Cơ sở khoa học và thực tiễn giám sát tài chính công và ngân sách nhà nước ở Việt Nam
- Đơn v ch tr: Viện Chiến lược và Chính sách tài chính
- Ch nhiệm nhiệm v: TS. Đào Mai Phương
- Năm giao nhiệm v: 2022 M) s*: BTC/ĐT/2022-40
1. Tính c!p thi#t c$a v!n đ& nghiên c(u
Giám sát nói chung, giám sát tài chính công và ngân sách nhà nước (NSNN) nói riêng là một trong những
chức năng quan trọng ca Qu*c hội, Hội đồng nhân dân (HĐND) nhằm bảo đảm việc thu, chi, cân đ*i
NSNN bền vững, hiệu quả, phc v phát triển kinh tế - x) hội (KT-XH) ca đất nước và đa phương, tăng
cường trách nhiệm giải trnh, sự tham gia ca cộng đồng. Việc giám sát tài chính công và NSNN một cách
chặt chẽ, khoa học với hiệu lực, hiệu quả cao đang ngày càng trở nên cấp thiết hơn, đặc biệt là trong b*i
cảnh cân đ*i NSNN còn nhiều khó khăn do bội chi ngân sách có xu hướng tăng cao.
Tuy nhiên, về mặt khoa học, chưa có công trnh nghiên cứu chuyên sâu về giám sát tài chính công và
NSNN dưới lăng kính ca Qu*c hội và HĐND, đi sâu nghiên cứu về các nguyên tắc, tiêu chí, hnh thức
giám sát gắn với đặc điểm ca từng ch thể c thể ca hoạt động giám sát. Còn về mặt thực tiễn, trong
những nhiệm kỳ gần đây, hiệu quả hoạt động giám sát nói chung và giám sát tài chính công, NSNN nói
riêng ca Qu*c hội, HĐND đ) được tăng cường rõ rệt. Tuy nhiên, việc giám sát tài chính công và NSNN
ca Qu*c hội, HĐND vẫn còn gặp nhiều khó khăn, vướng mắc, bất cập; hoạt động còn mang tính hnh
thức, chưa thực chất. Việc giám sát ch yếu là lắng nghe các đa phương, cơ quan, tổ chức báo cáo;
triển khai giám sát tại cơ sở cũng ch yếu do đ*i tượng chu sự giám sát b* trí nên thông tin còn thiếu
tính khách quan, ph thuộc nhiều vào đ*i tượng b giám sát; thậm chí còn có tnh trạng nể nang, né
tránh; chưa phát huy đầy đ vai trò và trách nhiệm ca Qu*c hội, HĐND, dẫn đến hiệu lực, hiệu quả và
chất lượng giám sát chưa cao. Kết quả sau giám sát (hậu giám sát) chưa được chú trọng nên nhiều
kiến ngh ca đoàn giám sát chưa được giải quyết, làm giảm ý nghĩa, hiệu quả ca hoạt động này... Một
trong những nguyên nhân ch yếu dẫn đến thực trạng nêu trên là hành lang pháp lý còn chưa đầy đ,
chưa chặt chẽ; năng lực giám sát ca đại biểu dân cử (đại biểu Qu*c hội - ĐBQH và đại biểu HĐND)
còn hạn chế và công tác triển khai tổ chức còn chưa t*t; sự gắn kết giữa các cơ quan ca Qu*c hội và
HĐND trong việc giám sát nói chung và giám sát NSNN nói riêng còn lỏng lẻo, chưa có những cách làm
mang tính đột phá. V vậy, việc nghiên cứu đề tài “Cơ sở khoa học và thực tiễn giám sát tài chính công
và ngân sách nhà nước ở Việt Nam” là cần thiết nhằm góp phần đánh giá tổng thể về lý luận khoa học,
thực tiễn công tác giám sát ca cơ quan dân cử (Qu*c hội và HĐND) đ*i với tài chính công và NSNN,
từ đó đề xuất các giải pháp bảo đảm tính đồng bộ, khả thi nâng cao hiệu quả, hiệu lực giám sát tài chính
công ở Việt Nam.
2. M,c tiêu nghiên c(u
Trên cơ sở hệ th*ng hóa những vấn đề lý luận về giám sát tài chính công và NSNN; phân tích thực
trạng giám sát tài chính công và NSNN ở Việt Nam; đề tài đề xuất các giải pháp nhằm nâng cao hiệu
quả, hiệu lực giám sát tài chính công và NSNN ở Việt Nam.
3. Đ/i tư0ng và ph1m vi nghiên c(u
- Đ*i tượng nghiên cứu: Giám sát tài chính công và NSNN.
- Phạm vi nghiên cứu: Đề tài phân tích về hoạt động giám sát tài chính công và NSNN do cơ quan nhà
nước ở Trung ương và đa phương thực hiện, hai ch thể giám sát là Qu*c hội và HĐND. Khảo cứu
1
kinh nghiệm qu*c tế và thực tiễn ở Việt Nam. Dữ liệu nghiên cứu thực tiễn từ khi áp dng Luật NSNN
năm 2015 hiện hành, các Luật Tổ chức bộ máy nhà nước, Luật Hoạt động giám sát ca Qu*c hội và
HĐND năm 2015 và một s* luật khác có liên quan trong giai đoạn 2017 - 2023.
4. K#t quả nghiên c(u
(1) Đề tài đ) tổng quan cơ sở lý luận về tài chính công và NSNS, giám sát tài chính công và NSNN. Qua
đó, giám sát tài chính công được hiểu là việc ch thể có thẩm quyền theo dõi, đánh giá hoạt động các
cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan trong việc thực hiện các quy đnh ca pháp luật về hoạt động
thu, chi bằng tiền ca Nhà nước, thông qua việc thực hiện các chức năng, nhiệm v ca Nhà nước,
trong đó có việc cung cấp hàng hóa, dch v công cho x) hội. Trong đó, giám sát NSNN là việc ch thể
có thẩm quyền theo dõi, đánh giá hoạt động các cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan trong việc thực
hiện các quy đnh ca pháp luật về tài chính ngân sách khi xây dựng dự toán, thực hiện dự toán và
quyết toán NSNN và quản lý các nguồn tài chính công khác. Giám sát tập trung vào một s* nội dung
như: Thu NSNN thực hiện theo luật và các ngh quyết ca cơ quan quyền lực nhà nước (Qu*c hội và
HĐND); chi NSNN; bội chi NSNN (gồm bội chi ngân sách trung ương và bội chi ngân sách đa phương);
vay bù đắp bội chi, vay trả nợ g*c, quản lý nợ công, các quỹ tài chính nhà nước ngoài ngân sách. Bên
cạnh đó, hnh thức giám sát là biểu hiện bề ngoài ca hoạt động giám sát, ch yếu phản ánh cách thức
và trnh tự tổ chức các hoạt động giám sát. Về cơ bản, hnh thức giám sát tài chính công và NSNN cũng
tuân theo thông lệ chung, nhưng được biểu hiện thông qua việc xem xét báo cáo công tác ca cơ quan
hoặc thẩm tra báo cáo, giám sát văn bản quy phạm pháp luật (QPPL), thành lập đoàn giám sát, tổ chức
chất vấn hoặc giải trnh, điều trần, giám sát việc thực hiện khiếu nại, t* cáo và kiến ngh ca công dân.
Để bảo đảm việc giám sát được thực thi theo đúng quy đnh pháp luật, tránh được các hạn chế, bất cập,
các cơ quan ca Qu*c hội, HĐND (ch thể tiến hành giám sát) khi tiến hành giám sát, đề tài cũng đ)
làm rõ ra các tiêu chí c thể đ*i với ch thể tiến hành giám sát và đ*i với đ*i tượng chu sự giám sát.
Ngoài ra, do giám sát được tiến hành bởi nhiều ch thể, với nhiều nội dung giám sát, liên quan nhiều
đến hoạt động và thậm chí là cả lợi ích kinh tế ca các đ*i tượng chu sự giám sát nên giám sát cần
phải tuân theo các nguyên tắc nhất đnh. Điều này còn giúp ngăn chặn tnh trạng tùy tiện, có quá nhiều
đoàn giám sát dẫn đến tnh trạng “phiền nhiễu”, ảnh hưởng đến các cơ quan, tổ chức chu sự giám sát,
gây t*n kém NSNN…
(2) Đề tài đ) nghiên cứu, phân tích kinh nghiệm qu*c tế về giám sát ca Qu*c hội đ*i với tài chính công
và NSNN, trong đó thực hiện giám sát các sắc thuế, góp phần cải thiện cơ cấu thu NSNN (Malaysia,
Trung Qu*c, Ấn Độ, Hoa Kỳ, giám sát đầu tư công (Trung Qu*c, Pháp), giám sát các quỹ tài chính nhà
nước ngoài ngân sách (Nhật Bản, Trung Qu*c), giám sát việc bù đắp bội chi NSNN. Để thực hiện chức
năng giám sát tài chính công và NSNN, Qu*c hội/Ngh viện một s* nước trên thế giới đều thông qua các
hnh thức tổ chức thực hiện giám sát thông qua Thanh tra Qu*c hội, giám sát thông qua văn bản báo
cáo, giám sát thông qua hoạt động chất vấn, tổ chức đoàn giám sát thực tế. Bên cạnh đó, đề tài cũng
nghiên cứu kinh nghiệp qu*c tế về hoạt động giám sát ca HĐND đ*i với tài chính công và NSNN theo
các mô hnh chính quyền đa phương (mô hnh ca các nước trong hệ th*ng pháp luật Anh, Hoa Kỳ; mô
hnh kết hợp giữa hai cơ chế phân quyền và tản quyền cho các nước thuộc hệ th*ng lc đa như Pháp,
Đức; mô hnh chính quyền đa phương ca Nhà nước Xô Viết và các nước XHCN trước đây); đồng thời,
theo hoạt động giám sát ca HĐND (Anh, Trung Qu*c...). Qua nghiên cứu kinh nghiệm qu*c tế, đề tài
đ) rút ra được 06 bài học cho Việt Nam: (i) Chính sách thu ngân sách luôn được coi trọng trong giám
sát tài chính công, đặc biệt là thu thuế giá tr gia tăng v s* thu chiếm tỷ trọng lớn trong tổng s* thu ngân
2
sách ca nhiều nước, bao gồm các nước phát triển và nước đang phát triển; (ii) Giám sát đầu tư công
ca cơ quan dân cử, đặc biệt là giám sát quá trnh lập kế hoạch đầu tư công, yếu t* về quản lý hiệu quả
KT-XH, cần được xác đnh là then ch*t và quan trọng nhất; (iii) Kiểm soát chi tiêu, hạn chế bội chi ngân
sách và tiến tới cân bằng thu - chi, từng bước giảm dư nợ chính ph xu*ng mức an toàn là m*i quan
tâm hàng đầu ca Chính ph nhiều nước, có nhiều giải pháp đ) được triển khai. Đây là kinh nghiệm mà
Việt Nam có thể nghiên cứu áp dng để xác đnh mức bội chi ngân sách hằng năm hợp lý; đảm bảo khả
năng trả nợ khi đến hạn; tỷ lệ nợ chính ph, nợ công ở mức an toàn, góp phần ổn đnh kinh tế vĩ mô; (iv)
Giám sát các quỹ tài chính có nguồn g*c từ ngân sách; (v) Chú trọng vai trò ca Qu*c hội (hoặc Ngh
viện), HĐND (hoặc Hội đồng vùng) trong giám sát về tài chính công và NSNN; (vi) Thực hiện các kết
luận, kiến ngh sau giám sát. Đây là công việc có ý nghĩa rất lớn, quyết đnh hiệu lực, hiệu quả ca hoạt
động giám sát.
(3) Đề tài đ) phân tích, đánh giá thực trạng quy đnh pháp luật về giám sát tài chính công và NSNN, hoạt
động giám sát tài chính công và NSNN tại Việt Nam. Qua đó cho thấy, các quy đnh ca pháp luật về giám
sát tài chính công, NSNN đ) bảo đảm tính khoa học, với nhiều hnh thức giám sát ca các ch thể, như
xem xét báo cáo công tác, thẩm tra báo cáo, giám sát văn bản QPPL, tổ chức đoàn giám sát…; đ) giúp
cho hoạt động giám sát được tiến hành đa dạng và thực hiện tại nhiều thời điểm khác nhau. Về thực trạng
giám sát tài chính công và NSNN: (1) Đ*i với Qu*c hội và các cơ quan ca Qu*c hội, trong thời gian qua,
Qu*c hội, Ủy ban Thường v Qu*c hội (UBTVQH), Ủy ban Tài chính - Ngân sách đ) thành lập nhiều đoàn
giám sát về tài chính công và NSNN. Qua đó, giúp Qu*c hội nắm bắt tiến độ triển khai các luật, ngh quyết
ca Qu*c hội, UBTVQH, đặc biệt là giúp Qu*c hội có thể đánh giá khả năng ca Chính ph, các bộ, ngành
và đa phương hoàn thành nhiệm v theo kế hoạch để kp thời có biện pháp điều chỉnh; (2) Đ*i với HĐND
và các cơ quan ca HĐND, việc giám sát đ) tuân th tiêu chí, nguyên tắc, bảo đảm sự phong phú, đa
dạng về tính chất, nội dung, phạm vi (quy mô), hnh thức ca giám sát. Trên thực tế, HĐND đ) ngày càng
chú trọng và ch động hơn trong việc xem xét, quyết đnh và giám sát tnh hnh thực hiện các vấn đề quan
trọng ca đa phương, trong đó có vấn đề tài chính - ngân sách, đóng góp tích cực vào việc nâng cao hiệu
quả và chất lượng tăng trưởng kinh tế, nâng cao tiềm lực tài chính, cải thiện và đẩy mạnh chất lượng
nhiều mặt đời s*ng KT-XH; tăng cường sự ph*i hợp giữa các cơ quan HĐND với các cơ quan ca y ban
nhân dân, nhất là trong việc thảo luận, tm kiếm giải pháp phát triển kinh tế, giải quyết các vấn đề x) hội và
khó khăn về nguồn tài chính nói chung và tài chính công, NSNN nói riêng. Bên cạnh các kết quả đạt được,
đề tài cũng đ) chỉ ra một s* tồn tại, hạn chế và nguyên nhân trong giám sát tài chính công và NSNN. C
thể như sau:
Đ*i với hoạt động giám sát tài chính công và NSNN ca Qu*c hội: (i) Kết quả giám sát đôi khi còn hnh
thức, chung chung. Các nhận đnh chưa chỉ rõ các nguyên nhân tồn tại, trách nhiệm cá nhân đ*i với tài
chính công và NSNN; (ii) Các kết luận, kiến ngh giám sát chưa thực sự là một kênh thông tin hữu hiệu
để tạo sự “đột phá” trong việc hoàn thiện thể chế, đặc biệt là xây dựng các luật về tài chính công và
NSNN; (iii) Kết quả giám sát tài chính công và NSNN chưa được các cơ quan hữu quan và dư luận x)
hội quan tâm nhiều; (iv) Công tác tổ chức giám sát còn cồng kềnh. Nguyên nhân là do ngay từ công tác
chuẩn b giám sát (việc ph*i hợp cử cán bộ tham gia đoàn giám sát (đ*i với các bộ, ngành trung ương)
nhiều khi chưa đúng thành phần, người tham gia không am hiểu chuyên môn sâu, dẫn đến không nắm
bắt được tnh hnh thực tế…); quá trnh giám sát (đ*i tượng chu sự giám sát không mời đ, không đúng
thành phần, làm cho một s* câu hỏi ca đoàn giám sát không có người trả lời…); hậu giám sát (các cơ
quan chưa ch động phản hồi về việc thực hiện các kết luận, kiến ngh…).
3
Đ*i với hoạt động giám sát tài chính công và NSNN ca HĐND và các cơ quan ca HĐND: (i)Tại một s*
đa phương, hoạt động giám sát trong lĩnh vực tài chính công và NSNN chưa được HĐND quan tâm
đúng mức; (ii) Hoạt động ca Ban Kinh tế ngân sách một s* đa phương chưa đạt được kỳ vọng, thiếu
tính ch động, sáng tạo, tích cực. Các báo cáo thẩm tra còn chưa sâu sắc, chưa có tính phản biện rõ
rệt, hoạt động giám sát còn mang tính hnh thức, công tác giám sát việc ban hành văn bản QPPL trong
lĩnh vực tài chính công và NSNN chưa được quan tâm đúng mức; (iii) Một s* hnh thức giám sát còn
đơn điệu, chưa phát huy hiệu quả; (iv) Việc thực hiện kiến ngh sau giám sát và thực hiện ngh quyết,
kết luận về chất vấn và trả lời chất vấn ca HĐND, Thường trực HĐND có nơi, có lúc chưa được quan
tâm đúng mức. Công tác theo dõi, đôn đ*c việc thực hiện kiến ngh sau giám sát chưa kp thời, hiệu
quả. Nguyên nhân là do: Các biểu HĐND và các Tổ đại biểu đôi khi chưa phát huy đầy đ vai trò, trách
nhiệm dẫn đến hiệu lực, hiệu quả và chất lượng giám sát chưa cao, đặc biệt là đ*i với giám sát tài chính
công; thiếu những thông tin toàn diện, cần thiết và tin cậy mang tính chuyên môn sâu làm căn cứ xem
xét, thảo luận, đánh giá và đưa ra quyết đnh; năng lực giám sát ca ch thể thực hiện quyền giám sát
còn hạn chế; việc ph*i hợp, khai thác thông tin, s* liệu ca các cơ quan liên quan còn rời rạc, thiếu ch
động và chưa đầy đ thông tin.
(4) Trên cơ sở phân tích xu hướng, yêu cầu đặt ra đ*i với giám sát tài chính công và NSNN; cũng như xác
đnh rõ quan điểm, mc tiêu về giám sát về tài chính công và NSNN; đề tài đề xuất 06 nhóm giải pháp
nhằm nâng cao hiệu quả, hiệu lực giám sát tài chính công và NSNN, c thể là: (i) Đẩy mạnh hơn nữa công
tác giám sát chi NSNN, trong đó có chi đầu tư công, bội chi ngân sách và mức dư nợ chính ph, các quỹ
tài chính có nguồn g*c từ ngân sách. Đặc biệt là nâng cao tính hiệu lực, hiệu quả trong hoạt động ca
Qu*c hội, HĐND, nhất là trong hoạt động giám sát về tài chính công và NSNN; (ii) Tích cực trưng cầu
giám đnh, mời chuyên gia tư vấn, thu thập thông tin, tiếp xúc, trao đổi với người có liên quan về những
vấn đề mà đoàn giám sát xét thấy cần thiết.; (iii) Tăng cường hơn nữa việc hiện đại hóa, ứng dng công
nghệ thông tin trong hoạt động giám sát; (iv) Đưa việc thực hiện các kết luận giám sát là tiêu chí để xem
xét, đánh giá thi đua, khen thưởng, kỷ luật; (v) Đổi mới cách thức hoạt động, tuyên truyền để mọi tầng lớp
liên quan dễ theo dõi, đóng góp ý kiến đ*i với hoạt động ca Qu*c hội và chính quyền đa phương; (vi)
Nâng cao chất lượng công tác tham mưu, phc v hậu cần, bảo đảm chất lượng ca kế hoạch, đề cương
giám sát. Bên cạnh đó, đề tài cũng đ) đưa ra điều kiện nhằm thực hiện hiệu quả các giải pháp nâng cao
hiệu quả, hiệu lực giám sát tài chính công và NSNN ở Việt Nam.
5. Thông tin nghiệm thu và lưu trữ
- Nghiệm thu: Đề tài đ) được Hội đồng Tư vấn đánh giá, nghiệm thu thông qua (Quyết đnh s*
2026/QĐ-BTC ngày 22/9/2023 ca Bộ Tài chính về việc thành lập Hội đồng Tư vấn đánh giá, nghiệm
thu nhiệm v KHCN cấp Bộ năm 2022).
- Lưu trữ: Đề tài được đóng quyển, lưu trữ tại thư viện Viện Chiến lược và Chính sách tài chính./.
4
