Nghiên cứu cơ chế tài chính đối với giao dịch tín chỉ giảm phát thải thông qua nỗ lực hạn
chế mất rừng và suy thoái rừng ở Việt Nam
- Đơn v ch tr: Vụ Pháp chế
- Ch nhim nhim vụ: TS. Tô Nguyễn Cẩm Anh
- Năm giao nhim vụ: 2023 M+ s-: BTC/ĐT/2023-27
1. Tính cấp thiết c.a vấn đ/ nghiên cứu
Biến đổi khí hậu (BĐKH) đang diễn ra ngày càng nghiêm trọng, gia tăng về s- lượng và mức độ
phức tạp ca các thảm hoạ thiên nhiên, ảnh hưởng nghiêm trọng đến đời s-ng, kinh tế, x+ hội và
môi trường. Phát thải khí nhà kính (KNK) là một trong những nguyên nhân chính dẫn đến BĐKH
nên giảm phát thải KNK trở thành ưu tiên hàng đầu ca mỗi qu-c gia. Vit Nam luôn tích cực triển
khai các hoạt động và đưa ra các cam kết giảm phát thải qua vic phê duyt tham gia Thoả thuận
Paris năm 2016 và đ trnh Đóng góp do qu-c gia tự quyết đnh (NDC) lên Công ước khung về
BĐKH (UNFCC) năm 2020, cập nhật năm 2022, đưa ra mức giảm phát thải KNK là 15,8% bằng
nguồn lực trong nước và 43,5% với sự hỗ trợ qu-c tế tính đến năm 2030. Tại Hội ngh các bên
tham gia Công ước khung ca Liên hợp qu-c năm 2021 (COP 26), Th tướng Chính ph đ+ đưa ra
cam kết mạnh mẽ phấn đấu đạt net Zero vào năm 2050. Để đạt được mục tiêu giảm phát thải, Vit
Nam đ+ thực hin các bin pháp giảm phát thải KNK từ sớm và đạt được một s- kết quả đáng kể
trong các lĩnh vực năng lượng, giao thông vận tải, nông nghiêp, sử dụng đất, thay đổi sử dụng đất
và lâm nghip (LULUCF). Tại Hợp phần giảm nhẹ phát thải KNK theo NDC cập nhật năm 2022,
Vit Nam cũng đưa ra các bin pháp giảm nhẹ phát thải KNK giai đoạn 2021 - 2030 trong các lĩnh
vực: Lĩnh vực năng lượng, nông nghip, chất thải, sử dụng đất, LULUCF, các quá trnh công
nghip (IP). Các bin pháp này được đưa ra trên cơ sở kch bản phát triển thông thường (BAU) và
các nguồn phát thải/bể hấp thụ KNK được xác đnh cho các lĩnh vực năng lượng (bao gồm năng
lượng trong giao thông vận tải), nông nghip, LULUCF, chất thải và các quá trnh công nghip.
Thực tiễn, Vit Nam cũng đang đàm phán một s- thỏa thuận chi trả giảm phát thải cho các dự án
khác như: Dự án tại 5 tỉnh vùng Tây Nguyên và 6 tỉnh vùng Nam Trung bộ chuyển nhượng cho
Liên minh giảm 1 REDD+ là sáng kiến qu-c tế trong khuôn khổ công ước khung ca Liên hợp qu-c
về BĐKH (UNFCCC). Đóng góp do qu-c gia cập nhật năm 2022 ca Vit Nam phát thải thông qua
tăng cường tài chính lâm nghip (LEAF) y thác qua Tổ chức Tăng cường tài chính lâm nghip
(Emergent) với dự kiến chuyển nhượng 5,15 triu tấn CO2tđ trong giai đoạn 2022 - 2026 với giá dự
kiến 10 USD/tấn CO2tđ; Dự án chi trả kết quả thực hin Giảm phát thải KNK thông qua hạn chế
mất rừng và suy thoái rừng, bảo tồn, nâng cao trữ lượng các-bon và quản lý bền vững tài nguyên
rừng (REDD+) năm 2014 do JICA ch tr trnh Quỹ GCF với tổng s- tiền chi trả dự kiến t-i thiểu là
50 triu USD tại các tỉnh miền núi phía Bắc và duyên hải Nam Trung bộ. Theo đó, hoạt động
chuyển nhượng kết quả giảm phát thải từ nỗ lực hạn chế mất rừng và suy thoái rừng, bao gồm
giao dch các tín chỉ giảm phát thải từ nỗ lực hạn chế mất rừng và suy thoái rừng đang được quan
tâm tại Vit Nam, đặc bit là từ kh-i tư nhân và các đa phương có rừng. Tuy nhiên, vic thiếu hụt
1
cơ sở pháp lý quy đnh về cơ chế tài chính, cơ chế chia sẻ đồng lợi ích trong vic triển khai thực
hin chuyển nhượng các kết quả này gặp nhiều khó khăn. Vic giao dch chuyển nhượng các kết
quả giảm phát thải từ nỗ lực hạn chế mất rừng và suy thoái rừng vẫn trên cơ sở tự nguyn ca các
bên thông qua các Thoả thuận ERPA và Thoả thuận song phương. Đây là nội dung mới, chưa có
quy đnh trong h th-ng pháp luật Vit Nam, nên vic quản lý tài chính hoặc chính sách tài chính
(CSTC) áp dụng cho các giao dch này cũng chưa có quy đnh cụ thể, đặc bit đ-i với các giao
dch, chuyển nhượng kết quả giảm phát thải từ hạn chế mất rừng và suy thoái rừng từ rừng tự
nhiên hoặc dự án được đầu tư, thực hin bằng nguồn ngân sách nhà nước (NSNN)/có một phần
tiền đầu tư thực hin có nguồn g-c từ NSNN. Do đó, vic thực hin đề tài “Nghiên cứu cơ chế tài
chính đ-i với giao dch tín chỉ giảm phát thải thông qua nỗ lực hạn chế mất rừng và suy thoái rừng
ở Vit Nam” là cần thiết, có ý nghĩa lý luận và thực tiễn.
2. M2c tiêu nghiên cứu
Đề tài nghiên cứu, đề xuất cơ chế, CSTC đ-i với giao dch tín chỉ giảm phát thải từ REDD+ hướng
tới thúc đẩy hoạt động giao dch tín chỉ giảm phát thải KNK và quản lý, sử dụng nguồn thu từ giao
dch giảm phát thải KNK thông qua hoạt động hạn chế mất rừng và suy thoái rừng.
3. Đối tư6ng và phạm vi nghiên cứu
- Đ-i tượng nghiên cứu: Cơ chế tài chính đ-i với giao dch tín chỉ giảm phát thải thông qua nỗ lực
hạn chế mất rừng và suy thoái rừng.
- Phạm vi nghiên cứu: Đề tài nghiên cứu cơ chế tài chính đ-i với giao dch tín chỉ giảm phát thải
thông qua nỗ lực hạn chế mất rừng và suy thoái rừng, tập trung vào các chính sách thu, chi tài
chính đ-i với giao dch giảm phát thải từ REDD+ và cơ chế chia sẻ lợi ích từ nguồn thu ca các
giao dch này trong giai đoạn 2009 - 2023.
4. Kết quả nghiên cứu
(1) Đề tài đ+ phân tích những vấn đề chung về giao dch tín chỉ giảm phát thải thông qua nỗ lực hạn
chế mất rừng và suy thoái rừng. Trong đó, mất rừng và suy thoái rừng xảy ra khi các h sinh thái
rừng mất đi các chức năng v-n có ca mnh cũng như mất đi chức năng cung cấp hàng hóa, dch
vụ quan trọng cho con người và thiên nhiên. Khi mất rừng hoặc suy thoái rừng sẽ làm phát thải khí
CO2 vào khí quyển, làm gia tăng tnh trạng BĐKH. Đây là nguyên nhân gây ra sự nóng lên ca
toàn cầu với đóng góp gần 20% tổng lượng phát thải KNK hằng năm. Trên thực tế, các loại KNK
khác gây ra hiu ứng nhà kính sẽ được quy đổi tương đương sang CO2 để xác nhận và giao dch;
trong đó, tín chỉ các-bon từ rừng là chứng nhận có thể giao dch thương mại và thể hin quyền phát
thải một tấn CO2 hoặc một tấn CO2 tương đương. Các phương thức giao dch tín các-bon gồm:
Cơ chế trao đổi theo quy đnh tại Thỏa thuận Paris; giao dch tín chỉ giảm phát thải REDD+ trên th
trường cacbon nội đa; giao dch tín chỉ giảm phát thải từ nỗ lực hạn chế mất rừng và suy thoái
rừng trên th trường tự nguyn.
Bên cạnh đó, đề tài cũng đ+ h th-ng lý luận chung về CSTC đ-i với giao dch tín chỉ giảm phát thải
từ nỗ lực hạn chế mất rừng và suy thoái rừng gồm: (i) Chính sách chi NSNN, như chi phí thực hin
(bao gồm phí cho vic giám sát, đánh giá, xây dựng chính sách mới, đào tạo nguồn nhân lực, chi
trả tiền lương, đi lại), chi phí giao dch. Đây là những chi phí liên quan đến vic thực hin các giao
2
dch thương mại như chi phí để ký hợp đồng, bán tín chỉ các-bon trên thế giới hay họp thương
thảo, đàm phán giữa người mua và người bán; chi phí cơ hội khi xem xét các vấn đề về lợi ích và
thit hại khi thay thế một loại hnh sử dụng đất; các chi phí khác như: Chi phí đăng ký tài khoản,
duy tr tài khoản trên h th-ng đăng ký, quản lý tín chỉ các-bon được công nhận, chi phí phát sinh
trên mỗi giao dch tín chỉ giảm phát thải thành công, chi phí x+ hội khi tính toán chi phí phải bỏ ra để
thực hin chương trnh khi thiết kế h th-ng chia sẻ lợi ích; (ii) Chính sách thu NSNN: Tín chỉ giảm
phát thải được giao dch tạo nguồn thu thêm cho các dự án để bổ sung tài chính tái đầu tư cho các
hoạt động REDD+ và hỗ trợ sinh kế cho người dân, bên cạnh các lợi ích lâm nghip, lợi ích từ sản
phẩm dch vụ kèm theo rừng, đây có thể là quy đnh cụ thể về thuế thu nhập doanh nghip, thuế
thu nhập cá nhân, thuế giá tr gia tăng hay các khoản phí, l phí phát sinh từ các giao dch; (iii)
Chính sách quản lý, nguồn thu từ giao dch tín chỉ giảm phát thải từ mất rừng và suy thoái rừng
gồm: Chuyển về NSNN hoặc chuyển tới một bộ ngành cụ thể để quản lý, chuyển tới Quỹ y thác
môi trường độc lập, chuyển tới bên trung gian th trường hoặc NGO để quản lý. Chính sách sử
dụng nguồn thu từ giao dch tín chỉ giảm phát thải từ mất rừng và suy thoái rừng gồm: Sử dụng
nguồn thu về NSNN và sử dụng nguồn thu ngoài NSNN.
(2) Qua nghiên cứu kinh nghim ca một s- qu-c gia (như Costa Rica, Brazil, Madagascar và
Indonesia), đề tài rút ra bài học cho Vit Nam: (i) Vic xác đnh chế độ sở hữu, sử dụng đất rừng là
cần thiết, quyền sở hữu tín chỉ các-bon rừng thường gắn liền với quyền sử dụng đất để khuyến
khích người dân có trách nhim trong bảo v rừng và có các sáng kiến thu về lợi ích, đồng thời, dễ
dàng trong vic quản lý; (ii) Trên cơ sở tnh hnh kinh tế - x+ hội, văn hóa, quy đnh hin hành ca
từng qu-c gia mà có thể lựa chọn các hnh thức mua bán quyền phát thải phù hợp để t-i ưu hóa lợi
ích thu được từ các giao dch mà vẫn khuyến khích người dân tạo tín chỉ và thực hin mua bán trên
th trường. Từ đó, cần nghiên cứu, ban hành các chính sách phù hợp để tạo cơ chế mua bán mà
vẫn có thể quản lý chặt chẽ và hiu quả; (iii) Quy đnh về áp thuế cần được nghiên cứu áp dụng.
Qua bài học ca Indonesia và nhiều qu-c gia đang áp dụng các công cụ đnh giá các-bon nhằm
ngăn chặn tnh trạng rò rỉ các-bon, vic nghiên cứu cơ chế để đánh thuế các hoạt động giao dch
tín chỉ, trong đó bao gồm lĩnh vực về REDD+ để thực hin vai trò quản lý và ứng phó với các cơ
chế, chương trnh ca các nước, khu vực khác là quan trọng; (iv) Vic huy động, quản lý nguồn thu
và phân bổ lợi ích từ các hoạt động này đ+ được nhiều qu-c gia nghiên cứu, ban hành cơ chế và
triển khai thực hin. Quy đnh về ghi thu, ghi chi cần xác đnh rõ, phạm vi nguồn thu cũng như là cơ
quan thực hin quản lý và th tục triển khai. Ngoài ra, đ-i với cơ chế chi, cần xem xét, cân nhắc
các đ-i tượng được hưởng lợi ích từ REDD+ để tính toán tỷ l phân bổ hợp lý nhằm khuyến khích
được các đ-i tượng tham gia hoạt động REDD+, đưa ra các sáng kiến chất lượng, hiu quả; (v)
Ban hành, xây dựng quy đnh về chia sẻ lợi ích từ nguồn thu giao dch tín chỉ giảm phát thải từ nỗ
lực hạn chế mất rừng và suy thoái rừng REDD+ là một dch vụ từ h sinh thái có thể so sánh như
dch vụ môi trường rừng; (vi) Nghiên cứu để áp dụng các CSTC khác gồm: CSTC ưu đ+i, hỗ trợ
hoạt động giao dch tín chỉ các-bon rừng và nghiên cứu thành lập quỹ tài chính thực hin các mục
tiêu khác nhau hỗ trợ giao dch tín chỉ giảm phát thải.
3
(3) Đề tài đ+ phân tích, đánh giá thực trạng giao dch tín chỉ giảm phát thải thông qua nỗ lực hạn
chế mất rừng và suy thoái rừng ở Vit Nam. Giao dch tín chỉ giảm phát thải một vấn đề mới ở Vit
Nam, nhiều chương trnh/dự án REDD+ đ+ xác nhận lượng lớn tín chỉ giảm phát thải và có khả
năng trao đổi, chuyển quyền các-bon. Vit Nam cũng bắt đầu tham gia một s- thoả thuận, đề án,
dự án thí điểm liên quan đến trao đổi tín chỉ giảm phát gồm: (i) Các giao dch tín chỉ giảm phát thải
từ hạn chế mất rừng đ+ được chi trả: Vit Nam tham gia Chương trnh chi trả dựa vào kết quả thực
hin REDD+ theo cơ chế Quỹ đ-i tác các-bon trong lâm nghip (FCPF) ca Ngân hàng Thế giới từ
năm 2011. Đến năm 2020, Thỏa thuận giảm phát thải vùng Bắc Trung bộ (ERPA) gồm các tỉnh
Thanh Hóa, Ngh An, Hà Tĩnh, Quảng Bnh, Quảng Tr và Thừa Thiên Huế giai đoạn 2018 - 2024
đ+ được ký và đây cũng là thoả thuận chi trả đầu tiên tại Vit Nam; (ii) Các giao dch tín chỉ giảm
phát thải từ hạn chế mất rừng và suy thoái rừng đang trong quá trnh đàm phán: Một trong những
dự án quan trọng Bộ Nông nghip và Phát triển nông thôn đang đàm phán là Thỏa thuận chi trả
giảm phát thải từ dự án giảm phát thải tại 05 tỉnh vùng Tây Nguyên và 06 tỉnh vùng Nam Trung bộ
bán cho Liên minh LEAF; (iii) Một s- đa phương/tỉnh đ+ ch động đề xuất Th tướng Chính ph
cho phép triển khai thí điểm dch vụ hấp thụ và lưu giữ các-bon ca rừng tại đa phương và đ+
được Th tướng Chính ph cho phép xây dựng Đề án thí điểm kinh doanh tín chỉ các-bon từ rừng
gồm các tỉnh Quảng Nam, Sơn La, Lào Cai, Ngh An, Đà Nẵng. Qua đó có thể thấy, Vit Nam có
môi trường đầu tư kinh doanh ổn đnh và nhận được sự quan tâm, hỗ trợ ca các cơ quan, tổ chức
qu-c tế đ-i với hoạt động giảm phát thải KNK và tăng trưởng xanh. Vit Nam đang trong quá trnh
nghiên cứu, xây dựng hoàn thin KKPL về th trường các-bon và giao dch tín chỉ các-bon nên
thuận lợi trong vic hoàn thin KKPL chung về th trường các-bon và giao dch tín chỉ các-bon và
xây dựng các quy đnh về dch vụ môi trường rừng đ-i với giảm phát thải từ hấp thu và lưu trữ các-
bon từ rừng. Vit Nam đ+ dần hnh thành và nghiên cứu hoàn thin quy đnh về tài chính cho hoạt
động giao dch tín chỉ giảm phát thải KNK và triển khai thí điểm quản lý cơ chế tài chính cho vic
chuyển nhượng các kết quả giảm phát thải từ hạn chế mất rừng và suy thoái rừng.
Bên cạnh đó, đề tài cũng chỉ ra một s- khó khăn vướng mắc như sự thiếu hụt trong quy đnh về tín
chỉ các-bon và sở hữu tín chỉ các-bon như thiếu các quy đnh về tài chính đ-i với các giao dch tín
chỉ các-bon rừng, quản lý nhà nước đ-i với các-bon rừng còn nhiều hạn chế. Những khó khăn này
xuất phát từ một s- nguyên nhân: Còn nhiều khoảng tr-ng trong KKPL, thể chế và quản lý, quy
đnh pháp lý và th tục hành chính chưa rõ ràng và còn chồng chéo. Những vấn đề như ai sở hữu
quyền các-bon rừng và quy trnh th tục đăng ký, phê duyt, giám sát và công nhận chứng chỉ với
chi phí giao dch cao chưa được quy đnh. Vic ký kết với các doanh nghip nước ngoài cần có quy
trnh sàng lọc chặt chẽ và hồ sơ phải do một tổ chức qu-c tế xác nhận. Vic phát hành tín chỉ cũng
gây nhiều khó khăn cho các tỉnh trong triển khai, kiến thức và năng lực thực hin các dự án các-
bon rừng ca các bên có liên quan còn hạn chế, sức ép tới rừng lớn trong khi áp lực chuyển đổi
rừng sang các mục đích khác vẫn còn cao...
(4) Trên cơ sở phân tích kinh nghim ca một s- nước, thực trạng khung khổ pháp luật tài chính
đ-i với giao dch tín chỉ giảm phát thải thông qua nỗ lực hạn chế mất rừng và suy thoái rừng ở Vit
Nam, b-i cảnh trong nước và qu-c tế ảnh hưởng đến vic hoàn thin khung khổ pháp luật tài chính
4
đ-i với hoạt động này, đề tài đề xuất các nhóm giải nhằm xây dựng và hoàn thin các CSTC cho
tín chỉ giảm phát thải từ rừng: (1) Quy đnh về chi NSNN: Cần rà soát lại quy đnh tại Luật NSNN và
quy đnh tại Luật Bảo v môi trường, Luật Lâm nghip để bổ sung các nội dung chi đ-i với hoạt
động về kiểm kê, xác minh và xác nhận tín chỉ giảm phát thải hoặc có quy đnh cụ thể về các khoản
chi liên quan đến hnh thành và giao dch tín chỉ giảm phát thải và nguồn chi trả; (2) Quy đnh về thu
NSNN: Cơ chế tài chính áp dụng cho các giao dch tín chỉ giảm phát thải từ REED+ thông qua các
thỏa thuận chi trả giảm phát thải ký với các bên đ-i tác nước ngoài/doanh nghip đ-i với kết quả
giảm phát thải từ phần rừng tự nhiên; cơ chế tài chính áp dụng đ-i với các giao dch tín chỉ giảm
phát thải từ REDD+ cho các đ-i tác, doanh nghip mà tín chỉ các-bon sẽ được chuyển giao hoàn
toàn cho bên mua, thực hin trên th trường tự nguyn cũng như trên sàn giao dch tín chỉ cácbon
trong nước. Trên cơ sở quy đnh cụ thể về xây dựng, quản lý tín chỉ các-bon nói chung và tín chỉ
các-bon từ rừng/REDD+, cơ quan có thẩm quyền rà soát lại quy đnh pháp luật hin hành về tài
chính, thuế, ngân sách, và các vấn đề có liên quan để sửa đổi, bổ sung, hoàn thin cho phù hợp.
Đồng thời căn cứ vào từng loại giao dch tín chỉ giảm phát thải từ REDD+ để quy đnh cơ chế quản
lý tài chính tương ứng; (3) Chính sách về sử dụng nguồn thu từ giao dch tín chỉ giảm phát thải từ
nỗ lực hạn chế mất rừng và suy thoái rừng: Bên cạnh xác đnh về quyền sở hữu và quản lý nguồn
thu từ bán tín chỉ các-bon, đ-i với kết quả giảm phát thải từ nỗ lực hạn chế mất rừng và suy thoái
rừng để được chi trả phải xác đnh và xây dựng được mô hnh và chính sách chia sẻ lợi ích tương
ứng. Tùy vào bên mua tín chỉ các-bon sẽ có những yêu cầu khác nhau về vấn đề chia sẻ lợi ích.
Do đó, cần quy đnh khung chính sách th-ng nhất trong nước về chia sẻ lợi ích đ-i với các dự
án/chương trnh giảm phát thải từ nỗ lực hạn chế mất rừng và suy thoái rừng. Đ-i với các giao dch
tín chỉ các-bon rừng thuộc nguồn thu ca ch rừng, vic chia sẻ lợi ích do ch sở hữu ch động
triển khai thực hin trên cơ sở cam kết mua bán tín chỉ các-bon/chuyển nhượng kết quả giảm phát
thải và thỏa thuẩn ca ch rừng với các bên liên quan trên cơ sở mức độ tham gia, đóng góp ca
các bên. Đ-i với các giao dch tín chỉ các-bon rừng/chuyển nhượng kết quả giảm phát thải thuộc
nguồn thu ca NSNN, cần xây dựng chính sách chung và hoàn thin mô hnh về chia sẻ lợi ích.
5. Thông tin nghiệm thu và lưu trữ
- Nghim thu: Đề tài đ+ được Hội đồng Tư vấn đánh giá, nghim thu thông qua (Quyết đnh s-
1220/QĐ-BTC ngày 31/5/2024 ca Bộ Tài chính về vic thành lập Hội đồng Tư vấn đánh giá,
nghim thu nhim vụ KHCN cấp Bộ năm 2023).
- Lưu trữ: Đề tài được đóng quyển, lưu trữ tại thư vin Vin Chiến lược và Chính sách tài chính./.
5