Kinh tế môi trường (Field & Olewiler) - Chương 6: Khung phân tích

CHƯƠNG 6<br /> <br /> KHUNG PHÂN TÍCH<br /> Các quyết định chính sách đòi hỏi thông tin, và mặc dù thông tin tốt sẵn có không có nghĩa<br /> là sẽ có quyết định tốt, việc không có thông tin luôn luôn dẫn đến quyết định sai lầm. Có<br /> nhiều cách thu thập và trình bày thông tin có ích cho người làm chính sách với những quy<br /> trình phân tích và nghiên cứu khác nhau. Chúng ta tập trung vào phân tích lợi ích chi phí<br /> như một khung liên kiết những mô hình lý thuyết đã được trình bày trong những chương<br /> trước với các phương pháp đo lường thực tế. Chương này sẽ kết thúc bằng phần thảo luận<br /> vắn tắt về các khung phân tích thay thế.<br /> <br /> PHÂN TÍCH LỢI ÍCH CHI PHÍ<br /> Phân tích lợi ích - chi phí dành cho khu vực công và việc đánh giá giá trị xã hội, trong khi<br /> phân tích lời – lỗ dành cho doanh nghiệp thuộc khu vực tư nhân. Nếu một doanh nghiệp<br /> sản xuất ô tô muốn đưa ra một mẫu xe mới, nó sẽ cần đến những thông tin liên quan đế lợi<br /> nhuận sẽ thay đổi như thế nào. Mục chi phí có thể bao gồm tất cả các khoản chi phí sản<br /> xuất và phân phối: lao động, nguyên liệu thô, nhiên liệu, thiết bị kiểm soát chất thải, vận<br /> chuyển, v.v. Các khoản thu bao gồm tất cả những “lợi ích” được tính toán theo giá thị<br /> trường nhân với lượng sản phẩm bán ra. Doanh nghiệp khi đó sẽ so sánh doanh thu kỳ<br /> vọng với chi phí dự đoán để xem xét có nên đưa ra mẫu xe mới hay không. Phân tích lợi<br /> ích - chi phí là công việc tương tự dành cho các chương trình của khu vực công. Có hai sự<br /> khác biệt quan trọng giữa phân tích lợi ích - chi phí và các quyết định đầu tư tư nhân:<br /> 1. Phân tích lợi ích - chi phí là công cụ giúp đưa ra các quyết định chính sách công – tức<br /> là nên thực hiện chính sách hay chương trình nào – đứng trên quan điểm của xã hội nói<br /> chung chứ không phải đứng trên quan điểm của một doanh nghiệp nào đó.<br /> 2. Phân tích lợi ích chi phí đánh giá dưới góc độ xã hội tất cả nhập lượng và xuất lượng<br /> liên quan đến dự án bất kể các giá trị này có được trao đổi trên thị trường tư nhân hay<br /> không.<br /> Một thách thức quan trọng đối với phân tích lợi ích - chi phí là làm thế nào để đánh giá các<br /> chi phí và lợi ích không có giá cả thị trường. Thông tin về giá cả thị trường, chi phí và lợi<br /> nhuận là rất quan trọng đối với qui trình này; nó cung cấp những thông tin hữu ích về giá<br /> trị đối với các cá nhân. Những kỹ thuật phát triển cho phân tích lợi ích - chi phí bắt đầu với<br /> những giá trị cá nhân và tính toán các giá trị xã hội khi có sự chênh lệch giữa hai giá trị<br /> này, như thường thấy trong các vấn đề môi trường. Chương 7 và 8 sẽ xem xét các kỹ thuật<br /> đánh giá giá trị xã hội. Chương này sẽ trình bày phương pháp tiến hành phân tích lợi ích chi phí, giả sử rằng tất cả các lợi ích và chi phí đã được đo lường.<br /> Phân tích lợi ích - chi phí có hai loại ứng dụng có quan hệ mật thiết với nhau. Đầu tiên là<br /> giữa những nhà thực hành, những nhà kinh tế học trong và ngoài khu vực công, những<br /> người đã phát triển các kỹ thuật, cố gắng thu thập những thông tin tốt hơn và mở rộng<br /> phạm vi phân tích. Thứ hai là giữa những nhà chính trị và những nhà quản lý, những người<br /> lập nên các quy tắc và quy trình sử dụng phân tích lợi ích - chi phí cho việc ra các chính<br /> sách công. Ở Canada, phân tích lợi ích - chi phí chưa được thừa nhận về mặt pháp lý để có<br /> thể sử dụng cho các cơ quan nhà nước ở cấp liên bang và tỉnh. Nó được dùng một cách<br /> Barry Field & Nancy Olewiler<br /> <br /> 1<br /> <br /> ngẫu nhiên, cho những quan tâm riêng có tính chính trị chứ không phải là một kỹ thuật<br /> dùng cho việc ra chính sách một cách khách quan. Ngược lại, ở Hoa Kỳ phân tích lợi ích chi phí có một lịch sử pháp lý mạnh hơn nhiều. Nó được bắt buộc dùng cùng với Đạo luật<br /> kiểm soát lũ năm 1936. Đạo luật này quy định rằng những dự án ở cấp liên bang chỉ đáng<br /> thực hiện nếu “những lợi ích tạo ra cho bất kỳ ai lớn hơn chi phí ước tính”. Người ta đã<br /> thiết lập cá quy trình nhằm đo lường lợi ích và chi phí để xác định liệu các dự án đập kiểm<br /> soát lũ và xây dựng đê điều có thoả mãn tiêu chuẩn trên. Quy trình này đã được thực hiện<br /> trong nhiều năm, và mặc dù vậy, hiện nay những kỹ thuật đo lường chi phí và lợi ích<br /> không có giá vẫn đang được phát triển.<br /> Vẫn còn có nhiều tranh cãi về vị trí và vai trò của phân tích lợi ích - chi phí trong việc ra<br /> các quyết định về môi trường và tài nguyên thiên nhiên. Có một số ý kiến phê phán<br /> phương pháp này, đó là:<br /> Các cơ quan công cộng chỉ dùng phân tích lợi ích - chi phí theo cách giúp cho họ<br /> nhận được kinh phí nhiều hơn.<br /> Phân tích lợi ích - chi phí thật sự là sự cố gắng bỏ qua quy trình thảo luận và các<br /> quyết định chính sách mà các dự án và chương trình công cộng nên tuân theo.<br /> Phân tích lợi ích - chi phí là một cách loại bớt các chương trình công cộng do<br /> những khó khăn trong đo lường lợi ích so với chi phí<br /> Có thể tìm thấy nhiều ví dụ ủng hộ những luận điểm trên. Có lẽ do những vấn đề này mà<br /> chính phủ Canada không sử dụng rộng rãi phân tích lợi ích - chi phí. Có một số chương<br /> trình được đánh giá theo quan điểm phân tích lợi ích - chi phí; ví dụ như việc xem xét dự<br /> án đường ống dẫn gas Mackenzie Valley vào giữa thập niên 1970 (đã không được thực<br /> hiện), và những dự án phát triển nguồn lực ở Brishtish Columbia (như Northeast Coal, đã<br /> được thực hiện). Nhưng trong những năm gần đây, các cơ quan chính phủ ít thực hiện phân<br /> tích phân tích lợi ích - chi phí. Mặc dù vậy, phân tích lợi ích - chi phí vẫn là một công cụ<br /> phân tích quan trọng được sử dụng rộng rãi trên thế giới. Và trong khi các nghiên cứu phân<br /> tích phân tích lợi ích - chi phí đầy đủ có thể không do chính phủ thực hiện, việc đo lường<br /> các lợi ích và chi phí xã hội đã trở thành một bộ phận quan trọng trong việc quyết định các<br /> chính sách công.<br /> <br /> KHUNG PHÂN TÍCH CƠ BẢN<br /> Phân tích lợi ích - chi phí liên quan đến việc đo lường, tổng hợp và so sánh tất cả các lợi<br /> ích và chi phí của một dự án hay chương trình công cộng cụ thể. Có 4 bước quan trọng<br /> trong phân tích lợi ích - chi phí:<br /> 1.<br /> 2.<br /> 3.<br /> 4.<br /> <br /> Nhận dạng dự án hay chương trình, bao gồm phạm vi và bối cảnh của nghiên cứu.<br /> Mô tả theo hướng định lượng các nhân tố nhập lượng và xuất lượng của chương trình.<br /> ước lượng các chi phí và lợi ích xã hội của các nhân tố này.<br /> So sánh lợi ích và chi phí.<br /> <br /> Mỗi bước sẽ được trình bày khái quát cùng với ví dụ trong phần sau.<br /> <br /> Barry Field & Nancy Olewiler<br /> <br /> 2<br /> <br /> Quy mô và quan điểm của một dự án hay một chương trình phân tích lợi<br /> ích - chi phí<br /> Phân tích lợi ích - chi phí là một công cụ phân tích chính sách công, nhưng từ “công” có<br /> thể mang nhiều cấp độ. Nếu bạn thực hiện nghiên cứu phân tích lợi ích - chi phí cho một<br /> cơ quan cấp quốc gia, từ “công” có nghĩa là toàn bộ người dân sống trong một nước.<br /> Nhưng nếu bạn được một cơ quan hoạch định chính sách của một thành phố hay một vùng<br /> thuê thực hiện phân tích phân tích lợi ích - chi phí cho một chương trình môi trường địa<br /> phương, chắc chắn bạn sẽ phải tập trung vào những lợi ích và chi phí phát sinh cho người<br /> dân trong vùng. ơỷ một thái cực khác, những vấn đề môi trường toàn cầu nảy sinh đòi hỏi<br /> phải đặt phân tích trong bối cảnh toàn cầu.<br /> Một khi phạm vi nghiên cứu được xác định, cần phải có một bảng mô tả chi tiết các yếu tố<br /> chính của chương trình hay dự án: địa điểm, thời gian, các nhóm liên quan, mối liên kết<br /> với các chương trình khác, v.v.<br /> Có hai loại chương trình môi trường chính cần thực hiện phân tích lợi ích - chi phí:<br /> 1. Các dự án sản xuất: liên quan đến việc sản xuất trực tiếp các dịch vụ công, ví dụ như<br /> nhà máy xử lý rác, dự án phục hồi bãi biển, lò thiêu rác thải độc hại, dự án cải thiện<br /> môi trường sống, mua đất cho công tác bảo tồn.<br /> 2. Các chương trình quản lý: nhằm mục đích thi hành quy định pháp luật về môi trường,<br /> như các tiêu chuẩn xả thải, lựa chọn công nghệ, các cách thức xả thải, và các quy định<br /> về sử dụng đất.<br /> Làm thế nào để xác định phạm vi của dự án? Có nhiều cách tiếp cận khác nhau để giải<br /> quyết vấn đề này. Cách tiếp cận chính là liên kết phân tích lợi ích - chi phí với mô hình lý<br /> thuyết, đó là quy mô hiệu quả về mặt xã hội.<br /> Quy mô hiệu quả về mặt xã hội tối đa hóa lợi ích xã hội ròng của dự án. Lợi ích<br /> xã hội ròng được tối đa hóa khi MAC = MD.<br /> Hãy xem Hình 6-1 (là Hình 5-6 ở chương trước). Hình này biểu diễn mô hình kiểm soát<br /> lượng chất thải điển hình, với đường thiệt hại biên (MD) và đường chi phí giảm ô nhiểm<br /> biên. Đồ thị này có thể được dùng để chứng minh rằng quy mô hiệu quả về mặt xã hội sẽ<br /> tối đa hóa lợi ích xã hội ròng tại điểm MAC = MD.<br /> <br /> Barry Field & Nancy Olewiler<br /> <br /> 3<br /> <br /> Hình 6-1: Quy mô hiệu quả xã hội của một dự án công<br /> $<br /> 60<br /> MAC<br /> <br /> 50<br /> 40<br /> <br /> MD<br /> <br /> 30<br /> d<br /> <br /> 20<br /> c<br /> <br /> 10<br /> <br /> a<br /> b<br /> <br /> 10<br /> 12<br /> 16 Tấn phát thải<br /> 14<br /> E*<br /> Quy mô hiệu quả về mặt xã hội của dự án giảm lượng chất thải được xác định tại nơi đường MAC cắt<br /> đường MD. Tức là E *=10 tấn chất thải mỗi tháng. Quy mô hiệu quả về mặt xã hội tối đa hóa lợi ích<br /> xã hội ròng của dự án – diện tích a + d. Nếu mục tiêu của dự án là giảm xuống còn 12 tấn, lợi ích xã<br /> hội ròng chỉ là diện tích a. Đây không phải là quy mô hiệu quả về mặt xã hội.<br /> 0<br /> <br /> 2<br /> <br /> 4<br /> <br /> 6<br /> <br /> 8<br /> <br /> Chứng minh<br /> Trước tiên giả sử không có biện pháp kiểm soát chất thải: E = 15. Một chương trình được<br /> đề xuất để giảm lượng xả thải xuống còn 12 tấn. Tại lượng xả thải 12 tấn, tổng lợi ích của<br /> chương trình chính là lượng thiệt hại được giảm xuống. Đó là diện tích a + b = $811. Tổng<br /> chi phí xử lý là diện tích b = $182. Do vậy, lợi ích ròng của chương trình là diện tích a =<br /> $63.<br /> Tuy nhiên, để có một chương trình giảm thải đạt mức lợi ích ròng tối đa, mức thải phải<br /> giảm xuống còn E = 10 tấn, tại mức mà MD = MAC. Lợi ích xã hội ròng tại mức thải 10<br /> tấn là diện tích (d+a) = $753. Lợi ích ròng khi đạt quy mô hiệu quả về mặt xã hội 10 tấn<br /> thay vì 12 tấn là diện tích d, bằng $12. Con số có thể không lớn, nhưng thử tưởng tượng đó<br /> là 12 triệu đôla để hình dung rõ hơn con số trên thực tế.<br /> Vấn đề của việc phân tích lợi ích - chi phí một dự án cụ thể là làm thế nào để người ra<br /> quyết định biết rằng mức phát thải 10 tấn là mức hiệu quả về mặt xã hội? Nếu họ có thể vẽ<br /> hoặc viết phương trình MAC và MD, việc tính E * sẽ dễ dàng như Hình 6-1 đã minh họa.<br /> Khi không xác định được MAC và MD, có thể thực hiện một quy trình gọi là phân tích độ<br /> nhạy. Có nghĩa là tính toán lại lợi ích và chi phí tại mức cao hơn và thấp hơn mức mục tiêu<br /> đã lựa chọn; điều này có nghĩa là phải tính lợi ích xã hội ròng của những chương trình với<br /> mức phát thải khác nhau để xác định xem mức nào tối đa lợi ích xã hội ròng.<br /> <br /> 1<br /> <br /> Cách đơn giản để tính diện tích a + b là tính khoản chênh lệch giữa tổng thiệt hại tại mức thải ban đầu 15<br /> tấn và tổng thiệt hại tại mức thải 12 tấn. Đây là phần chênh lệch giữa hai tam giác. Tại mức 15 tấn, MD =<br /> $30/đơn vị. Có thể tính bằng cách dùng hàm số của hàm thiệt hại biên MD = 2E. tổng thiệt hại ở mức 15 tấn<br /> là $225. Tại mức 12 tấn, MD = $24/đơn vị. Tổng thiệt hại là $144. Khoản chênh lệch là $81.<br /> 2<br /> Tại mức thải 12 tấn, MAC trên đơn vị là $12. Có thể tính được con số này bằng cách thay 12 vào hàm MAC<br /> = 60 – 4E. Diện t1ch b khi đó là phần chênh lệch giữa mức thải 12 và 15 tấn.<br /> 3<br /> Cách đơn giản nhất để tính lixar là tính phần thay đổi trong tổng thiệt hại (TD) do chương trình, trừ đi phần<br /> thay đổi trong tổng chi phí xử lý (TAC). Tại E * = 10, thay đổi trong TD là diện tích (a+b+c+d), bằng $125<br /> (TD tại E = 15 là $225, TD tại E = 10 là $100). Thay đổi trong TAC là diện tích (c+b), bằng $50. lợi ích xã<br /> hội ròng là (a+d). bạn có thể chứng minh lợi ích xã hội ròng là tối đa tại MD = MAC.<br /> <br /> Barry Field & Nancy Olewiler<br /> <br /> 4<br /> <br /> Mô tả nhập lượng và xuất lượng của chương trình<br /> Bước tiếp theo là xác định các dòng nhập lượng – chi phí của chương trình hay dự án và<br /> xuất lượng – lợi ích. Đối với một số dự án thì điều này khá dễ dàng. Nếu lập kế hoạch xây<br /> dựng một nhà máy xử lý nước thải, chúng ta sẽ phải cung cấp đầy đủ các đặc tính kỹ thuật<br /> của nhà máy, cùng với các nhập lượng cần thiết để xây dựng và vận hành nó. Xuất lượng<br /> cũng phải được xác định rõ – tức là lượng nước sẽ được xử lý hàng ngày hay hàng năm.<br /> Đối với những dự án khác, việc này sẽ khó hơn nhiều, bởi vì cả nhập lượng và xuất lượng<br /> đều khó lượng hóa, ví dụ như một chương trình thông tin để thông báo cho công chúng về<br /> cường độ sử dụng năng lượng của các thiết bị gia dụng hoặc làm việc với ngành công<br /> nghiệp về những chương trình phòng chống ô nhiễm. Một yếu tố quan trọng trong việc đo<br /> lường nhập lượng và xuất lượng là vấn đề thời gian. Hầu hết các dự án liên quan đến môi<br /> trường thường không chỉ diễn ra trong 1 năm mà thường kéo dài rất lâu. Nhà phân tích<br /> phải dự đoán các giá trị trong từng năm trong suốt vòng đời của dự án.<br /> <br /> Đo lường lợi ích và chi phí của chương trình<br /> Bước tiếp theo là tính giá trị dòng nhập lượng và xuất lượng, tức là đo lường lợi ích và chi<br /> phí. Các nhà kinh tế học đo lường lợi ích và chi phí bằng tiền. Như đã trình bày ở trên, điều<br /> này không có nghĩa là phải dựa vào giá trị thị trường, bởi vì trong nhiều trường hợp các lợi<br /> ích và chi phí không được trao đổi trên thị trường. Điều này cũng không hàm ý rằng các<br /> giá trị bằng tiền được sử dụng theo một cách thức cơ bản nào đó. Đơn vị tiền tệ cung cấp<br /> một thước đo duy nhất mà theo đó chúng ta có thể chuyển đổi tất cả các tác động của dự án<br /> để từ đó các lợi ích và chi phí có thể so sánh với nhau và so với các dự án khác. Đơn vị đo<br /> lường bằng tiền rất hữu ích trong việc ra quyết định về chính sách: chẳng hạn khi quyết<br /> định có nên thực thi một khoản thuế môi trường trong năm tài chính tiếp theo của liên bang<br /> hay không, Bộ Tài chính cần biết giá trị bằng tiền của tất cả các khoản lợi ích và chi phí so<br /> với những lựa chọn khác. Như Chương 7 và 8 sẽ trình bày, thông thường rất khó đo lường<br /> giá trị bằng tiền các tác động môi trường của một dự án. Đôi khi những nhà phân tích giỏi<br /> nhất cũng chỉ có thể đưa ra một ước lượng tương đối (đoán?) của những tác động.<br /> <br /> So sánh lợi ích và chi phí<br /> Làm thế nào để so sánh các lợi ích và chi phí? Các nguyên tắc khá đơn giản:<br /> Tính lợi ích ròng (NB) của dự án hay chương trình<br /> Lợi ích ròng là phần chênh lệch giữa tổng lợi ích và tổng chi phí. Tổng lợi ích<br /> là tổng thiệt hại được giảm đi (phần nằm dưới đường MD), và tổng chi phí là<br /> tổng chi phí xử lý phải gánh chịu thêm (phần diện tích nằm dưới đường<br /> MAC).4<br /> Nếu dự án kéo dài hơn một năm, chúng ta phải chiết khấu các chi phí và lợi ích tương<br /> lai trước khi tính lợi ích ròng. Phần tiếp theo sẽ trình bày phương pháp chiết khấu.<br /> <br /> 4<br /> <br /> Xin nhớ rằng chi phí xử lý bao gồm toàn bộ chi phí mà người gây ô nhiễm phải chịu nhằm giảm lượng phát<br /> thải. Bao gồm chi phí thiết bị xử lý, lợi nhuận giảm xuống do giảm sản lượng (nếu có), chuyển công nhân từ<br /> sản xuất sang quản lý chất thải... Tổng thiệt hại đo lường toàn bộ tác động của chất thải đối với con người và<br /> môi trường. khi đo lường giá trị thiệt hại đối với con người, thước đo thường được dùng là giá sẵn lòng trả để<br /> giảm lượng chất thải.<br /> <br /> Barry Field & Nancy Olewiler<br /> <br /> 5<br /> <br />