- 307
VẬN DỤNG TƯ DUY VỀ CHÍNH PHỦ KIẾN TẠO PHÁT TRIỂN
TRONG QUẢN LÝ THỊ TRƯỜNG CHỨNG KHOÁN VIỆT NAM
DƯỚI GÓC ĐỘ KHOA HỌC PHÁP LÝ
ThS Hồ Thị Thanh Trúc*
TÓM TẮT
Bài viết là công trình nghiên cứu về quản lý nhà nước đối với thị trường chứng khoán hiện
nay và đề xuất hàm ý vận dụng lý thuyết mới về chính phủ kiến tạo phát triển vào mối quan
hệ quản lý trên. Đối tượng nghiên cứu của bài viết là chính sách và pháp luật về quản lý
thị trường chứng khoán đặt trong mối quan hệ giữa quản trị và luật. Mục đích nghiên cứu
của bài viết nhầm khắc phục những bất cập trong quản lý thị trường chứng khoán hiện nay,
từ đó hướng tới phát triển bền vững thị trường này. Để đạt mục đích nghiên cứu bài viết
sử dụng phương pháp định tính đặc thù trong nghiên cứu khoa học pháp lý bao gồm (1)
phương pháp phân tích các số liệu thứ cấp có sẵn trong các công trình nghiên cứu, số liệu
thống kê, tin vắn trên báo chí; (2) phương pháp tổng hợp các quy định pháp luật về quản
lý thị trường chứng khoán và các số liệu phản ánh kết quả quản lý nhà nước đối với thị
trường chứng khoán; (3) phương pháp so sánh việc áp dụng phương pháp quản lý truyền
thống và phương pháp quản lý mới; (4) phương pháp so sánh luật.
Từ khoá: Thị trường chứng khoán, chính phủ kiến tạo phát triển, quản lý kinh tế, pháp luật
chứng khoán.
1. Đặt vấn đề
Trường chứng khoán Việt Nam đang là thị trường nóng với những tăng trưởng ấn
tượng trong những năm gần đây bất chấp dịch covid-19.
Tại phiên đóng cửa của năm 2020 thị trường chứng khoán Việt Nam phục hồi ngoạn
mục, tăng gần 15% so với năm 2019 và được các chuyên gia đánh giá là một trong mười
thị trường chứng khoán tăng trưởng nhất thế giới. Giá trị bình quân giao dịch của cả 3 sàn
tăng 59% so với năm 2019 (Số liệu từ Thu Hường, 2021).
Để thị trường chứng khoán duy trì được sự tăng trưởng và phát triển một cách bền
vững đòi hỏi phải có một hệ thống pháp luật tốt, ổn định. Để có một hệ thống phát luật tốt
ổn định cần đổi mới về tư duy quản lý và tư duy lập pháp.
* Khoa Kinh tế – Luật, Trường Đại học Tài chính – Marketing.
308 -
Không thể phủ nhận những thành quả trong quản lý nhà nước đối với thị trường
chứng khoán trong đó pháp luật chứng khoán là công cụ đắc lực. Cụ thể pháp luật chứng
khoán đã: (1) Xác lập mô hình tổ chức quản lý nhà nước về chứng khoán và thị trường
chứng khoán với sự tham gia, phối hợp của một hệ thống các cơ quan nhà nước bao gồm
Chính phủ, Bộ Tài chính, các bộ và cơ quan ngang bộ khác, Uỷ ban chứng khoán nhà nước
(UBCKNN), UBND các cấp. Trong đó xác định rõ mô hình tổ chức, thẩm quyền của cơ
quan quản lý nhà nước về chứng khoán là UBCKNN (Điều 8 Luật Chứng khoán 2019);
(2) Pháp luật về chứng khoán linh hoạt hơn các lĩnh vực phát luật quản lý nhà nước khác,
mức độ can thiệp cương hay nhu phụ thuộc vào bản chất liên tục biến động của thị trường
này; (3) Luật hoá các nguyên tắc, chính sách phát triển, biện pháp đảm bảo an ninh, an toàn
cho thị trường chứng khoán; (4) Đa dạng các chủ thể tham gia thị trường (5) hợp pháp hoá
hoạt động của các tổ chức xã hội – nghề nghiệp về chứng khoán; (6) Tạo cơ chế hành chính
trong việc thanh tra, giám sát thị trường chứng khoán; (7) Hoàn thiện các chế tài hành chính
và hình sự cho những hành vi vi phạm pháp luật chứng khoán.
Tuy nhiên, pháp luật quản lý về chứng khoán và thị trường chứng khoán thể hiện
nhiều bất cập, phản ảnh tư duy quản lý của một nhà nước cai trị mang nặng mệnh lệnh
hành chính và thiếu yếu tố kiến tạo. Như (1) kỹ thuật lập pháp hạn chế dẫn đến sự chồng
chéo trong thẩm quyền giữa các cơ quan nhà nước trong quản lý thị trường chứng khoán,
UBCKNN chưa độc lập vẫn còn cơ chế xin cho dẫn đến chậm trễ trong việc ra các quyết
định; (2) một số quy định pháp luật tạo cơ sở pháp lý cho những can thiệp quá mức cần
thiết vào thị trường chứng khoán; (3) chính sách, pháp luật chứng khoán chưa theo kịp với
sự phát triển của thị trường chứng khoán, chưa có chiều sâu, đưa ra nhiều quy định pháp
luật nhưng thiếu cơ chế giám sát việc thực hiện các quy định đó.
Từ những vấn đề trên đòi hỏi nhà quản lý phải đổi mới tư duy quản lý và cụ thể hoá
tư duy quản lý đó vào các quy định pháp luật. Lý thuyết về “ chính phủ kiến tạo phát triển”
có phần lớn những thứ chúng ta cần. Thuật ngữ “Chính phủ kiến tạo phát triển” không còn
xa lạ đối với giới học thuật cũng nhưng các nhà hoạt động thực tiễn. Tư duy về một nền
hành chính cai trị dần được thay thế bằng một nền hành chính mang tính phục vụ mà người
được quản lý là trung tâm. Chính phủ không cai trị mà giữ vai trò định hướng kiến tạo với
trọng tâm là phát triển kinh tế bền vững.
Với một thị trường quan trọng và đặc thù, nên áp dụng tư duy quản lý mới về một
chính phủ kiến tạo phát triển như thế nào là một vấn đề đáng phải suy ngẫm. Bài viết khái
quát lý luận về Chính phủ kiến tạo phát triển, trình bày tư duy quản lý của nhà nước được
thể hiện thông qua lịch sử pháp luật chứng khoán Việt Nam và cuối cùng đưa ra các khuyến
nghị dưới góc độ khoa học pháp lý.
- 309
2. Khái quát chung về chính phủ kiến tạo phát triển
Hiện nay trên thế giới vẫn chưa có khái niệm chính thống về chính phủ kiến tạo phát
triển. Có nhiều quan điểm về thuật ngữ này với những cách gọi khác nhau như Chính phủ
xây dựng (Constructive government), Chính phủ sáng tạo (Creative government), Chính
phủ phát triển (Developmental government) hay Chính phủ kiến tạo (Tectonic government).
Trong đó, nổi bật là tác giả Chalmers Johnson (1982) trong công trình nghiên cứu
về nhà nước Nhật Bản, ông phân chính phủ 3 loại: (1) Chính phủ điều tiết (Regulated
government) của các nước theo mô hình thị trường tự do; (2) Chính phủ kế hoạch hoá tập
trung (centralised bureaucratic planning) – Chính phủ phủ nhận vai trò thị trường; (3)
Chính phủ kiến tạo phát triển (Developmental governments) – coi trọng vai trò thị trường,
không tuyệt đối nhưng tích cực can thiệp để dẫn dắt thị trường. Trong đó chính phủ kiến
tạo phát triển nằm giữa hai loại còn lại về mức độ can thiệp của nhà nước.
Theo tác giả Hồ Việt Hạnh (2020), thuật ngữ sát nghĩa và được sử dụng phổ biến nhất
để diễn đạt về chính phủ kiến tạo phát triển là “Tectonic government”. “Mặc dù từ kiến tạo
được sử dụng về mặt địa lý, nó có nghĩa gốc mô tả quá trình chi phối cấu trúc và đặc điểm
của vỏ Trái đất và tiến hóa theo thời gian, chẳng hạn như kiến tạo núi, kiến tạo lõi lục địa,
v.v. Thuật ngữ này là thể hiện theo quá trình xây dựng và vận hành gắn liền với đặc điểm,
bản chất, mục tiêu và động lực của chính phủ.” (Hồ Việt Hạnh, 2020). Theo tác giả dùng
thuật ngữ “tectonic goverment” để diễn đạt về chính phủ kiến tạo phát triển là sát nghĩa
hơn cả.
Mặc dù còn nhiều quan điểm khác nhau về thuật ngữ này, nhưng tư duy về một chính
phủ kiến tạo phát triển được các học giả, các nhà lãnh đạo của các nước trên thế giới nghiên
cứu và áp dụng từ lâu. Vậy chính phủ kiến tạo phát triển là gì. Theo Chalmers Johnson
(1982) định nghĩa chính phủ kiến tạo là một nhà nước tập trung chủ yếu vào việc phát triển
kinh tế và việc đưa ra yếu tố chính trị cần thiết để đạt được mục tiêu đó. Theo Nguyễn Trọng
Bình (2020) “Chính phủ kiến tạo phát triển là chính phủ làm tất cả những gì có thể để sự
phát triển có thể xảy ra” (Nguyễn Trọng Bình, 2020)
Trong hoạt động thực tiễn, theo cựu Thủ Tướng Nguyễn Xuân Phúc (2017) trong
phiên trả lời chất vấn trực tiếp ngày 18 tháng 11 năm 2017 và tại hội nghị cấp cao APEC
(2017) chính phủ kiến tạo phát triển có 4 nội dung chính, có thể tóm tắt như sau: (1) Chủ
động thiết kế một hệ thống pháp luật, chính sách, thể chế tốt để định hướng phát triển thay
vì bị động đối phó với những diễn biến trên thực tế; (2) Không làm thay thị trường, tạo điều
kiện cho khối kinh tế tư nhân phát triển, chỉ đầu tư vào khu vực mà doanh nghiệp khối tư
nhân không thể đầu tư; (3) Kiến thiết môi trường kinh doanh thuận lợi; (4) xây dựng chính
phủ hành động, cải cách bộ máy, xây dựng chính quyền điện tử, thương mại điện tử, toà án
điện tử,… (Hồng Trà, 2017).
310 -
Như vậy, chính phủ kiến tạo phát triển có các đặc trưng sau:
Thứ nhất, phát triển kinh tế bền vững là mục tiêu của quá trình quản lý nhà nước, yếu
tố chính trị chỉ đưa ra để đạt mục tiêu đó. Nền hành chính cai trị chuyển dịch thành nền
hành chính phục vụ cho mục tiêu phát triển kinh tế.
Thứ hai, thừa nhận thị trường và phát triển kinh tế thị trường với các quy luật khách
quan của nó. Không thể có một chính phủ kiến tạo trong một nền kinh tế phi thị trường.
Thứ ba, yếu tố kiến tạo của chính phủ trong quản lý, điều hành nền kinh tế. Không
buông lỏng, thả nổi nhưng cũng không can thiệp hành chính thô bạo vào sự phát triển của
thị trường. Chính phủ có vai trò tích cực trong điều phối, kiến tạo ra môi trường kinh doanh
thuận lợi nhầm định hướng thị trường một cách chủ động.
Thứ tư, lấy quyền lợi của người dân làm trung tâm cho quá trình quản lý. Không phải
chính phủ, cơ quan hành chính, người được trao quyền lực nhà nước là trung tâm mệnh
lệnh của quá trình quản lý mà chính người dân, người được quản lý mới là trung tâm.
Từ những đặc trưng trên, để xây dựng chính phủ kiến tạo phát triển chúng ta phải có
những nền tảng sau: (1) Hệ thống pháp luật tốt, chính sách tốt, thể chế tốt; (2) Nền hành
chính phục vụ. Cải cách hành chính lấy người dân làm trung tâm và lấy công nghệ, kỹ thuật
làm nền tảng. (3) Đổi mới tư duy quản lý từ mệnh lệnh hành chính sang điều tiết, tôn trọng
thị trường tự do. (4) Cải cách bộ máy nhà nước, tinh, gọn, hiệu quả, trọng dụng người tài.
(5) Tập trung phát triển kinh tế, khuyến khích doanh nghiệp khối tư nhân.(6) Kiến thiết môi
trường kinh doanh thuận lợi, khuyến khích khởi nghiệp.
3. Tư duy quản lý nhà nước trong lĩnh vực chứng khoán theo lịch sử pháp luật
chứng khoán Việt Nam
Chúng ta cùng nhìn lại những biến thiên trong tiến trình lập pháp Việt Nam qua đó
phản ảnh sắc nét nhận thức và tư duy quản lý nhà nước trong lĩnh vực chứng khoán.
Đại hội Đảng Cộng sản Việt Nam lần VI (1986), thông qua văn kiện mở đầu cho thời
kỳ đổi mới mang tính bước ngoặt trong chế độ kinh tế Việt Nam. Trong đó, dịch chuyển
kinh tế kế hoạch hoá tập trung sang kinh tế hàng hoá nhiều thành phần định hướng Xã hội
chủ nghĩa – một cách diễn đạt khác của kinh tế thị trường.
Luật công ty 1990 ra đời đặt nền tảng pháp lý tiên quyết cho sự hình thành thị trường
chứng khoán. Vì công ty là tổ chức phát hành chứng khoán chủ yếu. Công ty được khai
sinh là điều kiện không thể thiếu để hình thành thị trường chứng khoán sau này.
Hiến pháp 1992 ra đời đã Hiến định đường lối chính sách của Đảng là chuyển dịch
từ chế độ kinh tế kế hoạch hoá tập trung sang kinh tế hàng hoá nhiều thành phần định
- 311
hướng xã hội chủ nghĩa. Trong năm này, đề án thành lập Trung tâm giao dịch chứng khoán
TPHCM đã được UBND TPHCM trình lên Ngân hàng Nhà nước (Lê Minh Trường, 2012).
Tuy nhiên, đề án đã không được thông qua.
Ngày 28 tháng 11 năm 1996, Chính phủ ban hành Nghị định 75/CP về việc thành lập
Uỷ ban chứng khoán nhà nước. Cơ quan quản lý nhà nước về chứng khoán đầu tiên ra đời
trước khi thị trường chứng khoán được khai sinh. Theo Nghị định này, Uỷ ban chứng khoán
nhà nước là cơ quan thuộc Chính phủ thực hiện chức năng tổ chức và quản lý Nhà nước
về chứng khoán và thị trường chứng khoán (Điều 1, Nghị định 75/CP). Cơ quan này, được
trao nhiều quyền lực để quản lý nhà nước về thị trường chứng khoán, trong đó có cả thẩm
quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật.
Ngày 11 tháng 7 năm 1998, Chính phủ ban hành Nghị định số 48/1998/NĐ-CP về
chứng khoán và thị trường chứng khoán, chính thức khai sinh thị trường chứng khoán
Việt Nam. Đây là văn bản quy phạm pháp luật đầu tiên điều chỉnh các quan hệ xã hội phát
sinh trong lĩnh vực chứng khoán. Nghị định 48/1998/NĐ-CP hầu như có đầy đủ các chế
định quan trọng như luật chứng khoán hiện hành. Cùng ngày, Thủ tướng Chính phủ cũng
ban hành Quyết định số 127/1998/QĐ-TTg về việc thành lập Trung tâm giao dịch chứng
khoán. Các bước chuẩn bị về cơ sở pháp lý được hoàn thiện.
Ngày 28 tháng 11 năm 2003, Nghị định 48/1998/NĐ-CP về chứng khoán và thị
trường chứng khoán hoàn thành sứ mệnh lịch sử của mình và được thay thế bởi Nghị định
144/2003/NĐ-CP. Văn bản này, giải quyết được những bất cập của Nghị định 48/1998/
NĐ-CP và phù hợp với tình hình mới.
Từ năm 2004, theo Nghị định 66/2004/NĐ-CP ngày 19/02/2004 của Chính phủ về
việc chuyển Uỷ ban chứng khoán nhà nước vào Bộ Tài chính. Năm 2005 hàng loạt văn bản
quy phạm pháp luật quan trọng được ban hành như Luật Doanh nghiệp, Luật đầu tư, Bộ
luật dân sự, Luật cạnh tranh, hành lang pháp lý cho kinh tế thị trường vận hành được hoàn
thiện dần.
Ngày 29 tháng 6 năm 2006 Luật chứng khoán đầu tiên chính thức được thông qua và
có hiệu lực thi hành từ ngày 01 tháng 01 năm 2007. Ngày 19 tháng 01 năm 2007, Chính
phủ ban hành Nghị định 14/2007/NĐ-CP quy định chi tiết thi hành một số điều Luật chứng
khoán. Luật chứng khoán năm 2006 đã cải thiện phần nào tính minh bạch và hiệu quả quản
lý của cơ quan chức năng đồng thời tạo tiền đề cho thị trường trong nước có cơ hội hội
nhập quốc tế. Một đổi mới đáng kể trong quản lý nhà nước về chứng khoán là chuyển đồi
từ Trung tâm giao dịch chứng khoán TPHCM sang mô hình sở giao dịch, áp dụng hình thức
giao dịch khớp lệnh làm tăng khối lượng giao dịch.