Chi tiêu công cho biến đổi khí hậu ở Việt Nam
- Đơn v ch tr: Viện Chiến lược và Chính sách tài chính
- Ch nhiệm nhiệm v: TS. Trần Th Quỳnh Hoa
- Năm giao nhiệm v: 2023 M. s/: BTC/ĐT/2023-28
1. Tính cp thiết ca vn đ! nghiên c"u
Thất bại trong việc giảm nhẹ và thích ứng với Biến đ/i khí hậu (BĐKH) là 2 ri ro toàn cầu
nghiêm trọng nhất trong 10 năm tới. BĐKH đ., đang và sẽ làm thay đổi toàn diện và sâu sắc
quá trnh phát triển và an ninh toàn cầu với mức độ thiệt hại khó lường. Chính vvậy, ứng phó
với BĐKH là 1 trong 17 mc tiêu phát triển bền vững đầy tham vọng trong Chương trnh ngh
sự 2030 v Sự phát triển bền vững ca Liên hợp qu/c. Tại các cuộc đàm phán về khí hậu do
Liên hợp qu/c ch tr, vấn đề tài chính cho BĐKH luôn là vấn đề được quan tâm, đặc biệt là
vấn đề về chi tiêu công. Để ứng phó với BĐKH, các Hội ngh Liên hợp qu/c về BĐKH đều
th/ng nhất: Thúc đẩy cơ chế tài chính công phc v cho ứng phó BĐKH. Theo Báo cáo Biến
đổi khí hậu ca Liên hợp qu/c (UNIPCC), chi phí ca việc giảm 50% lượng phát thải khí nhà
kính toàn cầu vào năm 2050 sẽ chiếm khoảng 1 đến 3% tổng sản phẩm qu/c nội (GDP) toàn
cầu. V vậy, việc huy động tài chính cho các hành động nhằm giảm phát thải và ứng phó với
BĐKH có vai trò rất quan trọng. Vấn đề tm kiếm các nguồn lực tài chính mới, huy động các
nguồn tài chính công và sử dng các nguồn đó làm đòn bẩy nhằm đạt được mc tiêu giảm phát
thải khí nhà kính (GHG) sẽ là bài toán đặt ra đ/i với các chính ph.
Theo Chỉ s/ ri ro khí hậu toàn cầu (2021) và xếp hạng 127/182 qu/c gia theo Sáng kiến Thích
ứng Toàn cầu Notre Dame (ND-GAIN), Việt Nam xếp thứ 13 trong s/ các qu/c gia b ảnh
hưởng nhiều nhất bởi các hiện tượng thời tiết cực đoan trong giai đoạn năm 2000 - 2019. Nếu
không thích ứng nhanh chóng và đưa ra biện pháp giảm thiểu ri ro thiên tai th nền kinh tế Việt
Nam cũng như các nhóm dân cư dễ b tổn thương nhất sẽ phải hứng chu thiệt hại nặng nề, dự
báo, tổng thiệt hại kinh tế liên quan đến BĐKH có thể 7 chiếm 12 - 14,5% GDP mỗi năm vào
năm 2050. Với những tác động ngày càng tăng từ BĐKH, rõ ràng Việt Nam cần huy động và sử
dng nguồn lực hiệu quả để thích ứng thành công trong những thập kỉ tới. Hiện nay, chi tiêu
công vẫn là nguồn lực ch yếu cho ứng phó với BĐKH ở Việt Nam. Theo đánh giá ca Bộ Tài
nguyên và Môi trường, Việt Nam cần khoảng 400 tỷ USD đến năm 2040 để ứng phó (xấp xỉ
6,8% GDP hằng năm), trong khi nguồn v/n chi tiêu công dự kiến cho ứng phó với BĐKH chỉ
đáp ứng được khoảng 130 tỷ USD, tương đương khoảng 32% nhu cầu v/n. Do đó, việc nghiên
cứu Đề tài “Chi tiêu công cho biến đổi khí hậu ở Việt Nam” là cần thiết, có ý nghĩa lý luận và
thực tiễn.
2. M%c tiêu nghiên c"u
Trên cơ sở tổng quan lý luận chung về chi tiêu công ứng phó BĐKH, phân tích thực trạng về chi
tiêu công cho BĐKH ca Việt Nam, đề tài đề xuất các giải pháp về chi tiêu công ứng phó với
BĐKH cho giai đoạn tới.
3. Đ(i tư*ng v+ ph,m vi nghiên c"u
- Đ/i tượng nghiên cứu: Chi tiêu công ứng phó BĐKH.
1
- Phạm vi nghiên cứu: Đề tài tập trung nghiên cứu nghiên cứu các khoản chi ca ngân sách
nhà nước (NSNN) cho ứng phó BĐKH; hệ th/ng mc lc NSNN được phân loại các khoản thu -
chi NSNN căn cứ nội dung kinh tế theo các chính sách, chế độ thu, chi ngân NSNN trong giai
đoạn 2016 - 2023, các kiến ngh trong giai đoạn 2024 - 2030.
4. Kết quả nghiên c"u
(1) Đề tài đ. khái quát làm rõ một s/ vấn đề lý luận chung về BĐKH, thích ứng BĐKH và chi
tiêu công cho ứng phó BĐKH, hiệu quả chi tiêu công ứng phó BĐKH; các nhân t/ ảnh hưởng
đến hiệu quả chi tiêu công ứng phó BĐKH... Theo đó, BĐKH là sự thay đổi trạng thái ca khí
hậu so với trung bnh và/hoặc dao động ca khí hậu; sự thay đổi trong trạng thái ca khí hậu có
thể được xác đnh; sự thay đổi này duy tr trong một khoảng thời gian dài, thường là vài thập kỷ
hoặc dài hơn; nguyên nhân dẫn tới sự thay đổi trạng thái ca khí hậu này là do nhóm nguyên
nhân khách quan (do sự biến đổi ca tự nhiên) và nhóm nguyên nhân ch quan (do sự tác
động ca con người). Ứng phó BĐKH là các hoạt động ca con người nhằm thích ứng và giảm
nhẹ/giảm thiểu các tác nhân gây ra BĐKH. Chi tiêu công cho khí hậu có thể được hiểu là các
nguồn v/n từ NSNN được sử dng nhằm mc đích ứng phó với khng hoảng BĐKH. Dựa trên
các đặc tính về chi tiêu công, th chi tiêu công ứng phó BĐKH cũng được chia thành chi thường
xuyên và chi đầu tư. Bên cạnh đó, dựa trên đặc tính ca các biện pháp ứng phó với BĐKH, chi
tiêu công cũng thường được xem xét ở hai khía cạnh đó là chi tiêu công cho thích ứng và chi
tiêu công cho các nhiệm vgiảm nhẹ. Hiệu quả chi tiêu công ứng phó BĐKH là việc sử dng
các nguồn lực về NSNN nhằm đạt được các mc tiêu về ứng phó BĐKH. Các nhân t/ ảnh
hưởng đến hiệu quả chi tiêu công ứng phó BĐKH gồm: (i) Các nhân t/ ch quan: Xác đnh và
lựa chọn mc tiêu ứng phó BĐKH; tiềm lực tài chính ca Nhà nước; hiệu quả đầu tư, quản lý và
sử dng nguồn lực chi tiêu công ứng phó với BĐKH; hệ th/ng tài chính qu/c gia; hệ th/ng pháp
luật liên quan tới BĐKH; nhận thức ca người dân về trách nhiệm và nghĩa v bảo vệ môi
trường và ứng phó với BĐKH; (ii) Các nhân t/ khách quan: Mức độ BĐKH toàn cầu; các cam
kết qu/c tế và hiệu quả bảo vệ môi trường ca các nước.
(2) Đề tài đ. phân tích kinh nghiệm về chính sách chi tiêu công cho BĐKH tại một s/ qu/c gia
như Inđônêxia, Trung Qu/c, Nhật Bản và một s/ nước khu vực Liên minh châu Âu. Trên cơ sở
đó, Đề tài đ. rút ra 04 bài học cho Việt Nam như sau: (i) Chi thường xuyên cho BVMT luôn
được các qu/c gia chú trọng và dành nguồn lực khá ổn đnh hàng năm cho BVMT. Đ/i với EU,
các khoản chi thường xuyên cho BVMT được phân loại chi tiết theo hướng dẫn ca các tổ chức
qu/c tế nên tính so sánh cao, gồm chi giảm thiểu ô nhiễm, chi quản lý chất thải, chi quản lý
nước thải, chi bảo vệ đa dạng sinh học và cảnh quan, chi R&D cho BVMT và chi khác dành cho
BVMT. Các nước trong khu vực ASEAN, ASEAN+, mức độ dễ b tổn thương do BĐKH cao nên
mức chi thường xuyên cho BVMT cũng có xu hướng tăng đều qua các năm; (ii) Các chiến lược
ca qu/c gia về cả giảm thiểu và thích ứng đều rất quan trọng trong việc thiết lập các phương
hướng hành động về khí hậu và nỗ lực điều chỉnh t/t hơn các ưu tiên chính ca các dòng tài
chính công và tư nhân. Việc lập ngân sách dựa trên chương trnh là nền tảng quan trọng để
hiểu mc tiêu ca các chương trnh chính và để đánh giá thông qua việc gắn thẻ ngân sách khí
hậu nếu các chương trnh đó tác động đến khí hậu. Lập ngân sách dựa trên thông tin về khí
hậu để mang lại kết quả; (iii) Để nâng cao hiệu quả chi tiêu công cho BĐKH các nước đều chú
trọng đến các hoạt động đầu tư công xanh và mua sắm công xanh. Trong đó, đầu tư công là
2
khoản chi rất lớn có ý nghĩa tạo dựng cơ sở hạ tầng thích ứng với BĐKH và ch/ng đỡ ri ro do
BĐKH gây ra, v vậy đầu tư công xanh được tài trợ từ nhiều nguồn bao gồm nguồn lực NSNN,
nguồn vay nợ trong và ngoài 61 nước. Mua sắm công xanh đang nổi lên với ý nghĩa là hoạt
động mang tính đnh hướng các ch thể trong nền kinh tế hướng tới sử dng hàng hóa công
xanh, sản xuất sản phẩm xanh, thân thiện với môi trường, qua đó giảm áp lực cho BĐKH; (iv)
Cần tăng cường hợp tác qu/c tế và hợp tác khu vực để học hỏi kinh nghiệm cũng như tranh
th các nguồn tài chính hỗ trợ từ các nước cho ứng phó BĐKH.
(3) Đề tài đ. phân tích, đánh giá thực trạng về chi tiêu công cho BĐKH ca Việt Nam trong giai
đoạn 2016 - 2023, trong đó tập trung phân tích thực trạng chi thường xuyên cho BĐKH và chi
đầu tư phát triển ứng phó BĐKH và hiệu quả chi tiêu công ứng phó BĐKH. Trên cơ sở đó, đề
tài đ. chỉ ra một s/ kết quả đạt được như sau: (i) Chi tiêu công cho BĐKH không ngừng tăng
qua các năm. Hầu hết các tỉnh, thành ph/ và các Bộ đều xem BĐKH là nhiệm v cần thiết và
cấp bách, do đó việc ứng phó với BĐKH đ. được quan tâm và lồng ghép trong chi ngân sách
ca các tỉnh, bộ. Kết quả ca việc lồng ghép chi tiêu công cho ứng phó BĐKH đ. đem lại những
thành quả bước đầu. Đến nay, các mc tiêu ứng phó với BĐKH đều đạt, thậm chí vượt mc
tiêu Ngh quyết s/ 24-NQ/TW đề ra; (ii) Các biện pháp tăng cường khả năng ch/ng chu và
nâng cao năng lực thích ứng ca cộng đồng, các thành phần kinh tế và hệ sinh thái thông qua
việc đầu tư cho các hành động thích ứng, khoa học và công nghệ, nâng cao nhận thức để sẵn
sàng điều chỉnh trước những thay đổi ca khí hậu đ. được triển khai thực hiện từ những chỉ
đạo, đnh hướng c thể ca Đảng và Nhà nước; (iii) Hệ th/ng chính sách, pháp luật về thích
ứng BĐKH đang dần được hoàn thiện. Một s/ nội dung về thích ứng với BĐKH đ. được c thể
hóa tại Điều 90 Luật Bảo vệ môi trường 2020. Nhiều văn bản, chính sách hướng dẫn triển khai
các hoạt động thích ứng tại trung ương và đa phương; (iv) Các bộ, ngành, đa phương đ. triển
khai nhiều chương trnh, dự án, hoạt động thích ứng với BĐKH và đ. có những kết quả c thể
trong nâng cao khả năng ch/ng chu và năng lực thích ứng ca hệ th/ng tự nhiên và x. hội.
Công nghệ dự báo khí tượng thy văn được phát triển, dần tiếp cận trnh độ các nước tiên tiến
trong khu vực Đông Nam Á. Nhiều mô hnh sinh kế cộng đồng ứng phó với BĐKH tiêu biểu đ.
được thí điểm ở các đa phương trên khắp ba miền.
Tuy nhiên, bên cạnh những kết quả đạt được, đề tài cũng chỉ ra một s/ hạn chế còn tồn tại
như: (i) Nguồn lực nhà nước chưa đáp ứng yêu cầu để nâng cao năng lực cả về cơ sở hạ tầng,
thể chế và nguồn nhân lực cho ứng phó với BĐKH; (ii) Chi thường xuyên cho BVMT và ứng
phó BĐKH còn thấp. Bên cạnh đó, việc phân bổ, giải ngân kinh phí còn chậm, thậm chí phải
hy dự toán trong một s/ trường hợp; (iii) Chi đầu tư cho các hoạt động ứng phó BĐKH hiện
nay được lồng ghép thông qua các dự án được xác đnh là có liên quan đến BĐKH. Cho đến
nay Việt Nam chưa có một hệ th/ng theo dõi và báo cáo chi tiêu BĐKH một cách có hệ th/ng;
(iv) Hiệu quả chi tiêu công cho ứng phó BĐKH không cao; (v) Chi tiêu công cho ứng phó BĐKH
ch yếu là chi cho các hoạt động thích ứng (90%) trong khi đó các khoản chi tiêu cho hoạt động
giảm khí phát thải nhà kính còn thấp; (vi) Năng lực để tiếp cận các quỹ tài chính qu/c tế ca
Việt Nam và việc tham gia các cơ chế qu/c tế để huy động nguồn lực ứng phó BĐKH còn hạn
chế. Nguyên nhân ca những hạn chế là do: (i) Nhận thức về BĐKH vẫn chưa cao; (ii) Tiềm lực
tài chính nhà nước còn hạn chế, trong khi đó các nguồn v/n khác chưa được khai thác hiệu
quả; (iii) BĐKH là yếu t/ khách quan và là vấn đề dài hạn v BĐKH sẽ vẫn diễn ra ngày một
3
kh/c liệt hơn. Điều này có thể thấy rất rõ nét tại khu vực ĐBSCL, mặc dù các nguồn lực đầu tư
cho BĐKH đ. được ưu tiên song khu vực này vẫn đang phải đ/i mặt với tnh trạng hạn mặn do
lượng mưa thấp hơn trung bnh nhiều năm từ 10 - 30%.
(4) Trên cơ sở b/i cảnh thế giới tác động đến chi tiêu công cho BĐKH ca
Việt Nam và đnh hướng, yêu cầu chi tiêu công ứng phó BĐKH trong giai đoạn tới, đề tài đ. đề
xuất một s/ giải pháp c thể như: (i) Tăng cường, b/ trí các nguồn chi tiêu thường xuyên, chi
đầu tư cho BĐKH: Xem xét tăng dần tỷ lệ chi thường xuyên từ NSNN liên quan đến BVMT,
phấn đấu đạt được mức 2% so với tổng chi NSNN, đồng thời bảo đảm mức và cơ cấu đầu tư
cho BVMT một cách hợp lý trong đầu tư phát triển; tiếp tc rà soát, điều chỉnh để hoàn thiện
quy đnh về việc sử dng chi cho BVMT; hoàn thiện, điều chỉnh quy trnh quản lý tài chính liên
quan đến BVMT, theo hướng nâng cao vai trò ca Bộ/Sở Tài nguyên và Môi trường trong khâu
phân bổ nguồn kinh phí sự nghiệp BVMT…; (ii) Thực hiện việc phân loại và cải thiện hệ th/ng
dữ liệu chi tiêu công cho BĐKH: Rà soát và cập nhật hướng dẫn về phân loại đầu tư và chi tiêu
công cho BĐKH khoa học hơn và chi tiết hơn để cho hướng dẫn mới dễ áp dng và cho phép
phân loại cả chi đầu tư và chi sự nghiệp cho BĐKH; đ/i với chi đầu tư công, cần đưa nội dung
yêu cầu cung cấp thông tin về mức độ liên quan đến BĐKH trong các báo cáo ch trương đầu
tư và nghiên cứu khả thi dự án vào các văn bản pháp lý hiện hành và các văn bản hướng dẫn
lập kế hoạch và dự toán ngân sách; Đ/i với chi thường xuyên: Cần có quy đnh m. nhiệm v
riêng về chi cho BĐKH vào mc lc ngân sách hiện nay để phc v theo dõi chi cho BĐKH qua
Hệ th/ng thông tin quản lý ngân sách và kho bạc…; (iii) Tăng cường chi tiêu công cho các hoạt
động giảm phát thải: Khuyến khích các dự án đầu tư mới và các dự án đ. đầu tư chuyển đổi,
áp dng các công nghệ, quy trnh sản xuất, cung cấp dch v ít phát thải khí nhà kính và tham
gia vào các cơ chế, phương thức hợp tác về giảm phát thải khí nhà kính; chuyển đổi cơ cấu
nền kinh tế theo hướng tăng cường đầu tư vào các ngành sản xuất sạch, giảm quy mô các
ngành sử dng nhiều năng lượng; phát triển các nguồn cung năng lượng sơ cấp theo hướng
tăng cường khả năng tự ch, đa dạng hóa, bảo đảm tính hiệu quả, tin cậy và bền vững; phát
triển nhanh và bền vững các nguồn phát điện với cơ cấu và phân b/ hợp lý; Hỗ trợ, khuyến
khích cộng đồng tham gia phát triển rừng và lâm nghiệp bền vững, nhân rộng mô hnh phc hồi
hệ sinh thái rừng ngập mặn tại các đầm nuôi trồng thy sản đ. b suy thoái theo hướng lâm -
ngư kết hợp dựa vào cộng đồng…; (iv) Tăng cường hiệu quả chi tiêu công cho ứng phó BĐKH:
Hoàn thiện chính sách mua sắm công xanh theo hướng ưu tiên mua sắm các sản phẩm dán
nh.n sinh thái, nh.n năng lượng trong Luật Đấu thầu, Luật Đầu tư công hoặc ban hành quy chế
mua sắm công xanh đ/i với các sản phẩm thân thiện với môi trường. Hoàn thiện quy đnh về
lựa chọn nhà thầu trong mua sắm công dựa trên tiêu chí xanh. Đồng thời cần nghiên cứu và
ban hành cơ chế chính sách kinh tế và tài chính về phc hồi, phát triển nguồn “v/n tự nhiên”,
khuyến khích sự tham gia ca mọi thành phần kinh tế đầu tư vào cơ sở hạ tầng dch v hệ sinh
thái, các khu bảo tồn và phc hồi vào các hệ sinh thái đ. b suy giảm. Đẩy mạnh hợp tác công
tư (PPP) trong các dự án ứng phó BĐKH; (v) Tăng cường hợp tác qu/c tế, huy động nguồn lực
từ qu/c tế và khu vực tư nhân cho ứng phó BĐKH: Đẩy mạnh vận động các nước, các tổ chức
qu/c tế và đ/i tác qu/c tế khác tăng cường hỗ trợ thích ứng với BĐKH tại Việt Nam và tăng
cường hợp tác về thích ứng BĐKH; thúc đẩy hoạt động ngoại giao khí hậu, tích cực và ch
động tham gia các cơ chế hợp tác khu vực và toàn cầu về ứng phó với BĐKH, đặc biệt là các
4
cơ chế tài chính khí hậu; tăng cường hợp tác qu/c tế trong nghiên cứu, phát triển và ứng dng
các công nghệ giảm phát thải có tiềm năng như thu giữ và lưu trữ các-bon, phát triển năng
lượng hydrogen xanh, pin năng lượng và các nguồn năng lượng mới có tiềm năng.
5. Thông tin nghiệm thu v+ lưu trữ
- Nghiệm thu: Đề tài đ. được Hội đồng Tư vấn đánh giá, nghiệm thu thông qua (Quyết đnh s/
1254/QĐ-BTC ngày 04/6/2024 ca Bộ Tài chính về việc thành lập Hội đồng Tư vấn đánh giá,
nghiệm thu nhiệm v KHCN cấp Bộ năm 2023).
- Lưu trữ: Đề tài được đóng quyển, lưu trữ tại thư viện Viện Chiến lược và Chính sách tài chính./.
5