CHÍNH SÁCH VÀ CẢI CÁCH NGOẠI
THƯƠNG TRÊN BÌNH DIỆN TỔNG THỂ NỀN
KINH TẾ
Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright
Niên khóa 2005 – 2006
Ngoại thương:
Thể chế và tác động
Bài đọc
Phát trịển, thương mại, và WTO
Ch. 2 Chính saùch vaø caûi caùch ngoaïi
thöông treân bình dieän toång theå neàn kinh teá
Bernard Hoekman 1 Biên dịch: Kim Chi
Hiệu đính: Quang Hùng
CHÍNH SÁCH VÀ CẢI CÁCH NGOẠI THƯƠNG
TRÊN BÌNH DIỆN TỔNG THỂ NỀN KINH TẾ
Kym Anderson
Mọi quốc gia đều có lợi trong việc cải cách chính sách ngoại thương. Điều này đúng ngay cả
với những nền kinh tế mở cửa nhất, bởi vì cho dù chính phủ có thể không làm biến dạng các
động cơ khuyến khích, nhưng các chính sách của chính phủ ở nhiều nước khác đang làm biến
dạng mức giá mà các nhà nhập khẩu của nền kinh tế mở nhận được trên các thị trường quốc
tế. Ngoài ra, chính mức giá tương đối mới có ý nghĩa quan trọng: các nhà sản xuất và người
tiêu dùng của một mặt hàng cụ thể đứng trước những động cơ khuyến khích mà có thể bị
biến dạng không chỉ bởi những chính sách ảnh hưởng trực tiếp đến giá của hàng hoá đó mà
đôi khi còn bị biến dạng bởi những chính sách ảnh hưởng đến giá của những sản phẩm thay
thế hay sản phẩm bổ trợ trong việc sản xuất và tiêu dùng. Sự can thiệp của chính phủ trên thị
trường quốc tế cũng có những ảnh hưởng biến dạng đáng kể đối với các động cơ khuyến
khích hành vi của nhà sản xuất và người tiêu dùng. Lấy ví dụ, các nhà nông có thể nhận được
giá quốc tế của hàng nông sản của họ mà vẫn bị thiệt thòi bởi họ phải chuyển từ ngoại tệ sang
nội tệ với một tỷ giá hối đoái thấp một cách giả tạo.
Trong chương này chúng ta sẽ tìm hiểu không chỉ những phương cách trực tiếp mà cả
những phương cách gián tiếp mà trong đó chính sách ngoại thương và các chính sách có liên
quan đến ngoại thương ảnh hưởng đến phúc lợi của dân chúng tại các nước đang phát triển.
Mục đích của chúng ta là nhận diện tầm quan trọng của việc trang bị một tầm nhìn bao quát
trên toàn bộ nền kinh tế khi xem xét ảnh hưởng của những chính sách thực tế tại nước nhà
hay nước ngoài hay của những cuộc cải cách chính sách tiềm năng. Ứng với tầm quan trọng
của nông nghiệp tại những quốc gia có thu nhập thấp, trong chương này chúng ta sẽ tập trung
chủ yếu vào các ảnh hưởng trực tiếp và gián tiếp có thể có của các chính sách đối với khu
vực này, nhấn mạnh vào nhu cầu phải xem xét tác động biến dạng giá các yếu tố đầu vào
cũng như đầu ra sản phẩm đối với các động cơ khuyến khích nhà sản xuất.
Các ảnh hưởng trực tiếp của chính sách: nhìn từ góc độ một khu vực
Trong lịch sử, chính phủ của các nền kinh tế nông nghiệp nghèo thường đánh thuế người
nông dân bằng cách này hay cách khác (Krueger, Schiff và Valdés 1988). Đôi khi đó là một
dạng thuế bằng hiện vật, như một tỷ phần sản lượng nông nghiệp phải nộp. Trong những bối
cảnh khác, khi cây trồng để thu hoa lợi được xuất khẩu, nhà nước thường yêu cầu các nhà sản
xuất phải bán sản lượng cho một cơ quan tiếp thị theo luật định và chỉ nhận được một phần
của giá xuất khẩu mà thôi. Bằng cách nào đi chăng nữa, nhà nông vẫn chỉ nhận được ít hơn
so với giá thị trường tự do của sản phẩm của họ. Ngoại trừ trong những trường hợp hiếm khi
xảy ra, khi đó tất cả các khoản thuế này được trao lại cho nhà nông dưới hình thức những
hàng hoá và dịch vụ mà bằng không họ phải mua bằng khoản thu nhập đã đóng thuế đó, động
cơ khuyến khích sản xuất và tiếp thị hàng nông sản bị giảm sút.
Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright
Ngoại thương:
Thể chế và tác động
Bài đọc
Phát trịển, thương mại, và WTO
Ch. 2 Chính saùch vaø caûi caùch ngoaïi
thöông treân bình dieän toång theå neàn kinh teá
Bernard Hoekman 2 Biên dịch: Kim Chi
Hiệu đính: Quang Hùng
Chính phủ các nền kinh tế nông nghiệp này thường không hoàn lại tiền thuế đó cho
các hộ gia đình nông dân, đặc biệt vào những thời kỳ đầu phát triển đất nước. Đúng hơn, các
khoản thuế này có xu hướng được dùng để phát triển cơ sở hạ tầng nông thôn, trả lương công
chức tương đối cao, trợ cấp tiêu dùng thực phẩm v.v…. Cho tới gần đây, người ta vẫn tin
rằng việc đánh thuế các nhà nông vì những mục đích trên sẽ không làm giảm sản lượng đáng
kể vì các hộ gia đình nông dân thì nghèo và không có chọn lựa nào khác để sử dụng thì giờ,
đất đai, và các nguồn lực khác của họ. Tuy nhiên, các nghiên cứu thực nghiệm trong nửa thế
kỷ qua cho thấy rằng nhà nông ngay cả trong những hoàn cảnh nghèo nhất cũng đáp ứng khá
nhanh nhạy trước giá cả (Askari và Cummings 1977). Khi tiền thu được từ việc trồng các
nông sản có thể mua bán bị giảm xuống, các hộ gia đình nông dân chí ít cũng chuyển một
phần nguồn lực của họ sang sản xuất những sản phẩm khác hoặc tìm cách thư giãn nghỉ ngơi.
Chỉ có những nông dân nghèo nhất mới chịu cám dỗ bởi những khoản thuế như vậy để làm
việc chăm chỉ hơn, nhưng ngay cả cách phản ứng đó cũng vẫn có thể làm giảm phúc lợi khi
họ có ít thời gian giải trí hơn, đời sống có thể kém khoẻ mạnh hơn và tuổi thọ ngắn hơn.
Điều quan trọng là nguồn lực của các hộ gia đình nông dân bị chuyển ra khỏi việc sản
xuất các mặt hàng bị đánh thuế, vì sự chuyển dịch như thế có nghĩa là các nguồn lực của xã
hội không được sử dụng trong những lĩnh vực có lợi nhất. Lấy ví dụ, một nhà nông bị nản chí
không muốn chuyên trồng cây thu hoa lợi nữa, sẽ phải chi tiêu ít hơn vào các sản phẩm khác
và do đó sẽ ít có khả năng thúc đẩy những người khác chuyên môn hoá thực hiện những gì
họ làm được giỏi nhất. Tương tự, điều quan trọng là nếu nhà nông phải trả tiền nhiều hơn cho
các yếu tố đầu vào mua từ các khu vực phi nông nghiệp (ví dụ, do thuế nhập khẩu đánh vào
các mặt hàng này), khi đó họ sẽ mua ít nhập lượng đầu vào này hơn so với mức đầu vào tối
ưu. Tuy nhiên, ảnh hưởng trực tiếp này ít có tầm quan trọng kinh tế hơn so với ảnh hưởng
gián tiếp của các chính sách bảo hộ khu vực công nghiệp và dịch vụ, như chúng tôi sẽ giải
thích rõ trong phần kế tiếp.
Lẽ dĩ nhiên, không phải mọi nhà sản xuất nông nghiệp tại các quốc gia đang phát
triển đều đứng trước mức giá nông sản bị kìm chế một cách giả tạo. Thật vậy, các nhà sản
xuất một số mặt hàng thực phẩm chủ chốt cạnh tranh với hàng nhập khẩu được hưởng sự bảo
hộ trước sự cạnh tranh nhập khẩu mà làm tăng mức giá trong nước của các sản phẩm của họ
lên cao hơn giá thị trường tự do. Một nghiên cứu thực nghiệm cho mười tám nước đang phát
triển từ giữa thập niên 70 đến giữa thập niên 80 đã so sánh cách đối xử đối với một số mặt
hàng nông sản xuất khẩu chủ yếu với một số thực phẩm nhập khẩu chính (Krueger, Schiff và
Valdes 1988). Các tác giả nhận thấy rằng giá trong nước của thực phẩm nhập khẩu bình quân
cao hơn 20 phần trăm so với giá tại biên giới các nước, trong khi giá trong nước của các mặt
hàng nông sản xuất khẩu chủ yếu bình quân thấp hơn 11 phần trăm so với mức giá quốc tế.
Cả hai kiểu biến dạng này đều có hại cho phúc lợi kinh tế quốc gia; trong khi mức giá xuất
khẩu bị kìm chế dẫn đến quá ít nguồn lực được dành cho sản xuất những mặt hàng có thể
xuất khẩu này, một chính sách bảo hộ chống lại hàng nhập khẩu đồng thời cũng khuyến
khích sự phân bổ quá nhiều nguồn lực vào các ngành cạnh tranh nhập khẩu trong nông
nghiệp, và nó cũng làm hại người tiêu dùng các mặt hàng có thể nhập khẩu này thông qua giá
thực phẩm cao hơn.
Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright
Ngoại thương:
Thể chế và tác động
Bài đọc
Phát trịển, thương mại, và WTO
Ch. 2 Chính saùch vaø caûi caùch ngoaïi
thöông treân bình dieän toång theå neàn kinh teá
Bernard Hoekman 3 Biên dịch: Kim Chi
Hiệu đính: Quang Hùng
Nghiên cứu của Krueger, Schiff và Valdes có ý nghĩa gì đối với việc cải cách chính
sách nông nghiệp tại một quốc gia đang phát triển trung bình? Giảm các biện pháp hạn chế
xuất khẩu sẽ làm cho giá trong nước của nông sản xuất khẩu tăng lên thêm một phần tám, trợ
giúp cho các nhà sản xuất những mặt hàng có thể xuất khẩu này nhưng lại làm thiệt thòi cho
người mua các sản phẩm này trong nước (những người có thể là người chế biến ở các công
đoạn tiếp theo sau). Cải cách đó cũng có thể khuyến khích những nhà sản xuất nông sản cạnh
tranh nhập khẩu chuyển đổi việc sản xuất của họ sang những mặt hàng có thể xuất khẩu mà
hiện đang có mức giá cao hơn. Nếu quốc gia này cũng giảm bớt các biện pháp hạn chế nhập
khẩu thực phẩm, các nhà sản xuất những mặt hàng có thể nhập khẩu cũng thấy giá sản lượng
của họ giảm và sẽ xem xét việc chuyển đổi sang các nông sản khác. Sự chuyển đổi này càng
khuyến khích hơn nữa việc sản xuất hàng có thể xuất khẩu trong nông nghiệp trong chừng
mực mà các nguồn lực được sử dụng trong hai phân ngành nông nghiệp này có thể thay thế
cho nhau. Cả hai loại cải cách này làm tăng tính hiệu quả của việc sử dụng nguồn lực trong
khu vực thông qua khuyến khích sự khai thác lợi thế cạnh tranh nông nghiệp của đất nước
nhiều hơn. Như vậy chính những cuộc cải cách mà làm tăng mạnh khả năng sinh lợi tương
đối của các ngành mà trước đây không được khuyến khích do các chính sách hạn chế ngoại
thương của chính phủ sẽ có xu hướng làm tăng phúc lợi.
Các ảnh hưởng gián tiếp của chính sách: nhìn từ góc độ nhiều lĩnh vực liên quan với
nhau
Bài học trên không chỉ áp dụng trong phạm vi khu vực nông nghiệp mà còn có thể áp dụng
cho các tương tác giữa nông nghiệp và các khu vực khác trong nền kinh tế. Đó là, nhà nông
cũng có thể bị làm nản lòng, cho dù gián tiếp, thông qua những biện pháp can thiệp chính
sách phi nông nghiệp. Một nguồn gốc dẫn đến tình trạng nản lòng đó xuất phát từ sự bảo hộ
các nhà sản xuất các mặt hàng phi nông nghiệp. Trong một nền kinh tế mà chỉ sản xuất hai
loại mặt hàng, hàng có thể nhập khẩu và hàng có thể xuất khẩu, thì một khoản thuế đánh vào
hàng nhập khẩu cũng tương đương với một khoản thuế đánh vào hàng xuất khẩu bất kỳ khi
nào hai loại hàng này sử dụng những nguồn lực chung như lao động và vốn. Cả hai khoản
thuế đều làm tăng giá hàng có thể nhập khẩu tương đối so với hàng có thể xuất khẩu theo một
lượng bằng nhau, và chính tỷ số giá này sẽ xác định việc phân bổ nguồn lực giữa hai khu vực
(Lerner 1936).
Nói tổng quát hơn, khi giá trong nước của một số sản phẩm công nghiệp hay dịch vụ
bị tăng lên một cách giả tạo bởi các biện pháp hạn chế nhập khẩu hay bởi các biện pháp trợ
giá, nguồn lực sẽ bị rút sang những khu vực cạnh tranh nhập khẩu này bằng tổn thất của các
ngành khác trong khu vực nông nghiệp, bao gồm cả những ngành xuất khẩu (Clements và
Sjaastad 1984). Trong lịch sử, thuế quan công nghiệp từng là một nguồn đối xử phân biệt
gián tiếp chống lại nông nghiệp, nhưng người ta cũng tìm thấy nhiều biện pháp gây biến dạng
khác trong các ngành dịch vụ.
Tầm quan trọng của nguyên nhân gây ra sự phân bổ nguồn lực không hiệu quả này
không được chú trọng đầy đủ, vì nó có những ý nghĩa quan trọng đối với cải cách. Hai ví dụ
sẽ minh hoạ nhận định này. Một lần nữa, ta hãy xét một quốc gia trung bình trong nghiên cứu
Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright
Ngoại thương:
Thể chế và tác động
Bài đọc
Phát trịển, thương mại, và WTO
Ch. 2 Chính saùch vaø caûi caùch ngoaïi
thöông treân bình dieän toång theå neàn kinh teá
Bernard Hoekman 4 Biên dịch: Kim Chi
Hiệu đính: Quang Hùng
của Krueffer, Schiff và Valdés, giả sử khu vực nông nghiệp là khu vực xuất khẩu ròng (có
nghĩa là đất nước này nhập khẩu ròng hàng phi nông nghiệp) và trong phạm vi nông nghiệp,
phân ngành nhập khẩu thực phẩm gần như cũng lớn ngang với phân ngành xuất khẩu nông
sản. Trong phạm vi ngành nông nghiệp, các biện pháp hạn chế mà làm giảm giá trong nước
của nông sản có thể xuất khẩu mất 11 phần trăm và làm tăng giá trong nước của thực phẩm
có thể nhập khẩu thêm 20 phần trăm sẽ làm tăng mức giá bình quân chung của nông sản lên
không đến 10 phần trăm. Nếu chỉ nhìn từ góc độ một khu vực như trong phần trước, sẽ làm
cho người ta tin rằng việc loại bỏ những chính sách nông nghiệp này và do đó làm giảm mức
giá nông nghiệp bình quân sẽ cải thiện phúc lợi.
Tuy nhiên, hoá ra một kết luận như thế chỉ rút ra được khi không có sự biến dạng nào
trong phần còn lại của nền kinh tế. Nếu các nhà sản xuất công nghiệp chế tạo trong nền kinh
tế này được hưởng một tỷ suất bảo hộ danh nghĩa bình quân là 25 phần trăm chẳng hạn (ví dụ
như là kết quả của mức thuế quan đồng đều 25 phần trăm), thì trước khi cải cách và bất kể sự
hỗ trợ trực tiếp tích cực đối với các nhà nông, đã có quá nhiều nguồn lực trong nền kinh tế
nằm trong hoạt động công nghiệp so với hoạt động nông nghiệp. Trong trường hợp đó, giảm
hỗ trợ nông nghiệp có thể làm tình trạng phân bổ nguồn lực không hiệu quả này càng thêm
tồi tệ chứ chẳng phải cải thiện nó. Để đảm bảo một cuộc cải cách chính sách nâng cao phúc
lợi trong trường hợp này, trước tiên phải hạ thấp mức độ hỗ trợ công nghiệp bằng với mức hỗ
trợ các nhà nông, giảm dần bảo hộ trong cả hai lĩnh vực một cách đồng thời.1
Nếu cảm thấy quá khó khăn về mặt chính trị khi hạ thấp bảo hộ thuế quan cho các
nhà sản xuất công nghiệp chế tạo, có lẽ sự cải thiện phúc lợi tương tự cũng sẽ đạt được thông
qua tăng mức hỗ trợ nông nghiệp chăng? Trên lý thuyết là có thể, nhưng trong thực tế một
chiến lược đền bù cho thuế quan như thế sẽ là không khôn ngoan, vì một số lý do. Thứ nhất,
nếu mức hỗ trợ cho các ngành khác nhau trong phạm vi từng khu vực của hai khu vực mà
không đồng đều, tình trạng kém hiệu quả trong việc sử dụng nguồn lực trong nội bộ khu vực
vẫn còn và có thể còn trở nên tồi tệ hơn khi mức hỗ trợ nông nghiệp bình quân gia tăng. Thứ
hai, nền kinh tế lúc nào cũng được tạo thành bởi nhiều hơn hai khu vực này, nên các mức hỗ
trợ tương tự cũng sẽ phải được dành cho các khu vực ngư nghiệp, khai khoáng và các khu
vực khác để đảm bảo sự cải thiện chung về hiệu quả sử dụng các nguồn lực quốc gia. Thứ ba,
giả sử sự trợ giúp nông nghiệp được cung cấp thông qua trợ cấp các nhập lượng đầu vào như
phân bón và nước như trên thực tế thường xảy ra, ngay cả tại những nước nghèo. Hoá ra là
chính sách hỗ trợ nông nghiệp thông qua nhập lượng đầu vào sẽ kém hiệu quả hơn và thậm
chí còn phản tác dụng vì nó sẽ khuyến khích việc sử dụng chỉ một số loại nhập lượng thay vì
tất cả các yếu tố đầu vào trong hoạt động nông nghiệp (Warr 1978). Tệ hại nhất là, các nhà
sản xuất công nghiệp sẽ nhận thấy tình hình của họ trở nên bị tác hại nếu sự hỗ trợ sản xuất
nông nghiệp gia tăng, và nếu không có thay đổi gì trong các áp lực kinh tế chính trị đang xảy
ra, người ta có thể cho rằng họ sẽ yêu cầu quay trở lại trạng thái trước đây, có lẽ thông qua
một đợt tăng khác trong thuế quan công nghiệp. Rõ ràng sự đền bù thuế quan cho các nhà
nông là một chiến lược cải cách rủi ro hơn nhiều để cải thiện việc sử dụng nguồn lực quốc
gia so với chiến lược điều tốt hạng nhất là giảm thuế quan công nghiệp.