CHÍNH SÁCH NGOẠI THƯƠNG
ĐỐI VỚI VIỆC XOÁ ĐÓI GIẢM NGHÈO
Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright
Niên khóa 2005 – 2006
Ngoại thương:
Thể chế và tác động
Phát trịển, thương mại, và WTO
Ch. 5 Chính saùch ngoaïi thöông ñoái vôùi vieäc
xoaù ñoùi giaûm ngheøo
Bernard Hoekman et al. 1 Biên dịch: Kim Chi
Hiệu đính: Quang Hùng
CHÍNH SÁCH NGOẠI THƯƠNG
ĐỐI VỚI VIỆC XOÁ ĐÓI GIẢM NGHÈO
L. Alan Winters
Bất luận được định nghĩa như thế nào, đói nghèo không phải là kết quả trực tiếp của mậu
dịch quốc tế. Đúng hơn, đói nghèo phản ánh sức thu nhập thấp, không có tài sản, tiếp cận
khó khăn với các nguồn lực cộng đồng, sức khoẻ và giáo dục yếu kém, không có thế lực,
và dễ bị tổn thương. Điều quan trọng không phải là điều gì gây ra những đặc điểm này
miễn là chúng vẫn tồn tại, mà cũng chẳng phải là cái gì sẽ giải thoát được khỏi những đặc
điểm này nếu có thể giải thoát được. Chính sách ngoại thương có vai trò quan trọng chỉ
trong chừng mực mà (a) nó ảnh hưởng đến các yếu tố trực tiếp xác định sự đói nghèo và
(b) so với toàn thể những chính sách khả dĩ khác, nó mang lại một đòn bẩy chính sách
hiệu quả cho việc giảm nghèo (đánh vào đói nghèo nhiều hơn để chống đỡ cho những cơ
hội bị bỏ lỡ).
Tự do hoá mậu dịch có thể có những hệ quả bất lợi đối với một số người – trong
đó có một số người nghèo – mà người ta nên né tránh hay cải thiện những hệ quả bất lợi
đó đến mức độ tối đa có thể có. Tuy nhiên, niềm tin cơ bản của tôi là tự do hoá mậu dịch
giúp cho tăng trưởng, mà đến lượt nó, tăng trưởng lại trợ giúp cho việc xoá đói giảm
nghèo. Tôi cũng tin rằng một cuộc cải cách rộng rãi sẽ chứa đựng đủ các thành tố tích cực
để cho nhìn chung chỉ có một ít người trở nên những người chịu thiệt ròng mà thôi. Do
đó, về mặt tổng quát, chính sách ngoại thương không nên được vận dụng chặt chẽ nhắm
vào các hệ quả đói nghèo trực tiếp của nó. Mà đúng hơn chính sách ngoại thương nên
được thiết lập trên một cơ sở vững chắc chung, với sự thừa nhận rằng có thể có sự điều
chỉnh không thể tránh khỏi vì những lý do chính trị và những lý do khác. Phương thức cơ
bản để xử lý đói nghèo là thông qua các chính sách xoá đói giảm nghèo chung.
Cải cách ngoại thương và xoá đói giảm nghèo
Các học giả về thương mại quốc tế từ lâu đã hiểu rằng cho dù đối với những nước nhỏ, sự
can thiệp ngoại thương nói chung vẫn không hiệu quả và lãng phí, tình trạng không hiệu
quả của họ thường bị chi phối một cách định lượng bởi các ảnh hưởng tái phân phối.
Nghĩa là, những tổn thất ròng từ sự can thiệp nhìn chung sẽ tiêu biểu cho những ảnh
hưởng tích cực lớn đối với một số người và hộ gia đình, cùng với những ảnh hưởng tiêu
cực lớn đối với những người và hộ gia đình khác. Vì vậy, cho dù việc bãi bỏ các biện
pháp can thiệp về mặt tổng quát sẽ cải thiện phúc lợi, nhưng nó có thể tạo ra cả người
thắng lẫn kẻ thua.1 Lấy ví dụ, tự do hoá một lĩnh vực nhập khẩu thường phân phối lại thu
nhập thực từ các nhà sản xuất sang người tiêu dùng vì giá giảm, và phân phối lại thu nhập
giữa các yếu tố sản xuất khác nhau theo một cách thức sao cho một số người được lợi
trong khi những người khác chịu thiệt.
Vấn đề tích cực quan trọng là vấn đề thực nghiệm: liệu tự do hoá mậu dịch nói
chung có tạo ra đói nghèo hay chăng, và trong những tình huống nào nó có thể tạo ra đói
nghèo trong những trường hợp cụ thể? Trong tư liệu của Winters (2000a), tôi đã phân loại
chi tiết nối kết các cú sốc ngoại thương với sự đói nghèo của cá nhân và hộ gia đình, và
đã rút ra 11 vấn đề then chốt giúp trả lời cho câu hỏi sau (xem hộp 5.1). Việc phát hiện ra
Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright
Ngoại thương:
Thể chế và tác động
Phát trịển, thương mại, và WTO
Ch. 5 Chính saùch ngoaïi thöông ñoái vôùi vieäc
xoaù ñoùi giaûm ngheøo
Bernard Hoekman et al. 2 Biên dịch: Kim Chi
Hiệu đính: Quang Hùng
một trường hợp trong đó cải cách ngoại thương gây ra đói nghèo có thể không tạo nên
được sự phủ nhận một giả thiết thú vị về mặt tư duy, nhưng nó cũng đặt ra một vấn đề
chính sách thực tế: chúng ta có nên kết án một cuộc cải cách ngoại thương vì nó có nghĩa
là có một người nghèo phải chịu thiệt thòi hay có một người bị đẩy vào đói nghèo? Tôi tin
tưởng mãnh liệt rằng chúng ta sẽ không làm thế. Đúng hơn, sự nhìn nhận tình thế khó
khăn phát sinh từ một cuộc cải cách ngoại thương đáng mong đợi về mặt tổng quát sẽ
kích thích việc tìm kiếm các chính sách bổ trợ để hạn chế tới mức tối thiểu những hệ quả
tiêu cực và giảm sự thiệt hại mà nó gây ra. Bác bỏ bất kỳ một cuộc cải cách nào có ảnh
hưởng bất lợi đối với bất kỳ một người nghèo nào là một liều thuốc dẫn đến sự đình trệ
dài hạn và sự gia tăng tối hậu của đói nghèo. Thậm chí yêu cầu không có hộ gia đình nào
tạm thời rơi vào tình trạng đói nghèo cũng có thể cực kỳ hạn chế tại các nước nghèo.
Quan điểm thiết thực hơn cho rằng số hộ gia đình (hay số người) nghèo sẽ không tăng thì
thích hợp hơn, cho dù ngay cả khi đó, sự xem xét về độ sâu của đói nghèo cũng cần thiết.
Hộp 5.5 Những câu hỏi then chốt để xác định tác động đói nghèo của một cuộc cải
cách ngoại thương
Các ảnh hưởng của sự thay đổi mức giá biên giới có được chuyển sang cho phần còn lại
của nền kinh tế không? Chính sách ngoại thương và các cú sốc vận hành chủ yếu thông
qua giá cả. Nếu sự thay đổi giá không được truyền đi – ví dụ, do chính phủ các nước vẫn
tiếp tục cố định giá trong nước của những hàng hoá mà bề ngoài họ đã tự do hoá trên thị
trường quốc tế – những ảnh hưởng trực tiếp nhất đối với đói nghèo, bất luận là tích cực
hay tiêu cực, vẫn trở nên vô hiệu.
Liệu cải cách có thể mang lại cho những người tiêu dùng nghèo sự tiếp cận các
mặt hàng mới hay chăng? Có lẽ ảnh hưởng trực tiếp nhất của cải cách ngoại thương đối
với đói nghèo là thông qua giá hàng hoá và dịch vụ mà trong đó các hộ gia đình nghèo có
những vị thế ròng lớn. Cú sốc giá cả lớn nhất xảy ra khi giá ban đầu hay giá sau cùng có
hạn, còn các mức giá khác là vô hạn (nghĩa là khi không có thị trường). Cú sốc mà xói
mòn hoàn toàn một thị trường quan trọng – ví dụ, thị trường của một cây trồng thu hoa lợi
hay thị trường một dạng lao động nhất định – có thể có những ý nghĩa quan trọng đối với
đói nghèo. Tương tự, việc làm cho các cơ hội mới, hàng hoá hay dịch vụ trở nên sẵn có
đối với người nghèo hơn giúp nâng cao phúc lợi đáng kể.
Liệu cải cách có thể ảnh hưởng một cách khác nhau đến những thành viên khác
nhau trong một hộ gia đình? Trong phạm vi một hộ gia đình, quyền đối với những hàng
hoá và nguồn tài sản cụ thể sẵn có (ví dụ như lao động) thường được phân phối không
đồng đều. Có thể những tác động về mặt đói nghèo sẽ tập trung vào những thành viên
nhất định trong một hộ gia đình – thường là phụ nữ và trẻ em, những người có thể thiệt
thòi về mặt cá nhân thậm chí khi cả hộ gia đình được lợi về mặt tổng thể.
Liệu sự lan truyền có tập trung vào những lĩnh vực và hoạt động phù hợp với
người nghèo? Các khu vực trong một nền kinh tế luôn có quan hệ với nhau, và nếu khả
năng thay thế cao, một cú sốc sẽ được truyền đi từ khu vực này sang khu vực khác. Thông
thường sự lan truyền sẽ rộng đến nỗi nó gần như không có ảnh hưởng đến một địa
phương hay một khu vực cụ thể, nhưng đôi khi – ví dụ, khi ngoại thương dịch vụ có tính
chất rất địa phương – sự lan truyền sẽ hẹp nhưng lại sâu. Khi đó, điều cần thiết là phải hỏi
xem các ảnh hưởng trong đợt thứ hai (ảnh hưởng thứ cấp) có những tác động nghiêm
trọng về mặt đói nghèo hay chăng. Sự kích thích nông nghiệp có thể mang lại những lợi
Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright
Ngoại thương:
Thể chế và tác động
Phát trịển, thương mại, và WTO
Ch. 5 Chính saùch ngoaïi thöông ñoái vôùi vieäc
xoaù ñoùi giaûm ngheøo
Bernard Hoekman et al. 3 Biên dịch: Kim Chi
Hiệu đính: Quang Hùng
ích lớn ủng hộ người nghèo nhờ lợi thế kinh tế địa phương thông qua sự lan truyền tốt
lành.
Những yếu tố sản xuất nào được thâm dụng trong những ngành chịu ảnh hưởng
nhiều nhất? Những thay đổi trong giá cả hàng hoá sẽ ảnh hưởng đến tiền lương tuỳ theo
mức độ thâm dụng yếu tố sản xuất. Việc dự đoán các ảnh hưởng về giá hay mức độ thâm
dụng yếu tố sản xuất của các ngành chịu ảnh hưởng có thể rất phức tạp, như ta đã thấy với
các cuộc cải cách của châu Mỹ La tinh trong thập niên 80 và 90. Ngoài ra, nếu nguồn
cung ứng các yếu tố sản xuất có một độ co giãn nhất định nào đó, một phần của cú sốc
ngoại thương sẽ thể hiện qua sự thay đổi trong công việc làm chứ không thể hiện qua giá
các yếu tố sản xuất. Ở mức giới hạn, nếu cung yếu tố sản xuất hoàn toàn co giãn, thì ta chỉ
thấy có những ảnh hưởng về mặt công việc làm mà thôi. Điều này phù hợp nhất với thị
trường lao động. Nếu mức lương thịnh hành được xác định bởi mức lương chỉ đủ để duy
trì cuộc sống (subsistence level), việc chuyển người lao động từ hoạt động này sang một
hoạt động khác không có ảnh hưởng khả kiến đối với đói nghèo. Tuy nhiên, nếu như mức
lương trong khu vực chịu ảnh hưởng bởi ngoại thương cao hơn (ví dụ như do khu vực này
phải tuân thủ qui định về mức lương tối thiểu chẳng hạn), sự gia tăng hoạt động sẽ có xu
hướng làm giảm đói nghèo, và sự giảm sút hoạt động sẽ có xu hướng làm tăng đói nghèo.
Sự phân chia chính thức- phi chính thức có ý nghĩa quan trọng trong khía cạnh này. Xét
chung trong toàn bộ, điều quan trọng cần nhớ là sự khác nhau giữa phân phối chức năng
và phân phối cá nhân đối với thu nhập. Mức lương giảm đối với người lao động phổ
thông (không có tay nghề) chỉ tạo ra đói nghèo trong chừng mực mà người nghèo phụ
thuộc một cách không cân xứng theo tỷ lệ vào mức lương đó.
Liệu cải cách có thực sự ảnh hưởng mạnh đến số thu ngân sách? Phản ứng tức
thời của chúng ta là cắt giảm thuế quan sẽ làm giảm thu ngân sách. Cho dù ở mức cực
đoan, điều này rõ ràng là đúng (thuế quan bằng không sẽ mang lại số thu thuế bằng
không), nhiều cuộc cải cách ngoại thương thực sự có tác động rất nhỏ hay thậm chí còn
có tác động tích cực đến số thu ngân sách, đặc biệt nếu cải cách chuyển đổi các hàng rào
phi thuế thành thuế quan, bãi bỏ các trường hợp miễn thuế, và hạ thấp thuế suất xuống
đến những mức độ mà làm giảm đáng kể nạn buôn lậu. Ngay cả khi số thu giảm, cũng
không nhất thiết là chi ngân sách dành cho người nghèo sẽ giảm. Cuối cùng, đó là một
quyết định chính sách.
Liệu cải cách có dẫn đến sự chuyển đổi không liên tục trong các hoạt động? Nếu
thế, các hoạt động mới có rủi ro hơn so với những hoạt động cũ không? Nếu tự do hoá
ngoại thương cho phép người ta kết hợp các hoạt động “quốc gia” với các hoạt động
“quốc tế”, rất có thể rủi ro sẽ giảm: các thị trường nước ngoài có thể ít biến động hơn thị
trường trong nước, và ngay cả nếu không phải thế, sự dàn trải rủi ro có thể làm giảm rủi
ro chung. Tuy nhiên, nếu cải cách ngoại thương dẫn đến những thay đổi triệt để không ít
thì nhiều trong các hoạt động kinh tế, có khả năng là rủi ro sẽ gia tăng, nếu hoạt động mới
rủi ro hơn hoạt động cũ.
Liệu cải cách có phụ thuộc vào hay ảnh hưởng đến khả năng người nghèo chấp
nhận rủi ro? Những người rất nghèo không thể chấp nhận rủi ro một cách dễ dàng. Vì hệ
quả của những cú sốc tiêu cực cho dù rất nhỏ cũng rất nghiêm trọng đối với người nghèo,
họ có thể không sẵn lòng chấp nhận những cơ hội mà làm tăng thu nhập bình quân của
họ, nếu như khả năng thua thiệt cũng gia tăng. Điều này có thể bỏ họ rơi lại đàng sau với
duy nhất những yếu tố tiêu cực của một hệ thống cải cách trọn gói. Tương tự, nếu một
cuộc cải cách làm cho người nghèo trở nên khó khăn khi tiếp tục các chiến lược đối phó
Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright
Ngoại thương:
Thể chế và tác động
Phát trịển, thương mại, và WTO
Ch. 5 Chính saùch ngoaïi thöông ñoái vôùi vieäc
xoaù ñoùi giaûm ngheøo
Bernard Hoekman et al. 4 Biên dịch: Kim Chi
Hiệu đính: Quang Hùng
với rủi ro truyền thống của họ, nó có thể làm tăng tình trạng dễ bị tổn thương của họ trước
đói nghèo ngay cả khi nó làm tăng thu nhập trung bình.
Nếu cải cách có hệ thống và bao quát, liệu sự tăng trưởng được kích thích bởi cải
cách có gây ra bất bình đẳng hay không? Tăng trưởng kinh tế là chìa khoá để xoá đói
giảm nghèo bền vững. Chỉ khi nào nó hết sức bất bình đẳng thì nó mới làm tăng đói
nghèo mà thôi.
Liệu cải cách có ám chỉ những cú sốc lớn đối với một số địa phương cụ thể
không? Những cú sốc lớn có thể tạo ra những phản ứng khác nhau về mặt định tính so với
những cú sốc nhỏ hơn; lấy ví dụ, các thị trường có thể bị tắc nghẽn hay biến mất hoàn
toàn. Như vậy, nếu một cuộc cải cách có nghĩa là sẽ có những cú sốc rất lớn đối với
những địa phương cụ thể, việc xoa dịu ảnh hưởng của nó thông qua thực hiện dần dần
theo từng giai đoạn, hay tốt hơn là thông qua các chính sách đền bù hay bổ trợ, có thể
được vận dụng. Tuy nhiên, có một sự đánh đổi, bởi vì thông thường những cú sốc lớn hơn
sẽ phản ánh sự chênh lệch lớn hơn giữa thành quả hiện tại và thành quả tiềm năng, và do
đó cũng sẽ phản ánh những lợi ích dài hạn lớn lao hơn nhờ cải cách.
Liệu tình trạng thất nghiệp chuyển tiếp có tập trung vào người nghèo? Những
người không nghèo thường có tài sản giúp họ vượt qua thời kỳ điều chỉnh. Tình hình có
thể không may đối với họ, nhưng đó không phải là cái nghèo được định nghĩa một cách
chặt chẽ. Người nghèo thì không có tài sản, cho nên ngay cả những thời kỳ chuyển tiếp
tương đối ngắn ngủi cũng gây ra sự suy sụp sâu sắc trong đói nghèo. Nếu quá trình
chuyển tiếp tác động đến người nghèo, có một lập luận mạnh mẽ ủng hộ việc sử dụng một
số lợi ích dài hạn từ cải cách để giúp họ vượt qua tình trạng căng thẳng của quá trình điều
chỉnh.
Nguồn: Winters (2000a).
Mọi phán xét cuối cùng phải là định lượng, chứ không chỉ có tính chất định tính
mà thôi. Trong các tình huống thực tế, thật dễ dàng nhận ra những kẻ chịu thiệt thòi từ cải
cách ngoại thương hơn là những người được lợi tiềm năng. Kẻ thiệt thòi thì dễ nhận diện,
cụ thể, và có danh tính (xem Krueger 1990), trong khi người được lợi thì phân tán, và
dường như chỉ thuộc về tương lai và lý thuyết. Vì lý do này và những lý do khác nữa,
những kẻ thiệt thòi thường sẽ khả năng tốt để trình bày rõ ràng về quyền lợi của mình hơn
là những người được lợi, và vì thế khối lượng ý kiến không phải là một chỉ báo đầy đủ
cho sức mạnh tương đối của các ưu điểm và nhược điểm của một sự thay đổi chính sách.
Điều này đặc biệt đúng khi ta biết rằng người nghèo nói chung ít có khả năng quảng bá và
phòng vệ cho các quyền lợi của mình hơn so với các nhóm giàu có hơn.
Trong phần tiếp theo tôi sẽ tìm hiểu ba cách phản ứng trước khả năng cải cách
ngoại thương tạo ra đói nghèo: vận dụng chính bản thân chính sách ngoại thương, đền bù
cho những kẻ thiệt thòi hay người nghèo, và theo đuổi các chính sách bổ trợ để cố gắng
đảm bảo càng ít người chịu thiệt thòi càng tốt.
Liệu chúng ta có thể quản lý chính sách ngoại thương để giảm nghèo?
Một phản ứng tự nhiên trước khả năng tự do hoá mậu dịch có thể làm trầm trọng thêm
tình trạng đói nghèo trong một số thành phần nhất định của xã hội là “quản lý” sự tự do
hoá theo một cách thức sao cho loại trừ được hay chí ít cũng làm giảm được các vấn đề.