VẬN DỤNG TƯ DUY VỀ CHÍNH PHỦ KIẾN TẠO PHÁT TRIỂN
TRONG QUẢN LÝ THỊ TRƯỜNG CHỨNG KHOÁN VIỆT NAM
DƯỚI GÓC ĐỘ KHOA HỌC PHÁP LÝ
ThS Hồ Thị Thanh Trúc*
TÓM TẮT
Bài viết là công trình nghiên cứu về quản lý nhà nước đối với thị trường chứng khoán hiện nay và đề xuất hàm ý vận dụng lý thuyết mới về chính phủ kiến tạo phát triển vào mối quan hệ quản lý trên. Đối tượng nghiên cứu của bài viết là chính sách và pháp luật về quản lý thị trường chứng khoán đặt trong mối quan hệ giữa quản trị và luật. Mục đích nghiên cứu của bài viết nhầm khắc phục những bất cập trong quản lý thị trường chứng khoán hiện nay, từ đó hướng tới phát triển bền vững thị trường này. Để đạt mục đích nghiên cứu bài viết sử dụng phương pháp định tính đặc thù trong nghiên cứu khoa học pháp lý bao gồm (1) phương pháp phân tích các số liệu thứ cấp có sẵn trong các công trình nghiên cứu, số liệu thống kê, tin vắn trên báo chí; (2) phương pháp tổng hợp các quy định pháp luật về quản lý thị trường chứng khoán và các số liệu phản ánh kết quả quản lý nhà nước đối với thị trường chứng khoán; (3) phương pháp so sánh việc áp dụng phương pháp quản lý truyền thống và phương pháp quản lý mới; (4) phương pháp so sánh luật.
Từ khoá: Thị trường chứng khoán, chính phủ kiến tạo phát triển, quản lý kinh tế, pháp luật chứng khoán.
1. Đặt vấn đề
Trường chứng khoán Việt Nam đang là thị trường nóng với những tăng trưởng ấn
tượng trong những năm gần đây bất chấp dịch covid-19.
Tại phiên đóng cửa của năm 2020 thị trường chứng khoán Việt Nam phục hồi ngoạn mục, tăng gần 15% so với năm 2019 và được các chuyên gia đánh giá là một trong mười thị trường chứng khoán tăng trưởng nhất thế giới. Giá trị bình quân giao dịch của cả 3 sàn tăng 59% so với năm 2019 (Số liệu từ Thu Hường, 2021).
* Khoa Kinh tế – Luật, Trường Đại học Tài chính – Marketing.
Để thị trường chứng khoán duy trì được sự tăng trưởng và phát triển một cách bền vững đòi hỏi phải có một hệ thống pháp luật tốt, ổn định. Để có một hệ thống phát luật tốt ổn định cần đổi mới về tư duy quản lý và tư duy lập pháp.
- 307
Không thể phủ nhận những thành quả trong quản lý nhà nước đối với thị trường chứng khoán trong đó pháp luật chứng khoán là công cụ đắc lực. Cụ thể pháp luật chứng khoán đã: (1) Xác lập mô hình tổ chức quản lý nhà nước về chứng khoán và thị trường chứng khoán với sự tham gia, phối hợp của một hệ thống các cơ quan nhà nước bao gồm Chính phủ, Bộ Tài chính, các bộ và cơ quan ngang bộ khác, Uỷ ban chứng khoán nhà nước (UBCKNN), UBND các cấp. Trong đó xác định rõ mô hình tổ chức, thẩm quyền của cơ quan quản lý nhà nước về chứng khoán là UBCKNN (Điều 8 Luật Chứng khoán 2019); (2) Pháp luật về chứng khoán linh hoạt hơn các lĩnh vực phát luật quản lý nhà nước khác, mức độ can thiệp cương hay nhu phụ thuộc vào bản chất liên tục biến động của thị trường này; (3) Luật hoá các nguyên tắc, chính sách phát triển, biện pháp đảm bảo an ninh, an toàn cho thị trường chứng khoán; (4) Đa dạng các chủ thể tham gia thị trường (5) hợp pháp hoá hoạt động của các tổ chức xã hội – nghề nghiệp về chứng khoán; (6) Tạo cơ chế hành chính trong việc thanh tra, giám sát thị trường chứng khoán; (7) Hoàn thiện các chế tài hành chính và hình sự cho những hành vi vi phạm pháp luật chứng khoán.
Tuy nhiên, pháp luật quản lý về chứng khoán và thị trường chứng khoán thể hiện nhiều bất cập, phản ảnh tư duy quản lý của một nhà nước cai trị mang nặng mệnh lệnh hành chính và thiếu yếu tố kiến tạo. Như (1) kỹ thuật lập pháp hạn chế dẫn đến sự chồng chéo trong thẩm quyền giữa các cơ quan nhà nước trong quản lý thị trường chứng khoán, UBCKNN chưa độc lập vẫn còn cơ chế xin cho dẫn đến chậm trễ trong việc ra các quyết định; (2) một số quy định pháp luật tạo cơ sở pháp lý cho những can thiệp quá mức cần thiết vào thị trường chứng khoán; (3) chính sách, pháp luật chứng khoán chưa theo kịp với sự phát triển của thị trường chứng khoán, chưa có chiều sâu, đưa ra nhiều quy định pháp luật nhưng thiếu cơ chế giám sát việc thực hiện các quy định đó.
Từ những vấn đề trên đòi hỏi nhà quản lý phải đổi mới tư duy quản lý và cụ thể hoá tư duy quản lý đó vào các quy định pháp luật. Lý thuyết về “ chính phủ kiến tạo phát triển” có phần lớn những thứ chúng ta cần. Thuật ngữ “Chính phủ kiến tạo phát triển” không còn xa lạ đối với giới học thuật cũng nhưng các nhà hoạt động thực tiễn. Tư duy về một nền hành chính cai trị dần được thay thế bằng một nền hành chính mang tính phục vụ mà người được quản lý là trung tâm. Chính phủ không cai trị mà giữ vai trò định hướng kiến tạo với trọng tâm là phát triển kinh tế bền vững.
Với một thị trường quan trọng và đặc thù, nên áp dụng tư duy quản lý mới về một chính phủ kiến tạo phát triển như thế nào là một vấn đề đáng phải suy ngẫm. Bài viết khái quát lý luận về Chính phủ kiến tạo phát triển, trình bày tư duy quản lý của nhà nước được thể hiện thông qua lịch sử pháp luật chứng khoán Việt Nam và cuối cùng đưa ra các khuyến nghị dưới góc độ khoa học pháp lý.
308 -
2. Khái quát chung về chính phủ kiến tạo phát triển
Hiện nay trên thế giới vẫn chưa có khái niệm chính thống về chính phủ kiến tạo phát triển. Có nhiều quan điểm về thuật ngữ này với những cách gọi khác nhau như Chính phủ xây dựng (Constructive government), Chính phủ sáng tạo (Creative government), Chính phủ phát triển (Developmental government) hay Chính phủ kiến tạo (Tectonic government).
Trong đó, nổi bật là tác giả Chalmers Johnson (1982) trong công trình nghiên cứu về nhà nước Nhật Bản, ông phân chính phủ 3 loại: (1) Chính phủ điều tiết (Regulated government) của các nước theo mô hình thị trường tự do; (2) Chính phủ kế hoạch hoá tập trung (centralised bureaucratic planning) – Chính phủ phủ nhận vai trò thị trường; (3) Chính phủ kiến tạo phát triển (Developmental governments) – coi trọng vai trò thị trường, không tuyệt đối nhưng tích cực can thiệp để dẫn dắt thị trường. Trong đó chính phủ kiến tạo phát triển nằm giữa hai loại còn lại về mức độ can thiệp của nhà nước.
Theo tác giả Hồ Việt Hạnh (2020), thuật ngữ sát nghĩa và được sử dụng phổ biến nhất để diễn đạt về chính phủ kiến tạo phát triển là “Tectonic government”. “Mặc dù từ kiến tạo được sử dụng về mặt địa lý, nó có nghĩa gốc mô tả quá trình chi phối cấu trúc và đặc điểm của vỏ Trái đất và tiến hóa theo thời gian, chẳng hạn như kiến tạo núi, kiến tạo lõi lục địa, v.v. Thuật ngữ này là thể hiện theo quá trình xây dựng và vận hành gắn liền với đặc điểm, bản chất, mục tiêu và động lực của chính phủ.” (Hồ Việt Hạnh, 2020). Theo tác giả dùng thuật ngữ “tectonic goverment” để diễn đạt về chính phủ kiến tạo phát triển là sát nghĩa hơn cả.
Mặc dù còn nhiều quan điểm khác nhau về thuật ngữ này, nhưng tư duy về một chính phủ kiến tạo phát triển được các học giả, các nhà lãnh đạo của các nước trên thế giới nghiên cứu và áp dụng từ lâu. Vậy chính phủ kiến tạo phát triển là gì. Theo Chalmers Johnson (1982) định nghĩa chính phủ kiến tạo là một nhà nước tập trung chủ yếu vào việc phát triển kinh tế và việc đưa ra yếu tố chính trị cần thiết để đạt được mục tiêu đó. Theo Nguyễn Trọng Bình (2020) “Chính phủ kiến tạo phát triển là chính phủ làm tất cả những gì có thể để sự phát triển có thể xảy ra” (Nguyễn Trọng Bình, 2020)
Trong hoạt động thực tiễn, theo cựu Thủ Tướng Nguyễn Xuân Phúc (2017) trong phiên trả lời chất vấn trực tiếp ngày 18 tháng 11 năm 2017 và tại hội nghị cấp cao APEC (2017) chính phủ kiến tạo phát triển có 4 nội dung chính, có thể tóm tắt như sau: (1) Chủ động thiết kế một hệ thống pháp luật, chính sách, thể chế tốt để định hướng phát triển thay vì bị động đối phó với những diễn biến trên thực tế; (2) Không làm thay thị trường, tạo điều kiện cho khối kinh tế tư nhân phát triển, chỉ đầu tư vào khu vực mà doanh nghiệp khối tư nhân không thể đầu tư; (3) Kiến thiết môi trường kinh doanh thuận lợi; (4) xây dựng chính phủ hành động, cải cách bộ máy, xây dựng chính quyền điện tử, thương mại điện tử, toà án điện tử,… (Hồng Trà, 2017).
- 309
Như vậy, chính phủ kiến tạo phát triển có các đặc trưng sau:
Thứ nhất, phát triển kinh tế bền vững là mục tiêu của quá trình quản lý nhà nước, yếu tố chính trị chỉ đưa ra để đạt mục tiêu đó. Nền hành chính cai trị chuyển dịch thành nền hành chính phục vụ cho mục tiêu phát triển kinh tế.
Thứ hai, thừa nhận thị trường và phát triển kinh tế thị trường với các quy luật khách
quan của nó. Không thể có một chính phủ kiến tạo trong một nền kinh tế phi thị trường.
Thứ ba, yếu tố kiến tạo của chính phủ trong quản lý, điều hành nền kinh tế. Không buông lỏng, thả nổi nhưng cũng không can thiệp hành chính thô bạo vào sự phát triển của thị trường. Chính phủ có vai trò tích cực trong điều phối, kiến tạo ra môi trường kinh doanh thuận lợi nhầm định hướng thị trường một cách chủ động.
Thứ tư, lấy quyền lợi của người dân làm trung tâm cho quá trình quản lý. Không phải chính phủ, cơ quan hành chính, người được trao quyền lực nhà nước là trung tâm mệnh lệnh của quá trình quản lý mà chính người dân, người được quản lý mới là trung tâm.
Từ những đặc trưng trên, để xây dựng chính phủ kiến tạo phát triển chúng ta phải có những nền tảng sau: (1) Hệ thống pháp luật tốt, chính sách tốt, thể chế tốt; (2) Nền hành chính phục vụ. Cải cách hành chính lấy người dân làm trung tâm và lấy công nghệ, kỹ thuật làm nền tảng. (3) Đổi mới tư duy quản lý từ mệnh lệnh hành chính sang điều tiết, tôn trọng thị trường tự do. (4) Cải cách bộ máy nhà nước, tinh, gọn, hiệu quả, trọng dụng người tài. (5) Tập trung phát triển kinh tế, khuyến khích doanh nghiệp khối tư nhân.(6) Kiến thiết môi trường kinh doanh thuận lợi, khuyến khích khởi nghiệp.
3. Tư duy quản lý nhà nước trong lĩnh vực chứng khoán theo lịch sử pháp luật
chứng khoán Việt Nam
Chúng ta cùng nhìn lại những biến thiên trong tiến trình lập pháp Việt Nam qua đó
phản ảnh sắc nét nhận thức và tư duy quản lý nhà nước trong lĩnh vực chứng khoán.
Đại hội Đảng Cộng sản Việt Nam lần VI (1986), thông qua văn kiện mở đầu cho thời kỳ đổi mới mang tính bước ngoặt trong chế độ kinh tế Việt Nam. Trong đó, dịch chuyển kinh tế kế hoạch hoá tập trung sang kinh tế hàng hoá nhiều thành phần định hướng Xã hội chủ nghĩa – một cách diễn đạt khác của kinh tế thị trường.
Luật công ty 1990 ra đời đặt nền tảng pháp lý tiên quyết cho sự hình thành thị trường chứng khoán. Vì công ty là tổ chức phát hành chứng khoán chủ yếu. Công ty được khai sinh là điều kiện không thể thiếu để hình thành thị trường chứng khoán sau này.
Hiến pháp 1992 ra đời đã Hiến định đường lối chính sách của Đảng là chuyển dịch từ chế độ kinh tế kế hoạch hoá tập trung sang kinh tế hàng hoá nhiều thành phần định
310 -
hướng xã hội chủ nghĩa. Trong năm này, đề án thành lập Trung tâm giao dịch chứng khoán TPHCM đã được UBND TPHCM trình lên Ngân hàng Nhà nước (Lê Minh Trường, 2012). Tuy nhiên, đề án đã không được thông qua.
Ngày 28 tháng 11 năm 1996, Chính phủ ban hành Nghị định 75/CP về việc thành lập Uỷ ban chứng khoán nhà nước. Cơ quan quản lý nhà nước về chứng khoán đầu tiên ra đời trước khi thị trường chứng khoán được khai sinh. Theo Nghị định này, Uỷ ban chứng khoán nhà nước là cơ quan thuộc Chính phủ thực hiện chức năng tổ chức và quản lý Nhà nước về chứng khoán và thị trường chứng khoán (Điều 1, Nghị định 75/CP). Cơ quan này, được trao nhiều quyền lực để quản lý nhà nước về thị trường chứng khoán, trong đó có cả thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật.
Ngày 11 tháng 7 năm 1998, Chính phủ ban hành Nghị định số 48/1998/NĐ-CP về chứng khoán và thị trường chứng khoán, chính thức khai sinh thị trường chứng khoán Việt Nam. Đây là văn bản quy phạm pháp luật đầu tiên điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh trong lĩnh vực chứng khoán. Nghị định 48/1998/NĐ-CP hầu như có đầy đủ các chế định quan trọng như luật chứng khoán hiện hành. Cùng ngày, Thủ tướng Chính phủ cũng ban hành Quyết định số 127/1998/QĐ-TTg về việc thành lập Trung tâm giao dịch chứng khoán. Các bước chuẩn bị về cơ sở pháp lý được hoàn thiện.
Ngày 28 tháng 11 năm 2003, Nghị định 48/1998/NĐ-CP về chứng khoán và thị trường chứng khoán hoàn thành sứ mệnh lịch sử của mình và được thay thế bởi Nghị định 144/2003/NĐ-CP. Văn bản này, giải quyết được những bất cập của Nghị định 48/1998/ NĐ-CP và phù hợp với tình hình mới.
Từ năm 2004, theo Nghị định 66/2004/NĐ-CP ngày 19/02/2004 của Chính phủ về việc chuyển Uỷ ban chứng khoán nhà nước vào Bộ Tài chính. Năm 2005 hàng loạt văn bản quy phạm pháp luật quan trọng được ban hành như Luật Doanh nghiệp, Luật đầu tư, Bộ luật dân sự, Luật cạnh tranh, hành lang pháp lý cho kinh tế thị trường vận hành được hoàn thiện dần.
Ngày 29 tháng 6 năm 2006 Luật chứng khoán đầu tiên chính thức được thông qua và có hiệu lực thi hành từ ngày 01 tháng 01 năm 2007. Ngày 19 tháng 01 năm 2007, Chính phủ ban hành Nghị định 14/2007/NĐ-CP quy định chi tiết thi hành một số điều Luật chứng khoán. Luật chứng khoán năm 2006 đã cải thiện phần nào tính minh bạch và hiệu quả quản lý của cơ quan chức năng đồng thời tạo tiền đề cho thị trường trong nước có cơ hội hội nhập quốc tế. Một đổi mới đáng kể trong quản lý nhà nước về chứng khoán là chuyển đồi từ Trung tâm giao dịch chứng khoán TPHCM sang mô hình sở giao dịch, áp dụng hình thức giao dịch khớp lệnh làm tăng khối lượng giao dịch.
- 311
Năm 2010, Luật chứng khoán 2006 được sửa đổi bổ sung. Ngày 02 tháng 8 năm 2010, Chính phủ ban hành Nghị định 84/2010/NĐ-CP sửa đổi, bổ sung một số điều Nghị định 14/2007/NĐ-CP. Luật Chứng khoán 2006 và Luật Chứng khoán sửa đổi 2010 khẳng định vai trò là một công cụ hữu hiệu, đắc lực để phát triển thị trường chứng khoán. Nếu như năm 2006, thị trường chứng khoán chỉ có trên dưới 200 công ty niêm yết đạt giá trị vốn hóa khoảng 200.000 tỷ đồng (chiếm khoảng 22% GDP), thì đến tháng 10 năm 2018, đã có hơn 1.500 công ty niêm yết và đăng ký giao dịch với giá trị vốn hóa thị trường đạt gần 4.000 nghìn tỷ đồng (tương đương hơn 70% GDP). Giá trị danh mục của nhà đầu tư nước ngoài tính đến cuối tháng 10 năm 2018 đạt trên 30 tỷ USD (Dương Công Chiến, 2018).
Tuy nhiên, với tốc độ phát triển nhanh của thị trường, quan hệ xã hội mới phát sinh, những yêu cầu mới của thị trường hội nhập, Luật Chứng khoán 2006, sửa đổi, bổ sung 2010 cần được hoàn thiện hơn. Ngày 26 tháng 11 năm 2019, Luật Chứng khoán 2019 ra đời thay thế Luật Chứng khoán 2006, sửa đổi bổ sung 2010. Và một loạt các văn bản hướng dẫn ra đời như Nghị định 155/2020/NĐ-CP Quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Chứng khoán, Nghị định 158/2020/NĐ-CP về Chứng khoán phái sinh và thị trường chứng khoán phái sinh. Ngày 31/12/2020, Bộ Tài chính ban hành Thông tư số 120/2020/TT-BTC quy định giao dịch cổ phiếu niêm yết, đăng ký giao dịch và chứng chỉ quỹ, trái phiếu doanh nghiệp, chứng quyền có bảo đảm niêm yết trên hệ thống giao dịch chứng khoán.
Nhà nước vừa siết chặt quản lý, vừa có nhiều quy định mới tiến bộ như quy định đa dạng các sản phẩm giao dịch trên thị trường chứng khoán, hoàn thiện thị trường chứng khoán phái sinh và có những đổi mới đột phá.
Siết chặt quản lý được thể hiện qua những thay đổi như:
(1) Uỷ ban chứng khoán nhà nước (UBCKNN) vẫn là cơ quan trực thuộc Bộ Tài chính, thực hiện chức năng tham mưu, giúp Bộ trưởng Bộ Tài chính quản lý nhà nước về chứng khoán và thị trường chứng khoán, tổ chức thực thi pháp luật về chứng khoán và thị trường chứng khoán theo phân cấp, ủy quyền của Bộ trưởng Bộ Tài chính. Vấn đề UBCK NN độc lập hay phụ thuộc được đưa ra tranh luận sôi nổi ở Quốc hội khi bàn về dự thảo Luật chứng khoán 2019 cũng như lúc thông qua đạo luật này. Tuy nhiên, theo quy định của Luật chứng khoán 2019 chính thức vẫn giữ nguyên địa vị pháp lý của UBCKNN chỉ quy định mở rộng các vấn đề thuộc thẩm quyền hơn theo Điều 9 Luật Chứng khoán 2019.
(2) Sáp nhập hai Sở giao dịch chứng khoán TPHCM và Hà Nội thành một sở giao dịch chứng khoán Việt Nam để thống nhất một chỉ số chứng khoán. Sở giao dịch chứng khoán TPHCM trở thành bộ phận chỉ giao dịch cổ phiếu, Sở giao dịch chứng khoán Hà Nội chỉ giao dịch Trái phiếu và chứng khoán phái sinh. Sở giao dịch chứng khoán
312 -
Việt Nam được trao các quyền can thiệp vào thị trường như: được ban hành quy chế giao dịch chứng khoán bao gồm các nội dung cơ bản sau: phương thức giao dịch; thời gian giao dịch; cách xác định giá tham chiếu; biên độ dao động giá chứng khoán; cơ chế ngắt mạch thị trường (nếu có); các loại lệnh giao dịch; việc sửa lệnh, hủy lệnh giao dịch; việc xác lập giao dịch và loại bỏ giao dịch chứng khoán; việc tạm ngừng giao dịch, đình chỉ một phần hoặc toàn bộ giao dịch của một mã chứng khoán; việc công bố thông tin về kết quả giao dịch và các nội dung khác có liên quan.
Theo quy định tại Khoản 1 Điều 43 Luật chứng khoán 2019: “Sở giao dịch chứng khoán Việt Nam là doanh nghiệp được thành lập và hoạt động theo quy định của Luật này và Luật Doanh nghiệp, do Nhà nước nắm giữ trên 50% vốn điều lệ hoặc tổng số cổ phần có quyền biểu quyết”. Như vậy, pháp luật đã tạo cơ sở pháp lý để khối tư nhân có thể tham gia góp vốn và điều hành sở giao dịch chứng khoán. Mặc dù hiện tại theo Quyết định số 757/QĐ-BTC ngày 01 tháng 4 năm 2021 của Bộ Tài chính – Sở Giao dịch Chứng khoán Việt Nam vẫn là công ty trách nhiệm hữu hạn một thành viên do Nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ. Tuy nhiên, cơ sở pháp lý mở ra một triển vọng trong tương lai, một làn gió mới năng động từ khối tư nhân có quyền tiếp cận, đầu tư vào Sở giao dịch chứng khoán.
(3) Bổ sung thêm 3 hành vi bị cấm theo Điều 12 Luật Chứng khoán 2019: “Sử dụng một hoặc nhiều tài khoản giao dịch của mình hoặc của người khác để thực hiện việc mua, bán chứng khoán nhằm tạo ra cung, cầu giả tạo; Sử dụng tài khoản, tài sản của khách hàng khi không được khách hàng ủy thác hoặc trái quy định của pháp luật hoặc lạm dụng tín nhiệm để chiếm đoạt tài sản của khách hàng. Cho người khác mượn tài khoản để giao dịch chứng khoán, đứng tên sở hữu chứng khoán hộ người khác dẫn đến hành vi thao túng giá chứng khoán.” Các hành vi này còn có thể bị truy cứu trách nhiệm hình sự theo điều 209, 210, 211, 212 Bộ Luật Hình sự 2015.
(4) Siết chặt quy định về chào bán cổ phiếu và bán thêm cổ phiếu; Cho phép Ngắt mạch thị trường (Circuit breaker) là cơ chế tạm dừng giao dịch tự động trong phiên giao dịch khi giá chứng khoán hoặc chỉ số chứng khoán biến động chạm các ngưỡng xác định trên hệ thống giao dịch chứng khoán (Khoản 2 Điều 2 Thông tư 120/2020/TT- BTC); Vẫn duy trì Biên độ dao động giá là giới hạn dao động giá chứng khoán quy định trong ngày giao dịch được tính theo tỷ lệ phần trăm (%) so với giá tham chiếu (Khoản 1 Điều 2 Thông tư 120/2020/TT-BTC).
Bên cạnh đó, luật chứng khoán 2019 cũng có những đổi mới tích cực có giá trị định hướng, kiến tạo phát triển. Như việc, thành lập một sở giao dịch duy nhất vừa giúp việc quản lý tập trung hơn, tạo điều kiện thuận lợi để phát triển các hàng hoá, dịch vụ khác trên thị trường chứng khoán. Bên cạnh đó, thành lập tổng công ty lưu ký và bù trừ chứng khoán Việt Nam. Từ đây tạo tiền đề cho việc ra đời những hàng hoá và dịch vụ mới như hoàn thiện
- 313
khung pháp lý về chứng khoán phái sinh và thị trường chứng khoán phái sinh, cho phép bán khống có bảo đảm (Khoản 11 Điều 2 và Điều 11 Thông tư 120/2020/TT-BTC) và giao dịch trong ngày thay vì T+3 (Khoản 8 Điều 2 Thông tư 120/2020/TT-BTC).
Như vậy, qua lịch sử pháp luật chứng khoán 20 năm qua ta rút ra những kết luận trong điều hành, quản lý thị trường chứng khoán như sau: (1) Thị trường chứng khoán khác với các thị trường hàng hoá khác là không thể tự vận hành mà thiếu sự tổ chức, can thiệp, quản lý của nhà nước vì vậy không thể quản lý thị trường chứng khoán theo hướng thả nổi hoàn toàn (2) Hệ thống pháp luật về chứng khoán thay đổi thường xuyên phản ánh một trình độ lập pháp chưa cao. Chính phủ chưa chủ động kiến tạo, định hướng, dẫn dắt mà là còn phải bị động ứng phó với các vấn đề phát sinh trong thực tế, chưa thể hiện đúng tinh thần của một nhà nước kiến tạo phát triển. (3) Pháp luật được hoàn thiện theo xu hướng siết chặt quản lý hơn là nới lỏng như vậy vẫn chưa coi trọng thị trường tự do như lý luận về nhà nướ kiến tạo phát triển. (4) Pháp luật hiện hành còn nhiều vấn đề vẫn chưa hoàn thiện như thị trường phái sinh còn sơ khai; giao dịch trong ngày, bán khống, biên độ giá vẫn còn rất đơn giản vì thế sẽ còn nhiều đợt thay đổi mới tiệm cận tới chuẩn mực chung của các thị trường chứng khoán lớn trên thế giới. Chúng ta vẫn chưa có pháp luật tốt để kiến tạo pháp triển mà phải thăm dò, để thị trường và những diễn biến trên thực tế dẫn dắt.
4. Những bất cập trong pháp luật chứng khoán hiện nay và khuyến nghị vận dụng tư duy về chính phủ kiến tạo hoàn thiện pháp luật chứng khoán Việt Nam
Thứ nhất, vấn đề các cơ quan quản lý nhà nước về chứng khoán và thị trường chứng khoán còn chồng chéo thẩm quyền và UBCKNN chưa độc lập trong điều hành thị trường chứng khoán.
Theo Điều 8 và 9 Luật chứng khoán 2019, ngoài cơ quan chuyên trách quản lý về chứng khoán và thị trường chứng khoán là UBCKNN, quản lý nhà nước về chứng khoán còn có sự tham gia của nhiều cơ quan nhà nước khác như: Chính phủ, Bộ Tài chính, các bộ và cơ quan ngang bộ; UBND các cấp.
Ngoài Bộ và Cơ quan ngang Bộ, UBND các cấp có vai trò phối hợp với bộ Tài chính. Còn lại ta thấy quản lý chính thị trường chứng khoán theo hệ thống dọc có 3 cấp quản lý là Chính phủ – Bộ Tài chính – UBCKNN.
UBCKNN là cơ quan thuộc Bộ Tài chính thực hiện chức năng tham mưu, giúp Bộ trưởng Bộ Tài chính quản lý nhà nước về chứng khoán và thị trường chứng khoán, tổ chức thực thi pháp luật về chứng khoán và thị trường chứng khoán theo phân cấp, ủy quyền của Bộ trưởng Bộ Tài chính. Khi thực hiện chức năng quản lý thị trường chứng khoán, UBCKNN phải thực hiện một số quyền hạn của mình thông qua Bộ Tài chính như: (1) Trình Bộ trưởng Bộ Tài chính ban hành hoặc để trình cấp có thẩm quyền ban hành các văn
314 -
bản quy phạm pháp luật về chứng khoán và thị trường chứng khoán, chiến lược, kế hoạch, đề án, chính sách phát triển thị trường chứng khoán; (2) Báo cáo Bộ Tài chính để báo cáo Thủ tướng Chính phủ, Chính phủ về tình hình hoạt động của thị trường chứng khoán; (3) Về nhân sự, Chủ tịch UBCKNN do Bộ trưởng Bộ Tài chính bổ nhiệm và miễn nhiệm.
Với cách quy định này, UBCKNN không độc lập trong quản lý thị trường chứng khoán mà trước khi ra các quyết định quản lý phải thông quan Bộ Tài chính như vậy sẽ có một khâu trung gian trong mệnh lệnh hành chính. Với sự ràng buộc này, hiệu quả quản lý sẽ không cao.
Tham khảo mô hình cơ quan quản lý thị trường chứng khoán ở các nước có mô hình độc lập. Ở Mỹ, Uỷ ban Chứng khoán (SEC) là cơ quan thuộc chính phủ. Người đứng đầu cơ quan này gọi là chủ tích do Tổng thống bổ nhiệm dưới sự chấp thuận của nội cát1. Tương tự ở Thái Lan, Uỷ ban chứng khoán (SEC) cũng là một cơ quan độc lập, được thành lập bởi Nội các, chủ tịch do Nội các bổ nhiệm theo đề nghị của Bộ Tài chính2. Tại Trung Quốc, Cơ quan quản lý chứng khoán được gọi là Uỷ ban giám quản Chứng khoán (CSRC) thuộc Quốc vụ viện (UBCKNN, 2018)
Như vậy, Để tăng tính trách nhiệm và tăng hiệu quả quản lý tác giả khuyến nghị Việt
Nam nên có một UBCKNN độc lập và trực thuộc Chính phủ.
Thứ hai, xây dựng pháp luật chứng khoán đồng bộ với các luật khác trong tổng thể hệ thống pháp luật Việt Nam, tránh mâu thuẫn, chồng chéo giữa các quy phạm pháp luật trong các luật khác nhau có mối quan hệ với nhau. Như Luật chứng khoán với Luật doanh nghiệp trong vấn đề phát hành cổ phần, điều hành, quản trị của công ty cổ phần và công ty cổ phần đại chúng. Hay mối quan hệ giữa Luật chứng khoán và Luật thương mại trong vấn đề cung cấp các dịch vụ chứng khoán, như uỷ thác, tư vấn, bảo lãnh phát hành, bán khống. Giữa Luật chứng khoán và Bộ Luật dân sự trong việc xác định loại tài sản. Giữa Luật chứng khoán và luật hành chính, Hình sự trong việc quy định các chế tài tương ứng cho các hành vi bị cấm trong luật chứng khoán…
1 There is hereby established a Securities and Exchange Commission (hereinafter referred to as the com- mission to be composed of five commissioners to be appointed by the President by and with the advice and consent of the Senate. (Acticle 78 a 15 U.S.C 1934).
2 A Securities and Exchange Commission hereby referred to as the “SEC” shall be established, comprising the Chairman appointed by the Cabinet upon recommendation of the Minister of Finance, the Permanent Secretary of the Ministry of Finance, the Permanent Secretary of the Ministry of Commerce and the Gov- ernor of the Bank of Thailand and at least 6 four but not exceeding six experts appointed through nomi- nation in accordance with Section 31/7 as commissioners, among whom there shall be at least one legal expert, one accounting expert and one financial expert. The Secretary-General shall be a commissioner and the secretary of the SEC (Section 9, Securities and Exchange Act B.E. 2562, 2019).
Thứ ba, xây dựng luật chứng khoán theo hướng nới lỏng quản lý, để thị trường phát huy vai trò tự thân của nó nhiều hơn. Giảm bớt những can thiệp như những quy định (1)
- 315
ngắt mạch thị trường, (2) ấn định biên độ dao động giá trong ngày. Hoàn thiện quy định về (1) chứng khoán phái sinh để tạo kênh phòng ngừa rủi ro cho nhà đầu tư (2) cụ thể hoá các hoạt động như bán khống có tài sản bảo đảm và (3) bán chứng khoán trong ngày để tiệm cận với tiêu chuẩn của một thị trường chứng khoán tốt.
Thứ tư, cần nâng cấp công nghệ cho thị trường giao dịch chứng khoán. Trong 3 tháng đầu năm 2021, hiện tượng nghẽn mạng xuất hiện vào buổi chiều trên sàn giao dịch lớn nhất Việt Nam khiến các nhà đầu tư không thể giao dịch chứng khoán được. Sự chậm trễ trong việc khắc phục tình trạng nghẽn mạng cũng thể hiện những lúng túng trong điều hành, quản lý và yếu kém trong việc đầu tư các trang thiết bị, máy móc, công nghệ cho hoạt động của sàn giao dịch chứng khoán.
Kết luận
Thị trường chứng khoán được đánh giá là nhiệt kế của thị trường, phản ánh tường minh nhất mọi biến động về sức khoẻ của nền kinh tế. Sự biến động trên thị trường chứng khoán có tác động vĩ mô đến nền kinh tế. Vì thế, không thể thả nổi hoàn toàn cho thị trường này vận hành tự thân mà thiếu vắng sự quản lý của nhà nước. Thế nhưng, nếu quá siết chặt quản lý, can thiệp thô bạo vào thị trường bất chấp các quy luật sẽ bóp nghẹt sự phát triển của thị trường tiềm năng này. Để hài hoà được hai yêu cầu đó, chúng ta cần đổi mới tư duy về quản lý nhà nước. Lý thuyết về chính phủ kiến tạo phát triển được nghiên cứu, áp dụng ở nhiều quốc gia thể hiện những tính chất ưu việt của mình trong phát triển kinh tế. Trong đó chuyển dịch từ chính phủ thống trị, cai trị sang chính phủ kiến tạo phát triển. Không buông lỏng quản lý mà cũng không can thiệp thô bạo. Chính phủ đóng vai trò là người chủ động, kiến tạo, định hướng. Quan trọng nhất trong xây dựng chính phủ kiến tạo là công tác xây dựng pháp luật, phải có một hệ thống pháp luật tốt, ổn định và có thể định hướng sự phát triển trong tương lai. Trong lĩnh vực chứng khoán ta cần xây dựng pháp luật chứng khoán tiến bộ, tiệm cận với chuẩn mực quốc tế và điều đó còn phải đồng bộ với các luật khác trong tổng thể hệ thống pháp luật Việt Nam; quản lý chặt ở khâu công bố thông tin, tạo cơ sở pháp lý xử phạt những hành vi gian lận, thu lợi bất chính từ thị trường chứng khoán nhưng không nên can thiệp thô bạo vào thị trường; ứng dụng tiến bộ khoa học kỹ thuật vào quản lý giao dịch trên sàn giao dịch chứng khoán; bổ sung thêm các hàng hoá, dịch vụ mới như hoàn thiện quy định về chứng khoán phái sinh và thị trường chứng khoán phái sinh, dịch vụ bán khống có tài sản bảo đảm.
316 -
TÀI LIỆU THAM KHẢO Dương Công Chiến (2018). Luật Chứng khoán đã bộc lộ nhiều bất cập cần phải sửa đổi. https:// thoibaonganhang.vn/luat-chung-khoan-da-boc-lo-nhieu-bat-cap-can-duoc-sua-doi-81814. html, Ngày truy cập: 29/05/2021
