Kiểm toán hoạt động: Một loại
hình kiểm toán Nhà nước
Luật Kiểm toán nhà nước (KTNN) đã được
Quốc hội khoá XI, kỳ họp thứ 7 thông qua
vào ngày 14/6/2005 và có hiệu lực thi hành
lừ ngày 1/1/2006. Luật KTNN bao gồm 8 chương, 76 điều quy
định về tổ chức và hoat động của KTNN, trong đó, chương IV
(gồm 29 điều) quy định về nội dung hoạt động kiểm toán của
KTNN. Mục 2 của chương này (từ điều 36 tới điều 40) quy
định về các loại hình kiểm toán. Một trong những loại hình
kiểm toán được đề cập thu hút nhiều sự quan tâm, đó là loại
hình kiểm toán hoạt động.
Các loại hình kiểm toán
Điều 36, Luật KTNN quy định có ba loại hình kiểm toán, đó là
kiểm toán báo cáo tài chính, kiểm toán tuân thủ và kiểm toán hoạt
động. Tổng Kiểm toán Nhà nước có quyền quyết định loại hình
kiểm toán đối với từng cuộc kiểm toán. Điều 39, Luật KTNN quy
định nội dung của kiểm toán hoạt động, đó là kiểm toán viên phải
kiểm tra tình hình thực hiện mục tiêu, nhiệm vụ hoạt động của
đơn vị; Việc bảo đảm, quản lý và sử dụng các nguồn lực; Hệ
thống kiểm soát nội bộ; Các chương trình, dự án, các hoạt động
của đơn vị được kiểm toán và tác động của môi trường bên ngoài
đối với tính kinh tế, hiệu lực và hiệu quả hoạt động của đơn vị
được kiểm toán. Quy định về các loại hình kiểm toán của Luật
này hoàn toàn phù hợp với cách tiếp cận của Tổ chức Quốc tế
các cơ quan Kiểm toán tối cao (INTOSAI) tại tuyên bố Lima tháng
10/1977.
Trong Tuyên bố Lima, kiểm toán được chia làm hai loại hình :
kiểm toán tính tuân thủ theo pháp luật, quy định của hệ thống
quản lý tài chính, kế toán và kiểm toán hoạt động. INTOSAI cho
rằng tính tuân thủ pháp luật và quy định, tính kinh tế, tính hiệu
quả, tính hiệu lực có mức độ quan trọng như nhau và Tổng Kiểm
toán sẽ quyết định thứ tự ưu tiên đối với từng trường hợp cụ thể.
Luật KTNN của Việt Nam cũng quy định các tiêu thức để đánh giá
các nội dung hoạt động của đơn vị được kiểm toán (tại Điều 4).
Theo đó, kiểm toán hoạt động là loại hình kiểm toán để kiểm tra,
đánh giá tính kinh tế, hiệu lực và hiệu quả trong quản lý và sử
dụng ngân sách, tiền và tài sản của nhà nước.
Kiểm toán hoạt động hay kiểm toán BCTC
Kiểm toán BCTC và kiểm toán tuân thủ vẫn là hai loại hình kiểm
toán chủ yếu được KTNN thực hiện bởi nhiều nguyên nhân. Kiểm
toán BCTC và kiểm toán tuân thủ trực tiếp đạt được mục đích
kiểm toán. Mục đích kiểm toán, theo quy định tại Điều 5, Luật
KTNN Việt Nam là nhằm phục vụ việc kiểm tra, giám sát của Nhà
nước trong quản lý và sử dụng ngân sách, tiền và tài sản của
Nhà nước. Thông thường, kiểm toán BCTC sẽ trả lời ngay cho
câu hỏi, liệu ngân sách nhà nước có được sử dụng đúng với mục
đích như đã được Quốc hội phê duyệt hay không và việc chi tiêu
có tuân thủ các quy định của nhà nước hay không. Trình độ và
kiến thức của đội ngũ kiểm toán viên nói chung và của cơ quan
Kiểm toán Nhà nước nói riêng từ trước đến nay đều được xây
dựng và tích luỹ với trọng tâm và định hướng là để thực hiện các
cuộc kiểm toán BCTC và kiểm toán tuân thủ. Vấn đề kiểm toán
hoạt động chỉ mới được đặt ra trong thời gian gần đây và do vậy
cần phải có một khoảng thời gian nhất định để bồi dưỡng đội ngũ
kiểm toán viên có khả năng thực hiện các cuộc kiểm toán hoạt
động. Bên cạnh đó, chi phí của mỗi một cuộc kiểm toán hoạt
động thường cao hơn rất nhiều so với cuộc kiểm toán BCTC hay
kiểm toán tuân thủ. Phạm vi kiểm toán hoạt động cũng rộng hơn,
cần nhiều cán bộ kiểm toán cấp cao hơn, có kiến thức, hiểu biết
và kinh nghiệm tốt hơn về đơn vị được kiểm toán, từ đó mới đánh
giá được đúng đắn hơn tính kinh tế, hiệu lực/hiệu suất và hiệu
quả của đơn vị được kiểm toán. Trong nhiều trường hợp, do
không đủ chuyên môn, cơ quan kiểm toán bắt buộc phải thuê
chuyên gia ngành để giúp đánh giá chính xác hơn hoạt động của
đơn vị kiểm toán, do vậy, chi phí kiểm toán tăng lên rất nhiều.
Mặc dù phức tạp hơn các loại hình kiểm toán khác, kiểm toán
hoạt động sẽ ngày càng giữ vai trò quan trọng và trong tương lai
sẽ là loại hình kiểm toán được thực hiện chủ yếu không chỉ trong
khu vực công mà còn tại các đơn vị kinh doanh do các hãng kiểm
toán chuyên nghiệp độc lập thực hiện. Chỉ có kiểm to án hoạt
động mới đưa ra được kết luận thực sự về việc ngân sách, tiền
và tài sản của nhà nước có được sử dụng một cách có hiệu quả
hay không cũng như đưa ra các đề xuất tăng cường tính hiệu quả
của việc sử dụng ngân sách. Ví dụ, kiểm toán BCTC và kiểm toán
tuân thủ có thể đưa ra xác nhận về việc tỉnh A sử dụng đúng 10
tỷ đồng để xây dựng 10 ngôi trường (300 phòng học) theo đúng
như ngân sách đã được duyệt và tuân thủ các quy chế của nhà
nước về xây dựng và đấu thầu. Tuy nhiên, bằng chứng thu được
từ kiểm toán BCTC và kiểm toán tuân thủ vẫn chưa phản ánh
được tính hiệu suất/hiệu lực (có thể xây được hơn 300 phòng
học với 10 tỷ đồng này hay không), tính hiệu quả (chất lượng của
các ngôi trường được xây như thế nào, tồn tại qua được mấy
mùa lũ) và rộng hơn là tính kinh tế (liệu 10 tỷ đồng đó có được sử
dụng một cách tốt nhất trong việc nâng cao chất lượng giáo dục
hay không - nghĩa là có thể sử dụng 10 tỷ đồng đó vào mục đích
khác việc xây trường - ví dụ nâng cao chất lượng giáo viên - để
từ đó đạt được mục tiêu là nâng cao chất lượng giáo dục hay
không). Trình độ chuyên môn của đội ngũ cán bộ kiểm toán sẽ
được nâng cao, nếu kiểm toán hoạt động có được sự quan tâm
và đầu tư thích đáng của cơ quan kiểm toán nhà nước. Khi trình
độ chuyên môn, kiến thức hiểu biết cũng như kinh nghiệm và đơn
vị được kiểm toán trở nên sâu rộng hơn, chi phí cho mỗi cuộc
kiểm toán hoạt động sẽ giảm đi và do vậy việc áp dụng kiểm toán
hoạt động vào thực tế sẽ đảm bảo được tính kinh tế, hiệu suất/
hiệu lực và hiệu quả và mang tính thực tiễn hơn, thực sự mang
lại giá trị cho các đơn vị được kiểm toán .
Kiểm toán hoạt động (Performance Audit) còn được gọi là kiểm
toán giá trị tiền tệ (tạm dịch từ nguyên văn tiếng Anh là Value-for-
money Audit) là một loại hình kiểm toán đang trở thành phương
pháp tiếp cận quan trọng đối với KTNN cũng như các hãng kiểm
toán độc lập chuyên nghiệp trên thế giới. Hiện tại, loại hình kiểm
toán này đang được thực hiện nhằm hỗ trợ cho loại hình kiểm
toán BCTC, kiểm toán tuân thủ và ngày càng có vị trí đặc biệt
quan trọng khi vấn đề cải cách khu vực công trở nên cấp thiết với
trọng lâm là nâng cao tính kinh tế, hiệu suất và hiệu quả của
những đơn vị này.
