|
KINH NGHI M XÂY D NG VÀ PHÁT TRI NỆ Ự Ể
KI M TOÁN N I B T I MÔT SÔ N C OECDỂ Ộ Ộ Ạ ƯƠ
Ngày nay, ki m toán n i b đ c xem nh m t b ph n không th thi u trongể ộ ộ ượ ư ộ ộ ậ ể ế
ho t đ ng qu n lý tài chính chính ph , là m t công c hi u qu nh m c i thi nạ ộ ả ủ ộ ụ ệ ả ằ ả ệ
ho t đ ng c a khu v c nhà n c. T i các n c OEDC (T ch c H p tác và Phátạ ộ ủ ự ướ ạ ướ ổ ứ ợ
tri n kinh t ), yêu c u nâng cao trách nhi m gi i trình và tính minh b ch trongể ế ầ ệ ả ạ
ho t đ ng c a chính ph đã khi n các qu c gia này quan tâm nhi u h n đ nạ ộ ủ ủ ế ố ề ơ ế
ch c năng ki m toán n i b . Trên c s nghiên c u mô hình ki m toán n i bứ ể ộ ộ ơ ở ứ ể ộ ộ
c a các n c OECD, bài vi t ch ra m t s bài h c kinh nghi m cho Vi t Namủ ướ ế ỉ ộ ố ọ ệ ệ
trong vi c xây d ng và phát tri n ki m toán n i b trong các c quan, t ch cệ ự ể ể ộ ộ ơ ổ ứ
nhà n c.ướ
1. Mô hình ki m toán n i b c a các n c OECDể ộ ộ ủ ướ
M c dù, vi c xây d ng và phát tri n ki m toán n i b trong các n c OECD làặ ệ ự ể ể ộ ộ ướ
khá đa d ng nh ng đ u thu c vào m t trong hai mô hình chính: (1) mô hình t pạ ư ề ộ ộ ậ
trung và (2) mô hình phi t p trung.ậ
Trong mô hình t p trung, B Tài chính không ch đóng vai trò quan tr ng trongậ ộ ỉ ọ
vi c l p d toán ngân sách, phân b ngân sách cho các B , mà còn can thi p vàoệ ậ ự ổ ộ ệ
các ho t đ ng ki m soát cũng nh c nhân viên c a mình tr c ti p làm vi c t iạ ộ ể ư ử ủ ự ế ệ ạ
các B . Theo mô hình này, Tông Thanh tra trong Bô Tai chinh se chiu trach nhiêmộ # $ %
kiêm soat thu - chi tai chinh công cua chinh phu va bao cao tr c tiêp lên Bô Tai# $ # # $ ư $
chinh vê kêt qua kiêm soat cua minh. Tuy nhiên, môi Bô, nganh cung co cac kiêm $ # # # $ % $ % #
toan viên nôi bô hay con goi la cac Chanh Thanh tra. Mô hinh nay th ng đ c $ $ $ $ ươ$ ươ
thây Phap, Bô Đao Nha, Luxembourg va Tây Ban Nha. ơ# $ $ $
Trong mô hình phi t p trung, m i B s ch u trách nhi m hoàn toàn v vi c chiậ ỗ ộ ẽ ị ệ ề ệ
tiêu ngân sách c a mình và đ m b o th c hi n công tác ki m tra và ki m soátủ ả ả ự ệ ể ể
cách th c chi tiêu môt cach h p ly. Theo mô hình này, cac Bô, nganh không phaiứ ơ $ #
chiu s kiêm soat bên ngoai cua Bô Tai chinh. Cac hoat đông ngoai kiêm đ c ư # $ # $ # ươ
h p nhât vao quy trinh th c hiên ngân sach cua cac Bô, nganh. Bô Tai chinh chiuơ $ $ ư # $ $
trach nhiêm xây d ng va ban hanh cac chuân m c vê hoat đông kiêm toan nôi bô. ư $ $ # ư $ #
Mô hinh nay đ c ap dung Anh va Ha Lan.$ $ ươ ơ# $ $
Tuy nhiên, trên th c t , có nh ng qu c gia thu c OECD l i áp d ng h n h p haiự ế ữ ố ộ ạ ụ ỗ ợ
mô hình trên.
a. Mô hình ki m toán n i b c a Phápể ộ ộ ủ
Mô hình ki m toán n i b c a Pháp thiên v mô hình t p trung. T i Pháp, T ngể ộ ộ ủ ề ậ ạ ổ
Thanh tra Tài chính là ki m toán viên n i b c a B Tài chính, không ch ki mể ộ ộ ủ ộ ỉ ể
tra ho t đ ng c a B Tài chính mà còn ki m soát toàn b ho t đ ng c a các cạ ộ ủ ộ ể ộ ạ ộ ủ ơ
quan nhà n c. Tuy nhiên, h u h t các B , ngành đ u có ki m toán viên n i bướ ầ ế ộ ề ể ộ ộ
riêng. Các ki m toán viên này ch u s qu n lý c a Ban Qu n lý thu c B và ph iể ị ự ả ủ ả ộ ộ ả
g i báo cáo v ho t đ ng c a mình cho Ban này. Ch c năng ki m toán n i b doử ề ạ ộ ủ ứ ể ộ ộ
“các k toán công” th c hi n và đ c qu n lý t p trung. Ho t đ ng chuyên mônế ự ệ ượ ả ậ ạ ộ
nghi p v c a ki m toán viên n i b do C quan Ki m toán Nhà n c c a Phápệ ụ ủ ể ộ ộ ơ ể ướ ủ
th m đ nh. Đ ng th i, các T ng thanh tra cũng th c hi n ch c năng giám sátẩ ị ồ ờ ổ ự ệ ứ
ho t đ ng c a ki m toán n i b . T ng Thanh tra Tài chính g i báo cáo tr c ti pạ ộ ủ ể ộ ộ ổ ử ự ế
cho B tr ng B Tài chính v ho t đ ng c a các c quan, t ch c nhà n c vàộ ưở ộ ề ạ ộ ủ ơ ổ ứ ướ
th c hi n ch c năng ki m tra t ng th , mà không d ng l i ch c năng ki mự ệ ứ ể ổ ể ừ ạ ở ứ ể
toán tính tuân th . Bên c nh đó, Pháp còn có 21 Chánh Thanh tra ch u tráchủ ạ ở ị
nhi m ki m tra ho t đ ng tài chính các B , ngành và các ch ng trình c th (víể ể ạ ộ ộ ươ ụ ể
d ch ng trình giáo d c, y t , an ninh…). T ng t nh T ng Thanh tra Tàiụ ươ ụ ế ươ ự ư ổ
chính, các Chánh Thanh tra đóng vai trò giám sát và đi u tra cũng nh th c hi nề ư ự ệ
nh ng nghiên c u và đi u tra chuyên đ .ữ ứ ề ề
Ngoài ra, m i B còn có m t Ki m soát viên Tài chính th c hi n vai trò ti nỗ ộ ộ ể ự ệ ề
ki m. Không có m t ho t đ ng tài chính nào th c hi n đ c mà không có sể ộ ạ ộ ự ệ ượ ự
thông qua c a ki m soát viên này. Các ki m soát viên này là cán b do B Tàiủ ể ể ộ ộ
chính c đ n các B đ th c hi n ki m soát vi c ch p hành ngân sách c a cácử ế ộ ể ự ệ ể ệ ấ ủ
B , ngành. S xu t hi n c a các ki m soát viên này khi n vai trò c a ki m toánộ ự ấ ệ ủ ể ế ủ ể
n i b tr nên h n ch h n, m c dù các B l n (ví d , B Xã h i, B Giaoộ ộ ở ạ ế ơ ặ ộ ớ ụ ộ ộ ộ
thông, B N i v ) đ u có b ph n ki m toán n i b th c hi n ch c năng đi uộ ộ ụ ề ộ ậ ể ộ ộ ự ệ ứ ề
tra. Ho t đ ng c a các ki m soát viên này th ng đ c k t h p v i ho t đ ngạ ộ ủ ể ườ ượ ế ợ ớ ạ ộ
c a T ng Thanh tra Tài chính, còn C quan Ki m toán Nhà n c Pháp ch u tráchủ ổ ơ ể ướ ị
nhi m ngo i ki m, có vai trò báo cáo lên T ng th ng v các v n đ qu n lý tàiệ ạ ể ổ ố ề ấ ề ả
chính và hàng năm trình bày s sách tài chính tr c Qu c h i.ổ ướ ố ộ
b. Mô hinh kiêm toan nôi bô cua Bô Đao Nha$ # # $ $
Giông nh Phap, Bô Đao Nha cung ap dung mô hinh kiêm toan nôi bô tâp trung. ư $ $ % $ #
Trach nhiêm kiêm soat tai chinh cua tât ca cac c quan nha n c đ c th c hiên # $ # # ơ $ ươ ươ ư
môt cach tâp trung. Tông Thanh tra Tai chinh cua Bô Đao Nha chiu trach nhiêm # $ # $ $
kiêm soat tông thê đôi v i viêc thu - chi tai chinh công. Ban Giam đôc Ngân sach# # # ơ $
chung chiu trach nhiêm th c hiên ngân sach nha n c; Hiêp hôi quan ly Tai chinh ư $ ươ # $
vê An ninh xa hôi chiu trach nhiêm đôi v i ngân sach an ninh xa hôi.$ % ơ %
Chanh Thanh tra cua môi Bô, nganh th c hiên ch c năng kiêm soat nôi bô cua # % $ ư ư # #
nganh; tâp trung hoat đông kiêm soat nôi bô tai cac đ n vi hoat đông. Bô phân$ # ơ
kiêm toan cua cac đ n vi hoat đông chiu trach nhiêm th c hiên ch c năng kiêm# # ơ ư ư #
toan nôi bô va tâp trung vao viêc kiêm tra cac hoat đông quan ly. Kêt qua ma bô $ $ # # # $
phân kiêm toan nay thu đ c se tr thanh đâu vao cho cac cuôc kiêm toan câp cao # $ ươ % ơ# $ $ $ #
h n. ơ
c. Mô hình ki m toán n i b c a Anhể ộ ộ ủ
Anh áp d ng mô hình ki m toán n i b phi t p trung. Ki m toán viên ki m toánụ ể ộ ộ ậ ể ể
n i b do các B , ngành tuy n d ng và qu n lý. Ki m toán viên n i b ch uộ ộ ộ ể ụ ả ể ộ ộ ị
trách nhi m báo cáo ho t đ ng c a mình lên cán b tài chính c p cao nh t c aệ ạ ộ ủ ộ ấ ấ ủ
B , “k toán tr ng”. T i Anh, ki m toán n i b c a các B , ngành phát tri nộ ế ưở ạ ể ộ ộ ủ ộ ể
r t m nh và t p trung vào các v n đ mang tính hi u qu . B Tài chính biênấ ạ ậ ấ ề ệ ả ộ
so n và phát hành các chu n m c và h ng d n ho t đ ng ki m toán n i b .ạ ẩ ự ướ ẫ ạ ộ ể ộ ộ
Ho t đ ng ngo i ki m do Văn phòng Ki m soát viên và T ng ki m toánạ ộ ạ ể ể ổ ể
(C&AG) thu c C quan Ki m toán qu c gia V ng Qu c Anh (NAO) th c hi n.ộ ơ ể ố ươ ố ự ệ
Anh, y ban Ki m toán đ c thi t l p cùng th i gian v i NAO và ch u tráchỞ Ủ ể ượ ế ậ ờ ớ ị
nhi m ki m toán t i đ a ph ng, các d ch v an ninh và y t qu c gia. y banệ ể ạ ị ươ ị ụ ế ố Ủ
này c các ki m toán viên t i chính quy n các đ a ph ng và các c quan y tử ể ớ ề ị ươ ơ ế
qu c gia đ th c hi n ho t đ ng ki m toán c a mình.ố ể ự ệ ạ ộ ể ủ
H th ng ki m toán n i b c a Anh hi n nay v n ch y u tuân theo mô hình phiệ ố ể ộ ộ ủ ệ ẫ ủ ế
t p trung và k th a mô hình chính quy n Westminster (m t đ a danh c a Anh) -ậ ế ừ ề ộ ị ủ
mô hình cho phép có s linh ho t trong ho t đ ng c a ki m toán n i b . Theoự ạ ạ ộ ủ ể ộ ộ
mô hình này, B Tài chính không ph i là c quan qu n lý mà đóng vai trò là cộ ả ơ ả ơ
quan giám sát. B Tài chính ban hành các th t c ki m toán n i b , t v n và hộ ủ ụ ể ộ ộ ư ấ ỗ
tr “các k toán viên” trong vi c qu n lý và h ch toán tài chính công; đ ng th iợ ế ệ ả ạ ồ ờ
không ph i ch u trách nhi m v b t kỳ s vi ph m qu n lý tài chính ngo i trả ị ệ ề ấ ự ạ ả ạ ừ
nh ng gì liên quan đ n các qu do B Tài chính tr c ti p qu n lý. “Các k toánữ ế ỹ ộ ự ế ả ế
viên” thuôc Bô Tai chinh chiu trách nhi m gi i trình vê tiên va tai san công. Thông $ ệ ả $ $ $ $ #
th ng Th ký Th ng tr c ph trách vi c chi tiêu c a các B , ngành se ki mườ ư ườ ự ụ ệ ủ ộ % ể
soát các khoan kinh phi đ c Qu c h i phê chu n đông th i gi i trình v vi c# ượ ố ộ ẩ $ ơ$ ả ề ệ
chi tiêu c a mình tr c C&AG, sau đo ki m toán viên bên ngoài s ch u tráchủ ướ ể ẽ ị
nhi m giai trinh k t qu ki m toán tr c Qu c h i.ệ # $ ế ả ể ướ ố ộ
Nh đã nói trên, mô hình Westminster cho phép có s linh ho t trong vi c gi iư ở ự ạ ệ ả
trình v quy n h n c a nh ng ng i có liên quan đ n quy trình ngân sách nhàề ề ạ ủ ữ ườ ế
n c. Trong h th ng này, ch c năng ki m toán n i b đ c thi t l p phù h pướ ệ ố ứ ể ộ ộ ượ ế ậ ợ
v i quy n han và ch c năng c a B Tài chính liên quan đ n trách nhi m qu n lý,ớ ề ứ ủ ộ ế ệ ả
giám sát, ki m soát và h ng d n các v n đ v ho t đ ng tài chính c a chínhể ướ ẫ ấ ề ề ạ ộ ủ
ph . Ki m toán n i b đ c coi là m t b ph n h tr cho B Tài chính trongủ ể ộ ộ ượ ộ ộ ậ ỗ ợ ộ
vi c giám sát vi c tuân th các quy đ nh tài chính, h ng d n và th t c k toánệ ệ ủ ị ướ ẫ ủ ụ ế
c a các B , ngành. Ki m toán n i b cũng có vai trò tr giúp các c p qu n lýủ ộ ể ộ ộ ợ ấ ả
trong vi c th c hi n trách nhi m c a mình thông qua vi c g i báo cáo ki m toánệ ự ệ ệ ủ ệ ử ể
v i nh ng kiên ngh va bi n pháp th c hiên.ớ ữ ị $ ệ ư
d. Mô hình ki m toán n i b c a Hoa Kỳể ộ ộ ủ
Nhìn chung, Hoa Kỳ áp d ng mô hình kiêm toan nôi bô phi t p trung. Văn phòngụ # ậ
Ki m toán Hoa Kỳ (GAO) ch u trách nhi m ngo i ki m, đánh giá ho t đ ng cácể ị ệ ạ ể ạ ộ
B , ngành theo s phân công c a Qu c h i. Trong khi đo, ki m toán viên n i bộ ự ủ ố ộ ể ộ ộ
c a Hoa Kỳ l i ch u trách nhi m qu n lý cua các t ch c. Mô hình ki m toán n iủ ạ ị ệ ả # ổ ứ ể ộ
b đ u tiên c a Hòa Kỳ đ c áp d ng b t ngu n t khu v c t nhân: các tộ ầ ủ ượ ụ ắ ồ ừ ự ư ổ
ch c ki m toán n i b đ c l p v i các b ph n s n xu t và tài chính c a côngứ ể ộ ộ ộ ậ ớ ộ ậ ả ấ ủ
ty, l p báo cáo và g i lên ban đi u hành c p cao c a công ty, bao quát toàn bậ ử ề ấ ủ ộ
các ho t đ ng ki m soát qu n lý c a đ n v . Tuy nhiên, theo th i gian, mô hìnhạ ộ ể ả ủ ơ ị ờ
này đã đ c đi u ch nh. T năm 1978, khi Lu t T ng Thanh tra đ c ban hành,ượ ề ỉ ừ ậ ổ ượ
m i B , ngành đ c b trí m t T ng Thanh tra, v i t cách là ng i đ ng đ uỗ ộ ượ ố ộ ổ ớ ư ườ ứ ầ
b ph n ki m toán n i b c a B , ngành đó. T ng Thanh tra đ c l p v i các bộ ậ ể ộ ộ ủ ộ ổ ộ ậ ớ ộ
ph n khác c a B , ngành và báo cáo k t qu ho t đ ng c a mình tr c ti p lênậ ủ ộ ế ả ạ ộ ủ ự ế
ng i đ ng đ u c a B , ngành và Qu c h i. T ng Thanh tra ph i n p báo cáoườ ứ ầ ủ ộ ố ộ ổ ả ộ
th ng niên v ho t đ ng ki m toán cho ng i đ ng đ u c a B , ngành. Sauườ ề ạ ộ ể ườ ứ ầ ủ ộ
khi nh n đ c báo cáo th ng niên này, ng i đ ng đ u B , ngành s b sungậ ượ ườ ườ ứ ầ ộ ẽ ổ
ý ki n c a mình vào b n báo cáo r i g i b n báo cáo này lên Qu c h i trongế ủ ả ồ ử ả ố ộ
vòng 30 ngày. B n báo cáo này bao g m c quan đi m c a b ph n ki m toánả ồ ả ể ủ ộ ậ ể
n i b v i t cách là m t d ch v ph c v qu n lý và báo cáo lên Qu c h i, m cộ ộ ớ ư ộ ị ụ ụ ụ ả ố ộ ặ
dù gián ti p nh ng nó cũng ch u trách nhi m ngo i ki m.ế ư ị ệ ạ ể
Ngoài hai mô hình trên, th c t cho th y các n c thu c OECD còn có nh ngự ế ấ ở ướ ộ ữ
mô hình ki m toán n i b khác, th hi n s k t h p gi a ch c năng ngo i ki mể ộ ộ ể ệ ự ế ợ ữ ứ ạ ể
và n i ki m. Ví d , Đ c, ki m toán n i b không thu c h th ng ki m soátộ ể ụ ở ứ ể ộ ộ ộ ệ ố ể
c a c quan nhà n c, mà là m t b ph n c u thành c a ki m toán bên ngoàiủ ơ ướ ộ ộ ậ ấ ủ ể
(ngoai kiêm). Trong khi đó, ki m toán viên n i b l i làm vi c trong các c quan # ể ộ ộ ạ ệ ơ
nhà n c, h tuân th theo h ng d n k thu t và ngh nghi p cũng nh ch uướ ọ ủ ướ ẫ ỹ ậ ề ệ ư ị
s giám sát c a C quan ki m toán T i cao Đ c, c quan Ki m toán Liên bang.ự ủ ơ ể ố ứ ơ ể
H ch báo cáo ho t đ ng c a mình lên C quan Ki m toán T i cao và th c hi nọ ỉ ạ ộ ủ ơ ể ố ự ệ
vai trò ti n ki m thay vì vai trò ki m toán n i b truy n th ng.ề ể ể ộ ộ ề ố
T ng t nh v y, Văn phòng Ki m toán Th y Đi n có v trí cũng không rõươ ự ư ậ ể ụ ể ị
ràng. C quan này v a thu c quy n qu n lý c a B Tài chính, v a ho t đ ngơ ừ ộ ề ả ủ ộ ừ ạ ộ
đ c l p v i c quan hành pháp và hoàn toàn đ c l p trong vi c l a ch n ch độ ậ ớ ơ ộ ậ ệ ự ọ ủ ề
ki m toán cũng nh l p báo cáo ki m toán. T ng Ki m toán do N i các bể ư ậ ể ổ ể ộ ổ
nhi m v i nhi m kỳ 6 năm.ệ ớ ệ
2. M t s bài h c kinh nghi m cho Vi t Namộ ố ọ ệ ệ
Trên c s nghiên c u kinh nghi m c a m t s n c trong vi c xây d ng vàơ ở ứ ệ ủ ộ ố ướ ệ ự
phát tri n ki m toán n i b trong các c quan, t ch c nhà n c, bai viêt rút raể ể ộ ộ ơ ổ ứ ướ $
m t s bài h c kinh nghi m cho Vi t Nam.ộ ố ọ ệ ệ
Th nh t, dù áp d ng ph ng pháp ti p c n nào đ xây d ng ki m toán n i bứ ấ ụ ươ ế ậ ể ự ể ộ ộ
(mô hình t p trung hay phi t p trung) thì cũng c n cân nh c m t s nguyên t cậ ậ ầ ắ ộ ố ắ
sau: (1) ki m toán n i b ph i đ c coi là m t b ph n c u thành quan tr ngể ộ ộ ả ượ ộ ộ ậ ấ ọ
trong các th t c ki m soát tài chính n i b nh m b o đ m l i ích tài chính c aủ ụ ể ộ ộ ằ ả ả ợ ủ
các c quan, t ch c nhà n c; (2) m c dù t p trung ch y u vào ki m toán tínhơ ổ ứ ướ ặ ậ ủ ế ể
tuân th nh ng ch c năng ki m toán n i b c n đ c m r ng ra v i các thủ ư ứ ể ộ ộ ầ ượ ở ộ ớ ủ
t c ki m toán chi ti t, ki m tra h th ng, ho t đ ng và ki m toán công nghụ ể ế ể ệ ố ạ ộ ể ệ
thông tin; (3) đ th c hi n m t các hi u qu , ch c năng ki m toán n i b ph iể ự ệ ộ ệ ả ứ ể ộ ộ ả
đ c l p v i ho t đ ng qu n lý th ng nh t c a c quan, t ch c, nh ng đ ngộ ậ ớ ạ ộ ả ườ ậ ủ ơ ổ ứ ư ồ
th i ph i có s liên h tr c ti p v i ban qu n lý c p cao nh t đ đ m b o r ngờ ả ự ệ ự ế ớ ả ấ ấ ể ả ả ằ
các phát hi n và ki n ngh c a ki m toán n i b s đ c th c hiên h p lý; (4)ệ ế ị ủ ể ộ ộ ẽ ượ ự ợ
ho t đ ng ki m toán n i b ph i đ c th c hi n trên c s áp d ng và tuân thạ ộ ể ộ ộ ả ượ ự ệ ơ ở ụ ủ
các chu n m c qu c t .ẩ ự ố ế
Th hai, chi n l c phát tri n ch c năng ki m toán n i b đ c xây d ng trênứ ế ượ ể ứ ể ộ ộ ượ ự
c s k t h p nhi u nhân t nh : đ nh h ng ki m soát và qu n lý (m c tiêuơ ở ế ợ ề ố ư ị ướ ể ả ụ
c a ki m toán n i b ); m c đ t p trung c a ki m toán n i b trong t ch củ ể ộ ộ ứ ộ ậ ủ ể ộ ộ ổ ứ
(cách th c t ch c ki m toán n i b ); m i quan h gi a ki m toán n i b vàứ ổ ứ ể ộ ộ ố ệ ữ ể ộ ộ
ki m toán bên ngoài (trách nhi m và s ph i h p); và h th ng hóa các kinhể ệ ự ố ợ ệ ố
nghi m trong ho t đ ng ki m toán n i b (c i ti n ch c năng ki m toán n iệ ạ ộ ể ộ ộ ả ế ứ ể ộ
b ).ộ
Th ba, m c tiêu ki m toán n i b cũng là m t c s đ xây d ng và phát tri nứ ụ ể ộ ộ ộ ơ ở ể ự ể
ki m toán n i b trong các c quan, t ch c nhà n c. Th c t nghiên c u kinhể ộ ộ ơ ổ ứ ướ ự ế ứ
nghi m ki m toán n i b c a các qu c gia cho th y có r t nhi u cách hi u khácệ ể ộ ộ ủ ố ấ ấ ề ể
nhau v vai trò c a ki m toán n i b . Theo mô hình ki m toán n i b t p trung,ề ủ ể ộ ộ ể ộ ộ ậ