Hoàn thiện thể chế trong lĩnh vực tài chính sau 35 năm đổi mới
- Đơn v ch tr: Viện Chiến lược và Chính sách tài chính
- Ch nhiệm nhiệm v: TS. Nguyễn Như Quỳnh
- Năm giao nhiệm v: 2023 M. s/: BTC/ĐT/2023-13
1. Tính c!p thiết c#a v!n đ$ nghiên c&u
Quá trnh chuyển đổi kinh tế ca Việt Nam từ một nền kinh tế tập trung, bao cấp sang nền kinh tế th
trường (KTTT) đnh hướng x. hội ch nghĩa (XHCN) thông qua công cuộc đổi mới từ năm 1986 đến nay
đ. làm thay đổi diện mạo đất nước và đời s/ng nhân dân. Kinh tế đ. có sự chuyển biến tích cực, toàn
diện, mang tính cấp thiết cả về lý luận và thực tiễn. Nền kinh tế không chỉ tăng về quy mô mà còn cải thiện
chất lượng tăng trưởng, năng suất lao động tăng cao, năng suất các nhân t/ tổng hợp (TFP) đóng góp
ngày một lớn cho tăng trưởng kinh tế. Kinh tế vĩ mô ổn đnh, lạm phát được kiểm soát từ mức 03 chữ s/
những năm đầu ca thời kỳ đổi mới xu/ng mức mc tiêu 4% trong giai đoạn 2016 - 2023; các cân đ/i lớn
ca nền kinh tế cơ bản được bảo đảm. Đạt được kết quả trên là nhờ đến vai trò ca thể chế trong lĩnh vực
tài chính, đặc biệt là tài chính công trong hơn 35 năm đổi mới. Hệ th/ng pháp luật về thu ngân sách nhà
nước (NSNN), chi NSNN, quản lý nợ công đ. từng bước tiếp cận với các chuẩn mực chung ca thông lệ
qu/c tế, vừa bảo đảm yêu cầu về hội nhập kinh tế qu/c tế, vừa đáp ứng yêu cầu cải cách. Tuy nhiên, bên
cạnh những kết quả tích cực sau hơn 35 năm đổi mới cũng cho thấy kinh tế vẫn còn phát triển theo chiều
rộng, chậm chuyển sang chiều sâu, cơ cấu kinh tế chuyển dch chậm, quản tr trong doanh nghiệp còn
yếu, chưa theo kp các tiêu chuẩn qu/c tế và đáp ứng yêu cầu ca KTTT. Hệ th/ng pháp luật kinh tế - tài
chính chưa đồng bộ và hoàn chỉnh, tính bền vững ca tài chính - NSNN chưa cao, tnh trạng chuyển giá,
tr/n thuế gây thất thu NSNN, nhất là khu vực ngoài qu/c doanh, khu vực v/n đầu tư nước ngoài (FDI) lớn;
nợ đọng thuế còn cao; việc quản lý thu NSNN từ tiền sử dng đất, tài sản công còn nhiều bất cập; hiệu
quả quản lý, sử dng v/n nhà nước tại doanh nghiệp còn tồn tại, yếu kém, nguồn thu NSNN từ doanh
nghiệp nhà nước suy giảm; ưu đ.i thu NSNN còn dàn trải làm giảm thu NSNN… Đặc biệt, dư đa tăng thu
NSNN đang ngày càng hạn chế; cơ cấu lại đầu tư công chưa thực sự hiệu quả, phân bổ dàn trải, giao v/n
và giải ngân chậm; cơ cấu v/n đầu tư bất cập; hiệu quả, hiệu lực chi NSNN thấp, chưa đáp ứng được nhu
cầu về chất lượng dch v công; vai trò ch đạo ca ngân sách trung ương (NSTW) chưa được đảm bảo;
nợ công còn tiềm ẩn nhiều ri ro… Bên cạnh đó, tnh hnh thế giới đang trải qua những biến động lớn, diễn
biến phức tạp, khó dự báo. Trong thời gian tới, Việt Nam hội nhập qu/c tế sâu, rộng hơn và sẽ phải thực
hiện đầy đ, hiệu quả các cam kết khi tham gia các hiệp đnh thương mại tự do thế hệ mới. Trong khi đó,
nền kinh tế phát triển chưa bền vững, còn hạn chế, yếu kém, đồng thời phải đ/i diện nhiều khó khăn,
thách thức mới do tác động ca dch Covid-19 và khng hoảng kinh tế toàn cầu gây ra. Xu hướng già hóa
dân s/ nhanh; t/c độ công nghiệp hóa, đô th hóa tăng mạnh; đặc biệt, biến đổi khí hậu, thiên tai, dch
bệnh gay gắt, phức tạp... ngày càng tác động mạnh đến sự phát triển ca đất nước. Nguy cơ tt hậu, rơi
vào bẫy thu nhập trung bnh còn lớn; có biểu hiện chưa quan tâm đúng mức một s/ lĩnh vực x. hội, bảo
đảm phúc lợi x. hội, thực hiện tiến bộ, công bằng x. hội trong phát triển KTTT; chưa bảo đảm phát triển
tổng thể, đồng bộ các vùng, miền, đa phương theo lợi thế so sánh và phát huy điều kiện kinh tế - x. hội
(KT - XH) đặc thù. Tnh hnh thế giới và trong nước có cả thuận lợi, thời cơ và khó khăn, thách thức đan
xen, đặt ra nhiều vấn đề mới, yêu cầu mới phức tạp hơn, đòi hỏi tiếp tc đổi mới mạnh mẽ tư duy, có
quyết tâm chính tr cao, dự báo chính xác, kp thời diễn biến ca tnh hnh, ch động điều chỉnh, hoàn thiện
1
thể chế tài chính ứng phó kp thời với mọi tnh hu/ng, không ngừng gia tăng tiềm lực mọi mặt ca qu/c
gia, bảo vệ vững chắc Tổ qu/c và những thành quả phát triển đ. đạt được, đưa đất nước vững bước tiến
lên, phát triển nhanh và bền vững. Xuất phát từ các vấn đề thực tiễn và b/i cảnh trong thời gian tới, việc
nghiên cứu đề tài “Hoàn thiện thể chế trong lĩnh vực tài chính sau 35 năm đổi mới” có ý nghĩa cả về mặt lý
luận và thực tiễn.
2. M)c tiêu nghiên c&u
Trên cơ sở tổng quan hệ th/ng lý luận về thể chế trong lĩnh vực tài chính, phân tích thực trạng phân bổ
các nguồn lực tài chính công ca Việt Nam, đề tài đề xuất giải pháp hoàn thiện thể chế trong lĩnh vực tài
chính, trọng tâm là lĩnh vực tài chính công ca Việt Nam đến năm 2030.
3. Đ+i tư-ng và ph.m vi nghiên c&u
- Đ/i tượng nghiên cứu: Thể chế trong lĩnh vực tài chính.
- Phạm vi nghiên cứu: Nghiên cứu thể chế trong lĩnh vực tài chính về huy động các nguồn lực tài chính
công (tập trung vào chính sách thuế, phí, lệ phí…); thể chế về phân bổ các nguồn lực tài chính công (chính
sách chi thường xuyên, chi đầu tư, quản lý đầu tư công, quản lý sử dng tài sản công…); thể chế về quản
lý nợ công ở Việt Nam, đồng thời nghiên cứu kinh nghiệm một s/ qu/c gia trong giai đoạn 2011 - 2023.
4. Kết quả nghiên c&u
(1) Đề tài nghiên cứu đ. tập trung làm rõ lý luận về thể chế trong lĩnh vực tài chính. Theo đó, thể chế
trong lĩnh vực tài chính là hệ th/ng các pháp chế về tài chính gồm các luật, ngh quyết, quyết đnh, ngh
đnh... Hệ th/ng các pháp chế tài chính là căn cứ cho các ch thể trong nền kinh tế huy động, phân bổ
và sử dng các nguồn lực tài chính cũng như đnh hướng các hành vi, đảm bảo các quyền lợi ca các
ch thể trong x. hội. Đề tài đ. làm rõ vai trò và tác động ca thể chế trong lĩnh vực tài chính đ/i với phát
triển kinh tế - x. hội (KT - XH), đơn cử như: Thể chế tài chính đóng vai trò đnh hướng, tạo khung khổ
cho việc huy động, phân bổ các nguồn lực trong nền kinh tế; góp phần hạn chế những khuyết tật ca
nền KTTT; kiểm soát các nguồn lực trong x. hội; dẫn dắt, huy động các nguồn lực đầu tư vào các lĩnh
vực, đa bàn ưu tiên, khuyến khích đầu tư; đảm bảo cho các đ/i tượng yếu thế trong x. hội. Các nội
dung ca thể chế trong lĩnh vực tài chính liên quan đến: (i) Huy động nguồn lực tài chính: Bao gồm huy
động từ nguồn lực tài chính công là các khoản từ NSNN, trái phiếu chính ph, trái phiếu chính quyền đa
phương, v/n từ quỹ đầu tư phát triển đa phương; huy động từ nguồn lực tài chính tư nhân trong nước
(khu vực doanh nghiệp hoặc cộng đồng dân cư) và có thể được huy động trực tiếp hoặc thông qua các
kênh trung gian như th trường chứng khoán, các ngân hàng thương mại hoặc phương thức hợp tác
công tư PPP; huy động nguồn lực tài chính từ nước ngoài bao gồm FDI, nguồn v/n đầu tư nước ngoài
gián tiếp - FPI, tài trợ ca các tổ chức phi chính ph, kiều h/i …; (ii) Phân bổ nguồn lực tài chính: Được
thực hiện thông qua các kênh phân bổ nguồn lực từ NSNN và phân bổ nguồn lực từ phát hành trái
phiếu Chính ph; (iii) Vay nợ: Thể chế về vay nợ là các quy đnh pháp luật về huy động nguồn lực
trong và ngoài nước thông qua cơ chế vay và các quy đnh về sử dng nguồn vay nhằm đảm bảo an
toàn, an ninh tài chính. Đề tài cũng đ. phân tích cơ sở để hoàn thiện thể chế trong lĩnh vực tài chính
bao gồm: Các quan điểm, mc tiêu c thể về phát triển KT - XH ca từng thời kỳ và yêu cầu về nguồn
lực tài chính cho phát triển; tiềm lực tài chính trong nước và khả năng huy động các nguồn v/n nước
ngoài; các nguyên tắc để đảm bảo hiệu quả huy động, phân bổ và giám sát các nguồn lực tài chính. Có
nhiều yếu t/ ảnh hưởng đến việc thực hiện thể chế trong lĩnh vực tài chính. Một trong những yếu t/ đó
là quan điểm, mc tiêu ca các nhà lập chiến lược. Ngoài ra, các yếu t/ liên quan môi trường bên ngoài
cũng ảnh hưởng nhất đnh đến đnh hướng tài chính và việc xây dựng các đnh hướng tài chính phc v
2
phát triển KT - XH. Bên cạnh đó, các yếu t/ nội tại ca nền kinh tế (như chính sách, thể chế kinh tế - tài
chính, tính không chắc chắn ca môi trường xung quanh (ri ro), sự hạn chế ca các nguồn lực cho
phát triển) cũng làm ảnh hưởng đến việc xây dựng các đnh hướng tài chính.
(2) Đề tài đ. phân tích kinh nghiệm các nước về hoàn thiện thể chế trong lĩnh vực tài chính công trên
các khía cạnh: Huy động nguồn lực tài chính (tại Trung Qu/c, Phillippines, Thái Lan, khu vực ASEAN);
phân bổ nguồn lực tài chính (tại Thái Lan, Hàn Qu/c, Trung Qu/c, Nhật Bản...); về vay nợ (tại các qu/c
gia OECD, Braxin, Nam Phi…). Phần lớn các nước đ. thực hiện chương trnh cải cách hệ th/ng thuế
khá đa dạng theo từng thời kỳ phát triển. Trung Qu/c hoàn thiện thể chế huy động tài chính từ kinh tế kế
hoạch sang KTTT. Hiện nay, Trung Qu/c có 18 loại thuế với thuế giá tr gia tăng là loại thuế lớn nhất ở
Trung Qu/c (đạt khoảng 40% tổng thu) và cao hơn so với các loại thuế khác. Trong khi đó, Philippines
hoàn thiện thể chế huy động theo hướng công bằng giữa các đ/i tượng nộp thuế và Thái Lan hướng tới
hỗ trợ doanh nghiệp sản xuất, kinh doanh. Trên khía cạnh phân bổ nguồn lực tài chính, các nước cải
cách và hoàn thiện thể chế về phân cấp, phân bổ ngân sách, áp dng quy tắc tài khóa, xây dựng mức
trần chi tiêu, lập kế hoạch chi tiêu trung hạn và đồng thời thực hiện những cải cách trong việc phân bổ
và quản lý ngân sách cho đầu tư công. Để vay và quản lý nợ công, các nước thường sử dng các công
c quản lý nợ ch động thông qua các chiến lược quản lý nợ công, chương trnh quản lý nợ trung hạn,
các chỉ tiêu an toàn, giám sát nợ công, hoàn thiện các quy đnh về cho vay lại, giảm thiểu cấp bảo l.nh
chính ph... Từ đó đề tài rút ra 03 bài học kinh nghiệm cho Việt Nam: (i) Về hoàn thiện thể chế huy động
nguồn lực tài chính công: Cần tăng cường vai trò ca thuế trong tổng thu NSNN, đặc biệt là các nguồn
thu nội đa, trong b/i cảnh hội nhập kinh tế qu/c tế hiện nay; mở rộng cơ sở thuế để đảm bảo quy mô
thu NSNN nhưng vẫn khuyến khích sản xuất, kinh doanh, tăng hiệu quả thu thuế, đảm bảo công bằng
giữa các đ/i tượng nộp thuế, đồng thời tăng cường công tác thanh tra, kiểm tra, giám sát thu NSNN.
Chính sách thuế cũng cần có những khuyến khích hướng tới phát triển bền vững; (ii) Về phân bổ nguồn
lực tài chính công: Cần xây dựng nguyên tắc chi tiêu ngân sách, áp dng ngân sách trung hạn tích hợp
kế hoạch chiến lược, đảm bảo tính th/ng nhất giữa kế hoạch ngành, lập kế hoạch kiên kết để ước tính
thực tế nguồn lực từ trung đến dài hạn. Ngoài ra, cần thiết lập kỷ luật tài khóa và nâng cao hiệu quả chi
tiêu thông qua việc xây dựng các quy tắc tài khóa và đổi mới phương pháp lập ngân sách; (iii) Về quản
lý nợ công: Mc tiêu ca quản lý nợ công cần phải được xác đnh rõ ràng để làm đnh hướng cho các
hoạt động ca cơ quan quản lý nợ; xây dựng Chiến lược quản lý nợ trung hạn cho giai đoạn 3 - 5 năm
và kế hoạch vay nợ hằng năm nhằm đáp ứng được yêu cầu huy động v/n cho Chính ph, đồng thời đạt
được cơ cấu danh mc nợ theo mong mu/n trên cơ sở cân nhắc giữa chi phí và ri ro.
(3) Đề tài đ. phân tích, đánh giá thực trạng về xây dựng thể chế trong lĩnh vực tài chính công ở Việt
Nam sau 35 năm đổi mới. Qua đó đề tài cho thấy, hệ th/ng thuế, phí và lệ phí được xây dựng và hoàn
thiện đồng bộ, tiệm cận với thông lệ qu/c tế. Việc ban hành và áp dng hệ th/ng chính sách thuế th/ng
nhất tạo môi trường công bằng, bnh đẳng giữa các khu vực và thành phần kinh tế, thúc đẩy sản xuất -
kinh doanh, góp phần quan trọng trong việc tạo nguồn thu cho NSNN. Nhiều văn bản pháp lý được rà
soát, hoàn thiện, sửa đổi, ban hành nhằm đảm bảo hành lang pháp lý cho hoạt động ca doanh nghiệp
và người dân, như Luật Thuế giá tr gia tăng, Luật Thuế tiêu th đặc biệt, Luật Thuế thu nhập doanh
nghiệp, Luật Thuế thu nhập cá nhân, Luật Thuế xuất khẩu, thuế nhập khẩu, Luật Thuế bảo vệ môi
trường, Luật Thuế tài nguyên, Luật Quản lý thuế... Đặc biệt là sự ra đời ca Luật Phí và Lệ phí năm
2015 đ. chuyển nhiều loại phí sang quản lý theo cơ chế giá. Để nâng cao sử dng hiệu quả các nguồn
lực nhà nước, Việt Nam đ. ban hành nhiều văn bản như Luật Ngân sách 2015, Luật Quản lý nợ công
3
2017, Luật Quản lý, Sử dng tài sản công, Luật Đấu thầu 2023, Luật Đầu tư công 2019 và các ngh
đnh, thông tư hướng dẫn. Các thể chế, chính sách pháp luật trong lĩnh vực quản lý nợ công đ. được
hoàn thiện và đổi mới, từng bước tiếp cận các thông lệ qu/c tế.
Mặc dù vậy, thể chế huy động và phân bổ nguồn lực tài chính công còn nhiều hạn chế. Các sắc thuế
phải đảm nhận nhiều chức năng, nhiều mc tiêu làm giảm tính trung lập ca thuế. Dư đa tăng thu
NSNN ngày càng hạn chế, thu NSTW ngày càng khó khăn, làm giảm vai trò ch đạo ca NSTW. Thu
ngân sách đa phương tăng nhưng còn dựa nhiều vào các khoản thu mang tính chất một lần, chưa thực
sự bền vững. Công tác thể chế hóa các ch trương, đường l/i về phân bổ nguồn lực phát triển trong
nền kinh tế, giữa các ngành, lĩnh vực, khu vực còn nhiều tồn tại, chưa sát thực tiễn phát triển. Việc phân
ph/i thu nhập, nhất là tiền lương, không chỉ bất cập trên phương diện tổng thể mà còn có sự khác biệt
bất hợp lý lớn giữa các khu vực, lĩnh vực. Công tác lập kế hoạch đầu tư công chưa sát với khả năng
thực hiện. Phạm vi nợ công còn chồng chéo, chưa phản ánh đúng bản chất từng khoản nợ và còn khác
biệt so với với thông lệ qu/c tế. Mc tiêu quản lý nợ công và các loại trần nợ công chưa được xác đnh
rõ. Nguyên nhân là do việc ban hành và tổ chức thực hiện một s/ cơ chế, chính sách tài chính chưa
thực sự đồng bộ, chưa phù hợp thực tiễn nên tính ổn đnh chưa cao; chính sách về đầu tư công còn
thiếu th/ng nhất, mâu thuẫn, phân cấp, phân quyền chưa triệt để; khuôn khổ quản lý nợ công chưa đáp
ứng cập nhật với lộ trnh và bước đi phù hợp với yêu cầu phát triển ca nền kinh tế, tiến tới ứng dng
công c quản lý nợ hiện đại, phù hợp với thông lệ t/t ca qu/c tế. Vẫn còn sự chồng chéo trong phân
đnh chức năng, nhiệm v giữa Bộ Tài chính, Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Ngân hàng Nhà nước.
(4) Đề tài đề xuất một s/ giải pháp nhằm hoàn thiện thể chế trong lĩnh vực tài chính đến năm 2023. C
thể là: (i) Thể chế trong lĩnh vực huy động nguồn lực tài chính công cần tiếp tc hoàn thiện chính sách
huy động NSNN phù hợp với trnh độ phát triển, mở cửa nền kinh tế. Thực hiện chính sách động viên
hợp lý, cải thiện dư đa tài khóa, tạo điều kiện thuận lợi để huy động, phân bổ và sử dng có hiệu quả
các nguồn lực tài chính, giải quyết hài hòa các vấn đề phát triển kinh tế, x. hội và môi trường, đảm
bảo an ninh qu/c phòng và an sinh x. hội gắn với các mc tiêu, nhiệm v ca Chiến lược phát triển
KT - XH 10 năm 2021 - 2030. Cùng với việc hoàn thiện hệ th/ng chính sách thu, phải cơ cấu lại thu
NSNN theo hướng bao quát các nguồn thu, mở rộng cơ sở thu, nhất là các nguồn thu mới, phù hợp
với thực tiễn, các cam kết hội nhập và thông lệ qu/c tế t/t. Nghiên cứu xây dựng mức thuế suất hợp
lý, bảo đảm tính công bằng, trung lập ca hệ th/ng chính sách thuế. Tăng tỷ trọng thu nội đa trong
tổng thu NSNN, bảo đảm tỷ trọng thu nội đa, tỷ trọng giữa thuế gián thu và thuế trực thu ở mức hợp
lý, khai thác t/t thuế, phí và lệ phí thu từ tài sản, tài nguyên, bảo vệ môi trường. Rà soát, điều chỉnh
chính sách ưu đ.i thuế, loại bỏ các ưu đ.i thuế không còn phù hợp; hạn chế t/i đa việc lồng ghép
chính sách x. hội trong pháp luật thuế và chính sách miễn, giảm, bảo đảm tính trung lập ca thuế,
hướng tới một hệ th/ng thuế đồng bộ, có cơ cấu bền vững, bảo đảm huy động hợp lý các nguồn lực
cho NSNN, đồng thời, góp phần tạo môi trường đầu tư kinh doanh thuận lợi, công bằng, khuyến khích
đầu tư, thúc đẩy cạnh tranh, điều tiết thu nhập hợp lý, phù hợp với quá trnh hội nhập, phát triển ca
nền kinh tế; (ii) Trong phân bổ nguồn lực tài chính, đổi mới phân cấp ngân sách và hoàn thiện thể chế
đầu tư công theo hướng tiếp tc đẩy mạnh phân cấp, phân quyền, bảo đảm quản lý th/ng nhất, hiệu
lực, hiệu quả hoạt động, đồng thời, phát huy tính ch động sáng tạo, đề cao tinh thần trách nhiệm ca
từng cấp, ngành gắn với cơ chế giám sát hiệu quả. Đẩy mạnh đổi mới cơ chế tài chính đ/i với đơn v
sự nghiệp công, đa dạng hóa nguồn lực x. hội phát triển dch v công và tập trung thực hiện cải cách
đồng bộ chính sách tiền lương. Hoàn thiện thể chế, chính sách an sinh x. hội bảo đảm th/ng nhất,
4
đồng bộ, khả thi, phù hợp với từng giai đoạn phát triển ca đất nước, tiệm cận với tiêu chuẩn qu/c tế
và tổ chức thực hiện có hiệu quả; (iii) Trong quản lý nợ công, cần tiếp tc hoàn thiện thể chế chính
sách về quản lý nợ công và thực hiện quản lý nợ ch động thông qua các công c quản lý nợ hiện đại
phù hợp với thực tiễn và thông lệ qu/c tế. Trao quyền tự ch đi đôi với trách nhiệm giải trnh đ/i với
các đơn vsử dng ngân sách. Áp dng biện pháp kiểm soát luồng v/n trong quản lý nợ nước ngoài
tự vay, tự trả để phù hợp với thông lệ qu/c tế. Đổi mới phương thức quản lý nợ nước ngoài qu/c gia
phù hợp với tính chất v/n vay ngắn hạn, trung và dài hạn, mức độ ri ro ca từng nhóm đ/i tượng.
5. Thông tin nghiệm thu và lưu trữ
- Nghiệm thu: Đề tài đ. được Hội đồng Tư vấn đánh giá, nghiệm thu thông qua (Quyết đnh s/
1257/QĐ-BTC ngày 04/6/2024 ca Bộ Tài chính về việc thành lập Hội đồng Tư vấn đánh giá, nghiệm
thu nhiệm v KHCN cấp Bộ năm 2023).
- Lưu trữ: Đề tài được đóng quyển, lưu trữ tại thư viện Viện Chiến lược và Chính sách tài chính./.
5