Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright Toàn cầu hóa
Niên khóa 2005 – 2006 Bài đọc
Đầu tư Trực tiếp Nước ngoài (FDI) và
nền Kinh tế Hùng mạnh của Ailen
Laura Alfaro và cộng sự 1 Biên dịch: Hải Đăng
9-706-007
NGÀY 26 THÁNG BẢY NĂM 2005
LAURA ALFARO, STEPHEN McINTYRE VÀ VINATI DEV1
ĐẦU TƯ TRỰC TIẾP NƯỚC NGOÀI (FDI)
VÀ NỀN KINH TẾ HÙNG MẠNH CỦA AILEN
“The World’s Best Country (Các quốc gia tốt nhất trên thế giới)”1
--- The Economist Intelligent Unit, 2005
Vào năm 1987, Ailen là thành viên nghèo nhất của Liên minh châu Âu (EU) và
đứng bên bờ vực vỡ nợ. Việc trả lãi nợ vay và nợ gốc chiếm đến 1/3 nguồn thu chính phủ
và sự can thiệp của Quỹ Tiền tệ Quốc tế (IMF) dường như chẳng mấy chốc sẽ xảy ra. Tỷ
lệ thất nghiệp lên đến 17% và Tổng Sản phấm Quốc nội (GDP) bình quân đầu người chỉ
bằng 69% so với mức trung bình của EU.2 Sự di dân xảy ra trên khắp đất nước và vì các
sinh viên đại học tốt nghiệp đổ xô chạy ra khỏi đất nước nhằm tìm kiếm việc làm lên đến
con số hàng ngàn, những triển vọng của Ailen cũng dường như biến mất đi cùng với họ.
Trong hơn một thập niên kế tiếp, Ailen đã trải qua một sự chuyển dịch kinh tế
đáng chú ý. Từ năm 1990 đến 2000, tăng trưởng GDP bình quân đạt 6,3% mà trong đó
tốc độ tăng trưởng cao nhất - gần 10% - trong giai đoạn từ 1995 đến 2000.3 Cho đến lúc
đó, mức GDP bình quân đầu người của Ailen đã vượt mức của Anh và tỷ lệ thất nghiệp
giảm xuống chỉ còn 5%.4 Thặng dư ngân sách đã trở thành định chuẩn và tất cả nợ quốc
gia đã trả hết và hàng ngàn người di cư nay đã trở về. Mức độ của sự phục hồi này là chưa
từng có tiền lệ trong thế giới các nước phát triển và đã giúp cho nền kinh tế Ailen có được
một biệt hiệu là Con Hổ Vùng Celtic.
Sự hồi sinh này đã tạo ra rất nhiều sự chú ý trên toàn thế giới. Các học giả, ký giả,
và chính trị gia đã tìm cách xác định một “viên đạn bạc” - một nguyên nhân cơ bản duy
nhất giải thích cho sự bùng nổ này. Một số chuyện gia qui sự tăng trưởng cho các sáng
kiến chính sách ví dụ như sự thương lượng tập thể hay những cải cách giáo dục, hoặc các
nhân tố ngoại sinh ví dụ như các khoản chuyển nhượng của EU và tỷ giá hối đoái có lợi.
Nhưng nhiều nguời tin rằng câu trả lời nằm ở Đầu tư Trực tiếp Nước ngoài (FDI), mà đã
tăng mạnh xuyên suốt thập niên 1980, đạt mức trung bình trên 2,5 tỷ đô la Mỹ mỗi năm
trong suốt nửa sau của thập niên này.5 (Xem Bảng 1a và Hình 1b biểu diễn dòng FDI
chảy vào Ailen). Cho đến năm 2002, tổng lượng FDI bình quân đầu người tại Ailen cao
thứ nhì trên thế giới (chỉ sau Hồng Công và gấp đôi mức trung bình của EU6).
Vào tháng Bảy năm 2003, Nhóm Chiến lược Doanh nghiệp (ESG), một cơ quan
độc lập gồm các viện sĩ và nhà kinh doanh hàng đầu, được chính phủ Ailen ủy thác để
làm báo cáo về tương lai của nền kinh tế nước này.7 Báo cáo của cơ quan này kết luận
rằng FDI thực sự đóng một vai trò rất quan trọng:
1 Laura Alfaro, Trợ lý Nghiên cứu Vinati Dev và Stephen McIntyre (Thạc sĩ Quản trị Kinh doanh, 2005) đã
chuẩn bị nghiên cứu điển hình này. Các nghiên cứu điển hình HBS chỉ được phát triển thành cơ sở cho thảo
luận trên lớp học. không có ý định dùng những trường hợp này như là sự xác nhận, nguồn dữ liệu sơ cấp, hay
các minh họa cho việc quản lý hiệu quả hay không hiệu quá.
Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright Toàn cầu hóa
Bài đọc
Đầu tư Trực tiếp Nước ngoài (FDI) và
nền Kinh tế Hùng mạnh của Ailen
Laura Alfaro và cộng sự 2 Biên dịch: Hải Đăng
Thành quả kinh tế của Ailen chủ yếu được tạo ra bởi một số tương đối
nhỏ các doanh nghiệp thuộc sở hữu nước ngoài, những người mà chọn Ailen làm
căn cứ để phục vụ cho thị trường châu Âu. Tác động của các công ty này đối với
nền kinh tế là rằng nó che dấu hiệu quả kinh tế nói chung là nghèo nàn của khu
vực kinh tế bản xứ, với ngoại lệ là một số nhỏ các công ty có hiệu quả cao.8
Nhưng lúc đó, chi phí gia tăng, nạn thiếu hụt lao động, giá nhà tăng chóng mặt9 và
đồng euro tăng giá đã xói mòn năng lực cạnh tranh của Ailen và đe dọa sự thành công
được thúc đẩy bởi xuất khẩu của nước này. Có những quan ngại rằng khi các áp lực về thị
trường lao động gia tăng, mức lương thực tế sẽ tăng nhanh hơn năng suất, qua đó làm
giảm lợi nhuận và sự khuyến khích đối với FDI. Điều dường như cũng có thể xảy ra là
rằng các ưu đãi về trợ cấp, mà một số người luận cứ rằng có vai trò cốt yếu trong việc thu
hút FDI, sẽ có thể bị cắt giảm đi hay bãi bỏ. Bởi vì nhiều vùng tại Ailen sẽ không còn
được xếp loại là vùng “Mục tiêu Một”, Liên minh châu Âu sẵn sàng cắt giảm đáng kể
mức viện trợ không hoàn lại và có hoàn lại mà Ailen có thể đề xuất.10 Thêm nữa, trong
khi Ailen đã đồng ý duy trì một mức thế suất thuế doanh nghiệp thấp cho đến tận năm
2010 thì đã có những tin đồn rằng nước này sẽ không chống đỡ nổi áp lực của EU11 nhằm
gia tăng thuế suất.
Vì vậy những thực tiễn mới này đã đặt ra các câu hỏi liệu Ailen có thể tiếp tục thu
hút đáng kể FDI như đã từng làm được trong quá khứ hay không? Nếu luận điểm của
ESG là đúng - sự tăng trưởng chủ yếu là do FDI – thì điều này sẽ làm thay đổi đáng kể
các phản ứng chính sách của Ailen và những nổ lực của các nước khác nhằm mô phỏng
Con Hổ Vùng Celtic. Tại sao nước này rất thành công trong việc thu hút FDI? Nhưng liệu
FDI có thực sự là động lực chính đằng sau sự bùng nổ này? Điều gì giải thích cho sự tăng
trưởng kinh tế? Và, quan trọng nhất là liệu sự bùng nổ này có thể duy trì được lâu?
Nền tảng Lịch sử
Nền Độc lập và cuộc Nội chiến
Ailen hiện đại ngày nay được hình thành vào năm 1921, khi sau một cuộc chiến
kéo dài 5 năm, Anh và Ailen ký kết một hiệp ước hoà bình chấm dứt gần tám thế kỷ nằm
duới quyền cai trị thuộc địa của Anh quốc. Hiệp ước này đại thể chia cắt hòn đảo này theo
yếu tố tôn giáo thành Nhà nước Ailen Tự do (Irish Free State), mà chủ yếu hình thành từ
dân số theo đạo Thiên chúa, và Bắc Ailen với phần lớn dân số theo đạo Tin lành, mà vẫn
là một phần của Liên hiệp Anh (xem Hình 2 về bản đồ Ailen). Theo hiệp ước này, Nhà
nước Ailen Tự do được yêu cầu phải tuyên thệ trung thành với Nữ hoàng. Những người
ủng hộ chế độ cộng hòa Ailen đã phản ứng dữ dội hiệp ước này và một cuộc nội chiến
đẫm máu đã xảy ra sau đó.
Vào năm 1923, các lực lượng ủng hộ hiệp ước đã chiến thắng trong cuộc chiến
nhưng Ailen đã trở thành một quốc gia bị tổn thương. Chính phủ mới kế thừa một cơ sở
hạ tầng cực kỳ kém phát triển; ngay cả các dịch vụ cơ bản như là điện và nước vẫn còn
thiếu. Tỷ lệ thất nghiệp và di cư là rất cao. Hơn nữa, đất nước này có một khu vực công
nghiệp chế tạo hầu như không hiện hữu. Mặc dù không phát triển, nhưng nền kinh tế
Ailen chủ yếu là nền kinh tế nông nghiệp và phụ thuộc rất lớn vào thương mại với Vương
quốc Anh. Ban đầu, Ailen theo đuổi một chính sách thương mại tự do, nhưng điều này đã
thay đổi khi nhà lãnh đạo của đảng chính trị Fianna Fáil, Eamon de Valera trở thành thủ
tướng vào năm 1932.
Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright Toàn cầu hóa
Bài đọc
Đầu tư Trực tiếp Nước ngoài (FDI) và
nền Kinh tế Hùng mạnh của Ailen
Laura Alfaro và cộng sự 3 Biên dịch: Hải Đăng
Sau khi chiến thắng với một cương lĩnh dân túy mà nhấn mạnh đến sự tự cung tự
cấp của quốc gia, chính phủ de Valera đã ban hành hai đạo luật mà đã trở thành biểu
tượng của chủ nghĩa dân tộc về kinh tế và ở một mức độ nào đó là về chính trị. Theo Đạo
luật Tài chính của năm 1932, mức thuế quan của Ailen đã cao gấp hai lần so với thuế
quan của Hoa Kỳ và cao hơn 50% so với mức thuế quan của Vương quốc Anh. Đạo luật
Kiểm soát hàng Chế tạo của năm 1932 đòi hỏi quyền sở hữu đa số của Ailen trong các
liên doanh sản xuất mới. Thị trường Wall Street sụp đổ và cuộc Đại Khủng hoảng đã gây
ra một sự hồi sinh trên toàn thế giới về chủ nghĩa bảo hộ vào thời điểm này và các chính
sách của de Valera đã nhận được sự ủng hộ rộng khắp. Trong một bài thuyết trình tại
Trường Cao đẳng Đại học Dublin, John Maynard Keynes đã nói, “Nếu tôi là một người
Ailen thì tôi sẽ tìm thấy rất nhiều điều hấp dẫn tôi trong quan điểm kinh tế hướng về sự tự
cung tự cấp của chính phủ hiện tại của đất nước các bạn.”12
Thương mại và FDI
Chính phủ của de Valera đã hướng Ailen vào một đường lối chủ nghĩa dân tộc về
kinh tế. Nhưng cho đến những năm thập niên 1950, sự đình trệ về kinh tế của Ailen đã đặt
ra yêu cầu phải có sự thay đổi. Một chương trình nghị sự hướng về thị trường hơn bắt đầu
nhen nhóm trong nội bộ chính phủ, mà sau đó đã thông qua một số luật mới được thiết kế
nhằm thúc đẩy nền kinh tế. Đạo luật Tài chính năm 1956 đã đưa ra Biện pháp Giảm Thuế
đánh trên Lợi nhuận Xuất khẩu (EPTR). Biện pháp này cho phép miễn 50% thuế đối với
lợi nhuận có được từ hàng hóa chế tạo, và dự tính sẽ miễn 100% vào năm 1958.13 Chính
phủ cũng gởi một thông điệp đến cộng đồng quốc tế rằng Ailen mở cửa cho hoạt động
kinh doanh; vào năm 1957, Ailen gia nhập Ngân hàng Thế giới (WB) và Quỹ Tiền tệ
Quốc tế (IMF), và nới lỏng các hạn chế của Đạo luật Kiểm soát hàng Chế tạo.
Vào năm 1958, bộ trưởng bộ tài chính ủng hộ cho một sự dịch chuyển từ chủ
nghĩa bảo hộ sang thương mại tự do và đề xuất rằng chính phủ nên khuyến khích đầu tư
nước ngoài thông qua những sự nhượng bộ về thuế và các khoản trợ cấp mang tính khích
lệ. Kết quả là, từ năm 1962 đến 1964, Ailen đã đơn phương giảm thuế quan. Vào năm
1965, Hiệp định Thương mại Tự do Anh-Ailen đã được ký kết. Với hiệp định này, Ailen
hy vọng đạt được sự thương mại tự do của tất cả hàng hóa chế tác trước năm 1975. Có lẽ
quan trọng nhất là việc Ailen gia nhập Hiệp định Chung về Thuế quan và Thương mại
(GATT) vào năm 1967.
Các chương trình kinh tế mới của thập nhiên 1960 đã mang lại một sự phục hồi
nhất định cho Ailen (xem Bảng 3 về dữ liệu GDP, Bảng 4 về tài chính chính phủ và
Bảng 5 về dữ liệu cán cân thanh toán). Tốc độ tăng trưởng GDP vượt mức 4% hàng năm,
tuy nhiên tỷ lệ thất nghiệp và nghèo cao đã gây khó khăn cho phủ quốc gia này và hệ
thống giáo dục thì vẫn trong tình trạng hỗn độn. Một báo cáo năm 1965 về hệ thống giáo
dục của Ailen nêu bật tỷ lệ bỏ học cao và trình trạng đổ nát của nhiều trường học. Vào
năm 1968, bộ trưởng bộ giáo dục bãi bỏ học phí đối với giáo dục trung học, tăng độ tuổi
rời trường tối thiểu từ 14 lên 15, và bãi bỏ chứng chỉ tiểu học (một hình thức thi tuyển
sinh vào trường cấp hai). Ông ta cũng đảm bảo về pháp lý việc cung cấp điều kiện vệ sinh
và sưởi ấm thích hợp. Những thay đổi này đã có một tác động tức thời đến số lượng trẻ
em vào các trường trung học.14
Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright Toàn cầu hóa
Bài đọc
Đầu tư Trực tiếp Nước ngoài (FDI) và
nền Kinh tế Hùng mạnh của Ailen
Laura Alfaro và cộng sự 4 Biên dịch: Hải Đăng
Cơ quan Phát triển Công nghiệp
Cơ quan Phát triển Công nghiệp (IDA) được thành lập vào năm 1949 như là một
tổ chức của chính phủ nhằm xúc tiến đầu tư lớn hơn trên toàn Ailen.15 Sau đó, trong thập
niên 1950 và 1960, khi việc chính phủ ủng hộ một chính sách công nghiệp với xuất khẩu
là trọng tâm ngày càng trở nên rõ ràng hơn thì IDA tự thấy mình ở trung tâm của môi
trường chính sách mới này. Với pháp chế thân thiện kinh doanh là nền tảng, IDA bắt đầu
thu hút đầu tư mới từ khắp nơi trên thế giới. Ray Mac Sharry, Bộ trưởng Bộ Tài chính
(1982, 1987-88) và Padriac White, Giám đốc Điều hành của IDA (1981-1990) thừa nhận
rằng, “EPTR đã trở thành khuyến khích đầu tư đặc biệt nhất của IDA, và theo thời gian
trở thành vũ khí hùng mạnh nhất của cơ quan này trong cuộc chiến về xúc tiến công
nghiệp quốc tế.”16
IDA lẽ ra đã có “nhiều chiến thắng” trong thập niên 1960. Khi nhà sản xuất dược
phẩm khổng lồ Pfizer vào năm 1969 quyết định thành lập một nhà máy tại Cork, sự kiện
này được xem như một thành công lớn của IDA. Tuy nhiên, điều không rõ ràng là liệu
chính tự thân những nổ lực xúc tiến của IDA hay các mối liên hệ Ailen-Mỹ đã hấp dẫn
Pfizer đầu tư vào Ailen. Bản thân các quan chức của IDA thừa nhận rằng quyết định của
Pfizer thành lập một nhà máy tại Ailen chủ yếu là do những nổ lực của John Mulcahy,
một người mà đã di cư sang Mỹ trong suốt thời kỳ nội chiến tại Ailen, và vào thời điểm
mà công ty quyết định đầu tư vào Ailen là thành viên của Hội đồng Quản trị và nắm giữ
1/3 cổ phần của công ty.
Bất luận điều gì đã xảy ra thì cho đến giữa thập niên 1960, Ailen là một điểm đến
của rất nhiều công ty nước ngoài, bao gồm cả General Electric. Việc thu hút được các
công ty danh tiếng như vậy đã tạo cho những nổ lực của Ailen một sự tín nhiệm tức thì và
dường như có một sự kết hợp của nhiều nhân tố, bao gồm sự ủng hộ của chính phủ đối
với chiến lược công nghiệp hướng về xuất khẩu, những nổ lực xúc tiến của IDA và các
mối liên hệ kinh doanh Mỹ-Ailen đã cùng đồng thời phát huy hiệu quả. Qua hơn 10 năm
sau đó, đã có 450 công ty đã thương thảo các dự án mới hay mở rộng dự án cũ với IDA.
Tuy vậy, cũng trong cùng khoảng thời gian này (khi sự cạnh tranh từ Anh, Pháp và các
nước khác ngày càng mãnh liệt) IDA đã quan ngại rằng “Ailen đã không còn mặt trận xúc
tiến đầu tư mà tất cả chỉ dành cho riêng mình”17
Không nản lòng, IDA theo đuổi một kế hoạch táo bạo nhằm định vị Ailen như là
một điểm đến có khả năng sinh lời cao nhất tại châu Âu. Chiến dịch tiếp thị trực tiếp của
IDA đã xác định các công ty hàng đầu hứa hẹn và IDA đến tiếp xúc trực tiếp các công ty
này để thuyết phục họ đến đầu tư tại Ailen. Trưởng bộ phận nghiên cứu và hoạch định
của IDA trong những năm đầu thập niên 1970 đã mô tả các tiêu chuẩn chọn lựa các công
ty như sau:
(1) Chọn những công ty đáp ứng các tiêu chuẩn kinh tế xã hội cơ bản như: không
quá thâm dụng vốn; hàm lượng lao động nam cao; sử dụng nguyên liệu và dịch vụ bản địa
cao; yếu tố qui mô nhỏ.
(2) Chọn những công ty mà có khả năng tạo ra những cơ hội tốt nhất cho sự ổn
định thương mại và vì vậy là sự ổn định kinh tế, có tính đến các tiêu chuẩn thương mại
như khả năng sinh lợi cao; tăng trường mạnh về cả yếu tố đầu ra lẫn thương mại quốc tế.
Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright Toàn cầu hóa
Bài đọc
Đầu tư Trực tiếp Nước ngoài (FDI) và
nền Kinh tế Hùng mạnh của Ailen
Laura Alfaro và cộng sự 5 Biên dịch: Hải Đăng
(3) Chọn những công ty có sự phụ thuộc lớn về nguồn nhân lực khan hiếm, ví dụ
như những người có kỹ năng, bởi vì điều này hàm ý một sự cam kết và ràng buộc lớn
hơn.
(4) Chọn những công ty mà có thể tận dụng nguồn tài nguyên thiên nhiên và vì
vậy cho phép chúng ta bảo vệ các nguồn tài nguyên khác.18
Vào năm 1971, IDA thiết lập các nhóm đặc nhiệm và gởi những chuyên viên đến
các nước như Hoa Kỳ, Hà Lan và Thụy Điển để trình bày các kế hoạch đầu tư chi tiết cho
các công ty. IDA cũng dự báo lợi nhuận để chứng tỏ cho các công ty thấy rằng có thể ăn
nên làm ra từ việc đầu tư sản xuất ở Ailen. Trong năm đầu tư, các chuyên viên của IDA
đã trình bày cho 105 công ty. Cho đến năm 1973, các nhóm đặc nhiệm này đã thực hiện
2.600 lần giới thiệu đến các công ty trên toàn thế giới. Đến giữa thập niên 1970, những nổ
lực của IDA và các hứa hẹn của thị trường chung đã mang các công ty như Gillette-
Braun, Digital, Cross Pens, Baxter Travenol, Syntex, Merck Sharpe và Warner Lambert
đến đầu tư tại Ailen.
Thập niên 1970 đầy biến động
Với việc gia nhập vào EU sắp đến như là nền tảng, Ailen đã đón chào thập niên
1970 với tinh thần lạc quan khi nước này lường trước việc tiếp cận được thị trường lớn
hơn nhiều của EU. Thật vậy, với một nước cờ về pháp luật, Ailen đã có thể hứa hẹn các
nhà đầu tư ngoại quốc về một thị trường hơn 200 triệu người là EU chứ không chỉ là thị
trường nhỏ bé 3,6 triệu người của Ailen.
Tuy nhiên, năm mà Ailen chính thức được công nhận tư cách thành viên của EU
cũng là năm xảy ra cuộc khủng hoảng dầu mỏ vào tháng Mười năm 1973. Ailen, nước
phải nhập khẩu trên 70% nhu cầu năng lượng cơ bản của mình, đã bị quẳng vào tình trạng
hỗn loạn. Hơn nữa, một sự chuyển đổi cơ cấu trong nền kinh tế đã chuyển sự tăng trưởng
sản xuất từ các ngành công nghiệp truyền thống bản địa sang các ngành công nghiệp hiện
đại hướng về xuất khẩu mà đa phần thuộc sở hữu nước ngoài. Các công ty ngoại quốc
chiếm chưa đến 1/3 tổng lao động công nghiệp vào năm 1973 và đơn giản là không có
khả năng bù đắp cho tổn thất việc làm mà ngành công nghiệp bản địa phải hứng chịu.19
Chính phủ Ailen hiện phải đối mặt với một tỷ lệ thất nghiệp ngày càng tăng tại
nước nhà và giá dầu mỏ tăng gấp bốn lần trên thị trường quốc tế. Để ngăn chặn mức sống
đang giảm sút, liên minh Fine Gael-Lao động đã phát động một chương trình tham vọng
về chi tiêu công đi kèm với những sự cắt giảm thuế quan trọng. Sự mở rộng khu vực công
này được tài trợ thông qua việc đi vay. Tổng chi tiêu cho phúc lợi xã hội tăng từ mức
6,5% của Tổng Sản phẩm Quốc gia (GNP) vào năm 1973 lên 10,5% vào năm 1977.
(Xem Bảng 4 về tài chính chính phủ). Vào năm 1977, chính phủ cũ bị hất cẳng trong
cuộc tổng tuyển cử và Fianna Fail trở lại nắm quyền lực. Chính phủ mới kế thừa một
khoản thâm hụt ngân sách khổng lồ, nhưng vẫn tiếp tục xu hướng chi tiêu thâm hụt. Để
giữ lời với cương lĩnh tranh cử của mình, chính phủ mới bắt buộc phải tăng chi tiêu công
để giảm bớt tỷ lệ thất nghiệp và tài trợ cho chương trình này bằng việc gia tăng vay
mượn.
Cho đến thập niên 1970, IDA đã thu hút được một lượng đầu tư nước ngoài lớn
chưa từng có tiền lệ nhưng tỷ lệ thất nghiệp dai dẳng đã làm nảy sinh nghi vấn về sự
thành công trong chính sách công nghiệp của Ailen. Và để làm cho vấn đề này thêm phần