Luận văn Thạc sĩ Luật học: Áp dụng pháp luật hộ tịch ở cơ sở - Thông qua thực tiễn địa bàn huyện Thanh Trì, thành phố Hà Nội

Chia sẻ: Trí Mẫn | Ngày: | Loại File: PDF | Số trang:133

Thêm vào BST

Báo xấu

25
lượt xem 8
download

Download Vui lòng tải xuống để xem tài liệu đầy đủ

Thông qua việc nghiên cứu, làm rõ các vấn đề lý luận có liên quan, thực trạng pháp luật và thực tiễn áp dụng pháp luật về hộ tịch ở cơ sở trên địa bàn huyện Thanh Trì, thành phố Hà Nội từ năm 2005 đến năm 2013, luận văn đề xuất các giải pháp góp phần nâng cao hiệu quả của công tác này trên địa bàn huyện Thanh Trì, thành phố Hà Nội trong thời gian tới.

Chủ đề:

Bình luận(0) Đăng nhập để gửi bình luận!

Lưu

Nội dung Text: Luận văn Thạc sĩ Luật học: Áp dụng pháp luật hộ tịch ở cơ sở - Thông qua thực tiễn địa bàn huyện Thanh Trì, thành phố Hà Nội

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT NGUYỄN TIẾN TÀI ¸P DôNG PH¸P LUËT Hé TÞCH ë C¥ Së - TH¤NG QUA THùC TIÔN §ÞA BµN HUYÖN THANH TR×, THµNH PHè Hµ NéI Chuyên ngành: Lý luận và lịch sử nhà nước và pháp luật Mã số: 60 38 01 01 LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC Cán bộ hướng dẫn khoa học: TS. NGUYỄN XUÂN TOẢN HÀ NỘI - 2014
LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan Luận văn là công trình nghiên cứu của riêng tôi. Các kết quả nêu trong Luận văn chưa được công bố trong bất kỳ công trình nào khác. Các số liệu, ví dụ và trích dẫn trong Luận văn đảm bảo tính chính xác, tin cậy và trung thực. Vậy tôi viết Lời cam đoan này đề nghị Khoa Luật xem xét để tôi có thể bảo vệ Luận văn. Tôi xin chân thành cảm ơn! NGƯỜI CAM ĐOAN Nguyễn Tiến Tài
MỤC LỤC Trang Trang phụ bìa Lời cam đoan Mục lục Danh mục chữ viết tắt MỞ ĐẦU .......................................................................................................... 1 Chương 1: NHẬN THỨC CHUNG ÁP DỤNG PHÁP LUẬT VỀ HỘ TỊCH Ở CƠ SỞ ................................................................................... 7 1.1. Một số khái niệm ................................................................................. 7 1.1.1. Hộ tịch ................................................................................................... 7 1.1.2. Phân biệt giữa hộ tịch và hộ khẩu ....................................................... 10 1.1.3. Áp dụng pháp luật về hộ tịch ở cơ sở ................................................. 12 1.2. Pháp luật về hộ tịch và một số vấn đề cơ bản áp dụng pháp luật về hộ tịch tại các cơ quan quản lý hành chính nhà nước cơ sở ........ 14 1.2.1. Các văn bản quy phạm pháp luật về hộ tịch ....................................... 14 1.2.2. Vị trí, vai trò của quản lý hô ̣ tich ̣ ........................................................ 16 1.2.3. Đăng ký, quản lý hộ tịch ..................................................................... 19 1.2.4. Nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan quản lý hộ tịch cấp xã.................. 25 1.2.5. Nội dung, trình tự, thẩm quyền áp dụng pháp luật về quản lý hộ tịch ở cấp xã ........................................................................................ 27 1.3. Pháp luật về hộ tịch của một số nước trên thế giới ........................ 42 1.3.1. Pháp luật về hộ tịch ở Pháp ................................................................. 42 1.3.2. Pháp luật về hộ tịch ở Đức .................................................................. 43 1.3.3. Pháp luật về hộ tịch ở Nhật ................................................................. 45 1.3.4. Pháp luật về hộ tịch ở Đài Loan .......................................................... 47 1.3.5. Pháp luật về hộ tịch ở Hàn Quốc ........................................................ 48
1.3.6. Pháp luật về hộ tịch ở Lào................................................................... 49 1.3.7. Nhận xét, đánh giá chung về pháp luật hộ tịch của các nước và so sánh với pháp luật Việt Nam ............................................................... 51 Kết luận Chương 1 ........................................................................................ 54 Chương 2: THỰC TRẠNG ÁP DỤNG PHÁP LUẬT VỀ HỘ TỊCH Ở CƠ SỞ, HUYỆN THANH TRÌ, THÀNH PHỐ HÀ NỘI TỪ NĂM 2005 ĐẾN NĂM 2013 ............................................................. 55 2.1. Tình hình, đặc điểm có liên quan đến việc áp dụng pháp luật về hộ tịch ở huyện Thanh Trì, Thành phố Hà Nội......................... 55 2.1.1. Điều kiện tự nhiên huyện Thanh Trì ................................................... 55 2.1.2. Tình hình phát triển kinh tế, xã hội huyện Thanh Trì ......................... 56 2.1.3. Vị trí, vai trò của huyện Thanh Trì trong sự phát triển của Thủ đô Hà Nội ............................................................................................ 60 2.2. Kết quả áp dụng pháp luật về hộ tịch trên địa bàn cấp xã huyện Thanh Trì từ năm 2005 đến năm 2013 ................................ 62 2.2.1. Đội ngũ cán bộ tư pháp - hộ tịch cấp xã ............................................. 63 2.2.2. Hoạt động ban hành văn bản quản lý nhà nước về hộ tịch và phổ biến, giáo dục pháp luật về hộ tịch trên địa bàn cấp xã ...................... 64 2.2.3. Hoạt động đăng ký hộ tịch trên địa bàn cấp xã huyện Thanh Trì .......... 67 2.2.4. Đánh giá việc áp dụng pháp luật về hộ tịch tại địa bàn cấp xã ........... 87 Kết luận Chương 2 ........................................................................................ 99 Chương 3: GIẢI PHÁP GÓP PHẦN NÂNG CAO HIỆU QUẢ ÁP DỤNG PHÁP LUẬT VỀ HỘ TỊCH Ở CƠ SỞ, HUYỆN THANH TRÌ, THÀNH PHỐ HÀ NỘI TRONG GIAI ĐOẠN HIỆN NAY ....................................................................................... 100 3.1. Yêu cầu đối với hoạt động quản lý hộ tịch trong giai đoạn mới .... 100 3.1.1. Yêu cầu về tính kịp thời .................................................................... 100 3.1.2. Yêu cầu về tính đầy đủ ...................................................................... 100
3.1.3. Yêu cầu về tính chính xác, khách quan ............................................. 101 3.1.4. Yêu cầu về tính chủ động của cơ quan quản lý và đăng kí hộ tịch ...... 101 3.1.5. Yêu cầu về tính pháp chế .................................................................. 102 3.1.6. Yêu cầu về cải cách thủ tục hành chính ............................................ 102 3.2. Một số giải pháp góp phần nâng cao hiệu quả áp dụng pháp luật về hộ tịch ở cơ sở, huyện Thanh Trì, Thành phố Hà Nội thời gian tới............................................................................................... 104 3.2.1. Kiện toàn, nâng cao tính chuyên nghiệp, nâng cao trình độ chuyên môn, nghiệp vụ của đội ngũ cán bộ tư pháp - hộ tịch chuyên trách ở xã .............................................................................. 104 3.2.2. Phát huy vai trò của Uỷ ban nhân dân cấp huyện và Phòng Tư pháp trong việc kiểm tra, giám sát việc quản lý hộ tịch ở cấp xã và hướng dẫn nghiệp vụ đối với cán bộ tư pháp hộ tịch ở xã ........... 105 3.2.3. Đẩy mạnh công tác tuyên truyền, phổ biến, giáo dục pháp luật về hộ tịch trong nhân dân ....................................................................... 106 3.2.4. Cải tiến phương thức quản lý hộ tịch ................................................ 109 3.2.5. Tổ chức đăng kí lại, đăng kí quá hạn các sự kiện hộ tịch, nhằm bảo đảm quản lý hộ tịch đầy đủ của mọi công dân ........................... 110 3.2.6. Ứng dụng công nghệ thông tin vào việc quản lý hộ tịch và xây dựng hệ cơ sở dữ liệu thông tin hộ tịch............................................. 110 3.2.7. Tiếp tục đẩy mạnh cải cách hành chính trong lĩnh vực đăng kí và quản lý hộ tịch ................................................................................... 111 3.2.8. Kiến nghị về hoàn thiện pháp luật và áp dụng pháp luật về hộ tịch ở cơ sở ............................................................................................... 111 Kết luận Chương 3 ...................................................................................... 117 KẾT LUẬN .................................................................................................. 118 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO ................................................... 120 PHỤ LỤC
DANH MỤC CHỮ VIẾT TẮT ADPL: Áp dụng pháp luật CHDCND: Cộng hòa dân chủ nhân dân QLNN: Quản lý nhà nước TAND: Toà án nhân dân UBND: Uỷ ban nhân dân
MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Quản lý dân cư là một trong những lĩnh vực trọng yếu của nền hành chính mà mọi quốc gia, dù ở bất kỳ chế độ chính trị với trình độ phát triển nào cũng đều quan tâm. Một Chính phủ hoạt động hiệu quả không thể không nắm chắc và cập nhật thường xuyên các thông tin, dữ liệu về dân cư có được từ hoạt động quản lý hộ tịch. Hộ tịch là một trong những vấn đề trung tâm của hoạt động quản lý nhà nước về dân cư. Những sự kiện hộ tịch là những vấn đề nóng, va đập, cọ xát hàng ngày hàng giờ, gắn liền với đời sống của người dân. Từ thời phong kiến cho đến nay, quản lý hộ tịch luôn được coi trọng như một công cụ của nhà nước để bảo vệ quyền nhân thân và hoạch định các chính sách kinh tế - xã hội. Quản lý hộ tịch là những dữ liệu cần có trong mọi bài toán hoạch định chính sách phát triển kinh tế, xã hội, an ninh, quốc phòng; mặt khác, nó là hoạt động thể hiện tập trung, sinh động mối quan hệ giữa Nhà nước và công dân. Để quản lý dân cư, mỗi quốc gia có những phương thức quản lý khác nhau nhưng đều hướng đến mục đích quản lý một cách đầy đủ, kịp thời, chính xác các dữ liệu về đặc điểm nhân thân cơ bản của từng công dân. Ở Việt Nam, quản lý hộ tịch được xác định là khâu trung tâm của toàn bộ hoạt động quản lý dân cư. Với những giá trị tiềm tàng như vậy, công tác quản lý hộ tịch đã khẳng định vai trò vô cùng quan trọng của nó trong tiến trình phát triển của xã hội. Đăng ký và quản lý hộ tịch là hoạt động luôn được Nhà nước ta quan tâm thực hiện. Thông qua hoạt động đăng ký, quản lý hộ tịch, giúp cho công dân thực hiện các quyền, lợi ích của mình, tạo cơ sở để Nhà nước quản lý dân cư một cách chính xác, phục vụ phát triển kinh tế - xã hội. Các sự kiện hộ tịch của công dân từ khi sinh ra đến khi chết (như sinh, kết hôn, tử…) đều được cơ 1
quan nhà nước đăng ký, quản lý chặt chẽ. Tuy nhiên, trong bối cảnh đất nước bước sang giai đoạn phát triển mới, tiến trình công nghiệp hóa, hiện đại hóa, hội nhập quốc tế diễn ra ngày càng sâu rộng, việc dịch chuyển dân cư trong nước và quốc tế ngày càng gia tăng, công tác đăng ký và quản lý hộ tịch đã bộc lộ nhiều hạn chế, bất cập, như: - Hệ thống văn bản quy phạm pháp luật về hộ tịch chủ yếu gồm Nghị định, Thông tư hướng dẫn, chưa có văn bản ở tầm luật, nên hiệu lực thi hành còn hạn chế; - Phương thức đăng ký hộ tịch ở nhiều địa phương vẫn chủ yếu là thủ công, ghi chép bằng tay; người dân phải xuất trình, nộp nhiều loại giấy tờ khi đăng ký hộ tịch, gây khó khăn, phiền hà; - Thủ tục hành chính trong đăng ký hộ tịch còn phức tạp, chưa thực sự tạo thuận lợi cho người dân; - Việc phân cấp thẩm quyền trong đăng ký hộ tịch còn chưa triệt để, chưa bảo đảm tiện lợi cho người dân khi đăng ký hộ tịch; - Công tác quản lý, lưu trữ hồ sơ, sổ sách, thống kê hộ tịch còn nhiều hạn chế, bất cập, chưa đáp ứng được yêu cầu tra cứu, sử dụng của người dân; chưa đóng góp nhiều cho công cuộc xây dựng, phát triển kinh tế, xã hội của đất nước. Những bất cập, hạn chế trên đây vừa ảnh hưởng đến việc thực hiện quyền, lợi ích hợp pháp của công dân, vừa ảnh hưởng đến chất lượng đăng ký và quản lý hộ tịch, làm giảm hiệu quả công tác quản lý dân cư, quản lý nhà nước và xã hội. Do đó, để giải quyết những khó khăn trong công tác quản lý hộ tịch thì vấn đề quan trọng hàng đầu là phải xây dựng, hoàn thiện hệ thống pháp luật tạo cơ sở pháp lý vững chắc cho công tác quản lý hộ tịch trong giai đoạn trước mắt và lâu dài. Thanh Trì là một huyện ngoại thành của Thủ đô Hà Nội, ở đây đời sống kinh tế cũng như trình độ nhận thức của nhân dân còn chưa cao, chưa đồng 2
bộ. Chính vì lý do này, mà đến nay việc đăng ký hộ tịch muộn là do người dân còn chưa coi trọng công tác này thậm chí một số cán bộ tư pháp - hộ tịch có nhiệm vụ thực hiện việc đăng ký vẫn chưa đánh giá đúng tầm quan trọng của công tác này. Với mong muốn tìm hiểu các quy định của pháp luật về hộ tịch ở cơ sở và áp dụng vào thực tiễn để hoàn thiện các quy định pháp luật hộ tịch trên địa bàn huyện Thanh Trì, thành phố Hà Nội tôi chọn đề tài “Áp dụng pháp luật hộ tịch ở cơ sở - thông qua thực tiễn địa bàn huyện Thanh Trì, thành phố Hà Nội” để làm luận văn tốt nghiệp. 2. Tình hình nghiên cứu Có thể khẳng định rằng quản lý hộ tịch là hoạt động khó khăn và phức tạp đòi hỏi nhà quản lý phải có tầm hiểu biết sâu rộng về lĩnh vực chuyên môn và cần thiết hơn đó là sự thông thạo về đặc điểm dân cư, tập quán, truyền thống, văn hóa, trình độ phát triển của địa phương. Có như vậy nhà quản lý mới có thể áp dụng một cách linh hoạt pháp luật của nhà nước, từ đó đưa ra các quyết định quản lý phù hợp, mang lại hiệu quả cao. Vấn đề quản lý hộ tịch không chỉ thu hút sự quan tâm của các nhà lãnh đạo mà còn là vấn đề quan tâm của cả những nhà khoa học và các nhà quản lý. Một số công trình khoa học tiêu biểu về quản lý hộ tịch đã được công bố trong thời gian qua như: - Viện nghiên cứu khoa học pháp lý - Bộ Tư pháp: Bảo vệ quyền trẻ em trong pháp luật về quốc tịch và đăng ký hộ tịch ở Việt Nam, Nxb Chính trị quốc gia, 2000; - Viện Nghiên cứu khoa học pháp lý - Bộ Tư pháp: Chuyên đề thông tin khoa học pháp lý về hộ tịch, 1995; - Tổng cục Thống kê: Một số kết quả về dự án cải tiến đăng ký hộ tịch và thống kê dân số, Nxb Thống kê, 1989; 3
- Vũ Đình Tuấn Phương: Cơ quan nhà nước cần tôn trọng quyền yêu cầu cấp phiếu lý lịch tư pháp của công dân, Tạp chí Dân chủ và Pháp luật, tháng 6 năm 2005; - Phạm Trọng Cường: Kỳ vọng về một nề nếp mới trong công tác hộ tịch, Tạp chí Dân chủ và Pháp luật, tháng 6 năm 2006; - Bộ Tư pháp: Số chuyên đề về Công chứng, hộ tịch và quốc tịch, phần 2 hộ tịch và quốc tịch, 2007; - Đàm Thị Kim Hạnh: Tư pháp Hà Nội không vì khó khăn mà từ chối đăng ký khai sinh, Tạp chí Dân chủ và Pháp luật, tháng 3 năm 2008; - Học viện Hành chính: Chuyên đề “Quản lý hành chính - tư pháp” trong chương trình bồi dưỡng kiến thức quản lý quản lý nhà nước ngạch chuyên viên chính; - Phạm Trọng Cường: Từ quản lý đinh đến quản lý hộ tịch, Nxb Tư pháp, 2007; - Phạm Trọng Cường: Về quản lý hộ tịch, Nxb Chính trị quốc gia, 2004; - Quy định mới về đăng ký và quản lý hộ tịch, Nxb Chính trị quốc gia, 2006. Ngoài ra còn rất nhiều các bài nghiên cứu đăng trên các tạp chí khoa học, các đề tài đã được nghiệm thu về vấn đề hộ tịch và đăng ký hộ tịch. Các công trình khoa học kể trên đã nghiên cứu về nhiều khía cạnh: khái niệm, lịch sử quản lý hộ tịch, các sự kiện, phương thức quản lý và đăng ký hộ tịch…. Tuy nhiên, chưa có công trình nghiên cứu chuyên sâu nào đề cập đến việc áp dụng pháp luật về hộ tịch, đặc biệt là nghiên cứu tại một địa bàn cụ thể. 3. Mục đích, nhiệm vụ nghiên cứu Mục đích nghiên cứu đề tài là: thông qua việc nghiên cứu, làm rõ các vấn đề lý luận có liên quan, thực trạng pháp luật và thực tiễn áp dụng pháp luật về hộ tịch ở cơ sở trên địa bàn huyện Thanh Trì, thành phố Hà Nội từ năm 2005 đến năm 2013 để đề xuất các giải pháp góp phần nâng cao hiệu quả của công tác này trên địa bàn huyện Thanh Trì, thành phố Hà Nội trong thời gian tới. 4
Để đạt được mục đích trên, phải thực hiện các nhiệm vụ cụ thể sau đây: - Nghiên cứu những vấn đề lý luận liên quan, pháp luật thực định của Việt Nam về hộ tịch và áp dụng pháp luật về hộ tịch ở cơ sở; tìm hiểu pháp luật của nước ngoài về lĩnh vực này; - Nghiên cứu, phân tích làm rõ thực trạng áp dụng pháp luật về quản lý hộ tịch ở xã trên địa bàn huyện Thanh Trì, thành phố Hà Nội từ năm 2005 đến năm 2013; đánh giá ưu, khuyết điểm và nguyên nhân của công tác này; - Nghiên cứu, làm rõ yêu cầu và đề xuất một số giải pháp góp phần nâng cao hiệu quả của công tác quản lý hộ tịch ở xã trên địa bàn huyện Thanh Trì, thành phố Hà Nội trong thời gian tới. 4. Đối tượng, phạm vi nghiên cứu - Đối tượng nghiên cứu: + Các quy định của pháp luật về hộ tịch và các văn bản của UBND huyện Thanh Trì về quản lý hộ tịch. + Thực tiễn hoạt động quản lý và đăng ký hộ tịch ở cấp xã trên địa bàn huyện Thanh Trì. - Phạm vi nghiên cứu: Luận văn xem xét nghiên cứu tình hình thực hiện đăng ký hộ tịch, thực hiện quyền và nghĩa vụ của công dân trong lĩnh vực này trên địa bàn huyện Thanh trì từ năm 2005 (khoảng thời gian Bộ luật Dân sự năm 2005 và Nghị định 158/2005/NĐ-CP có hiệu lực thay thế nghị định số 83CP/NĐ-CP) đến hết năm 2013. 5. Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu Đề tài hoàn thành dựa trên cơ sở phương pháp duy vật biện chứng và duy vật lịch sử của chủ nghĩa Mác - Lênin, tư tưởng Hồ Chí Minh, đường lối, chính sách của Đảng, pháp luật của Nhà nước về quản lý nhà nước, về quyền con người, quyền và nghĩa vụ công dân…; đồng thời, luận văn sử dụng các 5
phương pháp nghiên cứu cụ thể: phương pháp hệ thống, logic và lịch sử, phân tích - tổng hợp, phương pháp so sánh, điều tra xã hội học, phỏng vấn… trong đó chú trọng phương pháp thu thập thông tin trực tiếp: quan sát, phỏng vấn, điều tra mẫu; phương pháp thu thập thông tin gián tiếp: phân tích và tổng hợp số liệu thông tin từ sách, báo, từ mạng Internet, từ báo cáo định kỳ của Uỷ ban nhân dân các xã trên địa bàn huyện Thanh Trì, thành phố Hà Nội. 6. Đóng góp của luận văn - Là một công trình có sự gắn kết giữa phân tích lý luận với tổng kết thực tiễn địa phương, luận văn có thể dùng làm tài liệu tham khảo trong việc hoạch định, thực hiện các chủ trương, chính sách về quản lý hộ tịch ở huyện Thanh Trì trong những năm tới; - Với nội dung khoa học, phong phú, chuyên sâu, luận văn cũng có thể dùng làm tư liệu trong giảng dạy, học tập của sinh viên các trường khoa luật; đồng thời, là tài liệu tham khảo cho những người nghiên cứu các đề tài liên quan đến hộ tịch. 7. Kết cấu của luận văn Ngoài Mở đầu, Kết luận và Phụ lục, luận văn gồm 3 chương: Chương 1. Nhận thức chung áp dụng pháp luật về hộ tịch ở cơ sở. Chương 2. Thực trạng áp dụng pháp luật về hộ tịch ở cơ sở, huyện Thanh Trì, thành phố Hà Nội từ năm 2005 đến năm 2013. Chương 3. Giải pháp góp phần nâng cao hiệu quả áp dụng pháp luật về hộ tịch ở cơ sở, huyện Thanh Trì, thành phố Hà Nội trong giai đoạn hiện nay. 6
Chương 1 NHẬN THỨC CHUNG ÁP DỤNG PHÁP LUẬT VỀ HỘ TỊCH Ở CƠ SỞ 1.1. Một số khái niệm 1.1.1. Hộ tịch “Hộ tịch” là một từ ngoại lai (gốc Hán) được du nhập vào Việt Nam từ rất lâu, được ghép bởi hai thành tố có nghĩa độc lập (hộ, tịch), trong đó “tịch” là thành tố chính. Các từ điển tiếng Việt hiện nay khá thống nhất trong cách hiểu về từng từ đơn này. Theo đó, từ “hộ” - khi sử dụng là danh từ có nhiều nghĩa khác nhau, nhưng trong đó có một nghĩa trực tiếp là “dân sự” hoặc “nhà ở”, hiểu rộng ra là “đơn vị để quản lý dân số, gồm những người cùng ăn ở với nhau”. Tương tự, từ “tịch” có nghĩa là “sổ sách” hoặc là “sổ sách đăng ký quan hệ lệ thuộc”. Tuy nhiên, việc tổ hợp hai từ đơn này thành danh từ “hộ tịch” lại là một trường hợp rất đặc biệt về mặt ngôn ngữ, và được sử dụng với thuộc tính kết hợp hạn chế (hạn chế về việc sử dụng và khả năng tổ hợp của từ ngữ). Chính do tính chất đặc biệt ấy nên khảo cứu qua các từ điển tiếng Việt thì thấy có nhiều cách giải nghĩa từ “hộ tịch” rất khác nhau. Các Từ điển Hán - Việt của nhiều tác giả khác nhau (Đào Duy Anh, Nguyễn Văn Khôn, Hoàng Thúc Trâm, Nguyễn Lân, Bửu Kế) đều có sự tương đồng và những khía cạnh khác biệt trong cách giải nghĩa từ “hộ tịch”. Theo đó: “Hộ tịch: Quyển sổ của Chính phủ biên chép số người , chức vụ và tịch quán của từng người” [2]; “Hộ tịch: Sổ biên dân số có ghi rõ họ, quê quán và chức vụ của từng người” [13]; “Hộ tịch: Quyển sổ ghi chép tên tuổi, quê quán nghề nghiệp của mọi người trong một địa phương [14]. Một số từ điển xuất bản gần đây lại giải nghĩa từ “hộ tịch” ở những khía cạnh khác; theo đó, “Hộ ti ̣ch: Sổ của cơ quan dân chính đăng ký cư dân 7
trong đi ̣a phương mình theo từng hộ” [40]; “Hộ ti ̣ch: Các sự kiện trong đời số ng của một người thuộc sự quản lý của pháp luật” [41]. Như vâ ̣y , nghĩa của từ “hộ tịch” xét về góc độ ngôn ngữ còn nhiề u cách hiểu khác nhau , thâ ̣m chí có cuố n từ điể n giải nghiã còn thể hiê ̣n sự nhầ m lẫn cơ bản giữa hai khái niê ̣m “hô ̣ tich” ̣ và “hô ̣ khẩ u” . Điề u này phản ánh một thực tế là sự nhầm lẫn giữa hai khái niệm này trong n hâ ̣n thức xã hô ̣i là khá phổ biế n . Khái niệm “hộ tịch” cũng là một trường hợp đặc biệt trong hệ thống khái niệm pháp lý tiếng Việt. Bản thân khái niệm này hoàn toàn không dễ định nghĩa một cách minh bạch, điều đó cũng có nghĩa là việc sử dụng nó không thuận tiện theo nguyên tắc sử dụng ngôn ngữ khi xây dựng văn bản quy phạm pháp luật. Trên thực tế, đã từng có những cuộc thảo luận trong giới chuyên môn về việc thay thế khái niệm này bằng một khái niệm khác thông dụng hơn, dễ hiểu hơn. Tuy nhiên, do khái niệm này, trải qua một quá trình lịch sử đã dần trở thành ngôn ngữ phổ thông, ăn sâu trong nhận thức nhân dân nên giải pháp đi tìm khái niệm Việt hoá thay thế không được lựa chọn, thay vào đó, các nhà xây dựng pháp luật đã dung hoà bằng giải pháp mà Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật cho phép, đó là sử dụng khái niệm này với tư cách là một thuật ngữ chuyên môn và định nghĩa trong văn bản. Theo đó, định nghĩa về “hộ tịch” quy định tại Nghị định số 83/1998/NĐ-CP của Chính phủ ngày 10-10-1998 và Nghị định số 158/2005/NĐ-CP ngày 27/12/2005 về đăng ký và quản lý hộ tịch thì: “Hộ tịch là những sự kiện cơ bản xác định tình trạng nhân thân của một người từ khi sinh ra đến khi chết”[6]. Cách định nghĩa này, thực chất chỉ là một sự ước định. Về giá trị biểu đạt, với cách định nghĩa như vậy, sẽ chính xác hơn nếu coi đây là định nghĩa cho thuật ngữ “sự kiện hộ tịch” chứ không phải thuật ngữ “hộ tịch”. Bên cạnh đó, tại Nghị định số 158/2005/NĐ-CP cũng nêu khái niệm “đăng ký hộ tịch” bằng phương pháp mô tả như sau: 8
Đăng ký hộ tịch theo quy định của Nghị định này là việc cơ quan nhà nước có thẩm quyền: - Xác nhận các sự kiện: sinh; kết hôn; tử; nuôi con nuôi; giám hộ; nhận cha, mẹ, con; thay đổi, cải chính, bổ sung, điều chỉnh hộ tịch; xác định lại giới tính; xác định lại dân tộc; - Căn cứ vào quyết định của cơ quan nhà nước có thẩm quyền, ghi vào sổ hộ tịch các việc: xác định cha, mẹ, con; thay đổi quốc tịch; ly hôn; hủy việc kết hôn trái pháp luật; chấm dứt nuôi con nuôi . Trước khi có Nghi ̣đinh ̣ số 83/1998/NĐ-CP, Bô ̣ luâ ̣t dân sự 1995 cũng đã đưa ra đinh ̣ nghiã về đăng ký hô ̣ tich ̣ ta ̣i Điề54 u như sau: “Đăng ký hộ ti ̣ch là viê ̣c cơ quan nhà nước có thẩm quyề n xác nhận sự kiê ̣n sinh , tử, kế t hôn, ly hôn, giám hộ, nuôi con nuôi, thay đổ i họ, tên, quố c ti ̣ch, xác định dân tộc, cải chính hộ tịch và các sự kiện khác theo quy định của pháp luật về hộ tịch” [20, Điều 54]. Khi định nghĩa hành vi đăng ký hộ tịch, Nghị định số 158/2005/NĐ-CP đồng thời đã phân biệt thành 2 nhóm hành vi với tính chất khác nhau rõ ràng: - Hành vi xác nhận các sự kiện sinh, kết hôn, tử, nuôi con nuôi, giám hộ; nhận cha, mẹ, con; thay đổi họ tên, chữ đệm; cải chính họ tên, chữ đệm; ngày tháng năm sinh; xác định lại dân tộc, xác định lại giới tính, xác định lại dân tộc. Đối với các sự kiện hộ tịch trên, cơ quan đăng ký hộ tịch xác nhận bằng cách đăng ký vào sổ dành riêng cho từng loại việc đồng thời cấp giấy chứng nhận về việc đó cho đương sự (như Giấy khai sinh, giấy chứng nhận kết hôn). Hành vi xác nhận của cơ quan đăng ký hộ tịch đã làm phát sinh hiệu lực pháp lý của các sự kiện được đăng ký. Chỉ sau khi đăng ký, các sự kiện đó mới làm phát sinh, thay đổi hoặc chấm dứt các quyền và nghĩa vụ của cá nhân; - Hành vi ghi (ghi chú) vào sổ hộ tịch các việc về ly hôn, xác định cha, mẹ, con; thay đổi quốc tịch; huỷ việc kết hôn trái pháp luật; chấm dứt nuôi con nuôi. Khác với hành vi xác nhận, đối với các loại việc hộ tịch này, cơ 9
quan đăng ký hộ tịch chỉ đơn thuần căn cứ quyết định của cơ quan nhà nước có thẩm quyền ghi chú việc đó vào sổ hộ tịch. Điểm phân biệt cơ bản giữa hành vi này với nhóm hành vi thứ nhất là nó không làm phát sinh hiệu lực pháp lý, bởi vì bản thân các quyết định của cơ quan nhà nước có thẩm quyền đã đem lại hiệu lực pháp lý cho các việc đó. 1.1.2. Phân biệt giữa hộ tịch và hộ khẩu Việc làm rõ các dấu hiệu phân biệt giữa quản lý hộ tịch và quản lý hộ khẩu là rất quan trọng và cần thiết, có ý nghĩa thiết thực. Thực tế cho thấy, hiện nay có sự nhầm lẫn trong tư duy của nhiều người giữa khái niệm “hộ tịch” và hộ khẩu, cũng như sự nhầm lẫn về hoạt động quản lý hộ tịch và hoạt động quản lý hộ khẩu trong nhận thức xã hội còn khá phổ biến. Điều này có căn nguyên từ chính mô hình quản lý hộ tịch, hộ khẩu của nước ta trong suốt một thời gian dài trước năm 1987, khi cả hoạt động quản lý hộ tịch và hộ khẩu đều do ngành Nội vụ (ngành Công an hiện nay) thực hiện. Chính vì vậy, cũng cần khẳng định sự phân biệt này chỉ có nghĩa tương đối và là sự phân biệt trên quan điểm lịch sử cụ thể theo mô hình quản lý của Nhà nước ta trong điều kiện pháp luật thực định hiện nay. Điều đó cũng có nghĩa là, có những điểm phân biệt giữa hai hoạt động này sẽ không được chấp nhận nếu đặt chúng trong bối cảnh pháp luật thực định của quốc gia khác hoặc của chính pháp luật về quản lý hộ tịch, hộ khẩu tại Việt Nam trong thời kỳ trước đây. Theo quy định tại Nghị định 51/1997/NĐ-CP ngày 10/5/1997 của Chính phủ về quản lý hộ khẩu thì “Đăng ký và quản lý hộ khẩu là biện pháp quản lý hành chính của Nhà nước nhằm xác định việc cư trú của công dân”. Như vậy, hoạt động quản lý hộ tịch và quản lý hộ khẩu đều nằm trong phạm trù quản lý dân cư. Tuy nhiên, hai khái niệm này được phân biệt ở những điểm cơ bản sau: Xét về chủ thể quản lý: theo pháp luật hiện hành của Việt Nam, thì quản lý hộ tịch là hoạt động chuyên môn của ngành tư pháp, còn quản lý hộ khẩu là 10
hoạt động chuyên môn của ngành Công an. Điểm phân biệt này chỉ đúng với pháp luật thực định của Việt Nam hiện nay, còn trước năm 1987, ngành Nội vụ (Công an hiện nay) thống nhất quản lý cả hai nhiệm vụ. Mô hình này hiện vẫn được duy trì trong hoạt động quản lý dân cư của một số nước trong khu vực như Trung Quốc, Đài Loan. Về đối tượng quản lý: đối tượng của quản lý hộ khẩu chỉ là đặc điểm về nơi cư trú của cá nhân, trong khi đó đối tượng quản lý của quản lý hộ tịch bao gồm tổng thể rất nhiều đặc điểm nhân thân của cá nhân: ngày, tháng, năm sinh, dân tộc, quốc tịch, nới sinh, quê quán, quan hệ hôn nhân. Xét về tính chất: có thể thấy quản lý hộ tịch quan tâm đến các đặc điểm nhân thân có tính bền vững của cá nhân, những đặc điểm này chỉ có thể được thay đổi trong những trường hợp đặc biệt, theo một thủ tục pháp lý chặt chẽ. Trong khi đó, đặc điểm về nơi cư trú của cá nhân - đối tượng quản lý của hộ khẩu - là đặc điểm nhân thân có tính “động”, dễ thay đổi. Xét từ phương diện bảo vệ quyền nhân thân: quản lý hộ khẩu chỉ là biện pháp bảo vệ quyền tự do cư trú hợp pháp của cá nhân, còn quản lý hộ tịch là phương tiện để mỗi cá nhân thực hiện rất nhiều quyền nhân thân cơ bản của mình. Đơn vị “hộ” được dùng làm đơn vị quản lý dân cư của cả quản lý hộ tịch và quản lý hộ khẩu nhưng trong quản lý hộ tịch, mối quan hệ giữa các thành viên trong hộ chỉ có thể là mối quan hệ gia đình hình thành trên cơ sở hôn nhân, huyết thống hoặc nuôi dưỡng; còn trong quản lý hộ khẩu, không nhất thiết các thành viên trong một đơn vị hộ khẩu phải có quan hệ gia đình với nhau mà chỉ cần ở chung một nhà cũng có thể cùng đăng ký theo một đơn vị hộ khẩu. Mặc dù có sự phân biệt khá rõ ràng như trên, nhưng trong thực tế đời sống của mỗi cá nhân, các vấn đề về hộ tịch và hộ khẩu có mối quan hệ hết sức mật thiết, trong đó hoạt động đăng ký hộ tịch luôn là cơ sở, căn cứ làm phát sinh hoạt động đăng ký hộ khẩu. Ví dụ: Một đứa trẻ chỉ có thể được đăng ký tên vào sổ hộ khẩu gia đình sau khi đã được cha mẹ thực hiện việc đăng ký khai sinh. Ngược lại, trong thủ tục đăng ký hộ tịch (khai sinh, khai tử, kết hôn) các giấy tờ về hộ khẩu (Sổ hộ khẩu hoặc Giấy xác nhận tạm trú có thời hạn) luôn 11
là loại giấy tờ quan trọng cần có trong hồ sơ đăng ký hộ tịch. Vai trò quan trọng của các giấy tờ hộ khẩu trong hoạt động đăng ký hộ tịch thể hiện ở chỗ nó là căn cứ để xác định cơ quan có thẩm quyền đăng ký hộ tịch theo quy định của pháp luật. Hiện nay,cả hai dự án Luật hộ tịch và Luật căn cước đang trong quá trình dự thảo trong đó có đề cập đến vấn đề công dân đủ 14 tuổi sẽ được cấp thẻ căn cước, số căn cước căn cứ vào số định danh được cấp khi đăng ký khai sinh. Vì vậy ta có thể thấy được mối liên quan mật thiết giữa Luật hộ tịch và Luật căn cước. 1.1.3. Áp dụng pháp luật về hộ tịch ở cơ sở Áp dụng pháp luật là một trong các hình thức thực hiện pháp luật, do vậy, việc xem xét khái niệm áp dụng pháp luật phải được bắt đầu từ việc xem xét khái niệm thực hiện pháp luật. Theo Giáo trình Lý luận nhà nước và pháp luật của Trường Đại học Luật Hà Nội và giáo trình Lý luận chung về nhà nước và pháp luật của Khoa Luật Đại học Quốc gia Hà Nội thì “Thực hiện pháp luật là một quá trình hoạt động có mục đích làm cho những quy định của pháp luật đi vào cuộc sống trở thành những hành vi thực tế hợp pháp của các chủ thể pháp luật” [32]. Trong bốn hình thức thực hiện pháp luật là tuân theo, thi hành, sử dụng và áp dụng pháp luật thì áp dụng pháp luật là hình thức cơ bản, chủ yếu và quan trọng nhất. Phần lớn các quy định của pháp luật chỉ có thể được thực hiện trong thực tế thông qua hoạt động của các chủ thể có thẩm quyền. Trong sách báo pháp lý Việt Nam, khái niệm áp dụng pháp luật được đề cập đến trong nhiều tác phẩm với nội dung có những điểm khác nhau nhất định. Đa số các nhà nghiên cứu coi áp dụng pháp luật chỉ là một trong các hình thức thực hiện pháp luật. Theo đó, “áp dụng pháp luật là hoạt động có tính tổ chức quyền lực nhà nước, do các cơ quan, tổ chức hoặc cá nhân có thẩm quyền theo quy định của pháp luật tiến hành nhằm cá biệt hoá các quy phạm pháp luật hiện hành vào những trường hợp cụ thể, đối với các cá nhân tổ chức, cụ thể” [34]. 12
Quản lý hộ tịch là một trong những hoạt động của quản lý Nhà nước, thông qua việc đăng ký hộ tịch, Nhà nước nắm được tình hình biến động dân cư và sự biến động của xã hội, giúp Nhà nước có cơ sở khoa học để xây dựng kế hoạch phát triển kinh tế, văn hoá, xã hội, quốc phòng và trật tự an toàn xã hội và là cơ sở để hoạch định chính sách dân số và kế hoạch hoá gia đình. Trong bối cảnh thực hiện cải cách hành chính hiện nay, việc xây dựng các quy phạm về thủ tục đăng ký hộ tịch luôn đòi hỏi phải thoả mãn cùng lúc hai yêu cầu có tính chất mâu thuẫn với nhau ở những khía cạnh nhất định đó là yêu cầu bảo đảm hiệu quả quản lý nhà nước và yêu cầu phục vụ người dân thuận tiện. Để đáp ứng yêu cầu quản lý nhà nước, bảo đảm tính chính xác của việc đăng ký hộ tịch, thủ tục đăng ký hộ tịch đòi hỏi phải được quy định chặt chẽ, tạo khả năng phát hiện và ngăn ngừa các hiện tượng vi phạm pháp luật trong lĩnh vực đăng ký hộ tịch. Trong khi đó, yêu cầu về tính phục vụ người dân lại đòi hỏi thủ tục đăng ký hộ tịch phải được cải cách theo hướng giản tiện, tạo thuận lợi tối đa để đáp ứng yêu cầu đăng ký hộ tịch của người dân một cách nhanh chóng, kịp thời. Đây cũng chính là kết quả của quá trình áp dụng pháp luật hộ tịch. Áp dụng pháp luật về hộ tịch có thể được hiểu là hoạt động có tính tổ chức quyền lực nhà nước, do các cơ quan hành chính nhà nước tiến hành nhằm cá biệt hoá các quy phạm pháp luật hộ tịch hiện hành vào những trường hợp cụ thể, đối với các cá nhân tổ chức, cụ thể. Theo đó, áp dụng pháp luật về hộ tịch ở cơ sở có thể được hiểu là hoạt động có tính tổ chức quyền lực nhà nước, do các cơ quan hành chính nhà nước ở cấp xã tiến hành nhằm cá biệt hoá các quy phạm pháp luật hộ tịch hiện hành vào những trường hợp cụ thể, đối với các cá nhân tổ chức, cụ thể. Áp dụng pháp luật nói chung là hoạt động mang tính quyền lực nhà nước. Áp dụng pháp luật về hộ tịch có những đặc điểm chung của áp dụng pháp luật, ngoài ra do đặc thù về đối tượng áp dụng là quan hệ nhân thân nên có những đặc điểm riêng sau: 13
- Áp dụng pháp luật về hộ tịch là hoạt động có tính tổ chức, quyền lực nhà nước và chỉ do cơ quan nhà nước có thẩm quyền tiến hành, đó chính là hệ thống các cơ quan hành chính nhà nước. Cụ thể ở cấp cơ sở là cán bộ tư pháp hộ tịch được nhà nước giao nhiệm vụ giải quyết đăng ký các hoạt động hộ tịch. - Áp dụng pháp luật về hộ tịch là hoạt động điều chỉnh cá biệt, cụ thể đối với các những sự kiện cơ bản xác định tình trạng nhân thân của một người từ khi sinh ra đến khi chết. - Hoạt động áp dụng pháp luật của cơ quan hành chính nhà nước phải được tiến hành theo trình tự, thủ tục chặt chẽ. Từ giai đoạn nhận hồ sơ, thụ lý hồ sơ, ra quyết định giải quyết việc đăng ký hộ tịch đều phải theo đúng quy định của Nghị định về đăng ký hộ tịch văn bản hướng dẫn thi hành. Đặc biệt áp dụng pháp luật trong đăng ký hộ tịch phải là một hoạt động mang tính khoa học và sáng tạo do cán bộ tư pháp hộ tịch thực hiện. Bởi vì các quy định của pháp luật trong giải quyết đăng ký hộ tịch mang tính chất chung chung, khái quát, song các trường hợp cụ thể trên thực tế lại rất đa dạng, phong phú, muôn hình vạn trạng. Thêm vào đó, có những mối quan hệ xã hội mà khi xây dựng luật các nhà làm luật không thể dự liệu hết được nên đòi hỏi mỗi cán bộ tư pháp hộ tịch khi giải quyết từng việc đăng ký hộ tịch phải nhìn nhận, xem xét đánh giá để có thể áp dụng pháp luật đúng đắn, đảm bảo quyền lợi của công dân. 1.2. Pháp luật về hộ tịch và một số vấn đề cơ bản áp dụng pháp luật về hộ tịch tại các cơ quan quản lý hành chính nhà nước cơ sở 1.2.1. Các văn bản quy phạm pháp luật về hộ tịch Hiện nay, cơ sở pháp lý về đăng ký, quản lý hộ tịch được quy định tại nhiều văn bản quy phạm pháp luật. Đó là các quy định có tính nguyên tắc liên quan đến hộ tịch và đăng ký hộ tịch trong Bộ luật Dân sự năm 2005 (quy định về quyền nhân thân), Luật Bảo vệ, chăm sóc và giáo dục trẻ em năm 2004 14