Quản trị rủi ro tài khóa tổng thể ở Việt Nam đến năm 2030
- Đơn v ch tr: Học Viện Tài chính
- Ch nhiệm nhiệm v: ThS. Lê Vũ Thanh Tâm
- Năm giao nhiệm v: 2022 M( s*: BTC/ĐT/2022-43
1. T"nh c$p thiết của v$n đ' nghiên c)u
Trong hai thập niên trở lại đây, hệ th*ng kinh tế - tài chính toàn cầu trong đó có Việt Nam đ( trải qua
nhiều giai đoạn bất ổn về tnh hnh tài khóa ngân sách với tần suất và mức độ nghiêm trọng ngày càng
gia tăng. Đặc biệt là khng hoảng nợ công châu Âu xảy ra gần đây và tnh trạng thâm ht lớn, nợ công
tăng cao đang diễn ra sau dch Covid-19 tại nhiều nước trên thế giới. Đ*i với Việt Nam những năm gần
đây, Chính ph đang hoàn thiện thể chế, năng lực tài khóa nhằm giữ ổn đnh kinh tế vĩ mô và tài chính
ngân sách. Để xây dựng hệ th*ng thể chế hữu hiệu giúp giám sát, nhận diện, chính xác. Bên cạnh việc
thực hiện các giải pháp về cơ cấu lại thu, chi ngân sách và quản lý nợ côngWnhằm đảm bảoWnền tài chính
qu*c gia an toàn, bền vữngWđ(Wđược nêu ra trong Ngh quyết s* 07/NQ-TW ngày 18/11/2026 ca Bộ
Chính tr về ch trương, giải pháp cơ cấu lạiWngân sách nhà nướcW(NSNN), quản lý nợ công và Ngh
quyết s* 25/2016/QH14 ngày 09/11/2016 ca Qu*c hội và Kế hoạch tài chính qu*c gia 05 năm giai đoạn
2016W-W2020; tiếp đóWNgh đnh s* 45/2017/NĐ-CP ngày 21/4/2017 quy đnh chi tiết lập kế hoạch tài
chínhW05 năm và kế hoạch tài chính - NSNN 3 nămWcũng yêu cầu đánh giá ri ro tài khóa khi xây dựng kế
hoạch tài chính 05 năm và kế hoạch tài chính - ngân sách 03 năm. Nhờ đó Việt Nam đ( phc hồi qua
dch bệnh và đạt nhiều kết quả ấn tượng, t*c độ tăng trưởng kinh tế năm 2022 đạt hơn 8%, cao hơn
nhiều so với các dự báo trước đó. Tuy nhiên, việc triển khai Chương trnh phc hồi và phát triển kinh tế -
x( hội với các gói miễn, giảm, gi(n thuế sẽ có tác động tới thu NSNN và tạo áp lực cho chi NSNN. Ngoài
ra, Việt Nam cũng đang phải đ*i mặt với những ri ro từ khu vực th trường tài chính, doanh nghiệp nhà
nước, áp lực già hóa dân s*, thiên tai và biến đổi khí hậu. Covid-19 làm cho tăng trưởng kinh tế chậm lại,
tổng thu NSNN giảm cả thu nội đa và thu xuất nhập khẩu, đồng thời nhu cầu chi cho an sinh x( hội và
các chương trnh kích thích kinh tế lớn hơn. Điều này đòi hỏi phải tăng cường quản tr ri ro tài khóa.
Chính vvậy, việc nghiên cứu đề tài "Quản tr ri ro tài khóa tổng thể ở Việt Nam đến năm 2030" là một
yêu cầu cấp thiết, có ý nghĩa cả về mặt lý luận và thực tiễn đ*i với Việt Nam hiện nay.
2. Mục tiêu nghiên c)u
Đề tài nghiên cứu xây dựng mô hnh, đưa ra dự báo, khuyến ngh đ*i với công tác quản tr ri ro tài khóa
tổng thể ca Việt Nam đến năm 2030.
3. Đ-i tư/ng và ph0m vi nghiên c)u
- Đ*i tượng nghiên cứu ca đề tài: Ri ro tài khóa và quá trnh quản tr ri ro tài khóa tổng thể.
- Phạm vi nghiên cứu: Đề tài tập trung vào đo lường, phân tích đánh giá ri ro tài khóa ca Việt Nam trên
đa bàn cả nước trong giai đoạn 2005 - 2022.
4. Kết quả nghiên c)u
(1) Đề tài đ( phân tích tổng quan quản tr ri ro tài khóa tổng thế và và phương pháp sử dng trong
nghiên cứu thực nghiệm. Theo đó, quản tr ri ro tài khóa tổng thể là một quy trnh xác đnh, đánh giá,
hoạch đnh và quản lý các ri ro tài khóa tổng thể dựa trên việc tiếp cận, phân tích, đánh giá và xử lý các
ri ro này trong m*i quan hệ tổng thế ca các ri ro thành phần. Quy trnh quản tr ri ro tài khóa tổng thể
gồm: Thiết lập b*i cảnh, nhận diện ri ro, phân tích ri ro và đánh giá ri ro, kiểm soát và xử lý ri ro,
giám sát ri ro. Đề tài cũng chỉ ra các nhân t* ảnh hưởng đến quản tr ri ro tài khóa tổng thể: Thể chế tài
chính - ngân sách; tổ chức bộ máy quản lý tài chính - ngân sách; trnh độ phát triển kinh tế - x( hội; chính
sách khuyến khích khai thác, ch*ng thất thu các nguồn lực tài chính; tổ chức công khai tài chính; hiệu lực
công tác kiểm tra, kiểm soát và giám sát tài chính. Bên cạnh đó, đề tài cũng phân tích rõ 03 phương pháp
sử dng trong nghiên cứu thực nghiệm quản tr ri ro tải khóa tổng thể: (i) Phương pháp phân tích thành
phần chính: Là một thuật toán th*ng kê được phát triển từ phương pháp phân r( ma trận SVD với ý
tưởng chung là sử dng phép biến đổi trực giao để chuyển đổi hệ cơ sở nhằm thu được lượng thông tin
lớn nhất từ dữ liệu mà vẫn đảm bảo độ biến thiên và m*i tương quan ca dữ liệu trên mỗi chiều mới; (ii)
Phương pháp phân tích cấu trúc mạng: Là một phương pháp trong lĩnh vực khoa học dữ liệu và trực
quan hóa dữ liệu, nhằm phân tích và biểu diễn m*i quan hệ phức tạp giữa các yếu t* trong dữ liệu một
cách trực quan và dễ hiểu. Phương pháp này thường được sử dng để nghiên cứu mạng x( hội, mạng
thông tin, mạng giao dch tài chính, và nhiều lĩnh vực khác, nhưng được áp dng rộng r(i trong phân tích
dữ liệu phức tạp; (iii) Phương pháp hồi quy logistic: Là một phần quan trọng ca th*ng kê và khai thác dữ
liệu, được sử dng để dự đoán xác suất ca một biến ph thuộc rời rạc (nh phân) dựa trên một hoặc
nhiều biến độc lập. Hồi quy logistic thường được sử dng trong các tnh hu*ng mà biến ph thuộc là một
biến nh phân.
(2) Đề tài đ( phân tích kinh nghiệm các nước về quản tr ri ro tài khóa tổng thể: (i) Về xác đnh ri ro tài
khóa tổng thể: Anh và Australia xác đnh và phân loại ri ro tài chính theo khả năng kết tinh và tác động
tiềm ẩn đ*i với tài chính - ngân sách. Trong đó, Australia xác đnh, phân loại ri ro tài khóa theo bộ ngành,
nhấn mạnh vào trách nhiệm giải trnh ca các cơ quan quản lý những ri ro này; Anh xác đnh và phân loại
ri ro tài khóa theo mức độ khả năng kiểm soát ca Chính ph; (ii) Về công khai ri ro tài khóa: Tất cả các
nước EU, hầu hết các thành viên OECD và một s* nền kinh tế th trường mới nổi (Brazil, Chile và
Indonesia) công khai các ri ro liên quan đến các biến kinh tế vĩ mô như tăng trưởng, lạm phát, l(i suất, tỷ
giá và giá dầu qu*c tế thông qua việc phân tích/đánh giá độ nhảy, các kch bản kinh tế vĩ mô thay thế, hoặc
kiểm đnh khả năng chu đựng các cú s*c đ*i với các biến s* tài khóa tổng hợp. Tại New Zealand, việc
đánh giá ri ro tài khóa do Bộ Ngân kh* thực hiện và báo cáo ri ro tài khóa được lập cùng với Báo cáo cập
nhật ngân sách, kinh tế và tài khóa hằng năm vào đầu năm ngân sách; (iii) Về phòng ngừa và giảm nhẹ ri
ro tài khóa tổng thể: Ở Anh, trên cơ sở chiến lược quản lý ri ro tài khóa, Chính phđ( đưa ra các quyết
đnh về cách tiếp cận giảm nhẹ đ*i với hàng loạt ri ro tài khóa trong nhiều năm tiếp theo. Ở Phần Lan,
Chính ph không phê duyệt các khoản nợ dự phòng mới trừ khi xác đnh được lý do chính đáng; (iv) Về
giám sát ri ro tài khóa: Ba Lan và Slovakia đặt mức trần nợ công ở mức tương đương 60% GDP; EU chỉ
xác đnh có 06 chỉ tiêu pháp lệnh, các mc tiêu, chỉ tiêu này phần lớn mang ý nghĩa cam kết ca Chính ph,
hoặc để giải trnh chi tiêu, không có ý nghĩa pháp lý chính ph phải đạt được.
Từ kinh nghiệm các nước, đề tài đ( rút ra 06 bài học cho Việt Nam: (i) Việc xác đnh, nhận diện ri ro tài
khóa cần được tiến hành trên cơ sở dự báo triển vọng tài chính trung và dài hạn; xác đnh tiêu chí cho
các kch bản dự báo; xác đnh ngưỡng công b* thông tin; (ii) Kinh nghiệm từ các nước OECD, đặc biệt là
New Zealand cho thấy, để quản tr ri ro tài khóa hiệu quả, các qu*c gia cần thiết lập và triển khai khung
quản tr ri ro tài khóa tổng thể, toàn diện theo thông lệ chung, đó là ngăn ngừa - giảm nhẹ - lập dự
phòng; đồng thời xem xét tính đến ri ro tài khóa khi xây dựng chính sách; (iii) Để mô hnh hợp tác công
tư (PPP) thực sự mang lại hiệu quả, không gây nhiều ri ro tài khóa cho hệ th*ng tài chính công và cả
doanh nghệp tư nhân tham gia, cần xây dựng đầy đ, đồng bộ và chi tiết các quy đnh liên quan trong
quá trnh lựa chọn dự án áp dng hnh thức PPP, doanh nghiệp tham gia, giám sát thực thi và vận hành
dự án; (iv) Các nước khác nhau có những quy đnh, ngưỡng an toàn khác nhau về nợ công, ngân sách,
tuy vậy, trong những trường hợp đặc biệt có thể áp dng các cơ chế điều chỉnh đặc biệt, c thể: Giải
trnh ca cơ quan, cá nhân có thẩm quyền; tự điều chỉnh các chỉ tiêu, các ngưỡng an toàn tài chính -
ngân sách trước ngưỡng mất an toàn; ho(n áp dng các ngưỡng an toàn trong các trường hợp khẩn
cấp, khng hoảng, bất khả kháng c thể; (v) Việc đánh giá ri ro tài khóa thường được thực hiện cùng
với quá trnh xây dựng báo cáo ngân sách năm. Báo cáo ri ro tài khóa là một phần không thể thiếu ca
tài liệu ngân sách và cần được công khai rộng r(i. Người được giao nhiệm v đánh giá ri ro có quyền
tiếp cận, truy cập với các cơ sở dữ liệu, thông tin phc v cho việc đánh giá ri ro; (vi) Công khai thông
tin về ri ro tài khóa có thể giúp tăng hiệu quả quản tr ri ro tài khóa tổng thể, nâng cao hiệu quả kinh tế
và giảm chi phí vay nợ.
(3) Đề tài đ( nghiên cứu tính bền vững tài khóa và sự gia tăng nợ công ca Việt Nam qua các yếu t* như
tính bền vững tài khóa và sự gia tăng nợ công ca Việt Nam; tính bền vững tài khóa qua các chỉ tiêu chi
NSNN; tính bền vững tài khóa qua các chỉ tiêu bội chi NSNN; tính bền vững qua chỉ tiêu nợ công; nợ
xấu, nợ đọng ca doanh nghiệp và các nguy cơ tiềm ẩn, từ đó đi sâu vào nghiên cứu thực trạng ri ro tài
khóa tổng thể ở Việt Nam. Qua đó cho thấy, một s* nội dung liên quan đến thực trạng quản tr ri ro tài
khóa đ( và đang được thực hiện như Luật Ngân sách Nhà nước (sửa đổi) năm 2015; Luật Phí, Lệ phí
năm 2015; Luật Quản lý nợ công; Ngh đnh s* 94/2018/NĐ-CP ngày 30/6/2018 về nghiệp v quản lý nợ
công; Luật Đầu tư công năm 2014, Luật Đầu tư công năm 2019 và Luật sửa đổi, bổ sung một s* điều ca
Luật Đầu tư công và một s* Luật khác s* 03/2022/QH15. Từ đó, đề tài xây dựng mô hnh quản tr ri ro
tài khóa tổng thể ca Việt Nam đến năm 2030, trong đó lần lượt giải quyết các vấn đề ca hoạt động
quản tr ri ro bao gồm cả việc thiết lập b*i cảnh, xác đnh ri ro, phân tích đánh giá ri ro, giám sát và xử
lý ri ro; sử dng phương pháp phân tích thành phần chính đ*i với 17 chỉ s* vĩ mô ca nền kinh tế Việt
Nam để tạo ra 3 nhân t* tổng hợp, độc lập chứa đựng 98% lượng thông tin ca các chỉ s* trên. Nhn
chung, các quy đnh, công chỗ trợ công khai tài khóa giai đoạn vừa qua đ( có kết quả cng c* kỷ luật
tài chính, nâng cao trách nhiệm và tạo quyền ch động cho các cơ quan nhà nước trong việc quản lý, sử
dng NSNN. Việt Nam tiếp tc tạo được dấu ấn khi được các tổ chức xếp hạng tín nhiệm công b* tăng
xếp hạng về công khai minh bạch ngân sách và tín nhiệm qu*c gia. Kết quả xếp hạng ca Khảo sát ngân
sách mở toàn cầu năm 2021 (OBS 2021) cho thấy nỗ lực ca Việt Nam trong việc tăng cường công khai
minh bạch NSNN. Theo đó điểm s* công khai minh bạch ca Việt Nam tiếp tc được cải thiện so với các
kỳ đánh giá trước, nâng xếp hạng ca Việt Nam năm 2021 lên 68/120, tăng 9 bậc so với năm 2019 và
tăng 23 bậc so với năm 2017.
Tuy nhiên, khung pháp lý về công khai ri ro tài khóa còn một s* tồn tại, hạn chế: Thiếu các nội dung c thể
về công tác đánh giá, giải trnh s* liệu công khai, dẫn đến việc thiếu minh bạch, chưa được các tổ chức cá
nhân giám sát chặt chẽ. Các thông tin về tài chính cung cấp cho công chúng trong quy trnh ngân sách tuy
đ( từng bước được công khai, song chưa đảm bảo tính minh bạch. Luật NSNN năm 2015 đ( có quy đnh
về công khai ngân sách nhưng chưa c thể hóa về quy trnh ngân sách, chưa làm rõ nội dung, phạm vi,
hnh thức công khai, trách nhiệm công khai NSNN. Nội dung cần công khai ch yếu chỉ là các s* liệu tài
khóa song thiếu thuyết minh căn cứ vào cơ sở lập dự toán; vẫn thiếu phân tích kết quả thực hiện nhiệm v
thu, chi NSNN và thiếu các chỉ dẫn đơn giản cho công chúng có thể nắm bắt thông tin.
(4) Từ nghiên cứu kinh nghiệm ca các nước và thực trạng ri ro tài khóa tổng thể ở Việt Nam, đề tài đ(
đưa ra đnh hướng và khuyến ngh đ*i với công tác quản tr ri ro tài khóa ca Việt Nam đến năm 2030.
Về đnh hướng quản tr ri ro tài khóa ở Việt Nam đến năm 2030: (i) Nghiên cứu đánh giá, rà soát và điều
chỉnh chức năng, nhiệm v và cơ cấu tổ chức ca các bộ, ngành, cơ quan Trung ương, đa phương liên
quan đến lĩnh vực tài khóa theo hướng tinh gọn, gắn chặt trách nhiệm giải trnh chi NSNN và trả nợ công;
(ii) Kết hợp chặt chẽ, hữu hiệu công tác quản lý nợ công, nợ nước ngoài, thu - chi NSNN với tiến trnh cơ
cấu lại nền kinh tế, tài chính công với công tác điều hành chính sách tài khóa - tiền tệ; nghiên cứu đổi
mới, nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động ca cơ quan quản lý nợ theo mô hnh phù hợp, với trọng tâm
là nâng cao hiệu quả đánh giá an toàn tài khóa, đặc biệt là ri ro tài khóa; (iii) Xây dựng, cải tổ hệ th*ng
các thể chế liên quan tới vai trò chức năng ca doanh nghiệp nhà nước trong nền kinh tế th trường; cải
cách hệ th*ng các cơ chế khuyến khích trừng phạt đ*i với công tác tuyển chọn, đề bạt, phản hồi các
thành viên hội đồng quản tr và Ban Giám đ*c doanh nghiệp nhà nước, nghiên cứu ứng dng các thông
lệ quản tr doanh nghiệp nhà nước qu*c tế tiên tiến; (iv) Xây dựng, hoàn thiện khung thể chế bảo đảm
công khai, minh bạch về tài khóa, ri ro tài khóa, tính đến lợi ích tổng thể và có lộ trnh công khai một s*
ri ro tài khóa. Đồng thời cải cách hệ th*ng thể chế điều tiết m*i quan hệ ngân sách trung ương - ngân
sách đa phương theo hướng đảm bảo vai trò ch đạo ca ngân sách trung ương, kích thích tăng nguồn
thu phát triển kinh tế đa phương gắn liền với tăng nộp ngân sách trung ương một cách hợp lý; (v) Xây
dựng, hoàn thiện hệ th*ng giám sát, thông tin th*ng kê, nâng cao năng lực đội ngũ nghiên cứu, dự báo
và các công c dự báo về tnh hnh tài chính - ngân sách nói chung và ri ro tài khóa nói riêng; (vi)
Nghiên cứu ứng dng phương pháp xây dựng dự toán thu ngân sách trên cơ sở dữ liệu quản lý thuế và
dự toán chi ngân sách theo mc tiêu, nhiệm v, đnh mức kinh tế - kỹ thuật, đơn giá dch v và cam kết
chi. Thực hiện thu chi trong phạm vi dự toán, vay nợ, giải ngân trong phạm vi kế hoạch và hạn mức được
cấp thẩm quyền quyết đnh, hạn chế t*i đa việc ứng dng dự toán, chuyển nguồn. Không chuyển v*n
vay, bảo l(nh chính ph thành v*n cấp phát NSNN.
Về khuyến ngh chính sách đ*i với công tác quản tr ri ro tài khóa ca Việt Nam: (i) Tổng sai lệch giữa
dự toán và thực hiện trong hoạt động thu, chi ngân sách lớn có xu hướng gia tăng ngày một cao, đặc biệt
từ năm 2014. Điều này hàm ý chất lượng dự toán ngân sách hiện nay chưa cao, tính kỷ luật trong tuân
th ngân sách thấp, nhiều khoản thu thường xuyên vượt mức dự toán trong khi việc bảo đảm nguồn cho
các mc tiêu chi ngân sách thấp, mức chi trả nợ l(i những năm gần đây luôn thấp hơn mức dự toán.
Phát sinh tăng ca các khoản thu không xuất phát từ gia tăng sản lượng thực mà xuất phát từ các
nguyên nhân khác cần xem xét; (ii) M*i quan hệ giữa các thành phần ri ro khá phức tạp, nhiều thành
phần có tương quan cao với nhau và phân tích mạng cho thấy có tác động qua lại từ hai phía. Việc này
gây khó khăn cho hoạt động quản tr đồng thời lại là lợi thế khi nắm được những thành phần quan hệ
thuận nghch này để tận dng quá trnh quản tr; (iii) Có 03 thành phần ri ro được xếp vào loại ri ro
trọng yếu bởi giá tr cao, đồng thời mức độ biến động mạnh là ri ro từ hoạt động thu xuất nhập khẩu, ri
ro từ dầu thô và ri ro chi ngân sách cho đầu tư phát triển cần sớm được nghiên cứu rà soát và có
phương án xử lý.
5. Thông tin nghiệm thu và lưu trữ
- Nghiệm thu: Đề tài đ( được Hội đồng Tư vấn đánh giá, nghiệm thu thông qua (Quyết đnh s* 2028/QĐ-
BTC ngày 22/9/2023 ca Bộ Tài chính về việc thành lập Hội đồng Tư vấn đánh giá, nghiệm thu nhiệm v
KHCN cấp Bộ năm 2022).
- Lưu trữ: Đề tài được đóng quyển, lưu trữ tại thư viện Viện Chiến lược và Chính sách tài chính./.