1
MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Tự chủ đại học được hiểu là sự biến đổi mối tương quan giữa Nhà nước với cơ
sở giáo dục đại học (GDĐH) công lập theo tinh thần phát huy truyền thống tự do học
thuật và quản trị đại học trên tất cả các mặt chuyên môn, tổ chức, tài chính, nhân sự.
Tự chủ đại học thúc đẩy cắt giảm các can thiệp trực tiếp từ cơ quan công quyền đến
hoạt động của cơ sở giáo dục đại học công lập; hay cũng chính là thúc đẩy giảm bớt sự
phụ thuộc của cơ sở GDĐH vào Nhà nước.
Ở Việt Nam, chính sách tự chủ đối với các cơ sở giáo dục đại học đã được thể
hiện trong Luật giáo dục năm 2005, Luật giáo dục đại học năm 2012, điều lệ của trường
đại học, các nghị định, nghị quyết của Chính phủ, các văn bản của Bộ giáo dục và các
bộ ngành khác ở trung ương…. Gần 20 năm từ khi ban hành những chính sách thúc
đẩy phát triển giáo dục đại học, chính sách tự chủ đại học đối với các cơ sở giáo dục
đại học công lập; đến thời điểm hiện nay, chính sách tự chủ đại học ở Việt Nam vẫn
đang là chủ đề nóng, với nhiều ý kiến và bàn luận sôi nổi. Đó là tình trạng không thống
nhất giữa các văn bản ban hành của Chính phủ làm ảnh hưởng đến việc triển khai tự
chủ ở các cơ sở giáo dục đại học; là sự không thống nhất giữa các văn bản của chính
phủ với các quy định của Đảng về nhân sự (Nghị định số 99/2019/NĐ-CP, Nghị quyết
số 516-NQ/BCSĐ ngày 24/9/2019 của Ban Cán sự đảng Bộ GDĐT về việc phân cấp
xem xét, phê duyệt quy hoạch cán bộ của các cơ sở giáo dục đại học công lập trực
thuộc Bộ GDĐT); những Luật được Quốc hội ban hành với Nghị định của chính phủ
(Luật 34/QH14 có sự không thống nhất với Nghị định 120/2020 về thẩm quyền thành
lập, tổ chức lại, giải thể đơn vị sự nghiệp công lập); đó còn là sự không thống nhất giữa
những Nghị định, Thông tư của chính phủ (Nghị định số 99/2019/NĐ-CP và Thông tư
số 33/2005/TT-BGD&ĐT về chế độ phụ cấp chức vụ lãnh đạo trong các cơ sở giáo
dục công lập, đặc biệt là vị trí chủ tịch hội đồng trường); hay là những văn bản mà nội
hàm chính sách tự gây vướng mắc cho quá trình thực thi (Luật GDĐH chưa quy định
về nhiệm kỳ, thời hạn bổ nhiệm đối với các chức vụ thuộc thẩm quyền bổ nhiệm của
hiệu trưởng thì sẽ theo nhiệm kỳ của hiệu trưởng hay theo quy định của Luật viên
chức)… Khi chưa giải quyết được những vấn đề bất cập này, chính sách tự chủ đại học
còn đem đến những vướng mắc đối với các cơ sở giáo dục đại học công lập, làm cản
trở sự phát triển của hệ thống giáo dục đại học ở Việt Nam.
Chính vì vậy, việc nghiên chủ đề “Chính sách tự chủ đại học đối với các cơ sở
giáo dục đại học công lập ở Việt Nam” là vấn đề có ý nghĩa lý luận và thực tiễn xứng
tầm với nghiên cứu của một luận án tiến sĩ ngành Quản lý kinh tế.
2
2. Mục tiêu nghiên cứu và câu hỏi nghiên cứu
2.1. Mục tiêu nghiên cứu
Về mục tiêu chung:
Trên cơ sở phân tích chính sách tự chủ đại học đối với các cơ sở giáo dục đại
học công lập ở Việt Nam, luận án đề xuất quan điểm, và giải pháp hoàn thiện chính
sách tự chủ đại học đối với các cơ sở giáo dục đại học công lập ở Việt Nam tới năm
2025, tầm nhìn 2035.
Về mục tiêu cụ thể
- Hệ thống hoá những vấn đề lý luận về chính sách đối với các cơ sở giáo dục
đại học công lập hoạt động trong bối cảnh tự chủ.
- Khảo sát thực trạng chính sách tự chủ đại học đối với các cơ sở giáo dục đại
học công lập ở Việt Nam, chỉ ra những ưu điểm, hạn chế và nguyên nhân hạn chế.
- Khảo cứu kinh nghiệm chính sách tự chủ đối với các cơ sở giáo dục đại học
trên thế giới để đánh giá, so sánh chính sách tự chủ đối với cơ sở GDĐH công lập của Việt
Nam với các các quốc gia đi theo mô hình nhà nước quản lý giáo dục đại học trên thế giới.
- Từ những đánh giá về hạn chế và nguyên nhân, kết hợp với nghiên cứu kinh
nghiệm quốc tế, luận án kiến nghị và đề xuất các giải pháp hoàn thiện chính sách tự
chủ đại học đối với các cơ sở giáo dục đại học công lập ở Việt Nam trong thời gian tới.
2.2. Câu hỏi nghiên cứu
Để đạt được mục tiêu nghiên cứu trên, tác giả tập trung trả lời câu hỏi nghiên
cứu sau được thiết lập:
1) Chính sách tự chủ đối với các cơ sở giáo dục đại học công lập ở Việt Nam đã
được điều chỉnh như thế nào từ sau khi Chính phủ bàn hành Nghị quyết 14/2005/NQ-
CP về Đổi mới cơ bản và toàn diện giáo dục đại học Việt Nam giai đoạn 2006 – 2020.
2) Các phân hệ của chính sách tự chủ đại học có tác động khác nhau như thế nào đối với
tình trạng tự chủ đại học ở các cơ sở giáo dục đại học công lập ở Việt Nam?
3) Chính sách tự chủ đối với các cơ sở giáo dục đại học công lập ở Việt Nam có
những điểm gì giống và khác với chính sách tự chủ đối với các cơ sở giáo dục đại học
công lập ở các quốc gia vận dụng mô hình nhà nước quản lý giáo dục đại học?
4) Những bất cập hiện hành trong nội hàm chính sách tự chủ đối với các cơ sở giáo dục
đại học công lập ở Việt Nam nên được điều chỉnh ra sao trong những năm tới?
3
3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu
3.1. Đối tượng nghiên cứu
Vì các cơ sở giáo dục đại học công lập ở Việt Nam trực thuộc các chủ thể quản
lý khác nhau. Chính vì vậy để nghiên cứu tác động của chính sách tự chủ đến sự phát
triển của hệ thống giáo dục đại học ở Việt Nam, nghiên cứu này đã lựa chọn các
nhóm cơ sở giáo dục đại học công lập khác nhau để tiến hành nghiên cứu thực địa.
Các nhóm trường được lựa chọn là hệ thống cơ sở giáo dục đại học trực thuộc đại học
quốc gia, hệ thống cơ sở giáo dục đại học trực thuộc Bộ Giáo dục và Đào tạo, hệ
thống cơ sở giáo dục đại học trực thuộc các bộ ngành ở trung ương, và hệ thống cơ sở
giáo dục đại học trực thuộc chính quyền tỉnh.
3.2. Phạm vi nghiên cứu
Do chính sách tự chủ đối với các cơ sở giáo dục đại học công lập, theo các nghiên
cứu được công bố ở trong và ngoài nước, được xem xét với 4 phân hệ. Nghiên cứu này
do đó, cũng xác định chính sách tự chủ đại học cũng bao gồm 4 phân hệ, cụ thể là:
chính sách tự chủ về bộ máy, chính sách tự chủ về tài chính, chính sách tự chủ về đào
tạo/học thuật, chính sách tự chủ về nhân sự.
4. Khung nghiên cứu
Chính sách tự chủ đối với các cơ sở giáo dục đại học
công lập
Căn cứ
Mục tiêu
Chủ thể ban hành
Nguyên tắc
Chính sách bộ phận
Chính sách tự chủ bộ máy
Chính sách tự chủ tài chính
Chính sách tự chủ đào tạo, học thuật
Chính sách tự chủ nhân sự
Yếu tố ảnh hưởng đến chính sách tự chủ đại học
Từ năng lực hoạch định và thực thi chính sách
Từ môi trường vĩ mô
Từ cơ sở giáo dục đại học công lập
ĐÁNH GIÁ CHÍNH SÁCH TỰ CHỦ ĐỐI VỚI
CÁC CƠ SỞ GIÁO DỤC ĐẠI HỌC CÔNG
LẬP
Về nội hàm chính sách bộ phận
Tính khác biệt
Tính đồng bộ
Tính bất cập, hạn chế
Mức độ tự chủ của các cơ sở giáo dục
đại học công lập dưới ảnh hưởng của
các chính sách bộ phận
QUAN ĐIỂM VỀ TỰ CHỦ ĐẠI HỌC
Kiến nghị giải pháp hoàn thiện
chính sách tự chủ đối với
các cơ sở giáo dục đại học công lập
4
CHƯƠNG 1. TỔNG QUAN NGHIÊN CỨU VỀ CHÍNH SÁCH TỰ CHỦ ĐỐI
VỚI CƠ SỞ GIÁO DỤC ĐẠI HỌC CÔNG LẬP
1.1. Các nghiên cứu về tự chủ đại học
1.1.1. Các nghiên cứu về tự chủ đại học
Tự chủ đại học được hiểu là thoát ra khỏi sự kiểm soát của cơ quan quản lý nhà
nước trong điều hành hoạt động của cơ sở giáo dục đại học. Tự chủ do đó được hiểu
trong mối quan hệ giữa cơ sở giáo dục đại học với nhà nước; tuy nhiên tự chủ đại học
còn được hiểu là mối quan hệ hành chính trong thực hiện nhiệm vụ giảng dạy, nghiên
cứu giữa các khoa/bộ môn với bộ phận quản trị nhà trường. Tự chủ được nhìn nhận
như là các quyền lực có điều kiện: các trường chỉ có thể có quyền tự chủ khi đã đạt
được các chuẩn mực quốc gia hoặc các cơ sở giáo dục đại học được trao quyền tự chủ
và chỉ được thực hiện các hoạt động trong khuôn khổ chính sách mà nhà nước quy
định, ban hành. Để có thể tự chủ hay để cơ sở giáo dục đại học được trao quyền tự chủ
thì năng lực của cơ sở GDĐH là hết sức cần thiết.
1.1.2. Các nghiên cứu về tự chủ đại học ở các quốc gia theo đuổi mô hình quản lý
nhà nước đối với giáo dục đại học
Tự chủ bộ máy, đó là việc cơ sở giáo dục đại học được tự chủ trong các vấn đề
từ bộ máy quản lý nhà trường (hội đồng trường và ban giám hiệu) tới các cấu trúc các
đơn vị chức năng trực thuộc như phòng/ ban/ khoa.
Tự chủ tài chính liên quan không chỉ đến sự tiếp cận của cơ sở giáo dục đại học
tới nguồn hỗ trợ ngân sách nhà nước cho giáo dục đại học, mà còn là quyền quyết định
sự phân bổ các gói trợ cấp quốc gia đối với giáo dục đại học ở trong nhà trường, hay
đó chính sự quyết định về tái phân phổ nguồn thu từ ngân sách cho hoạt động giảng
dạy, nghiên cứu trong các cơ sở giáo dục đại học công lập.
Tự chủ học thuật thể hiện mức độ mà cơ sở giáo dục đại học tự mở và đóng các
chương trình đào tạo theo các cấp độ đào tạo bậc đại học; tự quyết định nội dung các
chương trình đào tạo và lựa chọn ngôn ngữ giảng dạy.
Tự chủ về nhân sự đó là việc cơ sở giáo dục đại học được quyền tự quyết về hoạt
động tuyển dụng cán bộ, giảng viên phục vụ hoạt động đào tạo, nghiên cứu cũng như
mức thù lao chi trả hàng tháng cho đội ngũ công nhân viên nhà trường.
1.2. Các nghiên cứu về chính sách tự chủ đối với các cơ sở giáo dục đại học công lập
1.2.1. Chính sách tự chủ về bộ máy:
Tại Việt Nam, cấu trúc của tự chủ bộ máy đối với cơ sở giáo dục đại học đang
đặt trọng tâm vào hội đồng trường ở trường công, và hội đồng quản trị ở trường tư; coi
đây là khâu đột phá trong tự chủ đại học; tuy nhiên thực tế đến năm 2020 vẫn chưa
thấy tính hiệu quả của chính sách này.
5
Mặc dù hiện nay không xuất hiện mâu thuẫn lớn giữa đảng uỷ trường và hội
đồng trường; nhưng vẫn tồn tại hai xu hướng (i) các nghị quyết của Đảng uỷ được Hội
đồng trường tuân thủ tuyệt đối; (ii) nội dung nghị quyết của Hội đồng trường chưa
khớp với định hướng của Đảng. Đó là trường hợp mà theo luật định, cấp phó hiệu
trưởng do Chủ tịch Hội đồng trường bổ nhiệm (trường hợp của đại học Cần Thơ); còn
theo quy định của Đảng thì cấp uỷ cấp trên quản lý nhân sự đến cấp phó cơ sở (hồ sơ,
quy hoạch, điều động, bổ nhiệm, miễn nhiệm)…
1.2.2 Chính sách tự chủ tài chính:
Tự chủ tài chính theo Luật 34 sẽ tạo điều kiện cho các cơ sở giáo dục đại học sử
dụng hiệu quả các nguồn lực về tài chính và nhân sự cũng như các nguồn lực khác.
Chính sách chủ tài chính sẽ tạo điều kiện để các trường phát huy các nguồn lực phục
vụ cho công tác giáo dục và đào tạo, từ đó giúp cho đối tượng thụ hưởng là sinh viên
được học tập trong các chương trình giảng dạy chất lượng cao, có trang thiết bị hiện
đại, hữu ích đối với thực hành. Tuy nhiên vấn đề bất cập về chính sách tự chủ tài chính
vẫn còn tồn tại đối với các cơ sở chưa hoàn toàn tự chủ trong đảm bảo chi thường
xuyên cũng như cả đối với các cơ sở giáo dục đại học đã tự đảm bảo được chi thường
xuyên (Mai Ngọc Anh 2019).
1.2.3 Chính sách tự chủ học thuật, đào tạo:
Tại các cơ sở giáo dục từng tham gia Nghị định 77, các thủ tục hành chính được
cắt giảm, các trường trở nên năng động, linh hoạt trong các tổ chức thực hiện hoạt
động. Hệ thống chương trình đào tạo được phát triển đem đến nhiều cơ hội học tập,
chương trình học tập cập nhật với thế giới được cung cấp cho người học… Những
trường tham gia Nghị định 77 có được cơ hội tốt hơn trong thực hiện tuyển sinh, tăng
số lượng tuyển sinh qua các năm. Sự gia tăng của người học đồng nghĩa với tăng ngân
sách của nhà trường. Khi tài chính tốt, không chỉ tăng thu nhập của giảng viên, mà nhà
trường còn có thêm kinh phí đầu tư thúc đẩy giảng dạy và nghiên cứu khoa học về cả
số lượng và chất lượng. Đội ngũ giảng viên được tạo điều kiện để cống hiến cho nhà
trường, góp phần vào quá trình phát triển của nhà trường. Bên cạnh đó, cũng còn không
ít cơ sở giáo dục đại học công lập đang phải đối mặt với những vấn đề khó khăn trong
tuyển sinh và thực hiện đào tạo. Nhiều cơ sở giáo dục đại học để thu hút được sinh viên
nhập học đã hạ tiêu chuẩn tuyển sinh. Đi kèm với đó là không thực hiện đào tạo chất
lượng cao vì sợ sinh viên không hấp thụ được, không thể đạt được điểm tối thiểu cần
thiết cho việc cấp bằng. Một số cơ sở giáo dục đại học còn yêu cầu tỉ lệ sinh viên khá,
giỏi, tỷ lệ sinh viên qua được lần thi đầu… và coi đó là thước đo đánh giá chất lượng
giảng dạy. Những hệ luỵ từ công tác tuyển sinh rồi đào tạo ở nhóm trường top dưới
đang làm gia tăng tình trạng nhân lực của nhà trường bị biến động. Nhiều giảng viên
với thu nhập thấp đã tìm cơ hôi việc làm ở môi trường có thu nhập cao hơn. Sự ra đi
