Cơ sở khoa học và thực tiễn giám sát tài chính công và ngân sách nhà nước ở Việt Nam
- Đơn v ch tr: Viện Chiến lược và Chính sách tài chính
- Ch nhiệm nhiệm v: TS. Đào Mai Phương
- Năm giao nhiệm v: 2022 M) s*: BTC/ĐT/2022-40
1. Tính c!p thi#t c$a v!n đ& nghiên c(u
Giám sát nói chung, giám sát tài chính công và ngân sách nhà nước (NSNN) nói riêng là một trong những
chức năng quan trọng ca Qu*c hội, Hội đồng nhân dân (HĐND) nhằm bảo đảm việc thu, chi, cân đ*i
NSNN bền vững, hiệu quả, phc v phát triển kinh tế - x) hội (KT-XH) ca đất nước và đa phương, tăng
cường trách nhiệm giải trnh, sự tham gia ca cộng đồng. Việc giám sát tài chính công và NSNN một cách
chặt chẽ, khoa học với hiệu lực, hiệu quả cao đang ngày càng trở nên cấp thiết hơn, đặc biệt là trong b*i
cảnh cân đ*i NSNN còn nhiều khó khăn do bội chi ngân sách có xu hướng tăng cao.
Tuy nhiên, về mặt khoa học, chưa có công trnh nghiên cứu chuyên sâu về giám sát tài chính công và
NSNN dưới lăng kính ca Qu*c hội và HĐND, đi sâu nghiên cứu về các nguyên tắc, tiêu chí, hnh thức
giám sát gắn với đặc điểm ca từng ch thể c thể ca hoạt động giám sát. Còn về mặt thực tiễn, trong
những nhiệm kỳ gần đây, hiệu quả hoạt động giám sát nói chung và giám sát tài chính công, NSNN nói
riêng ca Qu*c hội, HĐND đ) được tăng cường rõ rệt. Tuy nhiên, việc giám sát tài chính công và NSNN
ca Qu*c hội, HĐND vẫn còn gặp nhiều khó khăn, vướng mắc, bất cập; hoạt động còn mang tính hnh
thức, chưa thực chất. Việc giám sát ch yếu là lắng nghe các đa phương, cơ quan, tổ chức báo cáo;
triển khai giám sát tại cơ sở cũng ch yếu do đ*i tượng chu sự giám sát b* trí nên thông tin còn thiếu
tính khách quan, ph thuộc nhiều vào đ*i tượng b giám sát; thậm chí còn có tnh trạng nể nang, né
tránh; chưa phát huy đầy đ vai trò và trách nhiệm ca Qu*c hội, HĐND, dẫn đến hiệu lực, hiệu quả và
chất lượng giám sát chưa cao. Kết quả sau giám sát (hậu giám sát) chưa được chú trọng nên nhiều
kiến ngh ca đoàn giám sát chưa được giải quyết, làm giảm ý nghĩa, hiệu quả ca hoạt động này... Một
trong những nguyên nhân ch yếu dẫn đến thực trạng nêu trên là hành lang pháp lý còn chưa đầy đ,
chưa chặt chẽ; năng lực giám sát ca đại biểu dân cử (đại biểu Qu*c hội - ĐBQH và đại biểu HĐND)
còn hạn chế và công tác triển khai tổ chức còn chưa t*t; sự gắn kết giữa các cơ quan ca Qu*c hội và
HĐND trong việc giám sát nói chung và giám sát NSNN nói riêng còn lỏng lẻo, chưa có những cách làm
mang tính đột phá. V vậy, việc nghiên cứu đề tài “Cơ sở khoa học và thực tiễn giám sát tài chính công
và ngân sách nhà nước ở Việt Nam” là cần thiết nhằm góp phần đánh giá tổng thể về lý luận khoa học,
thực tiễn công tác giám sát ca cơ quan dân cử (Qu*c hội và HĐND) đ*i với tài chính công và NSNN,
từ đó đề xuất các giải pháp bảo đảm tính đồng bộ, khả thi nâng cao hiệu quả, hiệu lực giám sát tài chính
công ở Việt Nam.
2. M,c tiêu nghiên c(u
Trên cơ sở hệ th*ng hóa những vấn đề lý luận về giám sát tài chính công và NSNN; phân tích thực
trạng giám sát tài chính công và NSNN ở Việt Nam; đề tài đề xuất các giải pháp nhằm nâng cao hiệu
quả, hiệu lực giám sát tài chính công và NSNN ở Việt Nam.
3. Đ/i tư0ng và ph1m vi nghiên c(u
- Đ*i tượng nghiên cứu: Giám sát tài chính công và NSNN.
- Phạm vi nghiên cứu: Đề tài phân tích về hoạt động giám sát tài chính công và NSNN do cơ quan nhà
nước ở Trung ương và đa phương thực hiện, hai ch thể giám sát là Qu*c hội và HĐND. Khảo cứu
1
kinh nghiệm qu*c tế và thực tiễn ở Việt Nam. Dữ liệu nghiên cứu thực tiễn từ khi áp dng Luật NSNN
năm 2015 hiện hành, các Luật Tổ chức bộ máy nhà nước, Luật Hoạt động giám sát ca Qu*c hội và
HĐND năm 2015 và một s* luật khác có liên quan trong giai đoạn 2017 - 2023.
4. K#t quả nghiên c(u
(1) Đề tài đ) tổng quan cơ sở lý luận về tài chính công và NSNS, giám sát tài chính công và NSNN. Qua
đó, giám sát tài chính công được hiểu là việc ch thể có thẩm quyền theo dõi, đánh giá hoạt động các
cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan trong việc thực hiện các quy đnh ca pháp luật về hoạt động
thu, chi bằng tiền ca Nhà nước, thông qua việc thực hiện các chức năng, nhiệm v ca Nhà nước,
trong đó có việc cung cấp hàng hóa, dch v công cho x) hội. Trong đó, giám sát NSNN là việc ch thể
có thẩm quyền theo dõi, đánh giá hoạt động các cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan trong việc thực
hiện các quy đnh ca pháp luật về tài chính ngân sách khi xây dựng dự toán, thực hiện dự toán và
quyết toán NSNN và quản lý các nguồn tài chính công khác. Giám sát tập trung vào một s* nội dung
như: Thu NSNN thực hiện theo luật và các ngh quyết ca cơ quan quyền lực nhà nước (Qu*c hội và
HĐND); chi NSNN; bội chi NSNN (gồm bội chi ngân sách trung ương và bội chi ngân sách đa phương);
vay bù đắp bội chi, vay trả nợ g*c, quản lý nợ công, các quỹ tài chính nhà nước ngoài ngân sách. Bên
cạnh đó, hnh thức giám sát là biểu hiện bề ngoài ca hoạt động giám sát, ch yếu phản ánh cách thức
và trnh tự tổ chức các hoạt động giám sát. Về cơ bản, hnh thức giám sát tài chính công và NSNN cũng
tuân theo thông lệ chung, nhưng được biểu hiện thông qua việc xem xét báo cáo công tác ca cơ quan
hoặc thẩm tra báo cáo, giám sát văn bản quy phạm pháp luật (QPPL), thành lập đoàn giám sát, tổ chức
chất vấn hoặc giải trnh, điều trần, giám sát việc thực hiện khiếu nại, t* cáo và kiến ngh ca công dân.
Để bảo đảm việc giám sát được thực thi theo đúng quy đnh pháp luật, tránh được các hạn chế, bất cập,
các cơ quan ca Qu*c hội, HĐND (ch thể tiến hành giám sát) khi tiến hành giám sát, đề tài cũng đ)
làm rõ ra các tiêu chí c thể đ*i với ch thể tiến hành giám sát và đ*i với đ*i tượng chu sự giám sát.
Ngoài ra, do giám sát được tiến hành bởi nhiều ch thể, với nhiều nội dung giám sát, liên quan nhiều
đến hoạt động và thậm chí là cả lợi ích kinh tế ca các đ*i tượng chu sự giám sát nên giám sát cần
phải tuân theo các nguyên tắc nhất đnh. Điều này còn giúp ngăn chặn tnh trạng tùy tiện, có quá nhiều
đoàn giám sát dẫn đến tnh trạng “phiền nhiễu”, ảnh hưởng đến các cơ quan, tổ chức chu sự giám sát,
gây t*n kém NSNN…
(2) Đề tài đ) nghiên cứu, phân tích kinh nghiệm qu*c tế về giám sát ca Qu*c hội đ*i với tài chính công
và NSNN, trong đó thực hiện giám sát các sắc thuế, góp phần cải thiện cơ cấu thu NSNN (Malaysia,
Trung Qu*c, Ấn Độ, Hoa Kỳ, giám sát đầu tư công (Trung Qu*c, Pháp), giám sát các quỹ tài chính nhà
nước ngoài ngân sách (Nhật Bản, Trung Qu*c), giám sát việc bù đắp bội chi NSNN. Để thực hiện chức
năng giám sát tài chính công và NSNN, Qu*c hội/Ngh viện một s* nước trên thế giới đều thông qua các
hnh thức tổ chức thực hiện giám sát thông qua Thanh tra Qu*c hội, giám sát thông qua văn bản báo
cáo, giám sát thông qua hoạt động chất vấn, tổ chức đoàn giám sát thực tế. Bên cạnh đó, đề tài cũng
nghiên cứu kinh nghiệp qu*c tế về hoạt động giám sát ca HĐND đ*i với tài chính công và NSNN theo
các mô hnh chính quyền đa phương (mô hnh ca các nước trong hệ th*ng pháp luật Anh, Hoa Kỳ; mô
hnh kết hợp giữa hai cơ chế phân quyền và tản quyền cho các nước thuộc hệ th*ng lc đa như Pháp,
Đức; mô hnh chính quyền đa phương ca Nhà nước Xô Viết và các nước XHCN trước đây); đồng thời,
theo hoạt động giám sát ca HĐND (Anh, Trung Qu*c...). Qua nghiên cứu kinh nghiệm qu*c tế, đề tài
đ) rút ra được 06 bài học cho Việt Nam: (i) Chính sách thu ngân sách luôn được coi trọng trong giám
sát tài chính công, đặc biệt là thu thuế giá tr gia tăng v s* thu chiếm tỷ trọng lớn trong tổng s* thu ngân
2
sách ca nhiều nước, bao gồm các nước phát triển và nước đang phát triển; (ii) Giám sát đầu tư công
ca cơ quan dân cử, đặc biệt là giám sát quá trnh lập kế hoạch đầu tư công, yếu t* về quản lý hiệu quả
KT-XH, cần được xác đnh là then ch*t và quan trọng nhất; (iii) Kiểm soát chi tiêu, hạn chế bội chi ngân
sách và tiến tới cân bằng thu - chi, từng bước giảm dư nợ chính ph xu*ng mức an toàn là m*i quan
tâm hàng đầu ca Chính ph nhiều nước, có nhiều giải pháp đ) được triển khai. Đây là kinh nghiệm mà
Việt Nam có thể nghiên cứu áp dng để xác đnh mức bội chi ngân sách hằng năm hợp lý; đảm bảo khả
năng trả nợ khi đến hạn; tỷ lệ nợ chính ph, nợ công ở mức an toàn, góp phần ổn đnh kinh tế vĩ mô; (iv)
Giám sát các quỹ tài chính có nguồn g*c từ ngân sách; (v) Chú trọng vai trò ca Qu*c hội (hoặc Ngh
viện), HĐND (hoặc Hội đồng vùng) trong giám sát về tài chính công và NSNN; (vi) Thực hiện các kết
luận, kiến ngh sau giám sát. Đây là công việc có ý nghĩa rất lớn, quyết đnh hiệu lực, hiệu quả ca hoạt
động giám sát.
(3) Đề tài đ) phân tích, đánh giá thực trạng quy đnh pháp luật về giám sát tài chính công và NSNN, hoạt
động giám sát tài chính công và NSNN tại Việt Nam. Qua đó cho thấy, các quy đnh ca pháp luật về giám
sát tài chính công, NSNN đ) bảo đảm tính khoa học, với nhiều hnh thức giám sát ca các ch thể, như
xem xét báo cáo công tác, thẩm tra báo cáo, giám sát văn bản QPPL, tổ chức đoàn giám sát…; đ) giúp
cho hoạt động giám sát được tiến hành đa dạng và thực hiện tại nhiều thời điểm khác nhau. Về thực trạng
giám sát tài chính công và NSNN: (1) Đ*i với Qu*c hội và các cơ quan ca Qu*c hội, trong thời gian qua,
Qu*c hội, Ủy ban Thường v Qu*c hội (UBTVQH), Ủy ban Tài chính - Ngân sách đ) thành lập nhiều đoàn
giám sát về tài chính công và NSNN. Qua đó, giúp Qu*c hội nắm bắt tiến độ triển khai các luật, ngh quyết
ca Qu*c hội, UBTVQH, đặc biệt là giúp Qu*c hội có thể đánh giá khả năng ca Chính ph, các bộ, ngành
và đa phương hoàn thành nhiệm v theo kế hoạch để kp thời có biện pháp điều chỉnh; (2) Đ*i với HĐND
và các cơ quan ca HĐND, việc giám sát đ) tuân th tiêu chí, nguyên tắc, bảo đảm sự phong phú, đa
dạng về tính chất, nội dung, phạm vi (quy mô), hnh thức ca giám sát. Trên thực tế, HĐND đ) ngày càng
chú trọng và ch động hơn trong việc xem xét, quyết đnh và giám sát tnh hnh thực hiện các vấn đề quan
trọng ca đa phương, trong đó có vấn đề tài chính - ngân sách, đóng góp tích cực vào việc nâng cao hiệu
quả và chất lượng tăng trưởng kinh tế, nâng cao tiềm lực tài chính, cải thiện và đẩy mạnh chất lượng
nhiều mặt đời s*ng KT-XH; tăng cường sự ph*i hợp giữa các cơ quan HĐND với các cơ quan ca y ban
nhân dân, nhất là trong việc thảo luận, tm kiếm giải pháp phát triển kinh tế, giải quyết các vấn đề x) hội và
khó khăn về nguồn tài chính nói chung và tài chính công, NSNN nói riêng. Bên cạnh các kết quả đạt được,
đề tài cũng đ) chỉ ra một s* tồn tại, hạn chế và nguyên nhân trong giám sát tài chính công và NSNN. C
thể như sau:
Đ*i với hoạt động giám sát tài chính công và NSNN ca Qu*c hội: (i) Kết quả giám sát đôi khi còn hnh
thức, chung chung. Các nhận đnh chưa chỉ rõ các nguyên nhân tồn tại, trách nhiệm cá nhân đ*i với tài
chính công và NSNN; (ii) Các kết luận, kiến ngh giám sát chưa thực sự là một kênh thông tin hữu hiệu
để tạo sự “đột phá” trong việc hoàn thiện thể chế, đặc biệt là xây dựng các luật về tài chính công và
NSNN; (iii) Kết quả giám sát tài chính công và NSNN chưa được các cơ quan hữu quan và dư luận x)
hội quan tâm nhiều; (iv) Công tác tổ chức giám sát còn cồng kềnh. Nguyên nhân là do ngay từ công tác
chuẩn b giám sát (việc ph*i hợp cử cán bộ tham gia đoàn giám sát (đ*i với các bộ, ngành trung ương)
nhiều khi chưa đúng thành phần, người tham gia không am hiểu chuyên môn sâu, dẫn đến không nắm
bắt được tnh hnh thực tế…); quá trnh giám sát (đ*i tượng chu sự giám sát không mời đ, không đúng
thành phần, làm cho một s* câu hỏi ca đoàn giám sát không có người trả lời…); hậu giám sát (các cơ
quan chưa ch động phản hồi về việc thực hiện các kết luận, kiến ngh…).
3
Đ*i với hoạt động giám sát tài chính công và NSNN ca HĐND và các cơ quan ca HĐND: (i)Tại một s*
đa phương, hoạt động giám sát trong lĩnh vực tài chính công và NSNN chưa được HĐND quan tâm
đúng mức; (ii) Hoạt động ca Ban Kinh tế ngân sách một s* đa phương chưa đạt được kỳ vọng, thiếu
tính ch động, sáng tạo, tích cực. Các báo cáo thẩm tra còn chưa sâu sắc, chưa có tính phản biện rõ
rệt, hoạt động giám sát còn mang tính hnh thức, công tác giám sát việc ban hành văn bản QPPL trong
lĩnh vực tài chính công và NSNN chưa được quan tâm đúng mức; (iii) Một s* hnh thức giám sát còn
đơn điệu, chưa phát huy hiệu quả; (iv) Việc thực hiện kiến ngh sau giám sát và thực hiện ngh quyết,
kết luận về chất vấn và trả lời chất vấn ca HĐND, Thường trực HĐND có nơi, có lúc chưa được quan
tâm đúng mức. Công tác theo dõi, đôn đ*c việc thực hiện kiến ngh sau giám sát chưa kp thời, hiệu
quả. Nguyên nhân là do: Các biểu HĐND và các Tổ đại biểu đôi khi chưa phát huy đầy đ vai trò, trách
nhiệm dẫn đến hiệu lực, hiệu quả và chất lượng giám sát chưa cao, đặc biệt là đ*i với giám sát tài chính
công; thiếu những thông tin toàn diện, cần thiết và tin cậy mang tính chuyên môn sâu làm căn cứ xem
xét, thảo luận, đánh giá và đưa ra quyết đnh; năng lực giám sát ca ch thể thực hiện quyền giám sát
còn hạn chế; việc ph*i hợp, khai thác thông tin, s* liệu ca các cơ quan liên quan còn rời rạc, thiếu ch
động và chưa đầy đ thông tin.
(4) Trên cơ sở phân tích xu hướng, yêu cầu đặt ra đ*i với giám sát tài chính công và NSNN; cũng như xác
đnh rõ quan điểm, mc tiêu về giám sát về tài chính công và NSNN; đề tài đề xuất 06 nhóm giải pháp
nhằm nâng cao hiệu quả, hiệu lực giám sát tài chính công và NSNN, c thể là: (i) Đẩy mạnh hơn nữa công
tác giám sát chi NSNN, trong đó có chi đầu tư công, bội chi ngân sách và mức dư nợ chính ph, các quỹ
tài chính có nguồn g*c từ ngân sách. Đặc biệt là nâng cao tính hiệu lực, hiệu quả trong hoạt động ca
Qu*c hội, HĐND, nhất là trong hoạt động giám sát về tài chính công và NSNN; (ii) Tích cực trưng cầu
giám đnh, mời chuyên gia tư vấn, thu thập thông tin, tiếp xúc, trao đổi với người có liên quan về những
vấn đề mà đoàn giám sát xét thấy cần thiết.; (iii) Tăng cường hơn nữa việc hiện đại hóa, ứng dng công
nghệ thông tin trong hoạt động giám sát; (iv) Đưa việc thực hiện các kết luận giám sát là tiêu chí để xem
xét, đánh giá thi đua, khen thưởng, kỷ luật; (v) Đổi mới cách thức hoạt động, tuyên truyền để mọi tầng lớp
liên quan dễ theo dõi, đóng góp ý kiến đ*i với hoạt động ca Qu*c hội và chính quyền đa phương; (vi)
Nâng cao chất lượng công tác tham mưu, phc v hậu cần, bảo đảm chất lượng ca kế hoạch, đề cương
giám sát. Bên cạnh đó, đề tài cũng đ) đưa ra điều kiện nhằm thực hiện hiệu quả các giải pháp nâng cao
hiệu quả, hiệu lực giám sát tài chính công và NSNN ở Việt Nam.
5. Thông tin nghiệm thu và lưu trữ
- Nghiệm thu: Đề tài đ) được Hội đồng Tư vấn đánh giá, nghiệm thu thông qua (Quyết đnh s*
2026/QĐ-BTC ngày 22/9/2023 ca Bộ Tài chính về việc thành lập Hội đồng Tư vấn đánh giá, nghiệm
thu nhiệm v KHCN cấp Bộ năm 2022).
- Lưu trữ: Đề tài được đóng quyển, lưu trữ tại thư viện Viện Chiến lược và Chính sách tài chính./.
4