Chöông trình Giaûng daïy Kinh teá Fulbright
Nieân khoaù 2005-2006
Taøi chính coâng
Baøi ñoïc
Chính saùch thueá ñoái vôùi caùc nöôùc
ñang phaùt trieån
Economic Issues No. 27 1 Bieân dòch: Kim Chi
Vấn đề kinh tế số 27
CHÍNH SÁCH THUẾ
ĐỐI VỚI CÁC NƯỚC ĐANG PHÁT TRIỂN
Dịch từ nguyên bản Vito Tanzi and Howell Zee, Tax Policy for Developing
Countries, Economic Issues No. 27 (Washington, D.C.: International
Monetary Fund, March 2001), trang 1-13.
Mở đầu
Loạt bài về các vấn đề kinh tế nhằm mục đích giới thiệu với các độc giả không phải
các nhà chuyên môn một số nghiên cứu kinh tế về những vấn đề có tính thời sự do các
nhân viên Quỹ Tiền tệ Quốc tế thực hiện. Loạt bài này chủ yếu rút ra từ tài liệu công
tác của Quỹ Tiền tệ Quốc tế, là những tài liệu kỹ thuật do các thành viên Quỹ Tiền tệ
Quốc tế và các học giả thỉnh giảng thực hiện, cũng như từ các tài liệu nghiên cứu có
liên quan đến chính sách.
Vấn đề kinh tế này dựa trên tài liệu công tác của Quỹ Tiền tệ Quốc tế số 00/35 “Chính
sách thuế đối với các thị trường đang trỗi dậy,” của Vito Tanzi và Howell Zee. Các
trích dẫn cho nghiên cứu tham chiếu trong phiên bản rút gọn này được cung cấp bằng
tài liệu nguyên bản mà độc giả có thể mua (với giá 10 đô-la một bản sao) từ Dịch vụ
phát hành Quỹ Tiền tệ Quốc tế hay tải xuống từ www.imf.org. David Driscoll chuẩn
bị nội dung cho tài liệu rút gọn này.
Chính sách thuế đối với các nước đang phát triển
Tại sao chúng ta có thuế khoá? Câu trả lời đơn giản là: cho đến khi ai đó có được một
ý tưởng hay hơn, thì thuế khoá là phương tiện thực tiễn duy nhất để huy động nguồn
thu nhằm tài trợ việc chi tiêu của chính phủ cho những hàng hóa và dịch vụ mà phần
lớn chúng ta đều có nhu cầu. Tuy nhiên, việc thiết lập một hệ thống thuế công bằng và
hữu hiệu thì chẳng đơn giản chút nào, đặc biệt là đối với những nước đang phát triển
muốn hội nhập vào nền kinh tế thế giới. Hệ thống thuế lý tưởng tại các quốc gia này
sẽ huy động nguồn thu mà không có sự vay mượn thái quá của chính phủ, và sẽ làm
như thế mà không gây nản lòng cho các hoạt động kinh tế và không khác biệt quá
nhiều so với hệ thống thuế tại các nước khác.
Các quốc gia đang phát triển đứng trước những thách thức kinh khủng khi họ cố gắng
thiết lập những hệ thống thuế hữu hiệu. Trước tiên, đa số người lao động tại các quốc
gia này thường làm việc trong lĩnh vực nông nghiệp hay các cơ sở kinh doanh nhỏ,
phi chính thức. Vì hiếm khi họ được trả lương cố định và đều đặn nên thu nhập của họ
biến động, và phần lớn được trả bằng tiền mặt, “ngoài sổ sách”. Do đó, khó mà tính
toán cơ sở cho thuế thu nhập. Người lao động tại các quốc gia này cũng thường không
chi tiêu thu nhập của mình trong những cửa hàng lớn có lưu trữ hồ sơ bán hàng và hồ
sơ hàng tồn kho chính xác. Kết quả là các phương tiện huy động nguồn thu hiện đại
như thuế thu nhập và thuế tiêu dùng đóng một vai trò nhỏ bé tại các nền kinh tế này,
và khả năng chính phủ đạt được số thu thuế cao gần như bị loại trừ.
Chöông trình Giaûng daïy Kinh teá Fulbright
Taøi chính coâng
Baøi ñoïc
Chính saùch thueá ñoái vôùi caùc nöôùc
ñang phaùt trieån
Economic Issues No. 27 2 Bieân dòch: Kim Chi
Thứ hai, thật khó mà tạo ra một hệ thống quản lý thuế hiệu quả mà không có những
nhân viên được đào tạo tốt và có trình độ giỏi, khi người ta thiếu tiền để trả lương cao
cho các nhân viên thuế và để vi tính hoá hoạt động (hay thậm chí chỉ để trang bị hệ
thống điện thoại và thư tín một cách hiệu quả), và khi khả năng lưu trữ sổ sách kế toán
của người nộp thuế chỉ có hạn. Kết quả là chính phủ các nước thường chọn con đường
dễ dàng nhất, triển khai những hệ thống thuế cho phép họ khai thác bất luận phương
án nào có sẵn chứ không phải thiết lập những hệ thống thuế hiệu quả, hiện đại và hợp
lý.
Thứ ba, do cơ cấu phi chính thức của nền kinh tế tại nhiều quốc gia đang phát triển và
do những giới hạn về tài chính, các nhân viên thống kê và nhân viên thuế gặp khó
khăn trong việc xây dựng những số liệu thống kê đáng tin cậy. Tình trạng thiếu số liệu
này ngăn các nhà hoạch định chính sách không thể đánh giá được tác động tiềm năng
của những thay đổi lớn đối với hệ thống thuế. Hậu quả là những thay đổi cận biên
thường được ưa chuộng hơn so với những thay đổi cơ cấu lớn, ngay cả khi những thay
đổi cơ cấu này rõ ràng là đáng ưa chuộng hơn. Điều này làm cho cơ cấu thuế phi hiệu
quả cứ tồn tại mãi mãi.
Thứ tư, thu nhập có xu hướng được phân phối không đồng đều trong các nước đang
phát triển. Trong tình huống này, cho dù việc huy động số thu thuế cao hơn một cách
lý tưởng là buộc người giàu phải bị đánh thuế nặng hơn so với người nghèo, nhưng
thế lực kinh tế và chính trị của những người nộp thuế giàu có thường cho phép họ
ngăn cản những cuộc cải cách ngân sách mà làm tăng gánh nặng thuế của chính họ.
Điều này giải thích một phần lý do tại sao nhiều nước đang phát triển không khai thác
được thuế thu nhập cá nhân và thuế tài sản một cách đầy đủ, và tại sao hệ thống thuế
tại các nước này hiếm khi đạt được tính luỹ tiến một cách thỏa đáng (nói cách khác,
tính luỹ tiến có nghĩa là người giàu phải nộp nhiều thuế nhiều hơn một cách cân xứng
theo tỷ lệ).
Kết luận là, tại các nước đang phát triển, chính sách thuế thường chỉ là kỹ xảo của
những điều có thể đạt được, chứ không phải là việc theo đuổi những điều tối ưu. Do
đó, chẳng có gì ngạc nhiên, lý thuyết kinh tế và đặc biệt là tư liệu về việc đánh thuế
tối ưu gần như không có tác dụng đối với việc thiết kế hệ thống thuế tại các nước này.
Vì thế, khi thảo luận về những vấn đề chính sách thuế mà nhiều quốc gia đang phát
triển ngày nay đang gặp phải, các tác giả của tài liệu này dựa vào những kinh nghiệm
trực tiếp và thực tiễn tổng quát với sự cố vấn chính sách thuế của Quỹ Tiền tệ Quốc tế
cho các nước này. Họ xem xét những vấn đề này nhìn từ góc độ kinh tế vĩ mô (mức
độ và thành phần của số thu thuế) và cả góc độ kinh tế vi mô (các khía cạnh thiết kế
của những khoản thuế cụ thể).
Mức thu thuế
Mức chi tiêu công cộng đáng mơ ước đối với một quốc gia đang phát triển ứng với
một mức thu nhập quốc gia nhất định là bao nhiêu? Chính phủ có nên chi tiêu một
phần mười mức thu nhập quốc gia? Hay một phần ba? Hay một nửa? Chỉ khi nào trả
lời được câu hỏi này thì chúng ta mới có thể nhắm đến câu hỏi kế tiếp về mức thu
thuế lý tưởng là bao nhiêu; về mặt khái niệm, việc xác định mức thuế tối ưu cũng
tương đương với việc xác định mức chi tiêu tối ưu của chính phủ. Đáng tiếc thay, tư
liệu khổng lồ về lý thuyết thuế tối ưu không mang đến chút hướng dẫn thực nghiệm
Chöông trình Giaûng daïy Kinh teá Fulbright
Taøi chính coâng
Baøi ñoïc
Chính saùch thueá ñoái vôùi caùc nöôùc
ñang phaùt trieån
Economic Issues No. 27 3 Bieân dòch: Kim Chi
nào cho chúng ta về cách thức hoà nhập mức thu thuế tối ưu với mức chi tiêu tối ưu
của chính phủ.
Tuy nhiên, chúng ta có một phương pháp khác dựa trên cơ sở thống kê nhằm đánh giá
liệu mức thu thuế chung tại một quốc gia đang phát triển có phù hợp hay không.
Phương pháp này bao gồm sự so sánh mức thu thuế tại một đất nước cụ thể với gánh
nặng thuế bình quân của một nhóm đại diện của cả các nước đang phát triển và các
quốc gia công nghiệp, có xét đến một số điểm tương đồng và dị biệt của những nước
này. Sự so sánh này chỉ cho thấy liệu mức thu thuế của một nước so với các nước
khác, có xét đến các đặc điểm khác nhau, là cao hơn hay thấp hơn mức bình quân.
Phương pháp thống kê này không có cơ sở lý thuyết và không chỉ ra mức thuế “tối
ưu” cho một nước. Số liệu gần đây nhất cho thấy rằng mức thu thuế tại các nước công
nghiệp chính (thành viên của Tổ chức phát triển và hợp tác kinh tế hay OECD) cao
gấp đôi mức thu thuế tại một mẫu tiêu biểu của các quốc gia đang phát triển (38 phần
trăm GDP so với 18 phần trăm).
Sự phát triển kinh tế thường tạo ra thêm nhu cầu về số thu thuế để tài trợ cho sự gia
tăng chi tiêu công cộng, nhưng đồng thời, điều đó cũng làm tăng khả năng huy động
số thu của đất nước để đáp ứng những nhu cầu này. Quan trọng hơn chính bản thân
mức thuế là cách sử dụng số thu thuế. Ứng với tính phức tạp của quá trình phát triển,
chúng ta không chắc rằng khái niệm mức thuế tối ưu, vốn gắn liền với các giai đoạn
phát triển khác nhau của sự phát triển kinh tế, sẽ được suy ra một cách đầy đủ ý nghĩa
cho một nền kinh tế bất kỳ.
Thành phần của số thu thuế
Quay sang thành phần của số thu thuế, chúng ta nhận thấy mình đang đứng trong một
lĩnh vực của những lý thuyết mâu thuẫn nhau. Các vấn đề liên quan đến việc đánh
thuế thu nhập so với đánh thuế tiêu dùng và trong khi tiêu dùng, thuế nhập khẩu so
với thuế tiêu dùng trong nước. Tính hiệu quả (liệu thuế có giúp nâng cao phúc lợi
chung của những người bị đánh thuế hay làm giảm phúc lợi chung của họ) và công
bằng (liệu thuế có công bằng với mọi người không) đều là trọng tâm của phân tích
này.
Người ta vẫn thường tin rằng việc đánh thuế thu nhập dẫn đến chi phí phúc lợi (hiệu
quả) cao hơn so với việc đánh thuế thu nhập; điều này một phần dựa vào sự kiện là
thuế thu nhập, bao gồm các yếu tố của thuế lao động và thuế vốn, làm giảm khả năng
tiết kiệm của người nộp thuế. Tuy nhiên, đã có những nghi ngờ trước niềm tin này,
thông qua việc xem xét vai trò quan trọng của độ dài thời gian lập kế hoạch của người
nộp thuế và chi phí của sự tích luỹ vốn nhân lực và vật lực. Kết quả cuối cùng của
những xem xét lý thuyết này làm cho các chi phí phúc lợi tương đối của hai loại thuế
(thuế thu nhập và thuế tiêu dùng) có tính chất mơ hồ không chắc chắn.
Một mối quan ngại khác trong sự chọn lựa giữa đánh thuế thu nhập và đánh thuế tiêu
dùng liên quan đến tác động tương đối của chúng đối với tính công bằng. Người ta
vẫn có truyền thống cho rằng thuế tiêu dùng là có tính luỹ thoái (nghĩa là gây khó
khăn cho người nghèo hơn so với người giàu) hơn so với thuế thu nhập. Niềm tin này
cũng bị nghi ngờ. Các xem xét lý thuyết và thực tiễn cho thấy rằng nỗi lo âu về tính
công bằng trước hình thức đánh thuế tiêu dùng truyền thống có lẽ đã bị phóng đại, và
đối với các quốc gia đang phát triển, những nỗ lực giải quyết mối lo này bằng những
Chöông trình Giaûng daïy Kinh teá Fulbright
Taøi chính coâng
Baøi ñoïc
Chính saùch thueá ñoái vôùi caùc nöôùc
ñang phaùt trieån
Economic Issues No. 27 4 Bieân dòch: Kim Chi
phát động như thuế tiêu dùng có chia độ sẽ không hữu hiệu và không có tính thực tiễn
về mặt quản lý.
Về thuế nhập khẩu, hạ thấp thuế này sẽ dẫn đến nhiều cạnh tranh hơn từ các doanh
nghiệp nước ngoài. Trong khi việc giảm bảo hộ các ngành sản xuất trong nước từ sự
cạnh tranh nước ngoài là một hệ quả không thể tránh khỏi, hay thậm chí là hệ quả
khách quan của một chương trình hội nhập thương mại, số thu ngân sách giảm sẽ là
một sản phẩm phụ không được chào đón của chương trình này. Các biện pháp thu
ngân sách bù đắp khả thi trong các tình huống hầu như luôn luôn liên quan đến việc
gia tăng thuế tiêu dùng trong nước. Hiếm khi nào việc tăng thuế thu nhập được xem
như một phương án có thể tồn tại trên cơ sở chính sách (do tác động tiêu cực rõ rệt
của nó đối với đầu tư) và cả trên cơ sở quản lý (do năng suất thu của nó kém chắc
chắn hơn và ít kịp thời hơn so với sự thay đổi thuế tiêu dùng).
Số liệu từ các nước công nghiệp và các quốc gia đang phát triển cho thấy rằng tỷ số
thuế thu nhập trên thuế tiêu dùng tại các nước công nghiệp thường cao gấp đôi so với
các nước đang phát triển. (Nghĩa là, so với các nước đang phát triển, các quốc gia
công nghiệp nhận được tỷ lệ số thu từ thuế thu nhập nhiều gấp đôi so với từ thuế tiêu
dùng.) Số liệu cũng cho thấy sự khác biệt đáng kể trong tỷ lệ của thuế thu nhập công
ty so với thuế thu nhập cá nhân. Các nước công nghiệp huy động thu từ thuế thu nhập
cá nhân nhiều hơn khoảng bốn lần so với thuế thu nhập công ty. Sự khác biệt giữa hai
nhóm nước về thu nhập tiền lương, sự tinh xảo của hệ thống quản lý thuế, và thế lực
chính trị của thành phần giàu nhất trong cộng đồng dân số là những nguyên nhân chủ
yếu đóng góp cho sự khác biệt về tỷ lệ thu này. Mặt khác, số thu từ thuế xuất nhập
khẩu tại các quốc gia đang phát triển cao hơn đáng kể so với tại các nước công
nghiệp.
Trong khi người ta khó mà rút ra những công thức chính sách có tính chất qui chuẩn
rõ ràng từ sự so sánh quốc tế về tổ hợp thuế thu nhập-tiêu dùng, một ý nghĩa có sức
thuyết phục thể hiện qua sự so sánh này là: sự phát triển kinh tế có xu hướng dẫn đến
sự dịch chuyển tương đối trong thành phần thu từ thuế tiêu dùng chuyển sang thuế thu
nhập cá nhân. Tuy nhiên, ở bất kỳ thời điểm nào, vấn đề chính sách thuế quan trọng
đối với các nước đang phát triển không phải là xác định tổ hợp thuế tối ưu, mà là xác
định rõ ràng những mục tiêu phải đạt được thông qua sự dịch chuyển dự tính trước
trong tổ hợp thuế này, đánh giá các hệ quả kinh tế (đối với tính hiệu quả và công
bằng) của sự dịch chuyển như thế, và thực hiện các biện pháp đền bù nếu sự dịch
chuyển thành phần số thu thuế làm cho người nghèo trở nên thiệt thòi hơn.
Chọn đúng hệ thống thuế
Tại các nước đang phát triển, nơi mà các lực lượng thị trường ngày càng quan trọng
hơn trong việc phân bổ nguồn lực, việc thiết kế hệ thống thuế nên có tính càng trung
lập càng tốt để hạn chế đến mức tối thiểu sự can thiệp vào quá trình phân bổ nguồn
lực. Hệ thống cũng nên có các thủ tục quản lý đơn giản và minh bạch để người ta có
thể nhận thức rõ ràng nếu hệ thống không được cưỡng chế thi hành đúng như thiết kế.
Thuế thu nhập cá nhân
Bất kỳ một thảo luận nào về thuế thu nhập cá nhân tại các nước đang phát triển cũng
phải bắt đầu bằng nhận định rằng loại thuế này mang lại số thu tương đối ít ỏi tại hầu
Chöông trình Giaûng daïy Kinh teá Fulbright
Taøi chính coâng
Baøi ñoïc
Chính saùch thueá ñoái vôùi caùc nöôùc
ñang phaùt trieån
Economic Issues No. 27 5 Bieân dòch: Kim Chi
hết các quốc gia nói trên, và số lượng cá nhân chịu thuế thu nhập cá nhân (đặc biệt là
ở mức thuế suất biên cao nhất) thì rất nhỏ bé. Cơ cấu thuế suất của thuế thu nhập cá
nhân là công cụ chính sách khả kiến nhất sẵn có đối với hầu hết chính phủ các nước
đang phát triển để nhấn mạnh sự cam kết của họ với công lý xã hội và nhờ đó, đạt
được sự hỗ trợ chính trị cho các chính sách của họ. Các nước thường cho rằng điều
quan trọng lớn lao là phải duy trì tính luỹ tiến danh nghĩa trong loại thuế này thông
qua áp dụng nhiều nấc thuế suất, và họ miễn cưỡng ban hành những cuộc cải cách mà
làm giảm số nấc thuế này.
Tuy nhiên, hiệu lực của tính luỹ tiến thông qua thuế suất luôn luôn bị giảm sút nghiêm
trọng bởi các trường hợp miễn thuế cá nhân cao và tình trạng quá thừa thãi các trường
hợp miễn thuế và khấu trừ thuế khác mà làm lợi cho những người có thu nhập cao (ví
dụ, miễn thuế đối với lợi tức vốn, khấu trừ thuế một cách hào phóng đối với các chi
phí y tế và giáo dục, thuế thấp đối với thu nhập tài chính). Việc giảm nhẹ thuế thông
qua khấu trừ thuế thì hết sức hào phóng vì những trường hợp khấu trừ thuế này
thường gia tăng trong những nấc thuế cao hơn. Kinh nghiệm cho thấy một cách thuyết
phục rằng người ta có thể cải thiện tính luỹ tiến hiệu dụng của hệ thống thuế bằng
cách giảm mức độ luỹ tiến của thuế suất danh nghĩa, giảm số lượng nấc thuế và thông
qua giảm các trường hợp miễn thuế và khấu trừ thuế. Quả thật, bất kỳ một mục tiêu
công bằng hợp lý nào cũng chỉ cần có một ít nấc thuế suất danh nghĩa trong cơ cấu
thuế thu nhập cá nhân mà thôi. Nếu các ràng buộc về chính trị ngăn cản việc tái cơ
cấu thuế suất một cách có ý nghĩa, sự cải thiện đáng kể về tính công bằng vẫn còn có
thể đạt được thông qua thay thế việc khấu trừ thuế bằng việc hoàn thuế, biện pháp này
đem lại những lợi ích như nhau cho người nộp thuế trong mọi nấc thuế.
Hiệu lực của một mức thuế suất biên cao cũng bị giảm đi nhiều do thuế suất này
thường được áp dụng ở những mức thu nhập cao (được biểu thị bằng tỷ trọng của
GDP trên đầu người) mà gần như không có mức thu nhập nào ứng với mức thuế suất
này cả. Tại một số quốc gia đang phát triển, thu nhập của một người nộp thuế phải cao
gấp hàng trăm lần thu nhập bình quân trên đầu người trước khi được xếp vào nấc thuế
cao nhất.
Ngoài ra, tại một số quốc gia, thuế suất biên cao nhất của thuế thu nhập thì cao hơn
thuế thu nhập công ty một biên độ đáng kể, điều này khuyến khích người nộp thuế
chọn hình thức công ty để làm kinh doanh chỉ thuần tuý vì lý do thuế mà thôi. Những
người hành nghề chuyên môn và các cơ sở kinh doanh nhỏ có thể dễ dàng hút hết lợi
nhuận thông qua khấu trừ chi phí theo thời gian và trốn thoát được thuế thu nhập cao
nhất một cách thường xuyên. Chậm nộp thuế có nghĩa là trốn thuế. Do đó, chính sách
thuế tốt phải bảo đảm rằng thuế suất biên cao nhất của thuế thu nhập cá nhân không
được khác biệt lớn so với thuế suất thuế thu nhập công ty.
Ngoài vấn đề miễn thuế và khấu trừ thuế có xu hướng làm thu hẹp cơ sở thuế và làm
giảm tính luỹ tiến hiệu dụng, cơ cấu thuế thu nhập cá nhân tại nhiều nước đang phát
triển còn vi phạm nghiêm trọng hai nguyên tắc cơ bản của chính sách thuế tốt: tính
đối xứng và tính bao hàm. (Dĩ nhiên, cũng không cần phải nói thêm rằng chính sách
thuế cũng nên được chỉ đạo bởi những nguyên tắc chung về tính trung lập, tính công
bằng và tính đơn giản.) Nguyên tắc đối xứng liên quan đến sự đối xử đồng nhất vì
mục đích thuế đối với lời và lỗ của bất kỳ một nguồn thu nhập nào. Nếu tiền lời được
đánh thuế, thì lỗ sẽ được khấu trừ thuế. Nguyên tắc bao hàm liên quan đến việc nắm