Khung phân tích Kinh tế môi trường (Field & Olewiler)

CHƯƠNG 6

KHUNG PHÂN TÍCH

Các quyết định chính sách đòi hỏi thông tin, và mặc dù thông tin tốt sẵn có không có nghĩa là sẽ có quyết định tốt, việc không có thông tin luôn luôn dẫn đến quyết định sai lầm. Có nhiều cách thu thập và trình bày thông tin có ích cho người làm chính sách với những quy trình phân tích và nghiên cứu khác nhau. Chúng ta tập trung vào phân tích lợi ích chi phí như một khung liên kiết những mô hình lý thuyết đã được trình bày trong những chương trước với các phương pháp đo lường thực tế. Chương này sẽ kết thúc bằng phần thảo luận vắn tắt về các khung phân tích thay thế. PHÂN TÍCH LỢI ÍCH CHI PHÍ Phân tích lợi ích - chi phí dành cho khu vực công và việc đánh giá giá trị xã hội, trong khi phân tích lời – lỗ dành cho doanh nghiệp thuộc khu vực tư nhân. Nếu một doanh nghiệp sản xuất ô tô muốn đưa ra một mẫu xe mới, nó sẽ cần đến những thông tin liên quan đế lợi nhuận sẽ thay đổi như thế nào. Mục chi phí có thể bao gồm tất cả các khoản chi phí sản xuất và phân phối: lao động, nguyên liệu thô, nhiên liệu, thiết bị kiểm soát chất thải, vận chuyển, v.v. Các khoản thu bao gồm tất cả những “lợi ích” được tính toán theo giá thị trường nhân với lượng sản phẩm bán ra. Doanh nghiệp khi đó sẽ so sánh doanh thu kỳ vọng với chi phí dự đoán để xem xét có nên đưa ra mẫu xe mới hay không. Phân tích lợi ích - chi phí là công việc tương tự dành cho các chương trình của khu vực công. Có hai sự khác biệt quan trọng giữa phân tích lợi ích - chi phí và các quyết định đầu tư tư nhân: 1. Phân tích lợi ích - chi phí là công cụ giúp đưa ra các quyết định chính sách công – tức là nên thực hiện chính sách hay chương trình nào – đứng trên quan điểm của xã hội nói chung chứ không phải đứng trên quan điểm của một doanh nghiệp nào đó.

2. Phân tích lợi ích chi phí đánh giá dưới góc độ xã hội tất cả nhập lượng và xuất lượng liên quan đến dự án bất kể các giá trị này có được trao đổi trên thị trường tư nhân hay không.

Barry Field & Nancy Olewiler

Một thách thức quan trọng đối với phân tích lợi ích - chi phí là làm thế nào để đánh giá các chi phí và lợi ích không có giá cả thị trường. Thông tin về giá cả thị trường, chi phí và lợi nhuận là rất quan trọng đối với qui trình này; nó cung cấp những thông tin hữu ích về giá trị đối với các cá nhân. Những kỹ thuật phát triển cho phân tích lợi ích - chi phí bắt đầu với những giá trị cá nhân và tính toán các giá trị xã hội khi có sự chênh lệch giữa hai giá trị này, như thường thấy trong các vấn đề môi trường. Chương 7 và 8 sẽ xem xét các kỹ thuật đánh giá giá trị xã hội. Chương này sẽ trình bày phương pháp tiến hành phân tích lợi ích - chi phí, giả sử rằng tất cả các lợi ích và chi phí đã được đo lường. Phân tích lợi ích - chi phí có hai loại ứng dụng có quan hệ mật thiết với nhau. Đầu tiên là giữa những nhà thực hành, những nhà kinh tế học trong và ngoài khu vực công, những người đã phát triển các kỹ thuật, cố gắng thu thập những thông tin tốt hơn và mở rộng phạm vi phân tích. Thứ hai là giữa những nhà chính trị và những nhà quản lý, những người lập nên các quy tắc và quy trình sử dụng phân tích lợi ích - chi phí cho việc ra các chính sách công. Ở Canada, phân tích lợi ích - chi phí chưa được thừa nhận về mặt pháp lý để có thể sử dụng cho các cơ quan nhà nước ở cấp liên bang và tỉnh. Nó được dùng một cách

ngẫu nhiên, cho những quan tâm riêng có tính chính trị chứ không phải là một kỹ thuật dùng cho việc ra chính sách một cách khách quan. Ngược lại, ở Hoa Kỳ phân tích lợi ích - chi phí có một lịch sử pháp lý mạnh hơn nhiều. Nó được bắt buộc dùng cùng với Đạo luật kiểm soát lũ năm 1936. Đạo luật này quy định rằng những dự án ở cấp liên bang chỉ đáng thực hiện nếu “những lợi ích tạo ra cho bất kỳ ai lớn hơn chi phí ước tính”. Người ta đã thiết lập cá quy trình nhằm đo lường lợi ích và chi phí để xác định liệu các dự án đập kiểm soát lũ và xây dựng đê điều có thoả mãn tiêu chuẩn trên. Quy trình này đã được thực hiện trong nhiều năm, và mặc dù vậy, hiện nay những kỹ thuật đo lường chi phí và lợi ích không có giá vẫn đang được phát triển. Vẫn còn có nhiều tranh cãi về vị trí và vai trò của phân tích lợi ích - chi phí trong việc ra các quyết định về môi trường và tài nguyên thiên nhiên. Có một số ý kiến phê phán phương pháp này, đó là: Các cơ quan công cộng chỉ dùng phân tích lợi ích - chi phí theo cách giúp cho họ nhận được kinh phí nhiều hơn.

Phân tích lợi ích - chi phí thật sự là sự cố gắng bỏ qua quy trình thảo luận và các quyết định chính sách mà các dự án và chương trình công cộng nên tuân theo.

Phân tích lợi ích - chi phí là một cách loại bớt các chương trình công cộng do những khó khăn trong đo lường lợi ích so với chi phí

Barry Field & Nancy Olewiler

Có thể tìm thấy nhiều ví dụ ủng hộ những luận điểm trên. Có lẽ do những vấn đề này mà chính phủ Canada không sử dụng rộng rãi phân tích lợi ích - chi phí. Có một số chương trình được đánh giá theo quan điểm phân tích lợi ích - chi phí; ví dụ như việc xem xét dự án đường ống dẫn gas Mackenzie Valley vào giữa thập niên 1970 (đã không được thực hiện), và những dự án phát triển nguồn lực ở Brishtish Columbia (như Northeast Coal, đã được thực hiện). Nhưng trong những năm gần đây, các cơ quan chính phủ ít thực hiện phân tích phân tích lợi ích - chi phí. Mặc dù vậy, phân tích lợi ích - chi phí vẫn là một công cụ phân tích quan trọng được sử dụng rộng rãi trên thế giới. Và trong khi các nghiên cứu phân tích phân tích lợi ích - chi phí đầy đủ có thể không do chính phủ thực hiện, việc đo lường các lợi ích và chi phí xã hội đã trở thành một bộ phận quan trọng trong việc quyết định các chính sách công. KHUNG PHÂN TÍCH CƠ BẢN Phân tích lợi ích - chi phí liên quan đến việc đo lường, tổng hợp và so sánh tất cả các lợi ích và chi phí của một dự án hay chương trình công cộng cụ thể. Có 4 bước quan trọng trong phân tích lợi ích - chi phí: 1. Nhận dạng dự án hay chương trình, bao gồm phạm vi và bối cảnh của nghiên cứu. 2. Mô tả theo hướng định lượng các nhân tố nhập lượng và xuất lượng của chương trình. 3. ước lượng các chi phí và lợi ích xã hội của các nhân tố này. 4. So sánh lợi ích và chi phí. Mỗi bước sẽ được trình bày khái quát cùng với ví dụ trong phần sau.

Quy mô và quan điểm của một dự án hay một chương trình phân tích lợi ích - chi phí Phân tích lợi ích - chi phí là một công cụ phân tích chính sách công, nhưng từ “công” có thể mang nhiều cấp độ. Nếu bạn thực hiện nghiên cứu phân tích lợi ích - chi phí cho một cơ quan cấp quốc gia, từ “công” có nghĩa là toàn bộ người dân sống trong một nước. Nhưng nếu bạn được một cơ quan hoạch định chính sách của một thành phố hay một vùng thuê thực hiện phân tích phân tích lợi ích - chi phí cho một chương trình môi trường địa phương, chắc chắn bạn sẽ phải tập trung vào những lợi ích và chi phí phát sinh cho người dân trong vùng. ơỷ một thái cực khác, những vấn đề môi trường toàn cầu nảy sinh đòi hỏi phải đặt phân tích trong bối cảnh toàn cầu. Một khi phạm vi nghiên cứu được xác định, cần phải có một bảng mô tả chi tiết các yếu tố chính của chương trình hay dự án: địa điểm, thời gian, các nhóm liên quan, mối liên kết với các chương trình khác, v.v. Có hai loại chương trình môi trường chính cần thực hiện phân tích lợi ích - chi phí: 1. Các dự án sản xuất: liên quan đến việc sản xuất trực tiếp các dịch vụ công, ví dụ như nhà máy xử lý rác, dự án phục hồi bãi biển, lò thiêu rác thải độc hại, dự án cải thiện môi trường sống, mua đất cho công tác bảo tồn.

2. Các chương trình quản lý: nhằm mục đích thi hành quy định pháp luật về môi trường, như các tiêu chuẩn xả thải, lựa chọn công nghệ, các cách thức xả thải, và các quy định về sử dụng đất.

Làm thế nào để xác định phạm vi của dự án? Có nhiều cách tiếp cận khác nhau để giải quyết vấn đề này. Cách tiếp cận chính là liên kết phân tích lợi ích - chi phí với mô hình lý thuyết, đó là quy mô hiệu quả về mặt xã hội.

Quy mô hiệu quả về mặt xã hội tối đa hóa lợi ích xã hội ròng của dự án. Lợi ích xã hội ròng được tối đa hóa khi MAC = MD.

Barry Field & Nancy Olewiler

Hãy xem Hình 6-1 (là Hình 5-6 ở chương trước). Hình này biểu diễn mô hình kiểm soát lượng chất thải điển hình, với đường thiệt hại biên (MD) và đường chi phí giảm ô nhiểm biên. Đồ thị này có thể được dùng để chứng minh rằng quy mô hiệu quả về mặt xã hội sẽ tối đa hóa lợi ích xã hội ròng tại điểm MAC = MD.

Hình 6-1: Quy mô hiệu quả xã hội của một dự án công

$ 60

MAC

MD

Tấn phát thải

10 E*

Quy mô hiệu quả về mặt xã hội của dự án giảm lượng chất thải được xác định tại nơi đường MAC cắt đường MD. Tức là E *=10 tấn chất thải mỗi tháng. Quy mô hiệu quả về mặt xã hội tối đa hóa lợi ích xã hội ròng của dự án – diện tích a + d. Nếu mục tiêu của dự án là giảm xuống còn 12 tấn, lợi ích xã hội ròng chỉ là diện tích a. Đây không phải là quy mô hiệu quả về mặt xã hội.

Chứng minh

Trước tiên giả sử không có biện pháp kiểm soát chất thải: E = 15. Một chương trình được đề xuất để giảm lượng xả thải xuống còn 12 tấn. Tại lượng xả thải 12 tấn, tổng lợi ích của chương trình chính là lượng thiệt hại được giảm xuống. Đó là diện tích a + b = $811. Tổng chi phí xử lý là diện tích b = $182. Do vậy, lợi ích ròng của chương trình là diện tích a = $63. Tuy nhiên, để có một chương trình giảm thải đạt mức lợi ích ròng tối đa, mức thải phải giảm xuống còn E = 10 tấn, tại mức mà MD = MAC. Lợi ích xã hội ròng tại mức thải 10 tấn là diện tích (d+a) = $753. Lợi ích ròng khi đạt quy mô hiệu quả về mặt xã hội 10 tấn thay vì 12 tấn là diện tích d, bằng $12. Con số có thể không lớn, nhưng thử tưởng tượng đó là 12 triệu đôla để hình dung rõ hơn con số trên thực tế. Vấn đề của việc phân tích lợi ích - chi phí một dự án cụ thể là làm thế nào để người ra quyết định biết rằng mức phát thải 10 tấn là mức hiệu quả về mặt xã hội? Nếu họ có thể vẽ hoặc viết phương trình MAC và MD, việc tính E * sẽ dễ dàng như Hình 6-1 đã minh họa. Khi không xác định được MAC và MD, có thể thực hiện một quy trình gọi là phân tích độ nhạy. Có nghĩa là tính toán lại lợi ích và chi phí tại mức cao hơn và thấp hơn mức mục tiêu đã lựa chọn; điều này có nghĩa là phải tính lợi ích xã hội ròng của những chương trình với mức phát thải khác nhau để xác định xem mức nào tối đa lợi ích xã hội ròng.

Barry Field & Nancy Olewiler

1 Cách đơn giản để tính diện tích a + b là tính khoản chênh lệch giữa tổng thiệt hại tại mức thải ban đầu 15 tấn và tổng thiệt hại tại mức thải 12 tấn. Đây là phần chênh lệch giữa hai tam giác. Tại mức 15 tấn, MD = $30/đơn vị. Có thể tính bằng cách dùng hàm số của hàm thiệt hại biên MD = 2E. tổng thiệt hại ở mức 15 tấn là $225. Tại mức 12 tấn, MD = $24/đơn vị. Tổng thiệt hại là $144. Khoản chênh lệch là $81. 2 Tại mức thải 12 tấn, MAC trên đơn vị là $12. Có thể tính được con số này bằng cách thay 12 vào hàm MAC = 60 – 4E. Diện t1ch b khi đó là phần chênh lệch giữa mức thải 12 và 15 tấn. 3 Cách đơn giản nhất để tính lixar là tính phần thay đổi trong tổng thiệt hại (TD) do chương trình, trừ đi phần thay đổi trong tổng chi phí xử lý (TAC). Tại E * = 10, thay đổi trong TD là diện tích (a+b+c+d), bằng $125 (TD tại E = 15 là $225, TD tại E = 10 là $100). Thay đổi trong TAC là diện tích (c+b), bằng $50. lợi ích xã hội ròng là (a+d). bạn có thể chứng minh lợi ích xã hội ròng là tối đa tại MD = MAC.

Mô tả nhập lượng và xuất lượng của chương trình Bước tiếp theo là xác định các dòng nhập lượng – chi phí của chương trình hay dự án và xuất lượng – lợi ích. Đối với một số dự án thì điều này khá dễ dàng. Nếu lập kế hoạch xây dựng một nhà máy xử lý nước thải, chúng ta sẽ phải cung cấp đầy đủ các đặc tính kỹ thuật của nhà máy, cùng với các nhập lượng cần thiết để xây dựng và vận hành nó. Xuất lượng cũng phải được xác định rõ – tức là lượng nước sẽ được xử lý hàng ngày hay hàng năm. Đối với những dự án khác, việc này sẽ khó hơn nhiều, bởi vì cả nhập lượng và xuất lượng đều khó lượng hóa, ví dụ như một chương trình thông tin để thông báo cho công chúng về cường độ sử dụng năng lượng của các thiết bị gia dụng hoặc làm việc với ngành công nghiệp về những chương trình phòng chống ô nhiễm. Một yếu tố quan trọng trong việc đo lường nhập lượng và xuất lượng là vấn đề thời gian. Hầu hết các dự án liên quan đến môi trường thường không chỉ diễn ra trong 1 năm mà thường kéo dài rất lâu. Nhà phân tích phải dự đoán các giá trị trong từng năm trong suốt vòng đời của dự án. Đo lường lợi ích và chi phí của chương trình Bước tiếp theo là tính giá trị dòng nhập lượng và xuất lượng, tức là đo lường lợi ích và chi phí. Các nhà kinh tế học đo lường lợi ích và chi phí bằng tiền. Như đã trình bày ở trên, điều này không có nghĩa là phải dựa vào giá trị thị trường, bởi vì trong nhiều trường hợp các lợi ích và chi phí không được trao đổi trên thị trường. Điều này cũng không hàm ý rằng các giá trị bằng tiền được sử dụng theo một cách thức cơ bản nào đó. Đơn vị tiền tệ cung cấp một thước đo duy nhất mà theo đó chúng ta có thể chuyển đổi tất cả các tác động của dự án để từ đó các lợi ích và chi phí có thể so sánh với nhau và so với các dự án khác. Đơn vị đo lường bằng tiền rất hữu ích trong việc ra quyết định về chính sách: chẳng hạn khi quyết định có nên thực thi một khoản thuế môi trường trong năm tài chính tiếp theo của liên bang hay không, Bộ Tài chính cần biết giá trị bằng tiền của tất cả các khoản lợi ích và chi phí so với những lựa chọn khác. Như Chương 7 và 8 sẽ trình bày, thông thường rất khó đo lường giá trị bằng tiền các tác động môi trường của một dự án. Đôi khi những nhà phân tích giỏi nhất cũng chỉ có thể đưa ra một ước lượng tương đối (đoán?) của những tác động. So sánh lợi ích và chi phí Làm thế nào để so sánh các lợi ích và chi phí? Các nguyên tắc khá đơn giản:

Tính lợi ích ròng (NB) của dự án hay chương trình

Lợi ích ròng là phần chênh lệch giữa tổng lợi ích và tổng chi phí. Tổng lợi ích là tổng thiệt hại được giảm đi (phần nằm dưới đường MD), và tổng chi phí là tổng chi phí xử lý phải gánh chịu thêm (phần diện tích nằm dưới đường MAC).4

Nếu dự án kéo dài hơn một năm, chúng ta phải chiết khấu các chi phí và lợi ích tương lai trước khi tính lợi ích ròng. Phần tiếp theo sẽ trình bày phương pháp chiết khấu.

Barry Field & Nancy Olewiler

4 Xin nhớ rằng chi phí xử lý bao gồm toàn bộ chi phí mà người gây ô nhiễm phải chịu nhằm giảm lượng phát thải. Bao gồm chi phí thiết bị xử lý, lợi nhuận giảm xuống do giảm sản lượng (nếu có), chuyển công nhân từ sản xuất sang quản lý chất thải... Tổng thiệt hại đo lường toàn bộ tác động của chất thải đối với con người và môi trường. khi đo lường giá trị thiệt hại đối với con người, thước đo thường được dùng là giá sẵn lòng trả để giảm lượng chất thải.

Nếu có nhiều hơn một dự án có thể giúp đạt được cùng một mục tiêu, chúng ta phải chọn chương trình /dự án đem lại lợi ích lớn nhất, trong điều kiện ràng buộc về ngân sách của chính phủ.

Barry Field & Nancy Olewiler

Chúng ta sẽ minh họa những nguyên tắc này bằng những ví dụ phức tạp dần. Trước tiên, chúng ta sẽ xem cách tính lợi ích ròng khi chỉ xem xét một dự án và không cần chiết khấu, sau đó chúng ta sẽ xem xét một trường hợp có nhiều phương án giải quyết cùng một vấn đề, và phải lựa chọn một phương án. Cuối cùng, chúng ta sẽ xem xét điều gì xảy ra khi chính phủ chịu ràng buộc về ngân sách. Cách tính lợi ích ròng Ví dụ: Chương trình kiểm soát chất thải từ nhà máy giấy Chính phủ đang cân nhắc việc thông qua một quy định mà theo đó đòi hỏi tất cả các nhà máy giấy giảm lượng chất thải ra không khí và nước. Những chất thải này làm giảm chất lượng nước ở khu vực hạ lưu và góp phần làm ô nhiễm nghiêm trọng bầu không khí xung quanh nhà máy. Tổng chi phí và lợi ích ước tính sau đây là tổng giá trị trong suốt vòng đời chương trình. Chi phí của chương trình bao gồm các chi phí của khu vực tư nhân để kiểm soát lượng chất thải đáp ứng yêu cầu của quy định mới: 580 triệu đôla mua máy móc thiết bị và 560 triệu đôla chi phí vận hành. Các hoạt động quan trắc và cưỡng chế thi hành từ phía khu vực công cũng cần thiết để đảm bảo các doanh nghiệp tuân thủ quy định này. Tổng chi phí này là 96 triệu đôla. Tổng chi phí của chương trình sẽ là (580 + 560 +96) = $1.236 triệu. Có ba khoản lợi ích chính. Những người ở khu vực hạ lưu sẽ được hưởng lợi từ việc chất lượng nước được cải thiện: giá sẵn lòng trả của họ cho lợi ích này là 1.892 triệu đôla. Những chủ nông trại xung quanh nhà máy giảm được 382 triệu đôla thiệt hại về mùa màng và vật nuôi do ô nhiễm không khí gây ra. Do đó, lợi ích của họ là phần thiệt hại được giảm đi. Cuối cùng, có những lợi ích không nhìn thấy được như cải thiện môi trường sống của nhiều sinh vật. Giả sử không có cách nào đo lường giá trị bằng tiền của lợi ích này, do vậy chỉ biểu diễn nó bằng một giá trị A nào đó. Tổng lợi ích của chương trình là (1892 + 382 + A) = 2.278 + A (triệu đôla). Tổng lợi ích và chi phí có thể được so sánh theo nhiều cách. Một cách đơn giản là lấy tổng lợi ích trừ tổng chi phí. Đây là phần biểu diễn bằng số mà Hình 6-1 đã trình bày: chúng ta tìm ra lợi ích ròng tối đa của chương trình để đạt được điểm cân bằng hiệu quả về mặt xã hội. Lợi ích ròng là (2278 + A – 1236) = 1.042 + A (triệu đôla). Đây là cách cơ bản để so sánh lợi ích và chi phí, và là phương pháp mà chúng ta sẽ dùng trong tất cả các trường hợp khác. Một tiêu chí khác là tỷ số lợi ích – chi phí, được tính bằng cách lấy lợi ích chia cho chi phí. Tỷ số này cho biết dự án sẽ đem lại bao nhiêu đồng lợi ích từ mỗi đôla chi phí. Trong ví dụ này, tỷ số lợi ích – chi phí là (2278/1236) = 1,8, cộng với A. Có một vấn đề quan trọng trong tỷ số lợi ích – chi phí. Quy mô hiệu quả về mặt xã hội của dự án mà chúng ta cho là quy mô thích hợp nhất không phải là quy mô có tỷ số lợi ích – chi phí cao nhất. Hãy xem lại Hình 6-1. Tại mức E * = 10, tỷ số lợi ích – chi phí là (a+b+c+d)/(b+c) = (125/44) = 2, 84. Tại mức 12 tấn chất thải, tỷ số lợi ích – chi phí là (a+b)/b=4, 5. Tỷ số lợi ích – chi phí cao hơn ở mức E = 12 vì nó phụ thuộc vào tỷ lệ tương đối giữa tổng lợi ích và chi phí của dự án, chứ không phụ thuộc vào lợi ích ròng. Nhưng, như chúng ta đã lập luận, lợi ích ròng chứ không phải là tổng lợi ích mới là quan trọng đối với xã hội. Tỷ số lợi ích – chi phí ít

nhất có thể được dùng để đảm bảo rằng lợi ích lớn hơn chi phí. Tuy nhiên nó có thể là một chỉ số dẫn đến sai lầm trong việc xác định quy mô của các chương trình công. Chiết khấu và lựa chọn giữa các dự án có cùng mục tiêu chính sách

Điều gì sẽ xảy ra nếu có nhiều phương án giúp đạt cùng một mục tiêu? Chúng ta sẽ sử dụng những quy tắc nào để lựa chọn một phương án? Điều gì xảy ra nếu mỗi phương án có những lợi ích và chi phí diễn ra trong nhiều năm? Và khi đó, làm thế nào để tính lợi ích ròng? Chúng ta sẽ trả lời những câu hỏi này thông qua ví dụ sau. Ví dụ: Đầu tư nâng cấp hệ thống xử lý nước thải đô thị5

Giả sử mục đích của chúng ta là cải thiện chất lượng nước bằng cách đầu tư nâng cấp hệ thống xử lý nước thải của cộng đồng. Đây là một dự án công với 3 phương án xử lý khác nhau, mỗi mức có dòng lợi ích và chi phí khác nhau. Đó là:

1. Xử lý bậc cao: nước sau xử lý sẽ không còn chất thải sinh hoạt, vi trùng hay vi khuẩn. 2. Xử lý thông thường: nước sau xử lý sẽ không còn chất thải sinh hoạt, nhưng có thể chứa một số vi trùng hay vi khuẩn. 3. Xử lý sơ cấp: xử lý hầu hết chất thải sinh hoạt, nhưng có thể còn vi trùng hay vi khuẩn.

Phản ứng thông thường đối với 3 phương án trên là “Hãy thực hiện cách xử lý tốt nhất có thể được”. Nhưng đó có phải là phương án hiệu quả nhất về mặt xã hội? Bảng 6-1 trình bày lợi ích và chi phí của mỗi phương án. Các lợi ích và chi phí là khác nhau cả về thời gian và độ lớn. Giả sử dự án kéo dài 6 năm. Trên thực tế những dự án loại này có thể dài hơn, nhưng chúng ta dừng ở mức 6 năm để đơn giản hóa các phép tính. Năm 0 là thời điểm từ khi bắt đầu dự án đến hết năm đầu tiên. Mỗi phương án sẽ có chi phí xây dựng do phải đầu tư thiết bị máy móc mới. Đối với hai phương án đầu, sẽ không có lợi ích cho đến khi kết thúc giai đoạn xây dựng (năm 1) bởi vì nhà máy sẽ không hoạt động trước khi xây dựng xong. Phương án xử lý sơ cấp có thể hoàn thành giai đoạn xây dựng nhanh hơn và do đó đem lại lợi ích sớm hơn (năm 0). Năm 1 còn phát sinh một số chi phí khởi động của các phương án, và trong những năm tiếp theo, các chi phí đều là chi phí vận hành. Cũng xin lưu ý rằng lợi ích của mỗi phương án xử lý là khác nhau. Lợi ích của phương án 1 tăng theo thời gian, trong khi các phương án khác là cố định sau khi nhà máy hoạt động đầy đủ. Bảng 6-1: Lợi ích và chi phí của 3 phương án nâng cấp hệ thống xử lý nước thải

Chi phí (triệu đô la /năm)

Dự án Xử lý bậc cao Xử lý thông thường Xử lý sơ cấp 0 100 50 25 1 50 25 15 2 20 15 10 3 20 15 10 4 20 15 10 5 20 15 10 Lợi ích (triệu đô la/năm)

Xử lý bậc cao Xử lý thông thường Xử lý sơ cấp 0 0 0 10 1 50 50 20 2 50 50 20 3 70 50 20 4 80 50 20 5 80 50 20

Barry Field & Nancy Olewiler

5 Chúng tôi chọn một physical project để minh họa các nguyên tắc phân tích lợi ích - chi phí. Những nguyên lý này cũng áp dụng đối với các dự án kiểm soát. Có thể thay thế ví dụ này bằng ví dụ khác, chẳng hạn như 3 chính sách giảm khí thải nhà kính. Mỗi chính sách có dòng lợi ích và chi phí khác nhau với dòng đời khác nhau và có tác động đến các nhóm người khác nhau.

Nhiệm vụ của chúng ta trước tiên là tính lợi ích ròng. Khi chi phí và lợi ích khác nhau theo thời gian, chúng ta phải chiết khấu trước khi tính tổng và so sánh. Chiết khấu có hai khía cạnh: một là phương thức tiến hành, và sau nữa là những lý lẽ đằng sau việc lựa chọn suất chiết khấu để sử dụng cho một trường hợp cụ thể. Một khoản chi phí phát sinh trong năm 10 không có cùng ý nghĩa với khoản chi phí đó xảy ra ngày hôm nay. Ví dụ, giả sử một người phải trả $1.000 ngay hôm nay. Để trả tiền, người đó phải có $1.000 trong ngân hàng, hoặc trong túi. Mặt khác, giả sử người đó phải trả $1.000 không phải ngay hôm nay mà là sau 10 năm. Nếu lãi suất ngân hàng là 5%/năm và lãi suất này không thay đổi, người này có thể gửi $613, 91 vào ngân hàng ngày hôm nay và số tiền này sẽ trở thành $1.000 sau 10 năm, cũng là lúc mà người này cần đến nó. Công thức tính giá trị tương lai của số tiền này là:

$613,91(1+0,05)10 = $1.000

Chúng ta có thể lật lại vấn đề và hỏi rằng: Giá trị hiện tại của $1.000 xảy ra vào năm thứ 10 là bao nhiêu? Giá trị hiện tại của nó là số tiền mà chúng ta phải gửi vào ngân hàng ngày hôm nay để có được $1000 sau 10 năm, có thể tính bằng cách sắp xếp lại phương trình trên: Giá trị hiện tại = $1.000/(1+0,05)10 = $613,91 Giá trị hiện tại được tính bằng cách chiết khấu chi phí tương lai sau 10 năm theo lãi suất, còn gọi là suất chiết khấu, 5%. Nếu suất chiết khấu cao hơn, ví dụ 8%, giá trị hiện tại sẽ thấp hơn và bằng $463, 2. Suất chiết khấu càng cao, giá trị hiện tại của một khoản chi phí trong tương lai càng thấp. Lợi ích cũng tương tự. Giả sử bạn mong đợi một người sẽ cho bạn một khoản tiền $100 sau 6 năm. Khoản tiền này sẽ không có giá trị tương đương với khoản $100 cho bạn ngay ngày hôm nay. Nếu suất chiết khấu là 4%, giá trị hiện tại của khoản tiền mà người đó cho bạn là: $100(1+0,04)6 = $79,03. Công thức chiết khấu tổng quát là: Giá trị hiện tại = m/(1+r)t

Barry Field & Nancy Olewiler

Với m là giá trị ở một thời điểm trong tương lai, r là lãi suất hay suất chiết khấu, và t là thời điểm phát sinh giá trị trong tương lai. Giá trị hiện tại của một giá trị ở năm 0 trong ví dụ của chúng ta là m /(1+r)0 = m; ở năm 1 là m /(1+r), ở năm 2 là m /(1+r)2 v.v. Nếu chúng ta xem xét một dự án kéo dài mãi mãi, công thức tính giá trị hiện tại PV6 đơn giản là PV = m/r. Ví dụ: áp dụng chiết khấu cho các phương án xử lý nước thải Nhiệm vụ của chúng ta là tính lợi ích ròng cho mỗi giai đoạn, sau đó chiết khấu về năm 0 để từ đó tính dòng lợi ích ròng của dự án. Các bước này được tiến hành dưới đây và kết quả được trình bày trong Bảng 6-2. 6 Công thức tính giá trị hiện tại với t lớn vô cùng sẽ hội tụ về m /r bởi vì [m/(1+r)t] là một dãy số nhân với giá trị của mẫu số giảm dần.

1. Tính lợi ích ròng. Lợi ích ròng đơn giản là tổng lợi ích trong từng năm trừ đi tổng chi phí của năm đó. Kết quả tính toán được trình bày ở phần trên của Bảng 6-2. Ví dụ, ở năm 0, phương án 1 có tổng chi phí = $50, tổng lợi ích = 0, lợi ích ròng = -$50.

3. Tính tổng các giá trị hiện tại của lợi ích ròng trong từng năm để có tổng lợi ích ròng của mỗi phương án trong suốt vòng đời. Tính tổng hiện giá của dòng lợi ích ròng từ năm 0 đến năm 5. Ví dụ, phương án 1 có tổng hiện giá PV = (- 100+0+27.21+43.19+49.36+47.01) = 66.7 triệu đôla.7

2. Tính PV của lợi ích ròng của từng năm. Lấy giá trị hiện hành chia cho thừa số chiết khấu: 1/(1+r)t với r = 5% và t = 0, 1, 2, 3, 4, 5. Kết quả được trình bày ở phần bên dưới Bảng 6-2. Ví dụ, ở năm 3, giá trị hiện tại của lợi ích ròng của phương án 3 là $10/(1.05)3 = $8.64.

Phương án xử lý thông thường rõ ràng là phương án có lợi ích ròng tối đa và là phương án sẽ được lựa chọn theo các quy tắc phân tích lợi ích - chi phí. Lưu ý tại sao phương án này được lựa chọn và phương án xử lý bậc cao có hiện giá ròng thấp hơn. Các chi phí không được chiết khấu vì chúng xảy ra ở năm đầu tiên. Lợi ích tăng theo thời gian, nhưng bởi vì các khoản lợi ích lớn hơn xảy ra ở những năm cuối (năm 4 và 5) nên hiện giá của chúng thấp hơn so với dự án tạo ra các lợi ích nhỏ hơn nhưng ở những năm đầu. Phương án xử lý thông thường rơi vào trường hợp này. Các giá trị của lợi ích đều nhỏ hơn so với lợi ích của phương án xử lý bậc cao (50 triệu đô la), nhưng chúng phát sinh sớm hơn (bắt đầu từ năm 1), do đó xét theo giá trị hiện tại thì chúng đóng góp nhiều hơn vào tổng hiện giá ròng so với những khoản lợi ích lớn hơn, nhưng phát sinh muộn hơn của phương án xử lý bậc cao. Nhà máy xử lý thông thường cũng đòi hỏi ít vốn đầu tư và chi phí khởi động hơn so với phương án xử lý bậc cao và do vậycũng góp phần vào giá trị hiện giá ròng nhiều hơn. Phương án xử lý sơ cấp rõ ràng là không đáng mong muốn so với 2 phương án còn lại. Trong khi chi phí đầu tư ban đầu là thấp, dòng lợi ích cũng quá nhỏ và không đủ để vượt qua 2 phương án kia. Bảng 6-2: Lợi ích ròng của 3 phương án nâng cấp hệ thống xử lý nước thải sinh hoạt: giá trị hiện hành và giá trị hiện tại

Dự án Xử lý bậc cao Xử lý thông thường Xử lý sơ cấp 0 -100 -50 -25 2 30 35 10 3 50 35 10 5 60 35 10

Xử lý bậc cao Xử lý thông thường Xử lý sơ cấp 0 -100 -50 -15 Giá trị hiện hành của lợi ích ròng (triệu đô la /năm) 4 1 60 0 35 25 5 10 Giá trị hiện tại của lợi ích ròng (triệu đô la /năm) r=5% Tổng PV 4 1 66.77 49.36 0 92.00 28.79 23.81 23.54 8.23 4.76 3 43.19 30.23 8.64 5 47.01 27.42 7.84 2 27.21 31.75 9.07

Phân tích độ nhạy Một vấn đề quan trọng trong phân tích lợi ích - chi phí là xem các kết quả này thay đổi như thế nào khi thay đổi những giả định. Các giả định là cần thiết cho bất kỳ dự án nào. Hãy xem xét 2 giả định cơ bản trong ví dụ của chúng ta:

Barry Field & Nancy Olewiler

1. Suất chiết khấu là 5%. 7 Những phép tính này có thể dễ dàng tiến hành trên một bảng tính.

2. Dự án kết thúc vào thời điểm 5 năm sau khi hoàn tất việc xây dựng.

Như đã trình bày ở trên, phân tích độ nhạy nhìn chung được tiến hành trong một nghiên cứu phân tích lợi ích - chi phí để thấy được liệu sự thay đổi trong các giả định có làm thay đổi thứ hạng của các phương án hay không. Để minh họa tầm quan trọng của phân tích độ nhạy, giả sử rằng dự án kéo dài 7 năm và lợi ích và chi phí trong những năm sau đó bằng với năm 5. Chỉ xem xét phương án xử lý bậc cao và xử lý thông thường. Hiện giá của lợi ích ròng của 2 năm thêm vào cho phương án 1 là $44.78 triệu trong năm 6 và $42.64 triệu trong năm 7. Thêm hai giá trị này và hiện giá ròng đã tính, ta có tổng hiện giá ròng là $154.19 triệu. áp dụng cách tính tương tự cho phương án xử lý thông thường, hiện giá của lợi ích ròng trong năm 6 là $26.12 triệu, và trong năm 7 là $24.88 triệu. Tổng hiện giá ròng của phương án khi đó sẽ là $143 triệu. Thứ hạng của hai phương án thay đổi. Đối với dự án kéo dài 7 năm và với dòng lợi ích và chi phí như đã trình bày thì phương án xử lý bậc cao đem lại lợi ích ròng tối đa. Có kết quả này là do hiện giá lợi ích ròng của hai năm cuối cao hơn nhiều so với lợi ích ròng của phương án xử lý thông thường. Vậy liệu việc thay đổi suất chiết khấu có làm thay đổi thứ hạng của các phương án không? Chúng ta để vấn đề này lại vào cuối chương. Chúng ta cũng sẽ xem xét tầm quan trọng của việc lựa chọn suất chiết khấu ở những chương sau. Vai trò của ngân sách chính phủ và lựa chọn nhiều phương án Trong một số tình huống, có nhiều nguyên nhân để lựa chọn quy mô nhỏ hơn quy mô tối đa hóa lợi ích ròng. Xem xét cơ quan quản lý một vùng đang có nhiệm vụ cưỡng chế thi hành luật ô nhiễm không khí ở hai đô thị có quy mô trung bình. Cơ quan này có ngân sách cố định là 1 triệu đô la. Hai phương án có thể tiến hành là (1) chi toàn bộ số tiền vào chương trình ở 1 thành phố hoặc (2) chia ngân sách cho 2 chương trình ở 2 thành phố. Giả sử có các thông tin sau:

Chương trình 1 thành phố Chương trình 2 thành phố Thành phố A Thành phố B Chi phí ($) 1.000.000 500.000 500.000 Lợi ích ($) 2.000.000 1.200.000 1.200.000 Lợi ích ròng ($) 1.000.000 700.000 700.000

Trong trường hợp này, lợi ích ròng từ chương trình hai thành phố lớn hơn chương trình 1 thành phố. Nguyên tắc là:

Phân bổ nguồn lực theo cách lợi ích ròng là tối đa với một nguồn ngân sách cố định.

Barry Field & Nancy Olewiler

Trong ví dụ ở trên, lợi ích ròng từ việc thực hiện chương trình hai thành phố là 1, 4 triệu đôla, rõ ràng là lớn hơn lợi ích ròng từ chương trình một thành phố trong khi tổng chi phí của hai chương trình là như nhau. Lựa chọn suất chiết khấu Chiết khấu là cách tính tổng của một dòng lợi ích ròng trong tương lai thành giá trị tương đương ở hiện tại. Trong nhiều dự án, giá trị này phụ thuộc rất lớn vào suất chiết khấu mà chúng ta lựa chọn sử dụng. Sử dụng suất chiết khấu quá thấp cũng có nghĩa là coi 1 đô la hiện tại gần như bằng với 1 đô la ở những thời điểm khác. Sử dụng suất chiết khấu quá cao

hàm ý rằng một đôla hiện tại có giá trị hơn nhiều so với 1 đôla trong tương lai. Do vậy, sử dụng suất chiết khấu càng cao thì chúng ta càng khuyến khích phân bổ nguồn lực vào các chương trình có lợi tức cao (tức là lợi ích cao và /hoặc chi phí thấp) trong ngắn hạn. Ngược lại, suất chiết khấu càng thấp thì chúng ta càng có xu hướng chọn những chương trình có lợi ích ròng cao trong dài hạn. Điều quan trọng trước tiên là phải phân biệt lãi suất danh nghĩa và lãi suất thực:

Lãi suất danh nghĩa là lãi suất quan sát được trên thị trường. Lãi suất thực là lãi suất danh nghĩa đã được điều chỉnh theo lạm phát.

Ví dụ: Lãi suất danh nghĩa và lãi suất thực Giả sử bạn gửi 100 đôla và ngân hàng với lãi suất 8%. Sau 10 năm số tiền gửi của bạn sẽ là 216 đôla. Nhưng đây chỉ là giá trị tiền tệ. Giả sử trong thời gian 10 năm đó giá cả tăng trung bình 3%/năm. Khi đó giá trị thực của khoản tiền bạn nhận được sẽ thấp hơn; trên thực tế, lãi suất thực mà số tiền gửi tích lũy chỉ là 5% (8% - 3%), do đó nếu tính theo giá trị thực thì số tiền gửi của bạn chỉ là 161 đôla sau 10 năm.8 Nguyên tắc xử lý giá trị danh nghĩa và thực là: 1. Nếu chi phí hoặc lợi ích được tính theo giá trị thực – tức là đã điều chỉnh theo lạm phát – thì dùng lãi suất thực.

2. Nếu các giá trị được tính theo giá danh nghĩa thì dùng lãi suất danh nghĩa. 3. Nếu chi phí và lợi ích được ước tính cho nhiều năm và giả định có lạm phát thì những giá trị này nên được điều chỉnh theo lạm phát. Cần dùng một chỉ số chuẩn để chuyển đổi các giá trị danh nghĩa thành giá trị thực. Vì dụ: chỉ số giảm phát chi tiêu quốc gia (gross national expenditure index) hoặc chỉ số giá thành trung gian. Chi phí và lợi ích sau khi điều chỉnh theo lạm phát sẽ được chiết khấu bằng suất chiết khấu thực.9

Barry Field & Nancy Olewiler

Lựa chọn suất chiết khấu là một đề tài còn nhiều tranh cãi trong những năm qua. Sau đây là một số lập luận chính. Suất chiết khấu phản ánh quan điểm của thế hệ hiện tại về trọng số tương đối của các lợi ích và chi phí xảy ra trong những năm khác nhau. Tuy nhiên dễ nhận thấy rằng có hàng loạt mức lãi suất khác nhau được sử dụng cùng một thời điểm – như lãi suất tiết kiệm, chứng từ đầu tư có bảo đảm, nợ vay ngân hàng, trái phiếu chính phủ v.v. Vậy chúng ta nên dùng lãi suất nào? Có hai trường phái về vấn đề này. Một là suất chiết khấu nên phản ánh cách mà con người nghĩ về thời gian. Một người thông thường sẽ thích 1 đôla hiện tại hơn là 1 đôla sau 10 năm; theo ngôn ngữ kinh tế học, họ có một suất ưu tiên theo thời gian dương. Người ta quyết định tiết kiệm bằng cách gửi tiền và ngân hàng với mức lãi suất nhất định. Lãi suất tiết kiệm này cho thấy mức lãi suất mà ngân hàng phải đưa ra để thuyết phục mọi người hy sinh các khoản tiêu dùng hiện tại. Do đó, chúng ta có thể dùng lãi suất tiền gửi tiết kiệm trung bình của ngân hàng để phản ánh suất ưu tiên theo thời gian trung bình của các cá nhân. 8 Đây là con số gần đúng. Giá trị thực chính xác là 160, 64 đôla và lãi suất thực là 4,89%. 9 Hầu hết các sách giáo khoa kinh tế học đều giải thích cách điều chỉnh theo lạm phát. Giá trị thực được tính bằng cách lấy giá trị danh nghĩa chia cho một cộng tỷ lệ lạm phát. Tỷ lệ lạm phát, ví dụ như trong giai đoạn 1999-2000 có thể tính được bằng cách lấy chỉ số giá (như chỉ số giá hàng tiêu dùng) của năm 2000 chia cho chỉ số giá năm 1999. Công thức này cho biết giá trị thực vào thời điểm t = (giá trị doanh nghĩa vào thời điểm t +1)/(1+p), với p là tỷ lệ lạm phát giữa t và t + 1.

Barry Field & Nancy Olewiler

Vấn đề đối với lập luận này là có nhiều cách khác để xác định suất ưu tiên theo thời gian của các cá nhân, và các cách này không nhất thiết cho cùng một kết quả. Nhiều nghiên cứu đã cho thấy rằng các cá nhân rất không nhất quán trong việc xác định suất ưu tiên theo thời gian. Họ có thể có suất ưu tiên theo thời gian chủ quan cao hơn nhiều so với lãi suất tiền gửi tiết kiệm của các định chế tài chính. Trường phái thứ hai xác định suất chiết khấu đúng dựa trên khái niệm khả năng sinh lợi của đầu tư. Khi quyết định đầu tư, người ta dự tính rằng doanh thu đem lại sẽ bù đắp được các khoản chi phí đầu tư, nếu không người ta sẽ không đầu tư. ý tưởng ở đây là khi các nguồn lực được sử dụng cho các chương trình môi trường và tài nguyên thiên nhiên, các chương trình này nên có một suất sinh lợi trung bình tương đương với suất sinh lợi mà họ có thể có được ở khu vực tư nhân. Suất sinh lợi của khu vực tư nhân được phản ánh thông qua lãi suất cho vay của ngân hàng đối với các doanh nghiệp. Vì lý do này, chúng ta nên dùng suất chiết khấu phản ánh mức lãi suất mà các doanh nghiệp tư nhân phải trả khi họ vay tiền để đầu tư. Mức lãi suất này thông thường cao hơn lãi suất tiền gửi tiết kiệm. Với rất nhiều mức lãi suất trên thực tế, và với những lập luận chọn suất chiết khấu khác nhau như trên, các cơ quan khu vực công cũng lựa chọn suất chiết khấu theo cách khác nhau. Để giảm thiểu sự khác nhau về suất chiết khấu được lựa chọn, chính phủ thường chỉ định một suất chiết khấu chính thức được áp dụng ở tất cả các cơ quan và các bộ. Tuy nhiên, có một khó khăn khi sử dụng một suất chiết khấu cố định, đó là khi điều kiện kinh tế thay đổi thì lãi suất cũng dao động theo. Chúng ta chỉ có thể kết luận rằng mặc dù việc chiết khấu được chấp nhận rộng rãi, những tranh cãi về lựa chọn suất chiết khấu còn lâu mới được giải quyết. Chiết khấu và các thế hệ tương lai Việc áp dụng suất chiết khấu là không thay đổi được, ngay cả với các suất chiết khấu dù rất nhỏ. Một tỷ đôla, chiết khấu qua một thế kỷ với suất chiết khấu 5%, có giá trị hiện tại chỉ hơn 7, 6 triệu đôla một chút. Thế hệ hiện tại, với thời gian sống của mình, có thể không quan tâm đến những chương trình có lợi ích rất cao trong dài hạn. Ví dụ sau đây minh họa tác động của chiết khấu trong thời gian dài.

Ví dụ: Tác động của chiết khấu Hình 6-2: Tác động của chiết khấu trong 100 năm

Barry Field & Nancy Olewiler

Chiết khấu là một quá trình giá trị của các lợi ích và chi phí diễn ra trong tương lai thành giá trị tương đương trong hiện tại. Thời điểm xảy ra lợi ích và chi phí càng xa hiện tại thì giá trị hiện tại của chúng càng nhỏ. Hình 6-2a cho thấy giá trị hiện tại của khoản lợi ích ròng 100 đôla, với suất chiết khấu 3%, giảm như thế nào sau 100 năm. Với thời gian 40 năm, 100 đôla chỉ bằng 30 đôla theo giá trị hiện tại; và với 100 năm, giá trị hiện tại chỉ là hơn 5 đôla. Tác động của suất chiết khấu được biểu diễn trên Hình 6-2b. Một khoản lợi ích ròng 100 đôla nhận được sau 100 năm với các suất chiết khấu từ 0 đến 6%. Trong khi 6% có vẻ như không phải là cao, nó làm cho 100 đôla gần như không còn gì sau 100 năm. Vấn đề trở nên thú vị hơn khi chúng ta chia lợi ích ròng thành dòng lợi ích và chi phí theo thời gian. Một nguyên nhân mà các nhà môi trường nhìn chiết khấu một cách ngờ vực là nó làm giảm đi những thiệt hại xảy ra trong tương lai do những hoạt động kinh tế hiện nay gây ra. Giả sử thế hệ hiện tại xem xét một chương trình hành động đem lại lợi ích là 10.000 đôla mỗi năm, trong 50 năm, nhưng từ năm thứ 50 trở đi sẽ có chi phí là 1 triệu đôla kéo dài vĩnh viễn. Điều này cũng giống như việc thế hệ hiện tại phải lựa chọn khi đối mặt về

Barry Field & Nancy Olewiler

các chất thải độc hại, hay hiện tượng trái đất nóng dần. Đối với những người đang sống hôm nay, hiện giá của dòng chi phí kéo dài vĩnh viễn đó, với suất chiết khấu 10%, là khoảng 85.000 đôla10. Chi phí này không được coi là đáng kể trong quyết định của thế hệ hiện tại. Hiện giá của lợi ích (10.000 đôla mỗi năm trong 50 năm, hay 99.148 đôla) là lớn hơn hiện giá của chi phí. Theo quan điểm hiện tại, đây có thể là một lựa chọn tốt, bất chấp gánh nặng về chi phí cho các thế hệ tương lai. Rất khó giải quyết vấn đề phát sinh do sử dụng suất chiết khấu dương cho các chương trình môi trường có tác động dài hạn. Một số người cho rằng suất chiết khấu thích hợp cho các dự án môi trường dài hạn là 0%. Nhưng chúng ta phải cẩn thận. Nhiều loại tài nguyên môi truờng đã chịu nhiều thiệt hại do các dự án phát triển dùng suất chiết khấu thấp để đánh giá. Với suất chiết khấu thấp, thường là rất dễ dàng biện hộ cho những dự án xây dựng cơ sở hạ tầng nhiều rủi ro, như dự án thủy điện, bởi vì những lợi ích rất xa trong tương lai và không chắc chắn có thể sẽ lớn hơn những chi phí trong ngắn hạn. Trong điều kiện chiết khấu chứa đựng sự không chắc chắn khi đánh giá những tác động môi trường dài hạn, chúng ta có thể dựa vào những tiêu chí khác để quyết định. Một trong những tiêu chí này là khái niệm bền vững trình bày ở Chương 1. Tính bền vững hàm chứa ý tưởng rằng chúng ta nên tránh những hành động làm giảm sút khả năng sinh lợi dài hạn của môi trường và tài nguyên thiên nhiên. Xã hội cũng có thể muốn tránh những quyết định dẫn tới hậu quả không thể đảo ngược, hay làm giảm khả năng lựa chọn của thế hệ tương lai. Giải quyết các tác động môi trường dài hạn còn là một vấn đề rất hóc búa, mà phân tích lợi ích - chi phí có thể không thích hợp. Vấn đề phân phối Mối quan hệ giữa tổng lợi ích và tổng chi phí là vấn đề hiệu quả kinh tế. Vấn đề phân phối quan tâm đến việc ai nhận được lợi ích và ai phải gánh chịu chi phí. Trong những dự án công, vấn đề phân phối phải được xem xét cùng với vấn đề hiệu quả, có nghĩa là phân tích lợi ích - chi phí phải đề cập đến vấn đề lợi ích ròng được phân phối như thế nào giữa các nhóm người khác nhau trong xã hội. Trong phần này chúng ta sẽ giới thiệu một số khái niệm cơ bản trong phân tích phân phối. Phân phối lợi ích và chi phí chủ yếu bàn về vấn đề công bằng. Có hai loại công bằng: công bằng theo chiều ngang và công bằng theo chiều dọc. Công bằng ngang đối xử như nhau đối với các cá nhân trong cùng một hoàn cảnh. Ví dụ, một chương trình môi trường có tác động như nhau đối với cư dân đô thị với thu nhập 20.000 đôla cũng như cư dân nông thôn với mức thu nhập tương tự là công bằng theo chiều ngang. Hãy xem xét những con số sau về một chương trình liên quan đến ba cá nhân mà chúng ta giả định là có cùng mức thu nhập. Chi phí giảm ô nhiễm của chương trình đối với 3 cá nhân; có thể là dưới hình thức giá cả một số mặt hàng cao hơn, thời gian bỏ ra cho việc xử lý, thuế cao hơn hay các yếu tố khác. Thiệt hại giảm đi là thước đo của giá trị cải thiện chất lượng môi trường cho mỗi cá nhân. 10 Hiện giá 85.000 đôla được tính như sau. Giá trị hiện tại của dòng chi phí 1 triệu đôla kéo dài vĩnh viễn là 1 triệu đôla chia cho lãi suất (1 triệu /0,1 = 10 triệu). Nhưng chúng ta không chịu chi phí này ngay bây giờ. Hiện giá của 10 triệu đôla xảy ra vào năm 50 là 10 triệu /(1+r)50 = 85.196 đôla.

Thiệt hại môi trường giảm ($/năm) Chi phí giảm ô nhiễm ($/năm) Chênh lệch Cá nhân A 60 40 20 Cá nhân B 80 60 20 Cá nhân C 120 80 40

Chi phí và thiệt hại giảm cho cá nhân A và B khác nhau, nhưng chênh lệch lợi ích – chi phí là như nhau (20$/năm), do đó tỷ lệ của phần chênh lệch này với thu nhập là bằng nhau. Do đó đối với hai cá nhân này, chương trình là cân bằng theo chiều ngang. Điều này lại không đúng đối với cá nhân C vì cá nhân này nhận được lợi ích ròng 40$/năm. Do cá nhân C được giả định là có cùng mức thu nhập với A và B, anh ta rõ ràng là hưởng lợi nhiều hơn từ chương trình này; và công bằng ngang không đạt được trong trường hợp này. Công bằng dọc đề cập đến việc một chính sách tác động như thế nào đối với các cá nhân trong những hoàn cảnh khác nhau, cụ thể là đối với các cá nhân có mức thu nhập khác nhau. Hãy xem xét những con số trong Bảng 6-3. Những con số này phản ánh tác động bằng tiền của 3 chương trình cải thiện chất lượng môi trường khác nhau đối với 3 cá nhân có thu nhập thấp, trung bình và cao. Mỗi cá nhân hưởng lợi từ chương trình do thiệt hại giảm đi và gánh chịu các chi phí dưới dạng phần chi phí xử lý mà mỗi cá nhân phải chịu. Phần “chênh lệch” phản ánh lợi ích ròng của mỗi cá nhân: thiệt hại giảm đi trừ chi phí xử lý. Những con số trong ngoặc là tỷ lệ phần trăm theo thu nhập của các giá trị chi phí và lợi ích tương ứng. Những giá trị phần trăm này minh họa ba loại tác động phân phối của chương trình. Đó là: tác động theo tỷ lệ, tác động nghịch và và lũy tiến. 1. Tác động theo tỷ lệ. Chương trình lấy đi thu nhập theo một tỷ lệ như nhau đối với các cá nhân. Trong Bảng 6-3, chương trình 1 có tác động theo tỷ lệ vì lợi ích ròng đối với mỗi cá nhân là 1% thu nhập cá nhân.

2. Tác động nghịch. Chương trình cung cấp lợi ích ròng nhiều hơn cho các cá nhân có thu nhập cao hơn so với các cá nhân có thu nhập thấp, tính theo tỷ lệ theo thu nhập. Chương trình 2 có tác động nghịch vì cá nhân có thu nhập cao nhận lợi ích ròng 5% thu nhập trong khi tỷ lệ này giảm khi thu nhập giảm.

3. Tác động lũy tiến. Chương trình cung cấp cho các cá nhân có thu nhập thấp lợi ích ròng theo tỷ lệ cao hơn so với các cá nhân có thu nhập cao. Chương trình 3 có tác động lũy tiến vì cá nhân có thu nhập thấp nhất nhận được tỷ lệ lợi ích ròng theo thu nhập cao nhất. Tỷ lệ lợi ích ròng trên thu nhập giảm khi thu nhập tăng.

Barry Field & Nancy Olewiler

Do đó một chương trình môi trường (hay bất kỳ chương trình nào khác) có tác động tỷ lệ, nghịch hay lũy tiến hay không còn tùy thuộc vào tỷ lệ của lợi ích ròng so với thu nhập là như cũ, cao hơn hay thấp hơn đối với người có thu nhập thấp so với người có thu nhập cao. Bảng 6-3 cũng minh họa một vấn đề công bằng khác – các chi phí và lợi ích được phân phối như thế nào cho các nhóm cá nhân. Ví dụ, mặc dù tác động tổng quát của chương trình 2 là nghịch, chi phí xử lý của chương trình này được phân phối một cách lũy tiến (tức là chi phí cao hơn cho người có thu nhập cao). Nhưng trong trường hợp này thiệt hại giảm đi được phân phối nghịch đến mức tác động chung là nghịch. Tương tự, trong chương trình 3, mặc dù tác động chung là lũy tiến, chi phí xử lý được phân phối nghịch.

Cá nhân B 20.000 Cá nhân A 5.000 Cá nhân C 50.000

150 100 50 150 100 50 700 300 400 300 100 200 1.400 800 600 2.200 1.000 1.200 600 100 500 5.500 3.000 2.500 3.000 1.500 1.500 (1.5) (0.5) (1.0) (7.0) (4.0) (3.0) (11.0) (5.0) (6.0) (1.2) (0.2) (1.0) (11.0) (6.0) (5.0) (6.0) (3.0) (3.0) (3.0) (2.0) (1.0) (3.0) (2.0) (1.0) (14.0) (0.6) (0.8)

Barry Field & Nancy Olewiler

Bảng 6-3: Công bằng dọc (*) Thu nhập Chương trình 1 Thiệt hại giảm Chi phí xử lý Chênh lệch Chương trình 2 Thiệt hại giảm Chi phí xử lý Chênh lệch Chương trình 3 Thiệt hại giảm Chi phí xử lý Chênh lệch * Các con số trong bảng biểu diễn giá trị bằng tiền. Các con số trong ngoặc cho biết tỷ lệ phần trăm trên thu nhập. Những định nghĩa trên về tác động phân phối có thể dẫn đến quyết định sai lệch. Một chương trình tác động nghịch có thể thực sự phân phối phần lớn lợi ích ròng cho người nghèo. Giả sử một chính sách tăng thu nhập ròng của một người giàu lên 10%, nhưng tăng thu nhập của 1.000 người nghèo lên 5% mỗi người. Chính sách này về mặt kỹ thuật là tác động nghịch, mặc dù phần lớn tổng lợi ích ròng lại dành cho người nghèo. Thông thường rất khó ước lượng tác động phân phối của các chương trình môi trường. Để làm điều đó, cần phải có rất nhiều thông tin về tác động theo các nhóm thu nhập, chủng tộc, và các yếu tố khác. Nói chung, thông tin về môi trường và sức khỏe không được thu thập theo thu nhập và chủng tộc. Do vậy, thông tin về các căn bệnh liên quan đến môi trường thông thường không cho phép so sánh giữa các nhóm kinh tế, xã hội và chủng tộc khác nhau. Cũng không dễ để ước tính các chi phí được phân phối như thế nào cho các nhóm này, bởi vì điều này phụ thuộc vào các nhân tố phức tạp liên quan đến hệ thống thu thuế, cơ cấu tiêu dùng, sự sẵn có của các phương án thay thế v.v. Bất chấp những khó khăn này, phân tích lợi ích - chi phí cũng nên đề cập việc tổng lợi ích ròng được phân phối như thế nào trong dân cư càng sâu càng tốt. Các vấn đề phân phối sẽ được đề cập trong suốt những chương sau của quyển sách này. Sự không chắc chắn Khi áp dụng phân tích lợi ích - chi phí cho tài nguyên thiên nhiên và môi trường, chúng ta dự báo các sự kiện xảy ra rất xa trong tương lai, và khi làm điều này chúng ta phải chấp nhận rằng chúng ta không có cách nào biết được tương lai một cách chắc chắn. Sự không chắc chắn đến từ nhiều nguồn. Có thể chúng ta không có khả năng dự báo sở thích của người tiêu dùng tương lai, những người có thể có cách nghĩ rất khác với chúng ta về chất lượng môi trường. Đối với những nghiên cứu về tác động dài hạn của hiện tượng trái đất nóng dần, tỷ lệ tăng dân số trong tương lai là rất quan trọng, và không thể biết tỷ lệ này một cách chắc chắn. Sự không chắc chắn cũng có thể bắt nguồn từ thay đổi công nghệ. Tiến bộ công nghệ trong các thiết bị kiểm soát ô nhiễm hoặc tái chế vật liệu có thể thay đổi một cách đáng kể chi phí tương lai để đạt được các mục tiêu môi trường. Môi trường tự nhiên cũng là một nguồn không chắc chắn. Các hiện tượng khí tượng có thể tác động đến kết quả của các chương trình môi trường; ví dụ, trong một số trường hợp chúng ta có thể

không biết một cách chắc chắn và chính xác về tác động của các hoạt động của con người đối với các hiện tượng tự nhiên. Chúng ta nên đề cập như thế nào đến việc các lợi ích và chi phí là không chắc chắn; hay các kết quả tương lai là có tính xác suất? Nếu chúng ta biết xác suất này, chúng ta có thể tính các lợi ích và chi phí gần đúng nhất. Hãy xem xét vấn đề dự báo tác động của việc thay đổi chính sách đến hiện tượng tràn dầu. Trong một năm nào đó, có thể không có vụ tai nạn tràn dầu nào, hoặc có 1 vụ, hoặc nhiều vụ; con số chính xác là không chắc chắn. Mục tiêu là tính toán số vụ tràn dầu mỗi năm dưới những chính sách kiểm soát tràn dầu khác nhau. Một cách để làm điều này là ước lượng giá trị kỳ vọng của số vụ tràn dầu mỗi năm. Chúng ta có thể thu thập thông tin nay ở đâu? Thông tin có thể đã được thu thập trong nhiều năm và có thể được sử dụng để tính số trung bình dài hạn. Nếu thông tin này không sẵn có, các kỹ sư, các nhà khoa học hay những người có kinh nghiệm có thể đưa ra con số ước tính. Các ước tính này có thể được dùng để xây dựng hàm phân bố xác suất của số vụ tràn dầu như trình bày trong Bảng 6-4. Bảng 6-4: Tính toán giá trị kỳ vọng của số vụ tràn dầu Giá trị kỳ vọng của số vụ tràn dầu

0,77 = 0 0,12 = 0,12 0,07 = 0,14 0,03 = 0,09 0,01 = 0,04 1 2 3 4

Số vụ tràn dầu 0 1 2 3 4 Nhiều hơn 4 Xác suất 0,77 0,12 0,07 0,03 0,01 - - Giá trị kỳ vọng: 0,39

Bảng 6-4 trình bày xác suất của số vụ tràn dầu trong một năm. Các con số này đều là giả định. Ví dụ, xác suất không có vụ tai nạn nào là 0,77, có 1 vụ là 0,12, có 2 vụ là 0, 07 v.v. Giá trị kỳ vọng được tính bằng cách lấy số vụ tai nạn nhân với xác suất tương ứng, và tính tổng cho tất cả các số có thể xảy ra. Cách tính này cho biết con số trung bình có trọng số của một hiện tượng, như trình bày trong Bảng 6-4. Trong Bảng 6-4, giá trị kỳ vọng của số vụ tai nạn tràn dầu là 0, 39 mỗi năm. Từ đó ta có thể tính lượng dầu bị tràn mỗi năm và có thể cả giá trị thiệt hại. Do đó trong trường hợp này chúng ta có thể tính giá trị kỳ vọng cho một hiện tượng mang tính xác suất, cụ thể là giá trị kỳ vọng của lợi ích và chi phí. Tóm lại

Cách tiếp cận này là phù hợp nếu chúng ta có được những ước lượng xác suất của các sự kiện đáng tin cậy. Nhưng trong nhiều trường hợp, những giá trị này có thể không sẵn có, bởi vì chúng ta có thể không có đủ kinh nghiệm về những hiện tượng tương tự để có thể biết xác suất xảy ra với một độ tin cậy nhất định. Một cách tiếp cận khác có sự trợ giúp của máy tính, là phân tích kịch bản. Giả sử chúng ta thử dự báo chi phí giảm lượng phát thải CO2 trong dài hạn như là một bước làm giảm hiệu ứng nhà kính. Những chi phí này phụ thuộc rất nhiều vào sự phát triển công nghệ trong tương lai liên quan đến hiệu quả sử dụng năng lượng trong sản xuất. Chúng ta ít có kinh nghiệm dự báo sự thay đổi công nghệ trong dài hạn, do đó sẽ không thực tế khi ước lượng xác suất thay đổi công nghệ. Thay vào đó, chúng ta tiến hành phân tích nhiều lần, trong mỗi lần chúng ta giả định một xác suất thay

Barry Field & Nancy Olewiler

Giá trị kỳ vọng là giá trị trung bình có trọng số, là số lần một hiện tượng xảy ra nhân với xác suất xảy ra tương ứng, và tính tổng cho tất cả số lần có thể xảy ra.

đổi công nghệ khác nhau. Do đó, chúng ta có thể có 3 kịch bản, với những kết quả khác nhau dựa vào sự thay đổi công nghệ trong tương lai là “chậm”, “vừa phải” hay “nhanh”. Tuy nhiên, có một khó khăn trong sử dụng giá trị kỳ vọng để ra các quyết định. Giá trị kỳ vọng là phù hợp khi phân tích số lượng lớn các tình huống có thể xảy ra; sự quan sát lặp đi lặp lại nhiều lần sẽ giúp giảm bớt tác động của những hiện tượng quá sai lệch. Trong trường hợp tràn dầu, số tai nạn mỗi năm được cho là sẽ tiến đến giá trị kỳ vọng. Nhưng đối với những hiện tượng chỉ xảy ra một lần, chúng ta có thể xem xét kỹ hơn những quyết định dựa vào giá trị kỳ vọng. Hãy xem xét những con số sau:

Chương trình A Chương trình B

Lợi ích ròng 500.000 300.000 Giá trị kỳ vọng Xác suất 0,475 0,525 395.000 Lợi ích ròng 500.000 -10.000.000 Giá trị kỳ vọng Xác suất 0,99 0,01 395.000

Hai chương trình này có cùng giá trị kỳ vọng. Nhưng giả sử chúng ta chỉ có thể lựa chọn một lần giữa hai chương trình. Có thể tình huống này giống một sự lựa chọn giữa nhà máy điện hạt nhân và nhà máy điện truyền thống. ở chương trình A, lợi ích ròng là không chắc chắn, nhưng các kết quả không quá chênh lệch và xác suất xảy ra là gần bằng nhau – gần như là 50-50. Chương trình B lại hoàn toàn khác. Xác suất để có lợi ích ròng 500.000 là rất cao, nhưng lại có một khả năng xảy ra thảm họa dù là rất nhỏ (như nổ nhà máy, làm thiệt mạng hàng trăm người và gây ra những thiệt hại không thể cứu vãn). Nếu chúng ta ra quyết định mà chỉ đơn thuần dựa vào giá trị kỳ vọng, chúng ta sẽ coi hai chương trình này là như nhau; và có thể tung một đồng xu để quyết định lựa chọn. Khi làm như thế, chúng ta là những người trung hòa với rủi ro, chỉ ra quyết định dựa vào giá trị kỳ vọng. Mặt khác, nếu đây là quyết định chỉ thực hiện một lần, chúng ta có thể cho rằng xác suất xảy ra thảm họa ở dự án B, dù là rất nhỏ, sẽ là một mối nguy hiểm mà chúng ta không muốn gặp phải. Trong trường hợp này, chúng ta là người không thích rủi ro. Trong kiểm soát ô nhiễm, không thích rủi ro có thể là chính sách tối ưu trong một số trường hợp. Hiện tượng thay đổi khí hậu toàn cầu đã mở ra khả năng mất môi trường sống của con người trong tương lai. Quy mô tiềm tàng của những tác động này đã giải thích cách tiếp cận ra quyết định một cách bảo thủ và không thích rủi ro hiện nay. Những quyết định không thích rủi ro cũng cần thiết cho vấn đề liên quan đến sự tuyệt chủng của một giống loài; một loạt những quyết định tưởng chừng là nhỏ ngày hôm nay có thể dẫn tới sự suy giảm nghiêm trọng nguồn gen trong tương lai, và điều này có khả năng làm giảm phúc lợi của con người. Những vấn đề toàn cầu cũng không phải là vấn đề duy nhất cần thận trọng tránh những rủi ro lớn với xác suất nhỏ. Sự ô nhiễm các tầng nước ngầm quan trọng là nguy cơ đối với rất nhiều cộng đồng. Và trong bất kỳ trường hợp nào liên quan đến tính mạng con người, một người bình thường sẽ phải ghét rủi ro. PHÂN TÍCH HIỆU QUẢ CHI PHÍ Giả sử một cộng đồng nhận ra rằng nguồn nước hiện tại của họ đã bị ô nhiễm do một số hóa chất, và họ phải chuyển sang dùng một nguồn nước thay thế. Giả sử có nhiều khả năng: có thể khoan một giếng khác vào tầng nước không bị ô nhiễm, xây dựng một hệ thống ống dẫn từ một thị trấn gần đó, hoặc xây dựng một hồ chứa nước. Một phân tích hiệu quả chi phí sẽ ước lượng chi phí của các phương án khác nhau, mục đích là để so sánh chi phí cấp nước cho cộng đồng. Phân tích hiệu quả chi phí, nói cách khác, sẽ so sánh chi phí của các phương án khác nhau giúp đạt được cùng một mục tiêu cho trước. Người ta có thể

Barry Field & Nancy Olewiler

cho rằng đây chỉ là một nửa của phân tích lợi ích - chi phí, bởi vì chỉ có chi phí là được ước lượng dưới dạng tiền.

Bảng 6-5 trình bày kết quả của một nghiên cứu về một chương trình giảm nồng độ phốt- pho (P) tại vịnh Quinte ở hồ Ontario. Nghiên cứu này được International Joint Commission, một tổ chức song phương có mục đích nghiên cứu và đưa ra các kiến nghị về chính sách cho các chính phủ về những vấn đề liên quan đến tài nguyên nước ở dọc biên giới Canada-Hoa Kỳ, thực hiện. Phốt-pho bắt nguồn từ phân bón trôi theo các dòng chảy, hệ thống xử lý nước sinh hoạt ở các đô thị và các hoạt động công nghiệp. Lượng phốt -pho dư thừa sẽ dẫn đến sự bùng nổ tảo ở các hồ chứa nước, dẫn đến tiêu hủy oxy trong nước, làm chết cá và các loài thủy sinh khác. Hệ thống xử lý thứ cấp hiện nay không đủ khả năng khử hết phốt -pho để ngăn ngừa hiện tượng thừa dinh dưỡng. Kết quả trình bày chi phí giảm nồng độ phốt -pho trong vùng vịnh trên 1 microgram /lít ( g/L). Xử lý nước thải từ các nhà máy xử lý nước tỏ ra là phương án hiệu quả nhất về mặt chi phí. Việc giảm 1 g/L sẽ tốn 98.000 đôla, so với phương án có chi phí cao hơn kế tiếp là thấp hơn 10 lần (dẫn nước từ Hồ Ontario sang phía bắc vịnh). Phân tích hiệu quả chi phí là một công cụ mạnh khi lợi ích của dự án hay chính sách là như nhau. Nó nhấn mạnh tầm quan trọng của việc xem xét các phương án và tìm ra phương án có chi phí xã hội thấp nhất để đạt được một mục tiêu cho trước.

Một dự án hay chính sách hiệu quả về mặt chi phí là một dự án hay chính sách giúp đạt được một mức lợi ích nhất định với chi phí thấp nhất so với các chính sách/dự án khác.

Bảng 6-5: Hiệu quả chi phí của các phương án giảm thiểu nồng độ phốt -pho tại Vịnh Quinte, Hồ Ontario Phương án

Chi phí (ngàn đôla) trên một g/L phốt -pho được xử lý 1.078 98 2.033 2.000 1.104 978

Barry Field & Nancy Olewiler

Xử lý bậc cao tại các nhà máy xử lý nước thải Xử lý nước thải từ các nhà máy xử lý nước Giảm lượng phốt -pho trong đầu vào nông nghiệp Xử lý phèn đối với bùn trong hồ Dẫn 20 km2 nước hồ Ontario về phía bắc vịnh Dẫn 35 km2 nước hồ Ontario về phía bắc vịnh Nguồn: Lấy từ ủy ban kế hoạch hành động Vịnh Quinte, “Discussion Paper”, September, 1989. Bảng 6-5 cũng cho thấy cần giải thích cẩn thận các chi phí. Mặc dù xử lý nước thải có chi phí thấp nhất tính theo lượng phốt-pho được xử lý, nó có thể không phải là cách tốt nhất để giảm nồng độ phốt -pho trong vùng vịnh. Có thể kết hợp nhiều chính sách sẽ tốt hơn. Có nhiều vấn đề cần quan tâm ở đây. Mỗi công nghệ đều có những hạn chế về khả năng xử lý tối đa lượng phốt -pho; do đó, tuỳ thuộc vào lượng phốt -pho cần xử lý mà chúng ta cần sử dụng kết hợp các công nghệ khác nhau. Có thể có những kỹ thuật khác hiệu quả hơn về mặt chi phí nhưng lại khó đo lường chi phí. Một ví dụ là giảm lượng phốt -pho từ hoạt động công nghiệp. Các chi phí này liên quan đến hàng loạt các chi phí thiết bị và vận hành. Nhà máy xử lý là thâm dụng vốn; trong khi việc dẫn nước và xử lý bằng phèn có chi phí vận hành cao. Đây có thể là một vấn đề lớn về ngân sách mà chính phủ sẽ quan tâm. Các vấn đề ô nhiễm lại có nhiều khía cạnh. Một kỹ thuật (ví dụ như nhà máy xử lý bậc cao) có thể có những lợi ích ngoài lợi ích từ việc giảm hàm lượng phốtpho, trong khi những kỹ thuật khác (ví dụ cho phèn vào hồ) có thể có những tác dụng phụ đối với môi trường.

Hiệu quả chi phí do vậy chỉ là một bước trong việc ra quyết định về chính sách môi trường. Phân tích lợi ích - chi phí rõ ràng là đầy đủ hơn. Tuy nhiên, do những hạn chế về thông tin, đặc biệt là những khó khăn trong đo lường lợi ích, phân tích hiệu quả về mặt chi phí có thể là cách tiếp cận khả thi duy nhất. Phân tích hiệu quả chi phí cũng sẽ có ý nghĩa trước khi đưa ra cam kết mạnh mẽ về một mục tiêu cụ thể. Một khi đã thực hiện phân tích hiệu quả chi phí, người ta có thể nói, ít nhất là một cách tương đối, liệu có một phương án nào khác là đáng mong muốn hơn hay không. Họ có thể nói: “Chúng tôi không biết chính xác lợi ích bằng tiền là bao nhiêu, nhưng chúng tôi cảm thấy rằng những lợi ích đó là cao hơn chi phí của các phương án mà chúng tôi đã tính toán, do đó chúng tôi sẽ tiến hành một hoặc nhiều phương án đó.” PHÂN TÍCH TÁC ĐỘNG MÔI TRƯỜNG

Một phân tích tác động môi trường (EIA) là nhận dạng và nghiên cứu tất cả những tác động đối với môi trường mà một chương trình hành động gây ra. Phần lớn nội dung của EIA sẽ tập trung vào những tác động được cho là sẽ xảy ra từ một quyết định, mặc dù EIA không có giá trị quá lớn, đặc biệt là khi thực hiện để xem xét những dự báo trước đó có chính xác hay không. EIA có thể được thực hiện cho bất kỳ một hoạt động xã hội nào – công cộng hay tư nhân, công nghiệp hay dân dụng, địa phương hay quốc gia. Nhiều nước đã có những quy định pháp lý yêu cầu phải tiến hành nghiên cứu tác động môi trường khi một chương trình/dự án công quan trọng được đưa ra xem xét, đôi khi cả những dự án tư nhân. Đôi khi đây là công việc của những nhà khoa học tự nhiên, những người tập trung tìm ra và mô tả những tác động về vật lý của các chương trình hay dự án, đặc biệt là những mối liên kết phức tạp mà những tác động này có thể gây ra đối với hệ sinh thái. Những EIA loại này không trực tiếp đưa ra các giá trị xã hội của những tác động môi trường. Các nhà kinh tế học cũng có một vai trò riêng trong quy trình EIA. Trong khi các nhà khoa học tự nhiên có vai trò quan trọng trong việc đánh giá tác động môi trường, những tác động dây chuyền về mặt sinh thái chưa phải là đầy đủ. Ví dụ, giả sử có một dự án xây dựng đập nước, đập nước này làm ngập một phần lưu vực của con sông, đồng thời đem lại khả năng cung cấp dịch vụ giải trí. Một phần quan trọng trong tác động môi trường là chính sự ngập nước, dẫn tới việc mất đi một số động thực vật, giải trí trên sông và đất canh tác v.v. Nhưng hành vi của những người bị tác động bởi dự án cũng có ảnh hưởng lớn. Những người đến đây với mục đích giải trí có thể làm tắc nghẽn giao thông và gây ra ô nhiễm không khí. Những ngôi nhà mới, hay sự phát triển thương mại do dịch vụ giải trí đem lại cũng có thể gây ra những tác động tiêu cực cho môi trường. Do vậy, để nghiên cứu đầy đủ tác động môi trường của đập nước, người ta không chỉ phải tính đến những tác động về vật lý của đập nước và sự trữ nước của nó mà còn phải tính đến phản ứng của con người đối với sự thay đổi này. TÓM TẮT

Trong những chương trước chúng ta đã đề cập đến vấn đề cải thiện môi trường dưới dạng sự đánh đổi, một bên là giá sẵn lòng trả (lợi ích) và bên kia là chi phí xử lý. Trong chương này chúng ta bắt đầu tập trung vào vấn đề đo lường những lợi ích và chi phí này. Để làm điều đó, các nhà nghiên cứu đã dùng một khung phân tích để so sánh lợi ích và chi phí. Chúng ta tập trung vào cách tiếp cận cơ bản được dùng trong kinh tế tài nguyên thiên nhiên và môi trường: phân tích lợi ích - chi phí. Phần sau chương này đã thảo luận về những khái niệm cơ bản liên quan đến phân tích lợi ích - chi phí. Đó là:

Barry Field & Nancy Olewiler

Các bước phân tích cơ bản Xác định quy mô thích hợp cho dự án/chương trình Tính hiện giá của lợi ích ròng Vấn đề chiết khấu giá trị tương lai Các vấn đề phân phối, và Sự không chắc chắn

Chúng ta đã thảo luận về phân tích hiệu quả về mặt chi phí – tìm ra phương án có chi phí thấp nhất để đạt được một lợi ích nhất định – và phân tích tác động môi trường. Với cấu trúc cơ bản của phân tích lợi ích - chi phí, bây giờ chúng ta sẽ chuyển sang những vấn đề thực tế trong đo lường lợi ích và chi phí của các chương trình môi trường.

Tỷ lệ Nghịch Lũy tiến Lãi suất thực Không thích rủi ro Trung hòa đối với rủi ro Phânt ích kịch bản Phân tích độ nhạy Quy mô hiệu quả về mặt xã hội Công bằng theo chiều dọc

CÁC THUẬT NGỮ CHÍNH Tỷ số lợi ích -chi phí Gộp Phân tích hiệu quả về chi phí Suất chiết khấu Chiết khấu Giá trị kỳ vọng Công bằng theo chiều ngang Lãi suất danh nghĩa Hiện giá Phân phối xác suất BÀI TẬP 1. Giả sử chính quyền tại một địa phương đang cố gắng giải quyết vấn đề ô nhiễm thuốc diệt côn trùng trong nguồn nước. Họ muốn thực hiện phân tích lợi ích - chi phí đối với hai phương án kiểm soát thuốc diệt côn trùng:

Nâng cấp nhà máy xử lý nước để khử thuốc diệt côn trùng; hay Cấm dùng thuốc diệt côn trùng trong khu vực đô thị

Giả sử cả hai đều giúp giảm hàm lượng thuốc diệt côn trùng xuống mức không còn nguy hiểm đến sức khỏe con người. Chi phí của chương trình là như sau:

Nâng cấp nhà máy xử lý nước: chi phí thiết bị = 20 triệu đôla. Nhà máy mới sẽ được xây dựng trong năm đầu tiên và bắt đầu hoạt động vào cuối năm. Sau khi bắt đầu hoạt động, chi phí vận hành của nhà máy là 1 triệu đôla mỗi năm. Sau khi xây dựng, nhà máy có tuổi thọ 5 năm, sau đó phải được thay thế bằng một nhà máy mới. Cấm sử dụng thuốc diệt côn trùng: chi phí vận hành hàng năm để chuyển sang sử dụng những hóa chất không độc hại để kiểm soát côn trùng là 3, 5 triệu đôla mỗi năm.

Giả sử suất chiết khấu là 5%. Vòng đời dự án là 10 năm. Giả sử hiện giá của lợi ích là 40 triệu đôla. Chính quyền địa phương nên chọn phương án nào?

Barry Field & Nancy Olewiler

Bây giờ giả sử lợi ích của mỗi phương án là khác nhau. Cụ thể là, lợi ích vẫn là 40 triệu đôla đối với phương án cấm sử dụng thuốc, nhưng sẽ có một khoản lợi ích tăng thêm dưới dạng giảm thiệt hại đối với hệ sinh thái do nhà máy xử lý nước. Khoản lợi ích tăng thêm này phải là bao nhiêu để chính quyền coi hai phương án là như nhau?

2. Sử dụng số liệu trong Bảng 6-1 về 3 phương án xử lý nước thải sinh hoạt để minh họa tác động của việc chọn lãi suất khác nhau để chiết khấu lợi ích, tính hiện giá của mỗi dự án nếu lãi suất là 2,5%, 10% và 20%. Điều gì sẽ xảy ra đối với hiện giá nếu lợi ích từ mỗi dự án sẽ phát sinh từ năm 2 thay vì năm 1? (Tức là dời dòng lợi ích sang phải một cột)

CÂU HỎI THẢO LUẬN

1. Suất chiết khấu thấp là “tốt” hay “xấu” cho môi trường? Giải thích. 2. Phân biệt công bằng theo chiều ngang và công bằng theo chiều dọc. Loại công bằng nào phù hợp hơn cho phân tích lợi ích - chi phí? Giải thích.

Barry Field & Nancy Olewiler

3. Tại sao chính phủ có thể thích những dự án có lợi ích thấp với rủi ro thấp?