Luận án Tiến sĩ Luật học: Bảo hộ công dân Việt Nam đi làm việc ở nước ngoài theo các Điều ước quốc tế về hợp tác lao động

Chia sẻ: _ _ | Ngày: | Loại File: PDF | Số trang:170

Thêm vào BST

Báo xấu

47
lượt xem 13
download

Download Vui lòng tải xuống để xem tài liệu đầy đủ

Mục tiêu của luận án nhằm nghiên cứu về cơ sở lý luận, cơ sở pháp lý (pháp luật quốc tế và pháp luật Việt Nam) về BHCD Việt Nam đi làm việc ở nước ngoài theo các ĐƯQTVHTLĐ; làm sáng tỏ lý luận và thực tiễn về BHCD Việt Nam đi làm việc ở nước ngoài theo các ĐƯQTVHTLĐ; từ đó, cung cấp luận chứng, luận cứ cho việc đề xuất các quan điểm, giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả BHCD Việt Nam đi làm việc ở nước ngoài theo các ĐƯQTVHTLĐ trong bối cảnh hiện nay. Mời các bạn tham khảo tài liệu!

Chủ đề:

Bình luận(0) Đăng nhập để gửi bình luận!

Lưu

Nội dung Text: Luận án Tiến sĩ Luật học: Bảo hộ công dân Việt Nam đi làm việc ở nước ngoài theo các Điều ước quốc tế về hợp tác lao động

VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI NGUYỄN THỊ HƯƠNG LAN BẢO HỘ CÔNG DÂN VIỆT NAM ĐI LÀM VIỆC Ở NƯỚC NGOÀI THEO CÁC ĐIỀU ƯỚC QUỐC TẾ VỀ HỢP TÁC LAO ĐỘNG Ngành: Luật Hiến phápvà Luật Hành chính Mã số: 9.38.01.02 LUẬN ÁN TIẾN SĨ LUẬT HỌC NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC 1: PGS.TS ĐINH NGỌC VƯỢNG NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC 2: PGS.TS. LÊ MAI THANH Hà Nội, năm 2021
LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu khoa học độc lập của riêng tôi. Các số liệu, dẫn chứng sử dụng phân tích trong luận án có nguồn gốc rõ ràng, đã công bố theo đúng quy định. Các kết quả nghiên cứu trong luận án do tôi tự tìm hiểu, phân tích một cách trung thực, khách quan và phù hợp với thực tiễn của Việt Nam. Các kết quả này chưa từng được công bố trong bất kỳ nghiên cứu nào khác. Nghiên cứu sinh Nguyễn Thị Hương Lan 2
LỜI CẢM ƠN Trân trọng cảm ơn thày giáo, cô giáo hướng dẫn, các thày cô giáo trong Khoa Luật, Học viện Khoa học xã hội đã tạo những điều kiện tốt nhất để tác giả thực hiện luận án này. Đặc biệt, Tôi xin được bày tỏ lòng biết ơn chân thành nhất đến các chuyên gia, các cơ quan mà tác giả có điều kiện gặp gỡ, trao đổi trong các lĩnh vực liên quan, đã đóng góp những thông tin vô cùng quý báu và những ý kiến xác đáng, để tác giả có thể hoàn thành nghiên cứu này. Nghiên cứu sinh Nguyễn Thị Hương Lan 3
MỤC LỤC PHẦN MỞ ĐẦU ........................................................................................... 7 1. Tính cấp thiết của đề tài .............................................................................. 7 2. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu của luận án ......................................... 10 3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu của luận án .......................................... 10 4. Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu của luận án .......................... 11 5. Đóng góp mới về khoa học của luận án .................................................... 14 6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận án ................................................... 15 7. Kết cấu của luận án................................................................................... 16 Chương 1. TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU LIÊN QUAN ĐẾN LUẬN ÁN VÀ CÁC CÂU HỎI NGHIÊN CỨU ĐẶT RA .............. 17 1.1. Tổng quan tình hình nghiên cứu liên quan đến luận án .......................... 17 1.2. Những vấn đề đã nghiên cứu liên quan đến luận án và những vấn đề đặt ra đối với luận án .......................................................................................... 29 1.3. Câu hỏi nghiên cứu, giả thiết nghiên cứu ............................................... 31 Chương 2. NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ BẢO HỘ CÔNG DÂN VIỆT NAM ĐI LÀM VIỆC Ở NƯỚC NGOÀI THEO CÁC ĐIỀU ƯỚC QUỐC TẾ VỀ HỢP TÁC LAO ĐỘNG .................................................... 33 1.1. Khái niệm, đặc điểm và nhu cầu bảo hộ công dân đi làm việc ở nước ngoài theo các điều ước quốc tế về hợp tác lao động .................................... 33 1.2. Điều kiện và các biện pháp bảo hộ công dân đi làm việc ở nước ngoài theo các điều ước quốc tế về hợp tác lao động .............................................. 46 1.3. Nội dung bảo hộ công dân đi làm viêc ở nước ngoài theo các điều ước quốc tế về hợp tác lao động .......................................................................... 52 1.4. Cơ sở pháp lý và cơ quan có thẩm quyền bảo hộ công dân đi làm việc ở nước ngoài theo các điều ước quốc tế về hợp tác lao động ........................... 55 Chương 3. THỰC TRẠNG BẢO HỘ CÔNG DÂN VIỆT NAM ĐI LÀM VIỆC Ở NƯỚC NGOÀI THEO CÁC ĐIỀU ƯỚC QUỐC TẾ VỀ HỢP TÁC LAO ĐỘNG ....................................................................................... 63 4
3.1. Thực tiễn đưa công dân Việt Nam đi làm việc ở nước ngoài theo các điều ước quốc tế về hợp tác lao động và nhu cầu bảo hộ ..................................... 63 3.2. Thực trạng pháp luật về bảo hộ công dân Việt Nam đi làm việc ở nước ngoài theo các điều ước quốc tế về hợp tác lao động .................................... 70 3.3. Thực tiễn bảo hộ công dân Việt Nam đi làm việc ở nước ngoài theo các điều ước quốc tế về hợp tác lao động ............................................................ 84 3.4. Đánh giá chung .................................................................................... 110 Chương 4. QUAN ĐIỂM, GIẢI PHÁP NÂNG CAO HIỆU QUẢ BẢO HỘ CÔNG DÂN VIỆT NAM ĐI LÀM VIỆC Ở NƯỚC NGOÀI THEO CÁC ĐIỀU ƯỚC QUỐC TẾ VỀ HỢP TÁC LAO ĐỘNG .................... 123 4.1. Quan điểm nâng cao hiệu quả bảo hộ công dân Việt Nam đi làm việc ở nước ngoài theo các điều ước quốc tế về hợp tác lao động ......................... 123 4.2. Giải pháp nâng cao hiệu quả bảo hộ công dân Việt Nam đi làm việc ở nước ngoài theo các điều ước quốc tế về hợp tác lao động ......................... 128 KẾT LUẬN ............................................................................................... 149 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO ................................................. 151 PHỤ LỤC.................................................................................................. 160 DANH MỤC CÔNG TRÌNH ĐÃ CÔNG BỐ ......................................... 170 5
DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT BHCD Bảo hộ công dân BHLS Bảo hộ lãnh sự BHNG Bảo hộ ngoại giao Bộ LĐTB&XH Bộ Lao động, Thương binh và Xã hội ĐUQTVHTLĐ Điều ước quốc tế về hợp tác lao động HRBA Human Rights–Based Approach (Tiếp cận dựa trên quyền) ILO Tổ chức Lao động quốc tế IOM Tổ chức Di dân quốc tế UBVNVNONN Uỷ ban về người Việt Nam ở nước ngoài UNHCR Cao ủy Liên Hợp quốc về người tị nạn UNWOMEN Quỹ phát triển phụ nữ Liên hiệp quốc XHCN Xã hội chủ nghĩa XKLĐ Xuất khẩu lao động 6
PHẦN MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Bảo hộ công dân (BHCD) nói chung và BHCD đi làm việc ở nước ngoài theo các điều ước quốc tế về hợp tác lao động (ĐƯQTVHTLĐ) nói riêng là nghĩa vụ, trách nhiệm của mỗi Nhà nước đối với công dân của quốc gia mình. Công dân có quyền được Nhà nước bảo hộ khi cư trú trên lãnh thổ nước mình cũng như khi họ cư trú ở nước ngoài. Đây là một trong những quyền và lợi ích hợp pháp, chính đáng của công dân. Cơ sở pháp lý BHCD đi làm việc ở nước ngoài là pháp luật quốc gia cũng như pháp luật quốc tế quy định về vấn đề này. Hiến pháp nước CHXHCN Việt Nam năm 2013, bên cạnh việc ghi nhận rõ hơn, cụ thể hơn về quyền con người, quyền công dân: “Ở nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, các quyền con người, quyền công dân về chính trị, dân sự, kinh tế, văn hóa, xã hội được công nhận, tôn trọng, bảo vệ, bảo đảm theo Hiến pháp và pháp luật”[3; Khoản 1 Điều 14], còn trực tiếp khẳng định: “công dân Việt Nam ở nước ngoài được Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam bảo hộ” [3; Khoản 3 Điều 17]. Ở nước ta, qua 35 năm Đổi mới, cùng với chính sách mở cửa tích cực và chủ động, việc di cư ra nước ngoài lao động của công dân Việt Nam tăng lên nhanh chóng. Theo số liệu tổng hợp từ các doanh nghiệp, giai đoạn 2010 - 2017, cả nước đã có 821.862 người lao động đi làm việc ở nước ngoài theo hợp đồng, trong đó có 527.930 lao động nam, chiếm 64,2% và 293.932 lao động nữ, chiếm 35,8%. Số lao động nữ tham gia đi làm việc ở nước ngoài theo hợp đồng ngày càng tăng, năm 2017 lên tới 39,58% [98; tr.3]. Công dân Việt Nam đi làm việc ở nước ngoài đã góp phần tích cực cho công cuộc phát triển kinh tế của chính gia đình họ và đất nước. Hàng năm, nguồn kiều hối gửi về trong nước đều gia tăng. Riêng năm 2020, theo Ngân hàng Thế giới, kiều hối về Việt Nam đạt 15,686 tỉ USD, tương đương 5,8% GDP. Việt Nam là một trong 10 quốc gia có lượng kiều hối cao nhất trên thế giới[118]. Ngoài việc nâng cao thu nhập cho bản thân và gia đình, người lao động đi làm việc ở nước ngoài được nâng cao tay nghề, tự tích lũy được kinh nghiệm làm việc, kỹ năng nghề nghiệp, ý thức tổ chức kỷ luật, trình độ 7
ngoại ngữ, thái độ và quan điểm về bình đẳng giới. “Đáng quan tâm hơn là có tới 90% người lao động đi làm việc ở nước ngoài trở về đã có thái độ quan tâm hơn tới việc bảo tồn văn hóa và lối sống tốt đẹp của người Việt Nam” [22]. Tuy nhiên, thực tế cho thấy, công dân Việt Nam đi làm việc tại nước ngoài theo các ĐƯQTVHTLĐ vẫn phải đối mặt với những rủi ro như: sự bất ổn về tình hình chính trị, thiên tai, dịch bệnh... ở các nước sở tại; làm việc trong môi trường độc hại, nguy hiểm, có trường hợp bị đánh đập, bóc lột sức lao động hoặc lạm dụng...; bị trả lương không tương xứng, bị phân biệt đối xử về lương so với người lao động ở nước sở tại, có nhiều vấn đề pháp lý phát sinh cần có sự bảo hộ từ Nhà nước. Bên cạnh đó, sự khác biệt về trình độ văn hóa, hạn chế về ngôn ngữ, kỹ năng nghề chưa được đào tạo bài bản, chưa nắm chắc luật pháp, phong tục của nước sở tại… là những rào cản khiến lao động Việt Nam cần được nhà nước bảo hộ quyền và lợi ích chính đáng của họ ở nước ngoài. Công dân Việt Nam ở bất cứ đâu cũng có nhu cầu được Nhà nước bảo hộ nhưng đối với công dân Việt Nam ở nước ngoài – nhóm yếu thế so với công dân nước sở tại thì nhu cầu này ngày càng gia tăng. Việc bảo hộ kịp thời từ phía nhà nước sẽ giúp cho người Việt Nam đi làm việc ở nước ngoài yên tâm làm việc cũng như có những đóng góp cho quê hương. Trong những năm qua, công tác BHCD luôn được Đảng và Nhà nước ta chú trọng, quan tâm thực hiện và đạt được những kết quả quan trọng. Chỉ tính riêng năm 2017, các cơ quan đại diện đã bảo hộ cho 8.024 công dân Việt Nam ở nước ngoài (tăng 26% so với 2016) [37]. Bên cạnh đó, tại nhiều nước trên thế giới như Mexico, Zimbabwe, Pháp, Tây Ban Nha, Mỹ, Ai Cập, Qatar, Trung Quốc, Nhật Bản... cũng xảy ra nhiều tình huống khủng hoảng (động đất, khủng bố, hỏa hoạn tai nạn, sóng thần quy mô lớn,...) có số người thương vong lớn được Bộ Ngoại giao nhiều lần chỉ đạo các cơ quan đại diện có liên quan triển khai các biện pháp ứng phó khủng hoảng, thực hiện công tác tìm kiếm, hỗ trợ công dân Việt Nam bị ảnh hưởng. Năm 2018, Việt Nam đã thực hiện các biện pháp bảo hộ đối với 10.378 công dân gặp khó khăn hoạn nạn ở nước ngoài, tăng 2.354 trường hợp (tương đương 22%) so với năm trước[38]. 8
Mặc dù đạt được những kết quả rất đáng khích lệ như vậy nhưng thời gian qua, công tác BHCD Việt Nam đi làm việc ở nước ngoài nói riêng cũng còn gặp nhiều khó khăn, hiệu quả chưa cao. Một trong những rào cản đó là nhân lực và kinh phí cho công tác bảo hộ công dân. Trên thế giới có hơn 200 quốc gia, vùng lãnh thổ, nhưng chỉ có 96 Cơ quan đại diện Việt Nam ở nước ngoài thực hiện công tác lãnh sự và bảo hộ công dân [105]. Nhiều cơ quan đại diện Việt Nam ở nước ngoài kiêm nhiệm một số nước, trong khi mỗi cơ quan chỉ có 5-7 cán bộ, mỗi cán bộ phải thực hiện nhiều chức năng khác (chính trị, đối ngoại, kinh tế, thương mại, báo chí, tuyên truyền…). Do đó, những vụ việc xảy ra ở nước kiêm nhiệm hoặc các địa phương xa xôi, cách trụ sở cơ quan đại diện Việt Nam ở nước ngoài hàng ngàn kilomet, đi lại khó khăn, gây cản trở lớn cho công tác bảo hộ công dân. Về kinh phí, Quỹ Bảo hộ công dân và pháp nhân Việt Nam ở nước ngoài đã được thành lập và hoạt động hiệu quả, nhưng mới chỉ là nguồn hỗ trợ theo nguyên tắc tạm ứng trước cho công dân gặp khó khăn, hoạn nạn để giải quyết các sự cố, công dân có nghĩa vụ hoàn trả lại chi phí Quỹ đã tạm ứng, các khoản hỗ trợ không hoàn lại từ Quỹ thường áp dụng cho những trường hợp bảo hộ thực sự đặc biệt, chi phí thấp. Nhiều trường hợp, các cơ quan đại diện Việt Nam ở nước ngoài rất khó khăn trong việc thu xếp tìm nơi ở, lo ăn uống, chữa bệnh, mua thuốc men, quần áo, xử lý hậu sự cho công dân ta ở nước ngoài. Việc thu xếp hỗ trợ pháp lý cho công dân ta trong các vụ án ở nước ngoài cũng gặp nhiều khó khăn do nguồn kinh phí hạn hẹp, cơ chế phối hợp với nước sở tại chưa thực sự nhịp nhàng, gắn kết….Thực tế này đã và đang đặt ra yêu cầu nâng cao hiệu quả công tác BHCD Việt Nam đi làm việc ở nước ngoài theo các ĐƯQTVHTLĐ trong bối cảnh mới hiện nay. Xuất phát từ các lý do trên, nghiên cứu sinh đã lựa chọn nội dung: “Bảo hộ công dân Việt Nam đi làm việc ở nước ngoài theo các điều ước quốc tế về hợp tác lao động” để làm đề tài luận án tiến sĩ Luật học, chuyên ngành Luật Hiến pháp và Luật Hành chính. 9
2. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu của luận án 2.1. Mục đích nghiên cứu Mục đích nghiên cứu của luận án là nghiên cứu về cơ sở lý luận, cơ sở pháp lý (pháp luật quốc tế và pháp luật Việt Nam) về BHCD Việt Nam đi làm việc ở nước ngoài theo các ĐƯQTVHTLĐ; làm sáng tỏ lý luận và thực tiễn về BHCD Việt Nam đi làm việc ở nước ngoài theo các ĐƯQTVHTLĐ. Từ đó, cung cấp luận chứng, luận cứ cho việc đề xuất các quan điểm, giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả BHCD Việt Nam đi làm việc ở nước ngoài theo các ĐƯQTVHTLĐ trong bối cảnh hiện nay. 2.2. Nhiệm vụ nghiên cứu Để đạt được mục đích nghiên cứu trên, luận án có nhiệm vụ sau: - Nhận diện, làm rõ những vấn đề lý luận, cơ sở pháp lý về BHCD Việt Nam đi làm việc nước ngoài theo các ĐƯQTVHTLĐ; - Đánh giá thực trạng BHCD Việt Nam đi làm việc ở nước ngoài theo các ĐƯQTVHTLĐ trong những năm qua. Phân tích rõ những thành tựu, hạn chế và nguyên nhân của những hạn chế đó. - Đề xuất các quan điểm, giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả BHCD Việt Nam đi làm việc ở nước ngoài theo các ĐƯQTVHTLĐ trong bối cảnh hiện nay. 3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu của luận án 3.1. Đối tượng nghiên cứu Đối tượng nghiên cứu của luận án là các học thuyết, lý luận cơ bản và pháp luật về BHCD Việt Nam đi làm việc ở nước ngoài theo các ĐƯQTVHTLĐ; thực trạng thực hiện các quy định pháp luật và thực tiễn BHCD Việt Nam đi làm việc ở nước ngoài theo các ĐƯQTVHTLĐ. Ngoài ra, luận án cũng nghiên cứu kinh nghiệm nước ngoài về BHCD trong tình trạng khủng hoảng, từ đó, đúc rút kinh nghiệm có thể tham khảo cho Việt Nam. 3.2. Phạm vi nghiên cứu - Phạm vi về nội dung nghiên cứu: Hiến pháp Việt Nam năm 2013 đặt vấn đề bảo hộ đối với mọi công dân Việt Nam đi làm việc ở nước ngoài. Tuy nhiên, trong phạm vi nghiên cứu của luận án, nghiên cứu sinh chỉ nghiên cứu về vấn đề BHCD Việt Nam đi làm việc 10
ở nước ngoài theo các ĐƯQTVHTLĐ. Các đối tượng công dân xuất cảnh trái phép, không có hợp đồng lao động, các chuyên gia hoặc người lao động không có quốc tịch Việt Nam không được xem xét trong luận án này. Bảo hộ công dân là một vấn đề rất rộng. Luận án giới hạn nội dung nghiên cứu cơ chế bảo hộ về mặt pháp lý đối với công dân Việt Nam đi làm việc ở nước ngoài theo các ĐƯQTVHTLĐ. - Phạm vi về thời gian: Luận án nghiên cứu, đánh giá thực trạng bảo hộ người Việt Nam đi làm việc ở nước ngoài từ năm 1992 đến nay. Đây là thời điểm đất nước ta đẩy mạnh công cuộc Đổi mới, mở cửa, thúc đẩy xuất khẩu lao động đi làm việc ở nước ngoài và gia tăng nhu cầu BHCD ở ngoài nước. - Phạm vi về không gian: Luận án nghiên cứu thực tiễn BHCD tại các nước/vùnglãnh thổ có nhiều công dân Việt Nam làm việc và ngoài vùng tài phán của Việt Nam. 4. Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu của luận án 4.1. Cơ sở lý thuyết - Lý thuyết về chủ quyền nhân dân. Chủ quyền nhân dân là nguyên tắc khẳng định rằng tính hợp pháp (tính chính danh) của Nhà nước phải được xác lập và duy trì dựa vào ý chí hoặc sự đồng thuận của Nhân dân. Nói cách khác, chủ quyền nhân dân đòi hỏi muốn cầm quyền thì phải được Nhân dân lựa chọn; muốn tiếp tục cầm quyền thì phải được Nhân dân ủng hộ. Nhân dân là chủ thể tối cao và duy nhất của quyền lực nhà nước. Toàn bộ quyền lực nhà nước đều bắt nguồn từ Nhân dân, do Nhân dân uỷ quyền cho bộ máy nhà nước thực hiện, nhằm phụng sự lợi ích của Nhân dân. Bộ máy nhà nước được thiết lập là bộ máy thừa hành ý chí, nguyện vọng của Nhân dân, đội ngũ cán bộ, công chức nhà nước không thể là các “ông quan cách mạng” mà là “công bộc” của Nhân dân. Là nhà nước của dân, do chính Nhân dân lập ra thông qua chế độ bầu cử dân chủ. Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam là Nhà nước của Nhân dân, do Nhân dân, vì Nhân dân, thể hiện quyền làm chủ của Nhân dân. Sinh thời, Chủ tịch Hồ Chí Minh luôn nhấn mạnh “Nước ta là một nước dân chủ, địa vị cao nhất là dân, vì dân là chủ”[ 76; tr.515]; “Chế độ ta là chế độ dân chủ, tức 11
là nhân dân là chủ” [77; tr.499]. Tư tưởng về một nhà nước của dân, do dân, vì dân đã được thể chế hoá thành một mục tiêu Hiến định ngay trong bản Hiến pháp đầu tiên của chính thể dân chủ cộng hoà ở nước ta - Hiến pháp 1946: “Xây dựng một chính quyền mạnh mẽ và sáng suốt của nhân dân” (Lời nói đầu - Hiến pháp 1946). Đặc điểm này của Nhà nước ta tiếp tục được khẳng định trong các bản Hiến pháp năm 1959, 1980, 1992 và 2013. Hiến pháp năm 2013 đã đánh dấu bước phát triển mới khi thể hiện rõ quan điểm, nguyên tắc tôn trọng, bảo đảm và bảo vệ quyền con người, quyền công dân:“Ở nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, các quyền con người, quyền công dân về chính trị, dân sự, kinh tế, văn hóa, xã hội được công nhận, tôn trọng, bảo vệ, bảo đảm theo Hiến pháp và pháp luật” [3; Điều 14]. Theo lý thuyết về chủ quyền nhân dân, luận án đặt giả thiết mọi công dân đều được Nhà nước ta bảo hộ. Việc bảo hộ này dựa trên pháp luật quốc tế và pháp luật quốc gia về vấn đề này. Từ đó, luận án triển khai các nội dung nghiên cứu về cơ sở pháp lý thực hiện BHCD và bảo hộ người Việt Nam đi làm việc ở nước ngoài theo các ĐƯQTVHTLĐ tại chương 2, chương 3, chương 4 trên cơ sở lý thuyết về chủ quyền nhân dân - Lý thuyết quản trị nhà nước hiện đại. Hiện nay, việc thay đổi khái niệm từ “quản lý nhà nước” sang “quản trị nhà nước” không chỉ đơn thuần là sự thay đổi về thuật ngữ mà còn hàm chứa những bước tiến về tư duy trong lý thuyết quản lý công. Nếu “quản lý nhà nước” được hiểu là sự quản lý của nhà nước đối với xã hội mà trong đó nhà nước đóng vai trò chủ thể quản lý, thì với thuật ngữ “quản trị nhà nước”, nhà nước xuất hiện với hai tư cách trong hoạt động quản trị: Nhà nước vừa là chủ thể quản trị xã hội, vừa là đối tượng được quản trị bởi công dân và các thiết chế xã hội khác. Vì thế, trách nhiệm giải trình cũng như hệ quả hậu giải trình của nhà nước trước công dân và xã hội là những đặc trưng không thể thiếu của mô hình quản trị nhà nước. Mối quan tâm chính của quản trị nhà nước là nhận biết được quyền lực, xác định quyền lực đó được trao cho ai, như thế nào, tổ chức hoạch định chính sách và cung cấp dịch vụ công sao cho hiệu quả và bảo đảm sự giám sát, tham gia của người dân. 12
Nhà nước ta là một nhà nước dân chủ trên thực tế và trong hành động. Ngay từ khi mới thành lập Nhà nước Việt Nam dân chủ cộng hòa, Chủ tịch Hồ Chí Minh đã khẳng định: “Chúng ta phải hiểu rằng, các cơ quan Chính phủ từ toàn quốc cho đến các làng, đều là công bộc của dân, nghĩa là để gánh vác việc chung cho dân, chứ không phải để đè đầu dân như trong thời kỳ dưới quyền thống trị của Pháp, Nhật. Việc gì lợi cho dân, ta phải hết sức làm, việc gì hại đến dân, ta phải hết sức tránh”[75; tr.56-57]. Chức năng của Nhà nước là phải tổ chức tốt đời sống của nhân dân, phục vụ nhân dân. Đây là sứ mệnh hiển nhiên của Nhà nước nhằm thỏa mãn nhu cầu chính đáng của công dân. Nhà nước phải thực thi chức năng, nhiệm vụ của mình vì Nhân dân; đồng thời tạo lập đầy đủ khuôn khổ để công dân tự do sáng tạo thỏa mãn nhu cầu, làm những gì pháp luật không cấm. Theo đó, “công dân Việt Nam ở nước ngoài được Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam bảo hộ”[3; Khoản 3 Điều 17]. Trong bối cảnh hiện nay, nhu cầu xây dựng xã hội công dân, lý thuyết quản trị nhà nước hiện đại đòi hỏi Nhà nước phải cung cấp các dịch vụ công vì lợi ích của Nhân dân, tăng cường sự tôn trọng, bảo vệ, bảo đảm quyền con người, quyền công dân. Trên cơ sở lý thuyết này, nghiên cứu sinh luận giải và phân tích về thiết chế BHCD đi làm việc ở nước ngoài theo các ĐƯQTVHTLĐ trên thực tế tại chương 2 và chương 3 của luận án. - Lý thuyết về tiếp cận dựa trên quyền Quyền con người là khát vọng và thành quả của quá trình phát triển nhận thức lâu dài trong lịch sử nhân loại, là một giá trị mà mọi dân tộc văn minh đều coi trọng. Tiếp cận dựa trên quyền con người (Tiếng Anh là: Human rights- based approach – HRBA) xem mục đích cuối cùng của sự phát triển là mọi người được hưởng thụ đầy đủ các quyền con người. Không chỉ quan tâm mục tiêu của phát triển, tiếp cận dựa trên quyền con người, quyền công dân còn chú trọng cách thức, phương pháp thực hiện để đạt được mục tiêu vì quyền con người, quyền công dân. Mục tiêu sâu xa mà cách tiếp cận này hướng tới là hỗ trợ người dân tham gia tích cực vào quá trình hoạch định và thực thi các chính sách pháp luật, phát triển của quốc gia, chứ không chỉ là người hưởng lợi thụ 13
động từ các chính sách phát triển của nhà nước. Trên cơ sở cách tiếp cận này, luận án phân tích và đề xuất quan điểm, giải pháp nâng cao ý thức tự bảo vệ của công dân Việt Nam đi làm việc ở nước ngoài theo các ĐƯQTVHTLĐ, không chỉ hoàn toàn phụ thuộc vào Nhà nước tại chương 4. 4.2. Phương pháp nghiên cứu Để đạt được mục tiêu và hoàn thành nhiệm vụ nghiên cứu nêu trên, luận án được nghiên cứu dựa trên cơ sở phương pháp luận duy vật biện chứng của chủ nghĩa Mác - Lê nin, tư tưởng Hồ Chí Minh, những quan điểm cơ bản của Đảng và nhà nước ta về công nhận, tôn trọng, bảo đảm, bảo vệ, quyền con người, quyền công dân nói chung; về BHCD đi làm việc ở nước ngoài theo các BHCD nói riêng. Để phù hợp với đối tượng, nhiệm vụ và mục đích nghiên cứu của luận án, nghiên cứu sinh sử dụng hợp lý và linh hoạt các phương pháp nghiên cứu cụ thể như: Phương pháp tổng kết thực tiễn; phương pháp phân tích; phương pháp tổng hợp; phương pháp so sánh; phương pháp hệ thống; Phương pháp thống kê. Đối với từng nội dung cụ thể của luận án, nghiên cứu sinh áp dụng các phương pháp nghiên cứu cụ thể như sau: (1) Phương pháp nghiên cứu gián tiếp thông qua tài liệu thứ cấp; phương pháp phân tích và tổng hợp; phương pháp tiếp cận đa ngành và liên ngành luật học được sử dụng để làm rõ cơ sở lý luận và pháp lý về BHCD, BHCD đi làm việc ở nước ngoài theo các điều ước quốc tế về hợp tác lao động; (2) Phương pháp nghiên cứu luật so sánh được áp dụng trong nội dung nghiên cứu phân tích, đánh giá thực trạng bảo hộ công dân Việt Nam đi làm việc ở nước ngoài và kinh nghiệm pháp luật nước ngoài về bảo hộ công dân đi làm việc nước ngoài theo các BHCD, từ đó, đề xuất các phương hướng, giải pháp pháp lý phù hợp trong điều kiện cụ thể của Việt Nam hiện nay. 5. Đóng góp mới về khoa học của luận án Luận án là công trình chuyên khảo, nghiên cứu một cách toàn diện và có hệ thống về vấn đề BHCD Việt Nam đi làm việc ở nước ngoài theo các ĐƯQTVHTLĐ. Nội dung của luận án là những đánh giá, phân tích và đề xuất 14
có ý nghĩa thực tiễn, mang tính ứng dụng cao, góp phần hoàn thiện và nâng cao hiệu quả BHCD đi làm việc ở nước ngoài theo các ĐƯQTVHTLĐ. Một số đóng góp mới của luận án là: - Luận án giải quyết thỏa đáng những vấn đề lý luận cơ bản về BHCD, BHCD Việt Nam đi làm việc ở nước ngoài theo các ĐƯQTVHTLĐ như: Làm rõ khái niệm, đặc điểm, nội dung, điều kiện BHCD Việt Nam đi làm việc ở nước ngoài theo các ĐƯQTVHTLĐ. Phân tích, làm rõ nội dung BHCD, cơ sở pháp lý và các cơ quan có thẩm quyền BHCD Việt Nam đi làm việc ở nước ngoài theo các ĐƯQTVHTLĐ. - Luận án đã làm rõ thực trạng pháp luật và thực tiễn thực hiện pháp luật về BHCD Việt Nam đi làm việc ở nước ngoài theo các ĐƯQTVHTLĐ, rút ra những đánh giá về thành tựu, hạn chế và nguyên nhân của những hạn chế này. - Luận án đã đề xuất được một số quan điểm, giải pháp nhằm tiếp tục nâng cao hiệu quả BHCD Việt Nam đi làm việc ở nước ngoài theo các ĐƯQTVHTLĐ trong bối cảnh hiện nay, trong đó, các giải pháp về mặt pháp luật, các giải pháp tổ chức thi hành pháp luật và giải pháp tăng cường các yếu tố bảo đảm mang tính khả thi cao. 6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận án Về mặt lý luận, luận án đã phân tích và luận giải đầy đủ, khoa học về nội dung BHCD Việt Nam đi làm việc ở nước ngoài theo các ĐƯQTVHTLĐ. Làm rõ thực trạng pháp luật và thực tiễn thi hành pháp luật về vấn đề này thông qua các biện pháp BHCD như bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của công dân; hỗ trợ công dân trong tình trạng khó khăn, khủng hoảng. Từ đó, luận án đề xuất một số quan điểm, giải pháp nâng cao hiệu quả BHCD Việt Nam đi làm việc ở nước ngoài theo các ĐƯQTVHTLĐ mang tính ứng dụng cao. Về mặc thực tiễn, luận án là công trình chuyên khảo về vấn đề BHCD Việt Nam đi làm việc ở nước ngoài theo các ĐƯQTVHTLĐ, nghiên cứu một cách toàn diện và có hệ thống về các quy định pháp luật BHCD Việt Nam đi làm việc ở nước ngoài. Nội dung của luận án cung cấp thêm thông tin tham khảo cho các cơ quan xây dựng pháp luật, cơ quan quản lý nhà nước trong quá trình tổng kết, 15
đánh giá và đề ra các giải pháp tiếp tục hoàn thiện pháp luật, nâng cao hiệu quả BHCD Việt Nam đi làm việc ở nước ngoài theo các ĐƯQTVHTLĐ hiện nay. Bên cạnh đó, luận án cũng là tài liệu tham khảo cho các Viện nghiên cứu, trường đại học, Học viện khi nghiên cứu, giảng dạy về vấn đề này. 7. Kết cấu của luận án Ngoài phần Mở đầu, Kết luận, Danh mục tài liệu tham khảo và Phụ lục, kết cấu của luận án gồm các chương như sau: Chương 1: Tổng quan tình hình nghiên cứu liên quan đến luận án và các câu hỏi nghiên cứu đặt ra Chương 2: Những vấn đề lý luận về bảo hộ công dân Việt Nam đi làm việc ở nước ngoài theo các điều ước quốc tế về hợp tác lao động Chương 3: Thực trạng bảo hộ công dân Việt Nam đi làm việc ở nước ngoài theo các điều ước quốc tế về hợp tác lao động Chương 4: Quan điểm, giải pháp nâng cao hiệu quả bảo hộ công dân Việt Nam đi làm việc ở nước ngoài theo các điều ước quốc tế về hợp tác lao động 16
Chương 1 TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU LIÊN QUAN ĐẾN LUẬN ÁN VÀ CÁC CÂU HỎI NGHIÊN CỨU ĐẶT RA 1.1. Tổng quan tình hình nghiên cứu liên quan đến luận án 1.1.1. Tổng quan tình hình nghiên cứu những vấn đề lý luận về bảo hộ công dân Việt Nam đi làm việc ở nước ngoài a) Tình hình nghiên cứu ở nước ngoài về lý luận bảo hộ công dân Việc BHCD ở nước ngoài dựa vào pháp luật quốc gia mà công dân mang quốc tịch, căn cứ pháp luật quốc tế và cần bảo đảm tính phù hợp với pháp luật nước sở tại; do đó, quan điểm, học thuyết của các tác giả nước ngoài về vấn đề này sẽ thể hiện góc nhìn khoa học đối với căn cứ pháp lý BHCD từ học thuyết BHCD của các nước khác nhau. Vậy nên trước hết, cần đánh giá kết quả nghiên cứu của các tác giả nước ngoài về cơ sở lý luận BHCD ở nước ngoài và nhìn nhận nó trong mối quan hệ giữa Nhà nước và công dân nói chung cũng như trách nhiệm BHCD từ phía Nhà nước. Cụ thể như sau: Xuất phát từ nguồn gốc, vai trò của Nhà nước, tác giả Edwin M. Borchard trong bài viết “Basic Elements of Diplomatic Protection of Citizens Abroad” (tạm dịch: Các thành tố cơ bản bảo hộ ngoại giao đối với công dân ở nước ngoài), đăng trên Tạp chí The American Journal of International Law, Vol. 7, No. 3 (7/1913) đã chỉ rõ mối liên hệ gắn bó và trách nhiệm qua lại giữa Nhà nước và công dân nước mình trong công tác bảo hộ công dân ở nước ngoài. Nhà nước có trách nhiệm bảo hộ công dân của nước đó khi đang ở nước ngoài. Ngược lại, bản thân từng công dân cũng có nghĩa vụ tuân thủ luật pháp quốc tế và sở tại cũng như luật pháp của quốc gia mà họ mang quốc tịch [28]. “Diplomatic Protection of Citizens Abroad” (Bảo hộ ngoại giao đối với công dân ở nước ngoài) công bố năm 1916 tại New York, Nhà xuất bản The Banks Law Publishing Co... nghiên cứu 3 góc độ: Quan hệ giữa quốc gia và công dân của họ; giữa quốc gia và người nước ngoài sống trong lãnh thổ của họ; quan hệ giữa các quốc gia liên quan và trách nhiệm của họ đối với người nước 17
ngoài; “Protection of Citizens Abroad and Change of Original Nationality” (Bảo hộ công dân ở nước ngoài và sự thay đổi quốc tịch gốc) đăng trên Tạp chí Yale Law Journal 1/1934, No.4 trong đó xác định BHCD căn cứ vào pháp luật quốc tế và pháp luật quốc gia liên quan và chỉ rõ ảnh hưởng và sự khác biệt giữa dân luật và thông luật trong BHCD ở nước ngoài. Bài nghiên cứu của tác giả Don P. Clack (1980) với tiêu đề “The Protection of Unskilled Labor in the United States manufacturing industries: further evidence” nêu rõ trách nhiệm bảo hộ của Nhà nước đối với những người lao động phổ thông tại Hoa Kỳ [49]. Bài viết “The Legal Protection of Chinese Citizens” Equal Employment Rights – A Perspective of International Law & Comparative Law” của tác giả Zhou Hui đã đưa ra quan điểm bảo vệ quyền lao động bình đẳng của công dân Trung Quốc dưới góc độ quyền con người theo pháp luật quốc tế. Các quốc gia khác không nên có sự phân biệt đối xử khi tuyển dụng lao động Trung Quốc vào làm việc [101]. Tại Châu Âu, ấn phẩm “Protection of EU citizens abroad: A legal assessment of the EU citizen’s right to consular and diplomatic protection” (Bảo hộ công dân EU ở nước ngoài: Tiếp cận pháp lý của quyền công dân EU đối với bảo hộ ngoại giao và bảo hộ lãnh sự) của Madalina Bianca Moraru do Perspectives on Federalism xuất bản Vol. 3, issue 2, 2011 (Creative Commons 2.5 Italy giữ bản quyền) đề cập đến lý do bảo hộ khi công dân của họ bị phân biệt đối xử ở nước thứ ba. Bài viết “Nationality and Diplomatic Protection” của Guy I.F. Leigh (1971) khẳng định trách nhiệm bảo hộ của các quốc gia đối với công dân mang quốc tịch nước mình ở các nước khác trên thế giới. Đây là nguyên tắc của luật pháp quốc tế [53; tr.453-470]. Bài viết “The Diplomatic Protection of Nationals Abroad: An Elementary Principle of International Law Under Attack” (Bảo hộ ngoại giao công dân ở nước ngoài: Nguyên tắc cơ bản của luật quốc tế do xung đột) đăng ở Tạp chí American Journal of International Law số 69 (1975) chỉ trích khuynh hướng của các quốc gia gắn sự BHCD với việc xem xét chính trị. 18
Bài viết “The Protection of Aliens from Discrimination: Responsibility of States Conjoined with Human Rights” (Bảo hộ người nước ngoài khỏi bị phân biệt đối xử: Trách nhiệm của quốc gia gắn với nhân quyền) của tác giả McDougal, Myres S., Harold Laswell, and Lungchu Chen đăng trên Tạp chí American Journal of International Law 70 (1976), một bài viết chỉ trích khác về sự phụ thuộc giữa nhân quyền và chính trị [84; tr.11]. b) Tình hình nghiên cứu ở trong nước về lý luận bảo hộ công dân Ở trong nước, một số công trình nghiên cứu của Bộ Ngoại giao qua các thời kỳ đã phân tích lý luận xung quanh khái niệm BCHD ở nước ngoài, so sánh với các khái niệm gần gũi là bảo hộ ngoại giao, bảo hộ lãnh sự cũng như đưa ra một số căn cứ BHCD cùng với các thiết chế tương ứng chịu trách nhiệm BHCD Việt Nam ở nước ngoài như Bộ Ngoại giao, Cục lãnh sự, Ủy ban người Việt ở nước ngoài, các Bộ ban ngành liên quan khác. Trong số các công trình này phải kể đến: Cuốn “Sổ tay Công tác lãnh sự ở ngoài nước” do Cục Lãnh sự (2013) biên soạn. Theo đó, cuốn sách đã bước đầu tiếp cận về khái niệm BHCD, khẳng định việc nhà nước thực hiện mọi biện pháp phù hợp với pháp luật của mình, pháp luật của nước tiếp nhận, pháp luật và thực tiễn quốc tế để hỗ trợ, giúp đỡ, bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của công dân, pháp nhân mang quốc tịch nước họ ở nước ngoài khi các quyền và lợi ích bị xâm hại được gọi là bảo hộ công dân theo nghĩa hẹp [28]. Tuy nhiên, theo luật quốc tế hiện đại, bảo hộ công dân còn được hiểu theo nghĩa rộng, không chỉ là việc quốc gia can thiệp để bảo vệ các quyền và lợi ích của công dân khi quyền và lợi ích bị xâm hại mà còn bao gồm cả các hoạt động giúp đỡ về mọi mặt mà quốc gia dành cho công dân nước mình ở nước ngoài, kể cả trong trường hợp không có hành vi xâm hại tới công dân của nước mình [106][55]. Tác giả Nguyễn Thị Kim Phụng (2006) đã nêu trong luận án tiến sỹ của mình với tiêu đề “Pháp luật lao động với vấn đề bảo vệ người lao động trong điều kiện kinh tế thị trường ở Việt Nam” quan niệm: bảo vệ người lao động là phòng ngừa và chống lại mọi sự xâm hại đến việc làm, thu nhập, danh dự, nhân phẩm, thân thể của người lao động từ phía người sử dụng lao động [78]. Khái niệm này dường như cũng phù hợp để áp dụng cho việc bảo vệ người lao động Việt Nam ở nước ngoài. Tuy nhiên, khái niệm này gần giống với 19
khái niệm bảo hộ công dân theo nghĩa hẹp nêu ở trên và sẽ không đầy đủ nếu quyền lợi của công dân, của người lao động không được bảo vệ khi không có sự xâm hại, hoặc trong tình trạng khẩn cấp như thiên tai, chiến tranh, dịch bệnh v.v. Về điều kiện BHCD Việt Nam, một số công trình nghiên cứu đã đề cập như: Tác giả Nguyễn Phú Bình và nhóm tác giả (1998) đã chỉ ra trong đề tài nghiên cứu khoa học “Bảo hộ quyền lợi của công dân Việt Nam ở nước ngoài” rằng: việc nghiên cứu các điều kiện để bảo hộ công dân là rất quan trọng và quốc tịch là một điều kiện tiên quyết để một quốc gia tiến hành bảo hộ công dân mình. Ngoài ra còn có một số điều kiện khác đối với quốc gia tiến hành bảo hộ như điều kiện về “có hành vi vi phạm” và “sử dụng hết các biện pháp ở nước sở tại” [25]. Ngoài ra, còn có một số bài nghiên cứu của tác giả Nguyễn Thị Kim Ngân, “Bảo hộ công dân Việt Nam đồng thời có quốc tịch nước ngoài”, đăng trên Tạp chí Nhà nước và Pháp luật, số 11/2018 cũng như của một số tác giả trong khuôn khổ Hội thảo khoa học “Các vấn đề pháp lý và thực tiễn về bảo hộ công dân trong bối cảnh quốc tế hiện nay”, Đại học Luật Hà Nội, năm 2016 (như tác giả Đỗ Quý Hoàng, "Hoàn thiện cơ sở pháp lý của hoạt động bảo hộ công dân Việt Nam ở nước ngoài "; tác giả Mạc Thị Hoài Thương và Trần Thị Thu Thủy “Thẩm quyền và biện pháp bảo hộ công dân theo quy định của pháp luật quốctế và pháp luật Việt Nam” ...). Bài của tác giả Nguyễn Công Khanh (1997), "Cơ sở pháp luật bảo hộ quyền lợi của công dân Việt Nam ở nước ngoài" đăng trên Tạp chí Luật học (số 5/1997). Về nội dung, phương thức BHCD, đã có một số công trình nghiên cứu đề cập đến như: Tác giả Nguyễn Phú Bình (1998) cho rằng, một quốc gia có thể thực hiện nhiều biện pháp bảo hộ, bao gồm tất cả các hoạt động mà Nhà nước thực hiện để giúp đỡ và quản lý công dân mình. Nó có thể là các hoạt động đơn giản nhất, được tiến hành ngay khi công dân chưa xuất cảnh khỏi biên giới nước mình như việc cấp hộ chiếu hay trang bị những thông tin về một nước mà họ sắp tới, cho đến những hoạt động phức tạp hơn như đưa vụ việc ra tòa án quốc tế hay sử dụng vũ lực để bảo hộ công dân [25]. 20