật của việc thực hiện ngân sách.
3. Thứ ba, quyết toán NSNN phải báo cáo được tính hiệu
lực, hiệu quả của các khoản thu, chi ngân sách. Đây là
vấn đề quan trọng bởi nguồn lực của mỗi quốc gia là có
hạn do vậy cơ quan quản lý, điều hành nguồn lực quốc
gia phải cáo cáo và giải trình với Quốc hội là cơ quan
đại diện cho dân chúng – những người nộp thuế - rằng
các nguồn thu đã được sử dụng đúng mục đích, đạt
hiệu quả và đảm bảo tiết kiệm. Các chính sách trong
năm ngân sách có phát huy được hiệu lực, hiệu quả
hay không. Quyết toán NSNN không chỉ báo cáo được
về số liệu, về tính tuân thủ mà còn phải về đề cập tính
hiệu lực, hiệu quả của các khoản thu, chi ngân sách
cũng như chính sách ngân sách. Liệu các khoản thu,
chi ngân sách có đạt được mục tiêu đề ra hay không?
Có đảm bảo hiệu quả trong việc quản lý, sử dụng ngân
sách hay không? Đây là vấn đề đặt ra mà khi quyết
toán NSNN phải thực hiện. Thông qua việc đánh giá
tình hiệu lực, hiệu quảcos thể biết được việc phân bổ
ngân sách có hợp lý hay không, có đảm bảo nguồn lực
cho việc thực thi chính sách một cách tốt nhất hay
không. Chẳng hạn, khi Quốc hội quyết định dự toán
ngân sách đã dành 200 tỷ đồng để thực hiện cải cách
hành chính và tinh giản biên chế với những mục tiêu cụ
thể đặt ra. Khi quyết toán, Chính phủ không chỉ phải
giải trình sử dụng hết bao nhiêu trong số tiền mà Quốc
hội đã dành cho việc tinh giản biên chế mà còn phải
giải trình trước Quốc hội rằng việc chi tiêu đã được
tuân thủ theo quy định của pháp luật về ngân sách.
Không chỉ thế, Chính phủ còn phải giải trình với Quốc
hội rằng, số tiền trên có đạt được mục tiêu đề ra hay
không? Có đảm bảo được hiệu quả thực hiện cải cách
hành chính, tinh giản biên chế hay không? Và qua đó
cũng có thể thấy rằng với số tiền ấy không đủ mức để
thực hiện việc tinh giản biên chết mà phải chi ở mức
cao hơn hoặc ngược lại chỉ cần sử dụng ít hơn mức
được giao vẫn đảm bảo thực hiện được mục tiêu đề ra
… Giải trình về tính hiệu quả thể hiện trên 2 giác độ: (1)
với số tiền nhất định được giao thực hiện được khối
lượng công việc nhiều nhất, (2) hoặc với công việc nhất
định sử dụng hết ít tiền nhất.
4. Thứ tư, quyết toán NSNN được xác định trong một
khoảng thời gian nhất định, thường là một năm (12
tháng). Trở lại khái niệm quyết toán NSNN, chúng ta
thấy rằng ngân sách được thực hiện trong một khoảng
thời gian nhất định. Và việc quyết toán NSNN được
thực hiện trong chính khoảng thời gian đó. Khoảng thời
gian xác định này phù hợp với thời gian ngân sách mà
cơ quan quyền lực nhà nước đã quyết định. Đây là cơ
sở để xuất hiện khái niệm năm ngân sách (một số quốc
gia còn gọi là năm tài khóa hay năm tài chính). Năm
ngân sách được hiểu là khoảng thời gian bắt đầu thực
hiện một ngân sách cho đến khi kết thúc ngân sách ấy
và thường lấy khoảng thời gian là 1 năm (12 tháng) để
xác định. Tùy từng quốc gia khác nhau mà ngân sách
được xác định trong một thời gian khác nhau, chẳng
hạn như ở Việt Nam, năm ngân sách được xác định
theo năm dương lịch 1/1 đến 31/12. Một số nước khác
lại xác định năm NS từ 1/4 đến 31/3 năm sau như ở
Nhật Bản.
5. Thứ năm, quyết toán NSNN phải trình cơ quan nhà
nước có thẩm quyền phê chuẩn. Về khía cạnh pháp lý,
để trách nhiệm quản lý được giải tỏa, quyết toán NSNN
phải được cơ quan quyền lực cao nhất (Quốc hội) là cơ
quan đại diện cho quyền lợi của dân chúng xem xét
phê chuẩn. Chỉ khi quyết toán được phê chuẩn thì trách
nhiệm của cơ quan quản lý (Chính phủ) mới được giải
tỏa. Luật của các nước đều đề cao trách nhiệm này và
coi đây là nhiệm vụ mà cơ quan quyền lực nhà nước
phải thực thi. Để quốc hội xem xét phê chuẩn đòi hỏi
quyết toán NSNN phải được lập, kiểm toán xác nhận
và các cơ quan tham mưu của Quốc hội thẩm tra. Trên
cơ sở các thông tin được cung cấp các nghị sĩ sẽ xem
xét và biểu quyết phê chuẩn. Tuy nhiên, một số nước
lại quy định cơ quan thường trực của Quốc hội (Ủy ban
Thường vụ Quốc hội) phê chuẩn và báo cáo Quốc hội
kỳ họp gần nhất. Việc phê chuẩn phải thực hiện theo
nguyên tắc không trùng lắp có nghĩa là không phê
chuẩn những vấn đề. Ở nước ta, quyết toán NSNN do
Quốc hội phê chuẩn theo quy định của Hiến pháp, Luật
Tổ chức Quốc hội, Luật Ngân sách nhà nước. Tuy
nhiên do NSNN Việt Nam lồng ghép giữa các cấp ngân
sách nên việc phê chuẩn quyết toán NSNN bao gồm
ngân sách địa phương đã được Hội đồng Nhân dân
phê chuẩn.
