1
ĐỔI MỚI HỆ THỐNG TÀI CHÍNH ĐẤT ĐAI
LÀ TRỌNG TÂM CỦA ĐỔI MỚI TRONG LUẬT ĐẤT ĐAI 2003
(Tài liệu sử dụng cho bài nói chuyện "Chính sách, pháp luật đất đai với kinh tế thị trường ở Việt Nam"
của Gs. TsKh. Đặng Hùng Võ tại Chương trình Giảng dậy Kinh tế Fulbright)
Một trong những quan tâm lớn của Nhà nước ta trong thời kỳ đẩy mạnh công
nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước là tiếp tục đổi chính sách, pháp luật về đất đai.
Ngay đầu năm 2002, Bộ Chính trị đã chỉ đạo thực hiện Đề án "Tổng kết 10 năm
thực hiện chính sách, pháp luật về đất đai", đồng thời Thủ tướng Chính phủ đã ban
hành quyết định 273/QĐ-TTg (ngày 12/4/2002) triển khai kiểm tra việc quản lý,
sử dụng đất đai trên phạm vi cả nước. Đầu năm 2003, Hội nghị Ban Chấp
hành Trung ương Đảng lần thứ 7, khoá IX đã ra Nghị quyết số 26/NQ-TW về
"Tiếp tục đổi mới chính sách, pháp luật về đất đai trong thời kỳ đẩy mạnh
công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước". Quốc hội đã ra Nghị quyết số
12/2002-QH11 về Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh của Quốc hội nhiệm
kỳ Khoá XI và năm 2003, trong đó năm 2003 Quốc hội sẽ thông qua Luật Đất
đai (sửa đổi). Ngày 7/4/2003, Chính phủ đã trình Dự án Luật Đất đai (sửa đổi)
lên Quốc hội để xem xét trong kỳ họp thứ 3.
Chính sách đất đai và phát triển thị trường bất động sản có tầm quan
trọng đặc biệt đối với hoạt động của các doanh nghiệp trong thời kỳ đẩy mạnh
công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước.
Chính sách đất đai tạo động lực để phát triển bền vững
Khẩu hiệu "ruộng đất về tay nông dân" được nêu cao ngay từ ngày Đảng ta
mới thành lập và là sợi chỉ đỏ xuyên suốt toàn bộ quá trình thực hiện cuộc cách
mạng dân tộc dân chủ nhân dân. Cuộc cải cách ruộng đất (1953 - 1956) đã hoàn
thành mục tiêu chủ yếu là xoá bỏ giai cấp địa chủ cùng với chế độ tư hữu độc
chiếm ruộng đất, quyền bình đẳng về ruộng đất của người trực tiếp sản xuất nông
nghiệp được xác lập. Bước đi đầu tiên của cuộc cách mạng xã hội chủ nghĩa từ
năm 1959 đã tập trung vào xây dựng quan hệ sản xuất mới trong kinh tế nông
nghiệp trên nền tảng tập thể hoá ruộng đất. Một lần nữa vấn đề đất đai lại trở thành
trọng tâm, vừa là mục tiêu cũng vừa là phương tiện để thực hiện nội dung phát
triển kinh tế nông nghiệp. Sự nghiệp đổi mới của Đảng ta bắt đầu vào năm 1986 đã
lựa chọn điểm đột phá là vấn đề đất đai với chính sách giao đất nông nghiệp cho hộ
gia đình, cá nhân sử dụng ổn định, lâu dài, lấy kinh tế hộ gia đình làm trọng tâm để
phát triển kinh tế nông nghiệp (nông nghiệp ở đây được hiểu theo nghĩa rộng bao
gồm nông nghiệp, lâm nghiệp, ngư nghiệp, diêm nghiệp). Một chính sách đúng đắn
về đất đai đã đưa nước ta từ một nước thiếu lương thực trở thành một nước không
chỉ bảo đảm được an ninh lương thực quốc gia mà còn đứng trong nhóm nước xuất
khẩu nông sản hàng đầu thế giới. Giai đoạn 10 năm 2001 - 2010 là thời kỳ đẩy
mạnh công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước với nội dung chủ yếu là hoàn thành
cơ bản việc chuyển đổi cơ cấu nền kinh tế theo hướng tăng nhanh tỷ trọng kinh tế
2
công nghiệp và dịch vụ. Hình thành những cơ chế tạo thuận lợi cho việc chuyển
đổi cơ cấu sử dụng đất trong đất nông nghiệp, trong đất phi nông nghiệp và từ đất
nông nghiệp chuyển sang đất phi nông nghiệp để tạo điều kiện phát triển đầu tư
trên đất, tạo cơ sở để chuyển dịch cơ cấu lao động, đáp ứng nhu cầu chuyển đổi cơ
cấu kinh tế là nội dung cơ bản của chính sách, pháp luật về đất đai trong thời kỳ
đẩy mạnh công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước.
Năm 1988, Quốc hội đã thông qua Luật Đất đai đầu tiên của nước ta với nội
dung chủ yếu là thể chế hoá chủ trương giao đất nông nghiệp cho hộ gia đình, cá
nhân sử dụng ổn định, lâu dài. Ngay sau 2 năm thi hành, thực tế đã cho thấy khung
pháp lý của Luật Đất đai 1988 không chứa nổi nhu cầu phát triển của nền kinh tế
hàng hoá trong nông nghiệp. Năm 1993, Quốc hội đã thông qua Luật Đất đai thứ
hai của nước ta với nội dung chủ yếu là tạo hành lang pháp lý cho phát triển kinh tế
nông nghiệp hàng hoá. Luật Đất đai 1993 có 2 nội dung đổi mới cơ bản: một là
người sử dụng đất nông nghiệp, đất ở được Nhà nước giao cho 5 quyền chuyển
đổi, chuyển nhượng, thừa kế, thế chấp, cho thuê đối với quyền sử dụng đất; hai là
đất có giá, giá đất do Nhà nước quy định để điều chỉnh mối quan hệ kinh tế giữa
Nhà nước và người sử dụng đất. Như vậy, Luật Đất đai 1993 vẫn tập trung chủ yếu
vào đất nông nghiệp, xem xét đất đai dưới góc độ là tư liệu sản xuất, cụ thể hoá
quyền và nghĩa vụ của người sử dụng là hộ gia đình, cá nhân. Vì vậy, đúng 1 năm
sau ngày Luật Đất đai 1993 có hiệu lực thi hành Uỷ ban Thường vụ Quốc hội phải
thông qua Pháp lệnh về quyền và nghĩa vụ của các tổ chức trong nước được Nhà
nước giao đất, cho thuê đất và Pháp lệnh về quyền và nghĩa vụ của tổ chức, cá
nhân nước ngoài thuê đất tại Việt Nam (14/10/1994). Bên cạnh đó, Chính phủ đã
ban hành nhiều Nghị định để điều chỉnh mối quan hệ đất đai trong quá trình
chuyển đổi cơ cấu sử dụng đất nông nghiệp, quá trình đầu tư phát triển cơ sở hạ
tầng công nghiệp và dịch vụ, quá trình đô thị hoá. Chính phủ đã từng bước hình
thành hành lang pháp lý để triển khai một số nội dung quan trọng như đầu tư hạ
tầng khu công nghiệp, khu chế xuất, khu đô thị; sử dụng quỹ đất để tạo vốn xây
dựng cơ sở hạ tầng; đấu giá quyền sử dụng đất, đấu thầu công trình có gắn với
quyền sử dụng đất; bồi thường, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất; quy định giá
đất, xác định tiền sử dụng đất, tiền thuê đất, tiền chuyển mục đích sử dụng đất; v.v.
Để đáp ứng nhu cầu thực tế của quá trình công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước
và nhu cầu hoàn thiện hệ thống quản lý nhà nước về đất đai, Quốc hội đã thông qua
Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Đất đai vào năm 1998 và 2001.
Trong thời kỳ 10 năm qua (1993 - 2003), các văn bản quy phạm pháp luật về
đất đai của ta đã trở nên một hệ thống khá đồ sộ với hơn 200 văn bản riêng cho đất
đai và hơn 500 văn bản kể cả những văn bản có liên quan đến đất đai. Hệ thống
pháp luật đất đai từng bước được bồi đắp thêm những quy định để theo kịp nhu cầu
phát triển kinh tế, đồng thời giải quyết kịp thời những bất cập về ổn định xã hội
trong sử dụng đất. Tính mâu thuẫn giữa phát triển kinh tế và ổn định xã hội trong
sử dụng đất luôn xuất hiện, rồi được pháp luật điều chỉnh, và lại xuất hiện mâu
thuẫn mới. Đến nay, một mặt nhịp độ phát triển kinh tế đòi hỏi quỹ đất nhiều hơn
làm phá vỡ đi nếp sống thường nhật, từ đó phát sinh những khiếu kiện của dân
3
ngày càng nhiều về số lượng, phức tạp về mức độ, rộng về phạm vi. Mặt khác, mô
hình kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa đã buộc chúng ta phải nhận
thức thật chân thực về quy luật giá trị đối với đất đai. Giá trị quyền sử dụng đất trở
thành tài sản trong phát triển kinh tế, đồng thời cũng là độ đo mức công bằng xã
hội về sử dụng đất. Quan hệ đất đai lại trở thành trọng tâm trong thời kỳ đẩy mạnh
công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước. Chính sách đất đai đúng đắn vừa tạo
nguồn lực cho thị trường đầu tư trên đất, vừa tạo cơ sở cho công bằng xã hội, giải
quyết tốt mâu thuẫn giữa phát triển và ổn định, tạo nên một trong những nhân tố
cho sự phát triển bền vững.
Đổi mới hệ thống chính sách, pháp luật đất đai đáp ứng yêu cầu của giai
đoạn phát triển 10 năm tới
Trước đây, đất đai ở nước ta được coi như một tài nguyên thiên nhiên, một tư
liệu sản xuất của nông nghiệp, là môi trường sống và là địa bàn cho các hoạt động
của con người. Đến nay, đất đai được xác định là một nguồn lực, nguồn vốn để
phát triển kinh tế, quyền sử dụng đất là hàng hoá đặc biệt và là tài sản của người sử
dụng đất. Trong giai đoạn hiện nay, tất cả các lý luận kinh tế đều thừa nhận lao
động, tài chính, đất đai và tài nguyên thiên nhiên là ba nguồn lực đầu vào của nền
kinh tế và đầu ra là sản phẩm hàng hoá (bao gồm cả hàng hoá dịch vụ). Ba nguồn
lực đầu vào này phối hợp với nhau, tương tác lẫn nhau, chuyển đổi qua lại nhau để
tạo nên một cơ cấu đầu vào hợp lý, quyết định tính hiệu quả trong phát triển kinh
tế.
Đất đai là một nguồn lực đầu vào của nền kinh tế, được nhìn nhận dưới những
góc độ khác nhau, có những đặc trưng riêng không giống những vật thể khác. Thứ
nhất, nguồn cung đất đai có giới hạn trong khi số lượng người tăng rất nhanh và
lượng của cải vật chất do con người sản xuất ra ngày càng nhiều; so sánh tương đối
thì nguồn cung về đất ngày càng hẹp lại, giá trị sử dụng ngày càng cao. Vì vậy,
việc độc quyền chiếm giữ phần lớn đất đai cuả một số chủ thể kinh tế là một nguy
cơ đối với toàn xã hội, tạo nên tính không bền vững của nền kinh tế. Thứ hai, trừ
trường hợp bị tai biến thiên nhiên huỷ hoại, mặt đất tự nhiên với tư cách là địa bàn
hoạt động của con người không có đặc trưng của hàng hoá, con người không thể
tạo ra được và không bị tiêu hao trong quá trình sử dụng. Với tư cách này của đất
đai, chỉ có đầu tư của con người trên đất mới có giá trị, nhưng tài sản của con
người đầu tư trên đất lại không thể tách rời khỏi địa bàn đất đai. Thứ ba, đất đai
luôn tồn tại trong tự nhiên, liên quan đến nhiều yếu tố khác nhau trong xã hội;
người có quyền đối với đất không cất giấu được cho riêng mình, khi sử dụng phải
tuân thủ những quy tắc chung của xã hội. Như vậy, không tồn tại khái niệm chiếm
hữu riêng đối với đất đai ngoài khái niệm chiếm hữu đất đai của quốc gia. Những
đặc điểm cơ bản này cho thấy không thể sử dụng lý luận về sở hữu, về giá trị đối
với những vật thể thông thường để áp đặt đối với đất đai. Điều đó có nghĩa là phải
có một lý luận riêng cho sở hữu đất đai và giá trị đất đai. Trong thực tế, mỗi nước
có cách tiếp cận riêng đối với đất đai, thống nhất với đặc điểm chung của đất đai và
phù hợp với hoàn cảnh lịch sử của mình. Mọi cách tiếp cận đều có hai mục tiêu
4
chung: một là bảo đảm nguồn lực đất đai để phát triển kinh tế đạt hiệu quả, hai là
xác lập quyền bình đẳng về hưởng dụng đất để tạo ổn định xã hội.
Từ hoàn cảnh lịch sử riêng, trong điều kiện kinh tế - xã hội cụ thể và mục tiêu
phát triển đã xác định, chúng ta đã lựa chọn mô hình: đất đai thuộc sở hữu toàn dân
do Nhà nước đại diện thực hiện quyền năng chủ sở hữu và thống nhất quản lý; Nhà
nước quy định chế độ sử dụng đất, quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất, quy
hoạch và kế hoạch sử dụng đất, mục đích sử dụng đất, giao đất, cho thuê đất, thu
hồi đất, chế độ tài chính đất đai; Nhà nước giao quyền sử dụng đất như một tài sản
cho người sử dụng đất trong thời hạn phù hợp với mục đích sử dụng và Nhà nước
công nhận quyền sử dụng đất đối với người đang sử dụng đất hợp pháp; người sử
dụng đất được Nhà nước cho phép thực hiện các quyền chuyển đổi, chuyển
nhượng, thừa kế, cho thuê, thế chấp, bảo lãnh, góp vốn, tặng cho đối với tài sản
quyền sử dụng đất đối với một số chế độ sử dụng đất cụ thể và trong thời hạn sử
dụng đất; Nhà nước thiết lập hệ thống quản lý nhà nước về đất đai thống nhất trong
cả nước. Mô hình này tạo được ổn định xã hội, xác lập được tính công bằng trong
hưởng dụng đất và bảo đảm được nguồn lực đất đai cho quá trình công nghiệp hoá,
hiện đại hoá đất nước, phù hợp với mô hình kinh tế thị trường định hướng xã hội
chủ nghĩa.
Luật Đất đai hiện hành đã có những quy định bước đầu để điều chỉnh vấn đề
tài chính đất đai như: đất đai là tư liệu sản xuất đặc biệt, đất có giá, nhà nước quy
định giá đất, Nhà nước giao đất có thu tiền sử dụng đất vào một số mục đích, Nhà
nước cho thuê đất để sản xuất - kinh doanh, Nhà nước thu thuế sử dụng đất nông
nghiệp, thuế nhà - đất, thuế chuyển quyền sử dụng đất, người có đất bị thu hồi
được Nhà nước bồi thường, v.v. Những quy định này dựa chủ yếu vào các biện
pháp hành chính, chưa tận dụng được các ưu điểm của biện pháp điều tiết kinh tế
để xây dựng hệ thống tài chính đất đai. Vì vậy, đổi mới hệ thống tài chính đất đai
và xây dựng thị trường lành mạnh về bất động sản trong đó có quyền sử dụng đất
là một mục tiêu chủ yếu của việc tiếp tục đổi mới chính sách, pháp luật đất đai lần
này.
Đổi mới hệ thống tài chính đất đai
Yếu tố cơ bản của hệ thống tài chính đất đai là giá đất. Có nhiều ý kiến cho
rằng không tồn tại giá đất trong hệ thống lý luận về đất đai của nước ta mà chỉ có
giá quyền sử dụng đất. Quan niệm này không đúng vì giá đất luôn luôn tồn tại. Đất
đai tự nhiên với tư cách là địa bàn hoạt động của con người không có giá, nhưng từ
khi con người biết đầu tư vào đất để sinh lợi thì giá đất bắt đầu hình thành trên
phần đất đã được đầu tư. Theo lý luận của Mác, giá đất là giá trị của địa tô trên tỷ
suất lợi nhuận của sản xuất - kinh doanh trên đất, tức là giá đất phản ảnh khả năng
sinh lợi từ hoạt động kinh tế trên đất và quyết định giá cho cả những loại đất không
có hoạt động kinh tế. Từ giá đất sẽ tính được giá trị quyền sử dụng đất trên diện
tích và thời gian được sử dụng.
ở bất kỳ nước nào, bao giờ cũng hình thành 2 hệ thống giá đất: một là giá do
Nhà nước quy định để điều chỉnh mối quan hệ kinh tế về đất đai giữa Nhà nước và
5
người có quyền đối với đất, giá đất này có đặc trưng là cố định trong năm tài
chính; hai là giá hình thành trên thị trường trong mối quan hệ kinh tế về đất đai
giữa những người có quyền đối với đất, giá đất này phụ thuộc vào quan hệ cung -
cầu về đất trên thị trường. Giá đất do Nhà nước quy định thường là giá trung bình
của giá đất trên thị trường trong năm tài chính trước. Trong một nền kinh tế ổn
định, 2 hệ thống giá đất nói trên khác nhau không đáng kể và phản ảnh chân thực
khả năng sinh lợi từ hoạt động kinh tế trên đất. Trong một nền kinh tế có tiêu cực,
giá đất không ổn định và có xu hướng cao hơn giá thực phản ảnh đúng khả năng
sinh lợi từ hoạt động kinh tế đúng pháp luật. Nếu 2 hệ thống giá đất nói trên khác
nhau quá nhiều sẽ tạo môi trường cho tiêu cực trong quản lý và đầu cơ trong sử
dụng.
Trong tình hình quản lý và sử dụng đất ở nước ta hiện nay, có sự chênh lệch
quá nhiều giữa giá đất do Nhà nước quy định và giá đất trên thị trường, đồng thời
giá đất thực tế tại nhiều địa phương quá cao so với khả năng sinh lợi từ sử dụng
đất.
Hiện tượng giá đất thực tế quá cao so với giá đất thực phản ảnh khả năng sinh
lợi từ sử dụng đất do nhiều nguyên nhân: một là nhiều người có nhiều tiền từ các
nguồn bất hợp pháp có nhu cầu mua nhiều nhà ở tại các đô thị lớn như một biện
pháp giữ tiền, gây áp lực giả tạo về nhu cầu nhà ở; hai là lãi xuất tiền gửi ngân
hàng thấp, thị trường chứng khoán chưa phát triển nên tiền tiết kiệm trong dân
được động viên chủ yếu vào kinh doanh bất động sản; ba là có hiện tượng đầu cơ
đất đai do hệ thống quản lý còn nhiều yếu kém; bốn là quỹ nhà ở còn thiếu nhiều,
cơ chế Nhà nước hỗ trợ nhà ở cho người có thu nhập thấp, người trong diện chính
sách còn lẫn trong hoạt động xây dựng kinh doanh nhà ở vì mục tiêu lợi nhuận.
Vấn đề đặt ra trong thời gian tới là phải đổi mới hệ thống tài chính đất đai để góp
phần làm giảm được giá đất thực tế về đúng giá thực.
Hiện tượng có sự chênh lệch lớn giữa giá đất do Nhà nước quy định và giá đất
thực tế là một nhược điểm của hệ thống tài chính đất đai nước ta. Hiện tượng này
là nguyên nhân gây nên: một là tình trạng rất khó khăn trong việc bồi thường, giải
phóng mặt bằng khi Nhà nước thu hồi đất, gián tiếp làm tình trạng khiếu kiện của
dân ngày càng phức tạp; hai là tạo môi trường có bao cấp về đất, có xin - cho về
đất khi Nhà nước giao đất có thu tiền sử dụng đất làm phát sinh tiêu cực trong quản
lý; ba là tạo môi trường cho đầu cơ đất đai, hình thành lợi nhuận lớn từ buôn bán
đất "thô" không có đầu tư thêm trên đất. Vấn đề đặt ra trong thời gian tới là phải
đổi mới hệ thống tài chính đất đai để Chính phủ điều tiết được giá đất thực tế
hướng về ngang với giá do Nhà nước quy định.
Bên cạnh những mặt chưa được của cơ chế hình thành giá đất, còn có một số
nguyên nhân quan trọng khác làm cho hệ thống tài chính đất đai của ta thiếu hiệu
quả: một là công cụ điều tiết kinh tế còn ít được áp dụng trong quản lý nhà nước về
đất đai, chưa có biện pháp để điều tiết hợp lý giá trị tăng thêm do đầu tư trên đất
giữa Nhà nước, nhà đầu tư và người sử dụng đất; hai là bộ máy quản lý nhà nước
về đất đai chưa đủ mạnh về cả lượng và chất để bảo đảm "trật tự" trong hành lang