Giảm thâm hụt ngân sách để khôi phục sự ổn
định vĩ mô
Thâm hụt ngân sách, lạm phát và mất cân đối vĩ mô
Nhìn vào những nước đã từng trải qua lạm phát cao sẽ thấy rằng, lạm phát ở
những nước này thường là hệ quả của việc in tiền nhằm tài trợ cho thâm hụt
ngân sách. Như vậy, thâm hụt ngân sách cao và lâu dài tất yếu dẫn tới việc
nhà nước buộc phải phát hành thêm tiền để tài trợ thâm hụt, và điều này đến
lượt nó dẫn tớilạm phát.
Từ góc độ này nhìn lại nền kinh tế Việt Nam, mặc dù Luật Ngân sách 1993
không cho phép nhà nước in tiền để tài trợ thâm hụt ngân sách, nhưng với
lượng tiền đồng trong lưu thông lớn như hiện nay (khoảng 16% GDP) thì chỉ
cần duy trì tốc độ in thêm tiền đúng bằng tốc độ tăng trưởng kinh tế (giả sử
là 8%) thì nhà nước cũng đã có thêm được 1,3% GDP để tài trợ cho thâm
hụt ngân sách (chưa kể đến “thuế lạm phát” cao ở Việt Nam trong mấy năm
qua).
Bên cạnh một số nguyên nhân khách quan khác, thì lạm phát ở Việt Nam
còn do đầu tư công và nền hành chính công - dịch vụ công của chúng ta quá
kém hiệu quả. Chính sự kém hiệu quả này, đến lượt mình, lại làm cho tình
trạng thâm hụt ngân sách càng trở nên trầm trọng, và “vòng xoáy đi xuống”
của kinh tế vĩ mô sẽ lại tiếp diễn. Cũng cần nhấn mạnh thêm là “dòng xoáy
đi xuống” này một khi đã được khởi động thì rất khó dừng lại chứ đừng nói
tới khả năng đổi chiều. Vì vậy, nhóm giải pháp thứ hai của Thủ tướng yêu
cầu “cắt giảm đầu tư công và chi phí thường xuyên của các cơ quan sử dụng
ngân sách, kiểm soát chặt chẽ đầu tư của các doanh nghiệp nhà nước, cố
gắng giảm tỷ lệ thâm hụt ngân sách” cần phải được thực hiện một cách triệt
để và nhất quán. Nếu không giảm được thâm hụt ngân sách thì nhóm giải
pháp thứ nhất - thắt chặt tiền tệ - sẽ bị vô hiệu hóa đáng kể, và vì vậy không
thể đạt được mục tiêu mong muốn là kiềm chế lạm phát.
Bài viết này sẽ thảo luận thêm một số vấn đề liên quan đến tình trạng thâm
hụt ngân sách ở Việt Nam, sau đó bình luận một số biện pháp nhằm thắt chặt
chi tiêu công của Chính phủ, và cuối cùng trình bày một số khuyến nghị về
chính sách.
Tại sao cần giảm thâm hụt ngân sách?
Thâm hụt ngân sách ở Việt Nam hiện nay đã tới mức đáng báo động. Theo
số liệu chính thức, thâm hụt ngân sách của nước ta hiện nay là 5% GDP (bao
gồm cả tiền trả nợ gốc và không bao gồm các khoản chi ngoài dự toán). Thế
nhưng theo ước tính của Ngân hàng Phát triển châu Á (ADB) thì thâm hụt
ngân sách của Việt Nam - theo cách tính quốc tế, không bao gồm tiền trả nợ
gốc nhưng bao gồm các khoản chi ngoài dự toán - lên tới 7% GDP (Hình 1).
Không những thế, thâm hụt ngân sách của Việt Nam trong mấy năm trở lại
đây luôn được duy trì ở mức cao, và đặc biệt tăng mạnh trong năm 2007.
Việc gia tăng thâm hụt ngân sách sẽ có thể dẫn đến giảm tiết kiệm nội địa,
giảm đầu tư tư nhân, hay gia tăng thâm hụt cán cân tài khoản vãng lai. Ở
Việt Nam, mặc dù thâm hụt ngân sách tăng đột biến trong năm 2007chưa
làm suy giảm tiết kiệm nội địa và đầu tư tư nhân nhưng nó đã làm tăng mức
thâm hụt tài khoản vãng lai, từ -0,5% năm 2006 lên tới -8% năm 2007.
Thâm hụt ngân sách cao và kéo dài còn làm xói mòn niềm tin đối với năng
lực điều hành vĩ mô của chính phủ. Nó cũng làm tăng mức lạm phát kỳ vọng
của người dân và của các nhà đầu tư vì họ cho rằng Chính phủ trước sau gì
cũng sẽ phải in thêm tiền để tài trợ thâm hụt. Tóm lại, thâm hụt ngân sách
cao kéo dài sẽ đe dọa sự ổn định vĩ mô, và do vậy, khả năng duy trì tốc độ
tăng trưởng nhanh và bền vững của nền kinh tế.
Các biện pháp giảm thâm hụt ngân sách
của Chính phủ
Vì được đặt trong bối cảnh chống lạm phát
nên chính sách ngân sách (hay chính sách
tài khóa) của Chính phủ trong thời gian
qua chỉ hướng đến mục đích giảm chi tiêu
công (gồm đầu tư công và chi thường
xuyên) và qua đó giảm tổng cầu. Cụ thể là
Chính phủ chỉ thị: (i) Cắt giảm nguồn đầu tư từ ngân sách và tín dụng nhà
nước; (ii) Rà soát và cắt bỏ các hạng mục đầu tư kém hiệu quả của doanh
nghiệp nhà nước (DNNN); (iii) Cắt giảm chi thường xuyên của bộ máy nhà
nước các cấp.
Tổng đầu tư của Nhà nước (từ ngân sách, tín dụng nhà nước và thông qua
DNNN) luôn chiếm trên dưới 50% tổng đầu tư của toàn xã hội (Hình 2). Vì
vậy, không nghi ngờ gì, nếu Nhà nước có thể cắt giảm một số khoản đầu tư
kém hiệu quả và có thứ tự ưu tiên thấp thì sức ép gia tăng lạm phát chắc
chắn sẽ nhẹ đi. Cũng tương tự như vậy, lạm phát cũng sẽ được kiềm chế bớt
nếu các cơ quan nhà nước có thể cắt giảm chi thường xuyên (chiếm 56%
tổng chi ngân sách năm 2007).
Mặc dù chính sách cắt giảm chi tiêu công là hoàn toàn đúng đắn, song hiệu
lực của những biện pháp cụ thể đến đâu thì còn chưa chắc chắn vì ít nhất có
bốn lý do.
Thứ nhất, việc cắt giảm, thậm chí giãn tiến độ đầu tư công không hề dễ
dàng, nhất là khi những dự án này đã được các cơ quan lập pháp các cấp
quyết định; đã được đưa vào quy hoạch của các bộ, ngành, địa phương; đã
được triển khai; và nhất là khi chúng gắn với lợi ích thiết thân của những cơ
quan liên quan đến dự án.
Thứ hai, Nhà nước hầu như không thể kiểm soát các khoản đầu tư của các
DNNN, một mặt là do chính sách phân cấp trong quản lý đầu tư, và mặt
khác là do một số tập đoàn lớn đã tự thành lập ngân hàng riêng.
Thứ ba, với tốc độ lạm phát như hiện nay thì chỉ cần giữ được tổng mức đầu
tư công theo đúng dự toán cũng đã được coi là một thành tích đáng kể.
Thứ tư, kinh nghiệm quốc tế cho thấy rằng vì việc giảm chi thường xuyên
rất khó khăn nên đây thường là hạng mục cuối cùng nằm trong danh sách cắt
giảm. Hơn thế, với thực tế ở Việt Nam thì phạm vi chi thường xuyên có thể
cắt giảm không nhiều. Đầu tiên là phải trừ đi quỹ lương (chiếm khoảng 2/3
tổng chi thường xuyên), sau đó phải trừ đi các khoản phụ cấp có tính chất
lương, chi chính sách chế độ, tiền đóng niêm liễn cho các tổ chức quốc tế,
các khoản chi thường xuyên đã được thực hiện v.v… Theo ước lượng của
Bộ trưởng Bộ Kế hoạch và Đầu tư thì nếu làm thật quyết liệt thì sẽ giảm
được khoảng 3.000 tỉ đồng chi hội họp và mua sắm xe - tức là giảm được
khoảng 0,8% tổng chi ngân sách.
Giảm thâm hụt ngân sách bằng cơ chế quản lý đầu tư công
Chính sách giảm tổng cầu thông qua thắt chặt chi tiêu công là đúng đắn, cần
thiết nhưng chưa đủ. Nỗ lực giảm chi tiêu công của Chính phủ chỉ thực sự có
hiệu lực nếu như Chính phủ đồng thời có cơ chế để đảm bảo những khoản
đầu tư còn lại có hiệu quả. Đầu tiên là phải có cơ chế quản lý đầu tư công
sao cho những dự án kém hiệu quả (như chương trình 5 triệu tấn đường hay
đánh bắt xa bờ) bị loại bỏ ngay từ đầu. Sau đó, phải đảm bảo dự án được tiến
hành đúng tiến độ và không bị thất thoát, lãng phí (như dự án 112 và các dự
án đầu tư xây dựng cơ bản - được ước lượng là thất thoát trung bình 30%).
Một trong những biện pháp có thể được sử dụng để cải thiện cơ chế quản lý
đầu tư công là thành lập một hội đồng thẩm định đầu tư công độc lập. Một
nguyên nhân quan trọng của tình trạng thất thoát, lãng phí trong đầu tư công
là do quá trình ra quyết định đầu tư của chính quyền địa phương và các bộ
ngành chủ quản chịu ảnh hưởng của các nhóm lợi ích và do vậy thiếu khách
quan. Vì vậy, nhiệm vụ của ủy ban độc lập này là đánh giá, thẩm định một
cách toàn diện và khách quan các dự án có quy mô vượt quá một quy mô
đầu tư nhất định nào đó. Kết luận của Hội đồng thẩm định này sau đó được
công bố rộng rãi. Tương tự như vậy, báo cáo kiểm toán các DNNN và dự án
đầu tư công lớn cũng phải được công khai.
