Quản lý đất công cộng ở đô thị
Bài học từ quản lý các khu chung cư và cách tiếp cận quyền tài sản
T.S. Nguyễn Ngọc Hiếu, Học viện Hành chính
Những năm vừa qua, nhiều khu vực đất công cộng ở đô thị được quản lý chưa hiệu
quả và đang bị xâm hại, sử dụng sai mục đích, hoặc kém hiệu quả. Các khu chung cư
ở Hà Nội trong giai đoạn chuyển đổi là điển hình của yếu kém trong quản lý đất công
cộng. Tuy nhiên, đa số các khu chung cư mới đã thay đổi trong mô hình quản lý và
giải quyết tình trạng coi đây là một ‘tài sản’ chung không ai ‘khóc’. Bài học và kinh
nghiệm từ quản lý các khu chung cư và khu đô thị mới chính là cơ sở để giải quyết các
vấn đề trong quản lý đất công cộng hiện nay theo cách tiếp cận quyền tài sản.
1. Đất công cộng ở đô thị
Đất công cộng ở đô thị có rất nhiều loại, nhiều chủ thể quản lý, được hình thành từ nhiều
nguồn gốc khác nhau. Căn cứ theo điều 13 Luật đất đai 2003 (Quoc Hoi Vietnam 2003),
đất công cộng ở đô thị bao gồm:
1. Đất sử dụng vào mục đích công cộng gồm đất giao thông, thuỷ lợi; đất xây dựng
các công trình văn hoá, y tế, giáo dục và đào tạo, thể dục thể thao phục vụ lợi
ích công cộng; đất có di tích lịch sử-văn hoá, danh lam thắng cảnh; đất xây
dựng các công trình công cộng khác theo quy định của Chính phủ;
2. Đất do các cơ sở tôn giáo sử dụng;
3. Đất có công trình là đình, đền, miếu, am, từ đường, nhà thờ họ;
4. Đất làm nghĩa trang, nghĩa địa;
5. Đất sông, ngòi, kênh, rạch, suối và mặt nước chuyên dùng;
6. Đất phi nông nghiệp khác theo quy định của Chính phủ;
Trong phạm vi bài viết này, đất công cộng và các vấn đề quản lý tập trung vào mục 1 và
mục 5 (in nghiêng chữ đậm ở trên), bao gồm đất công cộng ở đô thị được dùng để bố trí
không gian dành cho giao thông, công trình công cộng có tính căn bản (vườn hoa, công
viên, quảng trường, sân chơi, bãi đỗ xe công cộng) và mạng lưới hạ tầng kỹ thuật. Đặc
điểm của loại đất này là không hoặc ít khi giới hạn người sử dụng Một số đất công cộng
khác dành để xây dựng công trình công cộng. Đất công cộng có đặc điểm ít khi có rào
chắn hay ranh giới rõ ràng như đất tư hay đất giao cho tổ chức nhà nước sử dụng để hoạt
động kinh doanh.
Phần lớn đất công cộng do nhà nước giao cho chính quyền đô thị hoặc các cơ quan trực
thuộc trực tiếp quản lý. Tuy nhiên, có những loại đất chưa được giao cho ai quản lý rõ
ràng, như đất ven đường, ven kênh mương ao hồ mà ranh giới quản lý chưa rõ ràng; đất
do nhà nước chưa sử dụng hoặc được tạm thời thừa nhận cho tập kết phương tiện, nguyên
vật liệu trong quá trình phát triển đô thị. Những đất này là đối tượng dễ bị xâm hại hơn
cả.
Có những loại đất khác dù là công cộng nhưng có nguồn gốc hiến của tư nhân làm đường,
đất nhân dân/cộng đồng tự nguyện dành để để dành làm không gian sử dụng chung nhưng
có ngầm ý hoặc chỉ rõ chỉ có tính công cộng hạn chế. Tính công cộng của đất ở chỗ
chúng không bị hoặc ít khi bị giới hạn ai được quyền hưởng dụng, nhưng những người
hiến đất hoặc nhóm người trong cộng đồng đó vẫn giám sát và theo dõi quá trình sử dụng.
Những loại đất này ít khi bị xâm hại trong sử dụng khai thác hơn nhóm trước.
Trên thực tế là các loại đất công cộng không đòi hỏi nỗ lực quản lý giống nhau. Thực tế
này làm chúng ta cần tìm hiểu rõ hơn về các đối tượng cụ thể. Sau đây là phân tích về
quản lý đất công cộng trong các chung cư cũ.
2.Vấn đề lấn chiếm đất công cộng trong khu chung cư cũ
Đất công cộng trong các khu chung cư là đối tượng bị xâm hại điển hình ở đô thị. Thông
thường các khu tập thể được quy hoạch không gian đệm giữa đường đô thị và nhà ở;
ngòai ra còn có những khoảng không gian đệm để bố trí công trình kỹ thuật, cây xanh, bãi
đỗ, lối vào hoặc đường nội bộ dùng riêng hay dùng chung giữa các cụm nhà. Các không
gian này ở trung tâm đô thị rất có giá trị, nếu nó tiếp giáp với các con đường lớn hoặc
đường đi có thể khai thác thương mại. Các loại đất này cũng trở thành đối tượng dễ bị lấn
chiếm và xâm hại.
Việc xác định chủ thể quản lý đất ở các khu vực đệm này không đơn giản bởi trước kia
đất đều là của chung và nhà nước cũng không định rõ đâu là ranh giới giữa đất thành phố
hay khu tập thể. Nhìn chung, đất liền kề đường giao thông hay kênh thoát nước ven các
khu ở luôn có nguy cơ cao về lấn chiếm. Đặc biệt, các chung cư cũ có bố trí cho dân cư ở
tầng trệt thì khoảng không gian đệm/đất lưu không trước các hộ gia đình càng trở nên khó
quản lý. Những năm cuối thời kỳ bao cấp, chúng ta đã chứng kiến các khu vực này là đối
tượng bị lấn chiếm, bị sử dụng sai mục đích, hoặc khai thác kém hiệu quả.
Hầu hết các khu chung cư cũ được phát triển từ những năm 60-80 hay 90 thế kỷ trước đều
gặp phải tình trạng quản lý đất công cộng kém hiệu quả. Tại Hà Nội, từ các khu chung cư
quy mô lớn như Giảng Võ cho đến Thanh Xuân, Trung tự, Kim Liên, Nguyễn Công Trứ
(khoảng trên 1 triệu m2)1 cho tới các khu nhỏ hơn của trên 1000 các cơ quan, tổ chức tự
quản do cơ chế hợp tác xây dựng trong những năm đầu 90 (hơn 1 triệu m2) đều ít nhiều
có tình trạng ‘làm ngơ’ trước các hành vi xâm hại (HPC 2005). Việc lấn chiếm xảy ra
phổ biến với mức độ khá nghiêm trọng như xây dựng đè lên trên các công trình hạ tầng kỹ
thuật khu nhà ở gây tắc nghẽn, ngập, hoặc chặn lối ra vào cho xe cơ giới, xe cứu hỏa.
Các khu chung cư cũ cũng có nhiều loại ‘chủ quản’ khác nhau. Phần lớn ‘chủ’ là nhà
nước quản lý thông qua chính quyền địa phương và cơ quan quản lý ngành (xí nghiệp và
công ty). Lực lượng vũ trang, hoặc cơ quan tổ chức phát triển nhà từ ngân sách Nhà
nước/ có nguồn gốc từ nhà nước cũng có chủ quản lý riêng, nhưng chưa hoặc không mang
tính chuyên nghiệp. Các chủ thường chỉ quan tâm khi hình thành tài sản, còn khi sử dụng
không còn động lực quản lý.
Tình hình trên được cho là có nhiều nguyên nhân, song chủ yếu là tình trạng ‘cha chung
không ai khóc’ trong quản lý đất công cộng. Khái niệm ‘vô chủ’ hay ‘chủ hờ’ phản ánh
bản chất của vấn đề đi kèm với những nguyên nhân và dấu hiệu cụ thể như: (1) khi các
cơ quan chịu trách nhiệm không được bàn giao đầy đủ, (2) khi có nhiều hơn một đầu mối
cùng chịu trách nhiệm chung và không rõ ràng; (3) khi cơ quan quản lý không được cung
cấp đầy đủ điều kiện như cơ chế khuyến khích, chế tài, công cụ pháp lý và nguồn nhân
1 Số liệu Sở Tài nguyên – Môi trường – Nhà đất, 2005
lực vật lực để quản lý có hiệu quả; (4) khi cơ quan đó không đủ năng lực thực thi các
nhiệm vụ căn bản; (5) khi lợi ích lấn chiếm được/sử dụng trái phép là quá lớn, quá dễ về
trong bối cảnh quản lý các vấn đề đất đai (kể cả các lĩnh vực khác) cùng lỏng lẻo, sơ hở,
và thiếu tính cưỡng chế.
Trong kinh tế học thể chế, vấn đề cha chung không ai khóc hay ‘problem of the
commons’ (Hardin Garret 1968) đã chỉ rõ:các tài sản ‘vô chủ’ không được phân chia rõ
ràng trở thành một thứ ‘công sản’ (public domain) ai cũng có thể ‘xâu xé’ mà không có ai
đứng ra bảo vệ vì thể chế không khuyến khích, hoặc hệ thống khuyến khích không đủ
mạnh để cơ quan quản lý đất công cộng vì lợi ích của mình mà bảo vệ ‘tài sản’ công cộng.
Thực tế, đất công cộng khi sử dụng đem lại lợi ích chung cho cộng đồng, nhưng cơ quan
quản lý ít khi sử dụng được quyền để khai thác tài sản này. Quyền tài sản hay sản quyền2
của chủ sử dụng đất tư sẽ được bảo vệ thuận lợi hơn khi người khai thác tài sản đó gắn bó
về lợi ích một cách trực tiếp. Trong khi đó, đất công cộng rất khó có được cơ chế quản lý
như vậy.
3. Kinh nghiệm và bài học quản lý đất công cộng bước đầu thành công ở
các khu chung cư/khu đô thị mới
Cuối thập niên 90, các khu đô thị mới đã hình thành với cơ chế quản lý mới. Hầu hết các
chủ đầu tư và quản lý các khu đô thị mới đều thay đổi cách quản lý đất công cộng bên
trong khu vực mình quản lý. Trải qua hơn 10 năm phát triển từ 1998 đến nay, Hà Nội đã
có 10 khu đô thị mới đi vào hoạt động như Linh Đàm, Định Công, Trung Hòa-Nhân
Chính, Mỹ Đình, Mỹ Đình 2, Xa La, v.v.. Đa số các khu đô thị mới đã có ‘chủ’ cụ thể để
quản lý khai thác. Nhìn chung, tình trạng lấn chiếm đất trong khu chung cư đã hạn chế tối
đa hoặc chấm dứt. có thể tổng kết các giải pháp đã phát huy hiệu quả là:
1. Không bố trí nhà ở tại tầng trệt - hạn chế quyền tiếp cận với đất và khả năng
lấn chiếm;
2. Giao cho chủ đầu tư- quản lý quyền phát triển và khai thác quỹ đất trong phạm vi
khu đô thị/khu ở - tạo điều kiện quy về một chủ và cơ chế khuyến khích tài
chính rõ ràng;
3. Tổ chức bộ máy quản lý giám sát riêng, giao nhiệm vụ quản lý cụ thể cho công ty
dịch vụ, gắn kết quả với trách nhiệm của đơn vị khai thác – xây dựng năng lực
quản lý;
4. Xây dựng cơ chế và chế tài phù hợp như tuyên truyền rõ ràng, cưỡng chế kiên
quyết để làm gương và nhất quán – hình thành thói quen và hành vi.
Xét riêng trong góc độ quyền tài sản và kinh tế học thể chế, các khu chung cư mới trong
đô thị mới đã phân bổ quyền tài sản hợp lý hơn mô hình cũ trên 3 phương diện:
− về hình thức vật chất của các chung cư không có tầng trệt: các hộ dân tầng trệt
dễ lấn chiếm: chi phí thấp trong khi chi phí và giao dịch phí để cưỡng chế thu hồi
2 Sản quyền hàm ý các quyền khi khai thác sẽ đem lại lợi ích kinh tế cho người có quyền đối với tài sản.
mặt bằng cao đã bị loại bỏ. mối quan hệ pháp lý của các cơ sở thuê đất làm cho
chi phí chung và giao dịch phí (transaction cost) bao gồm cả cưỡng chế thấp hơn
nên hiệu quả cao hơn trong quản lý;
− về cơ chế khuyến khích, đã ràng buộc được lợi ích giữa bên quản lý (thu phí cho
thuê mặt bằng) với kết quả quản lý: trật tự sử dụng và tài sản đất công cộng nói
chung. Bên thu phí có quyền tài sản, dư lợi (residual) khi làm tốt công việc của
mình;
− và về tổ chức nội bộ, các cơ quan quản lý chuyên nghiệp đã xây dựng được một
hệ thống giám sát có hiệu quả hơn cơ quan thanh tra nhà nước. Hệ thống giám sát
hoạt động trên động cơ kinh tế, ít tầng bậc hơn, quy về một đầu mối, về trách
nhiệm giải trình (cũng là một dạng quyền tài sản) là trực tiếp giữa doanh nghiệp
quản lý với chủ đầu tư và người dân, không qua đại diện, tránh được những khiếm
khuyết trong vấn đề tư cách đại diện của người chủ và người ra quyết định
(principal-agent) hay tính phi trách nhiệm giữa người làm người giải trình (moral
hazard and inaccountability) của hệ thống quyền lực nhà nước. Có thể nói, ‘giao
dịch phí’ trong hệ thống này cũng ít hơn so với hệ thống chính quyền địa phương
đa đầu mối, ít minh bạch trong quá trình ra quyết định (transparency) và thiếu
thông tin hai chiều (assymetrial information).
Để thành công trong quản lý đất công cộng, các khu đô thị ở Hà Nội cũng cần những yếu
tố khác như mặt bằng dân trí và thu nhập, cơ chế phối hợp với chính quyền địa phương,
điều kiện về ranh giới thực địa để quản lý có hiệu quả theo khu vực. Những điều kiện này
hỗ trợ và giảm bớt tính phức tạp của từng khu vực cũng như phạm vi phải giải quyết. Tuy
nhiên, có thể nói dù cho điều kiện ‘biên’ là như thế nào thì việc ‘có chủ’ và ‘chủ’ tạo
điều kiện về cơ chế, điều kiện, hay động lực đủ mạnh để bộ máy quản trị bao quát được
tài sản chung trong phạm vi là điều cốt yếu. Đây là vấn đề phân bổ ‘chủ’ hay quyền tài
sản đã được học giả Coase (giải Nobel kinh tế năm 1990) tổng kết như sau: ‘trong mối
quan hệ giữa nhiều bên cùng tham gia thì ‘giao việc cho người có quyền tài sản lớn nhất,
hay có lợi ích lớn nhất/chi phối nhiều nhất đến kết quả đầu ra’ để đạt được kết quả cao
nhất (Coase 1937;Coase 1960).
4.Ứng dụng các kinh nghiệm và bài học vào quản lý đất công cộng ở đô
thị
Hệ thống quản lý đất công cộng cũng cần điều chỉnh theo hướng trên. Tuy nhiên, so với
các khu đô thị có ranh giới tương đối rõ ràng và ở quy mô nhỏ thì cần cần làm rõ một số
đặc điểm riêng trong quản lý đất công cộng ở đô thị để đánh giá khả năng áp dụng.
1. Đất đô thị có nhiều mục đích sử dụng, đa dạng và phức tạp hơn nhiều so với khu
ở. Có nhiều khu vực ven sông, hồ, đường đi, hành lang thoát nước, cây xanh, đất
chưa sử dụng, v.v.. có khu vực ổn định, khu vực phát triển tập trung hoặc cải tạo
rải rác. Quá trình biến đổi này trải trên diện rộng không dễ dàng giao quyền quản
lý cho ‘một chủ’;
2. Đất đô thị là nơi sinh sống của nhiều nhóm khác nhau về dân trí, thu nhập, điều
kiện phát triển nên tính phức tạp hay không thuần nhất về xã hội cao hơn so với
chung cư, nhất là chung cư trung cao cấp tập trung các hộ gia đình sinh sống có
khả năng chi trả;
3. Đất công cộng ở đô thị do nhiều đầu mối cùng quản lý, khó hoặc không thể có thể
quy về một mối và quản lý giống như doanh nghiệp. Nhiều nội dung phải xử lý
theo con đường hành chính, phụ thuộc vào năng lực thể chế bao gồm cả bộ máy
hành chính và cấp chính quyền. Trong bối cảnh đó, những ràng buộc về thẩm
quyền hành chính, thủ tục, bộ máy, nguồn lực tài chính, điều kiện làm việc rất đa
dạng và năng lực cán bộ không dễ gì kiện toàn một sớm một chiều;
4. Đất công cộng ở đô thị có giá trị rất khác nhau, hình thành từ nhiều nguồn, luôn
trong trạng thái biến động và cải tạo nâng cấp và phát triển, có sự tham gia của các
chủ đầu tư, chịu ảnh hưởng của làn sóng phát triển nên có thể ‘dang dở’ hay xôi
đỗ.
Những vấn đề trên làm cho khả năng phân bổ quyền tài sản theo ‘công thức’ khó đem lại
kết quả. Vấn đề là cần phân loại và xây dựng nguyên tắc tiếp cận phù hợp cho các đối
tượng hay trong bối cảnh phát triển cụ thể cho hiệu quả. Đặc biệt, cách tiếp cận cần chú ý
tới quá trình phát triển nhanh và cải tạo đô thị đang ‘dang dở’ như hiện nay.
Căn cứ theo cách tiếp cận quyền tài sản, có thể phân chia đối tượng theo loại đất thành 4
loại chính và tương ứng với nó là đường lối giải quyết (xem bảng dưới).
Loại đất Đặc tính quản lý Một số ví dụ Đường lối giải quyết
1. Có thể xác
lập ranh giới
vật lý/kỹ thuật
loại có thể giới hạn được
người sử dụng bằng ranh
giới vật chất hoặc công
nghệ;
đất các dự án công trình
công cộng đã xác định
chủ đầu tư chờ xây
dựng,
Đất công viên tập trung,
Sử dụng công nghệ,
đầu tư xây dựng để
kiểm soát ra – vào
không cho lấn
chiếm/sử dụng sai
mục đích
2. Có thể gắn
lợi ích kinh tế
loại có thể gắn kết lợi ích
kinh tế hoặc lợi ích sát sườn
của một chủ thể bằng cách
bù chéo hoặc ràng buộc
khác;
Đất ven hoặc trong các
dự án phát triển mới;
Đất gần/trong cộng
đồng dân cư đã định cư
ổn định, hình thành văn
hóa; Đất khác có tiềm
năng trao đổi phát triển
và liên kết
Sử dụng cơ chế bù
chéo, khuyến khích
bằng lợi ích vật chất
và giao cho chủ đầu
tư/cộng đồng trách
nhiệm cùng bảo vệ
và phát triển
3. Có thể tự
quản hoặc
quản lý chi phí
thấp
rất khó thể gắn kết lợi ích
hay phân định ranh giới bảo
vệ được nhưng chi phí quản
lý thấp, đặc trưng có thể tự
bảo vệ khi đầu tư xong;
Đất giao thông, vườn
hoa ở các khu vực đã
xây dựng ổn định
Duy trì quản lý như
bình thường
4. Phải trực
tiếp quản lý và
giám sát
không gắn kết lợi ích với tư
nhân hay cộng đồng, dễ bị
xâm hại và lấn chiếm, chi
phí quản lý cao, nhạy cảm
đối với đô thị.
Đất ven sông hồ, hành
lang an toàn công trình
kỹ thuật, kề cận các khu
vực danh lam thắng
cảnh chưa phát triển
mật độ cao, đất dự trữ
phát triển dễ tiếp cận, có
giá trị tiềm năng cao;
Các khu vực chế độ
Đầu tư nguồn lực
giám sát, đẩy nhanh
tiến độ xây dựng, bổ
sung thể chế và cơ
chế để quản lý có
hiệu quả