Quyền hành pháp và quyền hành chính
nhà nước cao nhất
1. Quyền hành pháp và các yếu tố cấu thành của quyền hành pháp.
Học thuyết phân quyền được hoàn thiện vào thế kỷ 18, thời kỳ của cách mạng tư
sản. Mục tiêu của học thuyết này là chống lạm quyền, bảo vệ con người. Học
thuyết này nhận thức bộ máy cai trị đặt dưới sự kiểm soát tối cao của nhà vua là
đối tượng cần được kiểm soát. Khái niệm hành pháp ra đời với ý nghĩa bộ máy đó
phải hoạt động trên cơ sở các quyết nghị của cơ quan đại diện của dân chúng- tức
ngành lập pháp. Chính vì vậy, khái niệm hành pháp thời kỳ đầu của cách mạng tư
sản có một ý nghĩa rất thụ động. Montesquieu hiểu hành pháp là "quyền thi hành
những điều hợp với quốc tế công pháp."1 Một cách tổng quát, quyền hành pháp
theo học thuyết này được hiểu là quyền sử dụng các lực lượng vật chất của quốc
gia để gìn giữ an ninh đối nội và đối ngoại. Quyền hành pháp, như vậy là quyền
cai trị theo luật.
Trong lý thuyết của Montesquieu, "quyền hành pháp chỉ tham gia vào việc lập
pháp bằng chức năng ngăn cản, chứ không chen vào bàn cãi công việc, mà cũng
không phải làm các kiến nghị. Như thế là vì phía hành pháp lúc nào cũng không
thể chấp chuẩn (dùng từ?) một quyết định nào đó và bác bỏ một kiến nghị nào đó
đã được thông qua thành nghị quyết nhưng phía hành pháp không đồng tình."2
Như vậy, quyền hành pháp theo lý thuyết phân quyền chỉ có quyền ngăn cản (tức
phủ quyết) mà không có quyền trình kiến nghị lên ngành lập pháp hay bàn thảo
luật cùng với ngành lập pháp.
Các Quốc hội thời cách mạng (1792-1795) tại Pháp quan niệm quyền hành pháp là
quyền thi hành một cách chật hẹp và máy móc mọi đạo luật do Quốc hội ban hành
và hoàn toàn không có quyền sáng tạo gì cả, ngay cả trong địa hạt bang giao.
Sống vào cuối thế kỷ 18, Hamilton, một nhà lập hiến của Mỹ đã nhận thấy rằng:
"Khuynh hướng của ngành lập pháp muốn chi phối các ngành quyền khác là một
khuynh hướng có thể tìm thấy trong nhiều chính thể. Trong một chính thể thuần
tuý cộng hoà, khuynh hương đó rất mạnh. Những đại diện của dân chúng trong
một hội đồng nhân dân có nhiều khi tưởng tượng rằng mình chính là toàn dân, và
sẽ tỏ vẻ ra bực mình khi thấy các ngành quyền khác chống lại ý chí của mình, cho
như vậy tức là tổn hại tới danh dự và đặc quyền của mình."3
Mọi cuộc cách mạng xã hội đều hướng vào bộ máy cai trị của thế lực cầm quyền.
Cách mạng tư sản chống lại bộ máy cai trị của vường triều phong kiến. Sản phẩm
của cuộc cách mạng này la sư ra đời của thiết chế đại diện- nghị viện. Nghị viện
hình thành là một giới hạn đối với vương quyền, tước đi của vương quyền quyền
lập pháp, bộ máy vương quyền chỉ còn quyền hành pháp. Để tiếp tục chống sự lạm
quyền của bộ máy này, tư tưởng phân quyền cho rằng bộ máy hành pháp còn lại
của vương quyền phải phụ thuộc vào ý chí của nghị viện. Quyền hành pháp do nhà
vua nắm chính là quyền thi hành những đạo luật đã được nghị viện thông qua.
Thời kỳ đầu của chủ nghĩa tư bản là thời kỳ hoàng kim của Nghị viện. Do nhu cầu
hạn chế quyền lực nhà vua, phát triển dân chủ tư sản, quyền lực của Nghị viện
được tăng cường. C. Mác gọi đó là việc giai cấp tư sản “ hoàn bị quyền lực Nghị
viện”. Vào thời kỳ thịnh vượng của nghị viện, ở Anh có một câu ngạn ngữ: “ Nghị
viện có quyền được làm tất cả, chỉ trừ việc biến đàn ông thành đàn bà”. Sau khi
mục đích của việc toàn bộ quyền lực của Nghị viện đã đạt được, giai cấp tư sản
chuyển sang “ hoàn bị quyền hành pháp”4. Nghị viện dần dần bị bộ máy hành
pháp thao túng, chế độ đại nghị rơi vào tình trạng khủng hoảng. Nghị viện, do đó,
theo cách nói của Lênin chỉ là “những cái máy nói”, “trong Nghị viện, người ta chỉ
nói suông ..."5
Ngày nay, quyền lực của chính phủ đã được mở rộng rất nhiều trong các chính thể
kể cả nội các lẫn tổng thống (Có chính thể "Nội các"?). Khái niệm quyền hành
pháp không đủ để khái quát thẩm quyền của Chính phủ. Một nhà nghiên cứu hiến
pháp người Pháp, Maurice Duverger cho rằng Chính phủ ngày nay có khuynh
hướng càng ngày càng trở nên một quyền hành thúc đẩy, khởi xướng, chỉ huy tổng
quát quốc gia, lãnh đạo dân chúng trong khi Quốc hội chỉ đặt một vài biên thuỳ
tổng quát cho hoạt động chính phủ, và đồng thời, tán thành hay chỉ trích các hoạt
động đó.6
Từ đó, giáo sư hiến pháp học này đề nghị nên thay khái niệm "quyền hành pháp"
bằng khái niệm "quyền chính phủ." (Pouoir Gouvernmental). Tuy nhiên, vơi thói
quen người ta vẫn hay dùng khái niệm quyền hành pháp để chỉ quyền của chính
phủ. Nhưng khi như vậy, quyền hành pháp phải được hiểu rộng hơn.
Nói nôm, "Chính phủ" là "phủ" ra chính sách. Phân sự tổng quát nhất của các
chính phủ hiện nay là lãnh đạo quốc gia, ấn định những mục tiêu của quốc gia,
phác thảo chương trình hành động của quốc gia. Như vậy, có thể định nghĩa quyền
hành pháp là quyền hoạch định và điều hành chính sách quốc gia. Cho nên nhiều
Hiến pháp khi quy định về quyền hành pháp thường chỉ ra nhiệm vụ chính yếu của
hành pháp là hoạch định chính sách và điều hành chính sách. Điều 20 Hiên pháp
của Pháp hiện hành quy định: " Chính phủ Pháp xác định và thực hiện chính sách
quốc gia." Hiến pháp của Đức quy định tại Điều 64: " Thủ tướng Liên bang quy
định đường lối chiến lược trong lĩnh vực chính trị và chịu trách nhiệm về điều đó."
Điều 95 Hiến pháp Italia cũng quy định: " Thủ tướng lãnh đạo chính sách chung
của chính phủ và chịu trách nhiệm về chính sách chung của chính phủ." Hiến pháp
Hà Lan quy định tại Điều 146: " Hội đồng Bộ trưởng lãnh đạo chính sách đối nội
và đối ngoại của Cộng hoà Hà Lan."
Như vậy, hai bộ phận cơ bản cấu thành quyền hành pháp là: hoạch định chính sách
và điều hành chính sách.
1.1. Hoạch định chính sách: tức là vạch ra những mục tiêu tổng quát cho quốc
gia đồng thời là những phương tiện phải sử dụng để đạt được mục tiêu đó.
PGS.TS Nguyễn Đăng Dung đã cho rằng: nói đến chính phủ tời hiện đại là gắn
liền với chính sách. Hoạch định chính sách quốc gia là một trong những chức
năng quan trọng gắn liền với sự tồn tại và tiêu vong hiện nay của chính phủ.7
Thực vậy, Chính phủ là người chịu trách nhiệm chính trong việc tìm hướng đi cho
quốc gia. Là người trực tiếp, thường xuyên điều hành xã hội, Chính phủ là người
nắm rõ nhất những nhu cầu của quôc gia và đưa ra những chính sách để phúc đáp
những nhu cầu đó.
Trong việc tìm chính sách cho quốc gia, chính phủ phải phát hiện ra được nhu cầu
của xã hội, sau đó phân tích nhu cầu đó, và tìm giải pháp để giải quyết. Giải pháp
chính sách của chính phủ có thể là những giải pháp mà chính phủ trực tiếp đem thi
hành; hoặc là những giải pháp mang tính ổn định lâu dài, chính phủ sẽ trình cho
ngành lập pháp quyết để bảo đảm quyền lợi tổng quát dưới hình thức là các dự án
luật hoặc các hình thức khác.
Từ đó, quyền trình dự án luật hoặc những quyền tương tự là một cấu phần trọng
yếu của quyền hành pháp. Trong đa số các chính quyền hiện hành, dù là theo mô
hình nội các hay tổng thống, chính phủ là nguồn chủ yếu của các đạo luật do nghị