Quản trị doanh nghiệp do Nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ ở Việt Nam theo thông lệ quốc tế
- Đơn v ch tr: Cục Tài chính doanh nghiệp
- Ch nhiệm nhiệm vụ: ThS. Lê Xuân Minh
- Năm giao nhiệm vụ: 2022 M( s*: BTC/ĐT/2022-39
1. T)nh c*p thiết c+a v*n đề nghiên c-u
Tại Việt Nam, doanh nghiệp nhà nước (DNNN) có v trí, vai trò quan trọng, được khẳng đnh cả trong
ch trương, chính sách ca Đảng và Nhà nước lẫn trong thực tiễn. Hiệu quả hoạt động ca DNNN
mang tính quyết đnh để thực hiện các nhiệm vụ quan trọng, tiên phong, dẫn dắt, mở đường cho nền
kinh tế. Doanh nghiệp do Nhà nước nắm giữ 100% v*n điều lệ gồm các doanh nghiệp cung ứng sản
phẩm, dch vụ công ích thiết yếu cho x( hội; hoạt động trong lĩnh vực trực tiếp phục vụ qu*c phòng, an
ninh; hoạt động trong lĩnh vực độc quyền tự nhiên và các doanh nghiệp ứng dụng công nghệ cao, đầu
tư lớn, tạo động lực phát triển nhanh cho các ngành, lĩnh vực khác và nền kinh tế. Doanh nghiệp do Nhà
nước nắm giữ 100% v*n điều lệ cũng có những đặc thù riêng so với các loại hnh DNNN khác và càng
đặc thù hơn so với doanh nghiệp nói chung do tính chất sở hữu ca loại hnh doanh nghiệp này bởi một
“cổ đông” duy nhất là Nhà nước.
Quản tr đ*i với DNNN cũng là vấn đề mà Đảng và Nhà nước đang rất quan tâm và được thể hiện trong
Ngh quyết s* 12-NQ/TW ngày 3/6/2017 Hội ngh lần thứ năm Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa
XII, văn kiện Đại hội Đảng toàn qu*c lần thứ XIII ca Đảng. Chính ph cũng đ( ban hành Ngh quyết s*
68/NQ-CP ngày 12/5/2022 về tiếp tục đổi mới, nâng cao hiệu quả hoạt động và huy động nguồn lực ca
DNNN, trọng tâm là tập đoàn kinh tế, tổng công ty trong phát triển kinh tế - x( hội; theo đó quyết đnh
một trong những mục tiêu là: Đến năm 2025, phấn đấu 100% tập đoàn kinh tế, tổng công ty nhà nước
ứng dụng quản tr trên nền tảng s*, thực hiện quản tr doanh nghiệp (QTDN) tiệm cận với các nguyên
tắc quản tr ca Tổ chức Hiệp hội Các nước Phát triển Kinh tế (OECD). Trước đó, Th tướng Chính ph
đ( ký ban hành Quyết đnh s* 360/QĐ-TTg ngày 17/3/2022 phê duyệt Đề án “Cơ cấu lại DNNN, trọng
tâm là tập đoàn kinh tế, tổng công ty nhà nước giai đoạn 2021 - 2025”. Theo đó, một trong những quan
điểm, mục tiêu là “Nâng cao hiệu quả hoạt động và năng lực cạnh tranh ca DNNN trên nền tảng công
nghệ hiện đại, năng lực đổi mới sáng tạo, quản tr theo chuẩn mực qu*c tế, làm t*t vai trò dẫn dắt phát
triển các doanh nghiệp thuộc thành phần kinh tế khác nhằm huy động, phân bổ, sử dụng hiệu quả các
nguồn lực x( hội”. Tuy nhiên, thời gian qua, DNNN phát triển chưa tương xứng với nguồn lực đang nắm
giữ; chưa lớn mạnh như mong mu*n và yêu cầu đặt ra; chưa làm được một s* việc trong khả năng ca
mnh. Một trong những nguyên nhân chính đó là năng lực quản tr còn nhiều hạn chế, hoạt động quản tr
chưa thực sự hiệu quả. Nghquyết s* 12-NQ/TW ngày 3/6/2017 Hội ngh lần thứ năm Ban Chấp hành
Trung ương Đảng khóa XII về tiếp tục cơ cấu lại, đổi mới và nâng cao hiệu quả DNNN cũng đ( nêu rõ
hạn chế về vai trò ca DNNN: “Nhn chung, hiệu quả sản xuất kinh doanh và đóng góp ca nhiều DNNN
còn thấp, chưa tương xứng với nguồn lực Nhà nước đầu tư; nợ nần, thua lỗ, thất thoát lớn. Cơ chế
quản tr DNNN chậm được đổi mới, kém hiệu quả, chưa phù hợp với các thông lệ, chuẩn mực qu*c tế;
tính công khai, minh bạch còn hạn chế”. Để cải thiện hiệu quả hoạt động, nâng tầm v thế để DNNN
đóng vai trò dẫn dắt nền kinh tế th việc nâng cao quản tr, đặc biệt là đ*i với doanh nghiệp do nhà nước
nắm giữ 100% v*n điều lệ là cần thiết và dần tiệm cận với thông lệ qu*c tế. Do đó, việc lựa chọn nghiên
1
cứu về “Quản tr doanh nghiệp do Nhà nước nắm giữ 100% v*n điều lệ ở Việt Nam theo thông lệ qu*c
tế” có ý nghĩa cả về khoa học và thực tiễn.
2. M0c tiêu nghiên c-u
Đề tài nghiên cứu đánh giá tnh hnh quản tr công ty đ*i với doanh nghiệp do nhà nước nắm giữ 100%
v*n điều lệ theo thông lệ qu*c tế và đề xuất giải pháp nhằm thúc đẩy đổi mới quản tr công ty đ*i với các
doanh nghiệp do nhà nước nắm giữ 100% v*n điều lệ theo các nguyên tắc, chuẩn mực qu*c tế.
3. Đối tư3ng và ph4m vi nghiên c-u
- Đ*i tượng nghiên cứu: Thông lệ qu*c tế trong quản tr công ty đ*i với doanh nghiệp do Nhà nước nắm
giữ 100% v*n điều lệ.
- Phạm vi nghiên cứu: Các doanh nghiệp do Nhà nước nắm giữ 100% v*n điều lệ ở Việt Nam, tập trung
vào các tập đoàn, tổng công ty, công ty mẹ - con có quy mô lớn và một s* doanh nghiệp độc lập thuộc
các bộ ngành, đa phương giai đoạn 2022 - 2023.
4. Kết quả nghiên c-u
(1) Đề tài đ( hệ th*ng hóa lý luận về quản tr công ty đ*i với DNNN nói chung và doanh nghiệp do nhà
nước nắm giữ 100% v*n điều lệ nói riêng theo thông lệ qu*c tế. Theo đó, doanh nghiệp do Nhà nước
nắm giữ 100% v*n điều lệ ở Việt Nam là DNNN, do duy nhất một ch sở hữu góp v*n - đó là Nhà nước,
được tổ chức hoạt động dưới hnh thức công ty trách nhiệm hữu hạn một thành viên. Ch sở hữu công
ty (Nhà nước) chu trách nhiệm về các khoản nợ và nghĩa vụ tài sản khác ca công tyvtrongvphạm vi s*
v*n điều lệ ca công ty. Doanh nghiệp do Nhà nước nắm giữ 100% v*n điều lệ bao gồm: (i) Công ty
trách nhiệm hữu hạn một thành viên do Nhà nước nắm giữ 100% v*n điều lệ là công ty mẹ ca tập
đoàn kinh tế nhà nước, công ty mẹ ca tổng công ty nhà nước, công ty mẹ trong nhóm công ty mẹ -
công ty con; (ii) Công ty trách nhiệm hữu hạn một thành viên là công ty độc lập do Nhà nước nắm giữ
100% v*n điều lệ. Đề tài cũng làm rõ QTDN do Nhà nước nắm giữ 100% v*n điều lệ theo thông lệ qu*c
tế là những phương thức, biện pháp và quy tắc thực hành QTDN do Nhà nước nắm giữ 100% v*n điều
lệ do các tổ chức qu*c tế đưa ra; được triển khai áp dụng phổ biến trên thế giới; có khả năng phù hợp
nhất với các điều kiện đặc thù về thể chế kinh tế, chính tr x( hội ca các qu*c gia... Đồng thời, đề tài
cũng chỉ ra các yếu t* ảnh hưởng đến việc áp dụng thông lệ qu*c tế trong QTDN do nhà nước nắm giữ
100% v*n điều lệ, đó là mô hnh sở hữu ca Nhà nước; th trường lao động dành cho nhà quản lý;
khung pháp lý về quản tr công ty; mức độ hội nhập; ý thức ca doanh nghiệp; hiệu quả ca cơ quan đại
diện ch sở hữu; Hội đồng thành viên (HĐTV); kinh nghiệm ca nhà quản tr; mục tiêu hoạt động ca
doanh nghiệp; Nhà nước với vai trò ch sở hữu.
(2) Đề tài đ( nghiên cứu kinh nghiệm ca Thái Lan, Hàn Qu*c, Malaysia, Singapore, Nhật Bản, Trung
Qu*c trong việc áp dụng thông lệ qu*c tế trong quản tr DNNN, từ đó rút ra một s* bài học kinh nghiệm
cho Việt Nam như: (i) Việc áp dụng thông lệ ca Tổ chức OECD đ( đem lại một loạt các kết quả tích
cực đ*i với quản tr DNNN và hiệu suất hoạt động kinh doanh ca các DNNN. Sự tham gia vào các
nguyên tắc và quy tắc quản tr qu*c tế đ( đánh dấu một sự cam kết mạnh mẽ ca các qu*c gia trong
việc cải thiện sự quản lý và hiệu suất ca các DNNN; (ii) Mỗi qu*c gia đều có một lộ trnh riêng biệt khi
áp dụng các thông lệ quản tr qu*c tế và quá trnh này đòi hỏi một cách tiếp cận linh hoạt. Điều này bao
gồm việc thiết lập các quy đnh pháp lý bắt buộc và khuyến khích có tính tự nguyện (như việc ban hành
hướng dẫn bổ sung trong các bộ quy tắc quản tr DNNN); (iii) Xác đnh rõ tỷ lệ nắm giữ v*n tại doanh
nghiệp theo lĩnh vực kinh doanh làm mục tiêu, đnh hướng sắp xếp, đổi mới, phát triển và nâng cao hiệu
quả hoạt động ca DNNN. Đặc biệt, cần tách biệt cơ cấu giữa chính sách công và hoạt động thương
2
mại ca các DNNN. Đồng thời giảm gánh nặng th tục và hành chính cho các DNNN hoạt động trong
lĩnh vực sản xuất; (iv) Để thực hiện việc tách biệt một cách hiệu quả giữa chức năng sở hữu và sự điều
tiết ca các DNNN, cần có quy đnh chi tiết và cụ thể. Một phần quan trọng ca quy đnh này là việc xác
đnh rõ vai trò và trách nhiệm ca các cơ quan quản lý trong việc quyết đnh chính sách và giám sát hoạt
động ca DNNN; (v) Phân quyền tạo ch động cho DNNN theo hướng cơ quan đại diện ch sở hữu chỉ
quyết đnh các vấn đề lớn, quan trọng mang tính đnh hướng và tập trung việc kiểm tra, giám sát. HĐTV,
người đại diện phần v*n Nhà nước tại doanh nghiệp là người được ch động quyết đnh hoạt động sản
xuất kinh doanh ca doanh nghiệp. (vi) Các nội dung chính mà các cơ quan quản lý cần quan tâm và
thể hiện trong các văn bản pháp lý hoặc các bộ quy tắc, thông lệ quản tr DNNN bao gồm: Quyền ca
Nhà nước dưới góc độ là “cổ đông - ch sở hữu”, phân tách chức năng sở hữu và chức năng quản lý
nhà nước đ*i với lĩnh vực hoạt động kinh doanh mà DNNN hoạt động, chức năng và quy tắc hoạt động
ca HĐTV và ban điều hành, công b* và minh bạch thông tin, quản lý ri ro và kiểm soát nội bộ...
(3) Đề tài phân tích, đánh giá thực trạng QTDN do Nhà nước nắm giữ 100% v*n điều lệ ở Việt Nam theo
thông lệ qu*c tế. Đến hết năm 2022, Việt Nam có khoảng 676 DNNN, bao gồm doanh nghiệp do Nhà
nước nắm giữ 100% v*n điều lệ và doanh nghiệp do Nhà nước nắm giữ trên 50% v*n điều lệ. Trong s*
các DNNN nói trên, có 478 doanh nghiệp do Nhà nước nắm giữ 100% v*n điều lệ (chiếm khoảng 71%
tổng s* DNNN và khoảng 58% tổng s* doanh nghiệp có v*n góp ca Nhà nước). Mặc dù chưa có quy
đnh pháp lý về việc áp dụng thông lệ qu*c tế về quản trcông ty đ*i với DNNN nói chung và doanh nghiệp
do nhà nước nắm giữ 100% v*n điều lệ nói riêng nhưng hệ th*ng pháp luật ca Việt Nam đ( cơ bản đáp
ứng các yêu cầu và nguyên tắc quản tr t*t ca OECD. Tuy nhiên, việc quản tr công ty đ*i với doanh
nghiệp do Nhà nước nắm giữ 100% v*n điều lệ còn bộc lộ một s* hạn chế, bất cập theo thông lệ qu*c tế
như: (i) Nhà nước vẫn đóng vai trò ch sở hữu ca nhiều doanh nghiệp không thuộc diện Nhà nước phải
nắm giữ 100% v*n điều lệ , dẫn đến khó xác đnh chiến lược, mục tiêu rõ ràng cho doanh nghiệp hoạt
động theo đnh hướng mục tiêu nắm giữ ca nhà nước; (ii) Chưa cho phép doanh nghiệp có quyền tự ch
hoàn toàn trong hoạt động để đạt được các mục tiêu đ( xác đnh. Thể chế và cơ chế quản lý trên thực tế
chưa tạo cho doanh nghiệp do Nhà nước nắm giữ 100% v*n điều lệ có đầy đ quyền tự ch, tự chu trách
nhiệm để hoạt động theo cơ chế th trường; (iii) Trách nhiệm thực thi quyền ch sở hữu nhà nước còn
chưa rõ ràng; cơ quan đại diện ch sở hữu còn thiếu nguồn lực để hoạt động chuyên trách, chuyên nghiệp
và hiệu quả; (iv) Pháp luật Việt Nam chưa có quy đnh về tỷ lệ thành viên HĐTV không điều hành và thành
viên HĐTV độc lập trong cơ HĐTV. Trong khi đó, thông lệ qu*c tế quy đnh bắt buộc về tỷ lệ này để đảm
bảo sự khách quan, minh bạch trong việc ra quyết đnh ca HĐTV; (v) Pháp luật hiện hành cũng như
mô hnh các cơ quan đại diện ch sở hữu ở Việt Nam hiện nay chưa tách bạch, phân đnh chức năng
quản lý nhà nước và chức năng đại diện ch sở hữu nhà nước trong quản lý v*n nhà nước đầu tư tại
doanh nghiệp một cách tường minh; (vi) Việc thực thi trách nhiệm ca doanh nghiệp do Nhà nước nắm
giữ 100% v*n điều lệ với các bên có lợi ích liên quan chưa ch động, còn mang tính đ*i phó. Nhà nước
và cơ quan đại diện ch sở hữu chưa hướng dẫn và áp dụng tiêu chuẩn cao về đạo đức kinh doanh đ*i
với ban quản lý, điều hành doanh nghiệp. (vii) Việc thực hiện công b* thông tin ca doanh nghiệp do
Nhà nước nắm giữ 100% v*n điều lệ còn hạn chế so với yêu cầu ca pháp luật; (viii) Vai trò ca HĐTV
trong quản tr công ty đ*i với doanh nghiệp do nhà nước nắm giữ 100% v*n điều lệ còn b hạn chế,
chưa đảm bảo theo thông lệ qu*c tế. Sự đa dạng trong HĐTV, cơ cấu HĐTV phù hợp cũng chưa được
đảm bảo theo thông lệ qu*c tế; (ix) Nguồn nhân lực am hiểu về quản tr công ty theo thông lệ qu*c tế
còn hạn chế; cùng với cơ chế về tiền lương, thù lao chưa phù hợp.
3
(4) Trên cơ sở phân tích quan điểm, đnh hướng về QTDN do nhà nước nắm giữ 100% v*n điều lệ theo
thông lệ qu*c tế, đề tài đ( đề xuất các giải pháp thúc đẩy đổi mới QTDN do nhà nước nắm giữ 100%
v*n điều lệ theo thông lệ qu*c tế, cụ thể: (i) Nâng cao ý thức ca doanh nghiệp triển khai áp dụng quản
tr công ty theo thông lệ qu*c tế. Đồng thời, cần đưa ra các chuẩn mực cụ thể để vừa khuyến khích vừa
yêu cầu các doanh nghiệp áp dụng các quy tắc quản tr công ty theo thông lệ qu*c tế. (ii) Nâng cao chất
lượng cán bộ quản lý doanh nghiệp, thu hút nguồn nhân lực có chất lượng cao. Theo đó, cần thể chế
hóa theo nội dung cải cách chính sách tiền lương đ*i với DNNN trong Ngh quyết s* 27-NQ/TW vào nội
dung Luật sửa đổi Luật quản lý, sử dụng v*n nhà nước đầu tư vào sản xuất, kinh doanh tại doanh
nghiệp. Đồng thời, đưa vào Luật nguyên tắc quy đnh về tuyển dụng, bổ nhiệm cán bộ quản lý, quản tr
DNNN phù hợp. Đẩy mạnh đào tạo, bồi dưỡng nguồn nhân lực nâng cao trnh độ chuyên môn, tiếp cận
nhiều hơn với quản tr theo thông lệ qu*c tệ. (iii) Nâng cao hiệu quả hoạt động ca cơ quan đại diện ch
sở hữu theo hướng: Đảm bảo nguồn lực để cơ quan đại diện ch sở hữu thực hiện hiệu quả quyền,
trách nhiệm được giao. Tiếp tục hoàn thiện quy đnh về tăng cường phân công, phân cấp cho cơ quan
đại diện ch sở hữu v*n nhà nước tại doanh nghiệp tại Luật sửa đổi, bổ sung một s* điều ca Luật
quản lý, sử dụng v*n nhà nước đầu tư vào sản xuất, kinh doanh tại doanh nghiệp. Tiếp tục thực hiện
ch trương tách bạch chức năng quản lý nhà nước và chức năng đại diện ch sở hữu nhà nước trong
quản lý v*n nhà nước đầu tư tại doanh nghiệp. (iv) Kiện toàn cơ cấu tổ chức ca HĐTV, tăng cường
phân cấp, phân quyền cho doanh nghiệp. Theo đó, cần xem xét, sửa đổi Luật Doanh nghiệp để quy
đnh cơ cấu tổ chức ca HĐTV đa dạng, phù hợp hơn, quy đnh cụ thể hơn quyền, nghĩa vụ và trách
nhiệm ca các thành viên HĐTV. Đồng thời, sửa đổi, bổ sung Luật quản lý, sử dụng v*n theo hướng
tăng cường phân công, phân cấp y quyền cho HĐTV gắn với trách nhiệm giải trnh ca người đứng
đầu; trách nhiệm giám sát, kiểm tra ca cơ quan, người đại diện ch sở hữu v*n về kết quả, hiệu quả
hoạt động sản xuất kinh doanh ca doanh nghiệp theo nguyên tắc th trường; Nhà nước thực hiện kiểm
tra, giám sát, thanh tra DNNN thay v can thiệp hành chính vào hoạt động sản xuất kinh doanh ca
doanh nghiệp; Thành lập bộ phận kiểm toán nội bộ để thực hiện công tác kiểm toán nội bộ. (v) Đổi mới
mô hnh sở hữu ca Nhà nước, theo đó có thể thí điểm, tiến tới áp dụng mô hnh công ty cổ phần do
các cơ quan, tổ chức ca nhà nước nắm giữ 100% tổng s* cổ phần/v*n điều lệ. Đề xuất này phù hợp
với quan điểm, mục tiêu, đnh hướng ca Ngh quyết s* 12-NQ/TW, cũng như đòi hỏi ca thực tế.
5. Thông tin nghiệm thu và lưu trữ
- Nghiệm thu: Đề tài đ( được Hội đồng Tư vấn đánh giá, nghiệm thu thông qua (Quyết đnh s*
2804/QĐ-BTC ngày 20/12/2023 ca Bộ Tài chính về việc thành lập Hội đồng Tư vấn đánh giá,
nghiệm thu nhiệm vụ KHCN cấp Bộ năm 2022).
- Lưu trữ: Đề tài được đóng quyển, lưu trữ tại thư viện Viện Chiến lược và Chính sách tài chính./.
4