Kỹ thuật xây dựng và ban hành văn bản quản lý hành chính

Chia sẻ: Ly Hung | Ngày: | Loại File: DOC | Số trang:48

Thêm vào BST

Báo xấu

156
lượt xem 38
download

Download Vui lòng tải xuống để xem tài liệu đầy đủ

Văn bản quản lý nhà nước có thể được nghiên cứu bởi nhiều bộ môn khoa học khác nhau. Song, nó là đối tượng chính của văn bản hành chính học, bộ môn khoa học nghiên cứu toàn diện về văn bản quản lý nhà nước.

Chủ đề:

Bình luận(0) Đăng nhập để gửi bình luận!

Lưu

Nội dung Text: Kỹ thuật xây dựng và ban hành văn bản quản lý hành chính

Kỹ thuật xây dựng và ban hành văn bản quản lý hành chính Phần thứ nhất LÝ LUẬN CHUNG VỀ VĂN BẢN QUẢN LÝ HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC CHƯƠNG I ĐẠI CƯƠNG VỀ VĂN BẢN QUẢN LÝ HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC I. Đối tượng và phương pháp nghiên cứu 1.Đối tượng nghiên cứu Trong quá trình hoạt động quản lý nhà nước, văn bản là m ột ph ương ti ện quan tr ọng đ ể ghi l ại và chuyển đạt các quyết định quản lý, là hình thức để cụ thể hoá pháp lu ật, là ph ương ti ện đ ể điều chỉnh những quan hệ xã hội thuộc phạm vi quản lý của Nhà n ước. Đó là công c ụ đi ều hành không thể thiếu và sản phẩm tất yếu của hoạt động quản lý nhà nước. Văn bản quản lý nhà nước có thể được nghiên cứu bởi nhiều bộ môn khoa h ọc khác nhau. Song, nó là đối tượng chính của văn bản hành chính học, bộ môn khoa học nghiên cứu toàn di ện v ề văn bản quản lý nhà nước. Trong khuôn khổ của môn học "Kỹ thuật xây dựng và ban hành văn b ản quản lý hành chính nhà nước" dành cho đào tạo c ử nhân hành chính, m ột b ộ ph ận c ủa văn b ản quản lý nhà nước là văn bản quản lý hành chính nhà nước (dưới đây gọi tắt là văn bản) đ ược nghiên cứu và mô tả chủ yếu trên các bình diện sau đây: - Xác định một số khái niệm cơ bản. - Xác định hệ thống văn bản, phân loại hệ thống này. - Xác định chủ thể ban hành và hình thức văn bản tương ứng. - Xác định những thuộc tính cơ bản của văn bản quản lý nhà nước; công d ụng (n ội dung) c ủa từng loại văn bản. - Nghiên cứu và xây dựng quy trình xây dựng và ban hành văn bản . - Nghiên cứu và áp dụng những nguyên tắc và quy tắc kỹ thuật soạn thảo văn bản: + Các yêu cầu về nội dung; + Các yêu cầu về thể thức; + Ngôn ngữ sử dụng trong văn bản; + Cách diễn đạt quy phạm pháp luật; 2. Phương pháp nghiên cứu
Văn bản hành chính học sử dụng những phương pháp cơ bản sau đây: a) Phương pháp phân tích: Văn bản được nghiên cứu về mọi bình diện, xác định nội dung, ý nghĩa, vai trò của từng bộ phận cấu thành của văn bản, từng giai đoạn trong hoạt động xây dựng chúng và những nét đặc thù của từng loại. b) Phương pháp tổng hợp: Từ những mô tả về nội dung, hình thức và quy trình thủ tục xây dựng và ban hành từng loại văn bản cụ thể khái quát hóa lên thành lý luận chung, tức là đưa ra những luận điểm, quan niệm về quá trình sáng tạo pháp luật nói riêng và tạo ra những sản phẩm quản lý nói chung. c) Phương pháp so sánh: Nhằm làm sáng tỏ nội dung những nguyên tắc, quy tắc của kỹ thuật xây dựng và ban hành văn bản, đặc biệt là trong soạn thảo, văn bản được tiến hành nghiên cứu bằng cách so sánh chủ yếu trên các phương diện sau: - Giữa các thời kỳ khác nhau của lịch sử xây dựng và ban hành văn b ản đ ể rút ra nh ững bài h ọc thực tiễn nhằm tiến tới hoàn thiện kỹ thuật xd và ban hành văn bản. - Giữa các loại hình văn bản nhằm phân biệt để soạn thảo và áp dụng chúng được tốt hơn. - Giữa thực tiễn trong nước với kinh nghiệm nước ngoài để nghiên cứu, h ọc h ỏi và k ế th ừa những thành tựu của kỹ thuật xây dựng và ban hành văn bản c ủa các n ước tiên ti ến, có b ề dày lịch sử và kinh nghiệm trong lĩnh vực này. - Giữa lý luận với thực tế nhằm xây dựng được hệ thống lý thuyết và đ ưa ra đ ược nh ững ki ến giải thực tế góp phần hoàn thiện công tác văn bản ở nước ta. Ngoài ra, có thể sử dụng ở những mức độ khác nhau các ph ương pháp khác nh ư : ph ương pháp thống kê, phương pháp xã hội học, v.v... 3. Những yêu cầu đối với học viên a) Nắm vững lý thuyết về văn bản quản lý nhà nước. b) Phân biệt được tính chất và thẩm quyền ban hành của từng loại văn bản cơ bản khác nhau. c) Nắm được những nguyên tắc và kỹ thuật cơ bản trong soạn thảo và xử lý văn bản. d) Hình thành những kỹ năng thực hành cơ bản trong soạn thảo văn bản. II. Những khái niệm cơ bản về văn bản 1. Khái niệm về văn bản Hoạt động giao tiếp của nhân loại được thực hiện chủ yếu bằng ngôn ngữ. Phương ti ện giao tiếp này được sử dụng ngay từ buổi bình minh của xã hội loài người. Với sự ra đ ời c ủa ch ữ vi ết, con người đã thực hiện được sự giao tiếp ở những khoảng không gian cách bi ệt nhau vô t ận qua các thế hệ. Hoạt động giao tiếp bằng ngôn ngữ luôn luôn đ ược th ực hi ện qua quá trình phát và
nhận các ngôn bản. Là sản phẩm ngôn ngữ của ho ạt động giao ti ếp ngôn bản t ồn t ại ở d ạng âm thanh (là các lời nói) hoặc được ghi lại dưới dạng chữ vi ết. Ngôn b ản đ ược ghi l ại d ưới d ạng chữ viết chính là văn bản. Như vậy, văn bản là phương tiện ghi lại và truyền đ ạt thông tin b ằng một ngôn ngữ (hay ký hiệu) nhất định. Với cách hi ểu r ộng như vậy, văn b ản còn có th ể g ọi là vật mang tin được ghi bằng ký hiệu ngôn ngữ. 2. Khái niệm về văn bản quản lý nhà nước Trong hoạt động quản lý nhà nước, trong giao dịch giữa các c ơ quan nhà n ước v ới nhau, c ơ quan nhà nước với tổ chức, công dân, với các yếu tố n ước ngoài, v.v... văn bản là ph ương ti ện thông tin cơ bản, là sợi dây liên lạc chính, là một trong những yếu tố quan trọng, nhất thi ết để ki ến tạo thể chế của nền hành chính nhà nước. Có thể thấy, văn bản quản lý nhà nước chính là phương ti ện để xác đ ịnh và v ận d ụng các chu ẩn mực pháp lý vào quá trình quản lý nhà nước. Xây dựng các văn bản quản lý nhà n ước, do đó, c ần được xem là một bộ phận hữu cơ của hoạt động quản lý nhà nước và là m ột trong nh ững bi ểu hiện quan trọng của hoạt động này. Các văn bản quản lý nhà nước luôn luôn có tính pháp lý chung. Tuy nhiên biểu hiện của tính chất pháp lý c ủa văn bản không gi ống nhau. Có nh ững văn bản chỉ mang tính thông tin quản lý thông th ường, trong khi đó có nh ững văn b ản l ại mang tính cưỡng chế thực hiện. Văn bản quản lý nhà nước là những quyết định và thông tin quản lý thành văn (đ ược văn b ản hoá) do các cơ quan quản lý nhà nước ban hành theo thẩm quyền, trình t ự, th ủ t ục, hình th ức nhất định và được Nhà nước đảm bảo thi hành bằng những biện pháp khác nhau nhằm điều chỉnh các mối quan hệ quản lý nội bộ nhà nước hoặc giữa các cơ quan nhà n ước v ới các t ổ ch ức và công dân. 3. Khái niệm về văn bản quản lý hành chính nhà nước Trong khái niệm tổng quan nêu trên về văn bản quản lý nhà n ước, khái ni ệm văn b ản qu ản lý hành chính nhà nước là một nội dung cấu thành, như vậy văn bản quản lý hành chính nhà nước là một bộ phận của văn bản quản lý nhà nước, bao gồm những văn bản của các c ơ quan nhà n ước (mà chủ yếu là các cơ quan hành chính nhà n ước) dùng đ ể đ ưa ra các quy ết đ ịnh và chuy ển t ải các thông tin quản lý trong hoạt động chấp hành và đi ều hành. Các văn b ản đ ặc thù thu ộc th ẩm quyền lập pháp (văn bản luật, văn bản dưới luật mang tính chất luật) ho ặc thuộc thẩm quyền t ư pháp (cáo trạng, bản án, v.v...) không phải là văn bản quản lý hành chính nhà n ước. Trong giáo trình này để thuận tiện trình bày văn bản quản lý hành chính nhà n ước sẽ đ ược gọi t ắt là văn bản. 4. Khái niệm về văn bản pháp luật và văn bản quản lý thông thường Văn bản có thể đưa ra các quy phạm pháp luật để đi ều chỉnh các m ối quan h ệ xã h ội. Đó là m ột hệ thống văn bản được xác định và quy định chặt chẽ về thẩm quyền, n ội dung, hình th ức và quy trình ban hành. Theo luật định đó là những văn bản quy ph ạm pháp lu ật. Tuy nhiên, th ực t ế xây dựng và ban hành văn bản của nước ta đã và vẫn đang có nh ững văn b ản không ph ải là văn bản quy phạm pháp luật về mặt hình thức, song lại có n ội dung ch ứa đ ựng các quy ph ạm pháp luật. Những văn bản đó cùng với văn bản quy phạm pháp luật đích th ực h ợp thành văn b ản pháp luật. Cũng có thể gọi (đo là) những văn bản quản lý quy phạm. Dầu v ậy, đúng ra v ẫn ph ải hi ểu văn bản pháp luật là bao gồm chỉ có các văn bản quy phạm pháp luật. Phân biệt với văn bản pháp
luật là những văn bản không chứa đựng những quy ph ạm pháp luật. Đó có th ể là nh ững văn b ản áp dụng pháp luật đưa ra các quyết định hành chính hoặc tư pháp cá biệt, những văn bản hành chính thông thường, v.v... Những văn bản đó sẽ được gọi chung là những văn bản qu ản lý thông thường. III. Chức năng của văn bản 1. Chức năng thông tin Thông tin là chức năng cơ bản nhất của mọi lo ại văn bản, không lo ại tr ừ văn b ản qu ản lý nhà nước. Các thông tin chứa đựng trong các văn bản là m ột trong nh ững ngu ồn c ủa c ải quý giá c ủa đất nước, là sản phẩm hàng hóa đặc biệt có vai trò to l ớn trong vi ệct ạo ra c ủa c ải v ật ch ất và tinh thần cho xã hội; là yếu tố quyết định để đưa ra những ch ủ tr ương, chính sách, nh ững quy ết định hành chính cá biệt nhằm giải quyết những công việc nội bộ nhà n ước, cũng nh ư nh ững công việc có liên quan đến quyền và lợi ích hợp pháp của công dân. Dưới dạng văn bản, về thời điểm nội dung thông báo thông tin thường bao gồm ba lo ại v ới những nét đặc thù riêng của mình: - Thông tin quá khứ: là những thông tin liên quan đến những sự việc đã được giải quyết trong quá trình hoạt động đã qua của các cơ quan quản lý. - Thông tin hiện hành: là những thông tin liên quan đ ến những s ự vi ệc đang x ảy ra hàng ngày trong các cơ quan thuộc hệ thống bộ máy quản lý nhà nước. - Thông tin dự báo được phản ánh trong văn bản là những thông tin mang tính k ế ho ạch t ương lai, các dự báo chiến lược hoạt động mà bộ máy quản lý cần dựa vào đó để ho ạch định ph ương hướng hoạt động của mình. Ngoài ra, tuỳ theo tính chất, nội dung và mục tiêu công vi ệc, việc phân lo ại thông tin có th ể đ ược tiến hành theo những tiêu chí khác nhau khác, như phân loại theo lĩnh v ực qu ản lý thành thông tin chính trị, thông tin kinh tế, thông tin văn hóa-xã hội ... ; hoặc phân lo ại theo th ẩm quyền t ạo l ập thông tin (nguồn) thành thông tin trên xuống, thông tin dưới lên, thông tin ngang c ấp, thông tin n ội bộ ... Trong từng loại thông tin đó có thể có những phân lo ại nh ỏ h ơn, chi ti ết h ơn, nh ư thông tin kinh tế về chức năng hạch toán trong quản lý sản xuất kinh doanh có th ể phân chia thành thông tin thống kê, thông tin kế toán, thông tin nghiệp vụ kỹ thuật ... Có thể thấy, hoạt động thông tin trong quản lý nhà nước là m ột quá trình, hình th ức liên h ệ qua lại giữa chủ thể (người quản lý) và khách thể (người bị quản lý), diễn ra liên tục nhằm trao đ ổi và cân bằng nhận thức của các chủ thể đó đối với thực ti ễn khách quan và sự vận đ ộng c ủa c ủa xã hội, cũng như tạo lập một cách tiếp nhận tương đồng giữa người quản lý và người bị quản lý đối với mối tương quan và sự tương tác giữa văn bản với th ực ti ễn cu ộc s ống nh ằm th ực hi ện các quyết định quản lý hành chính nhà n ước có hiệu qu ả ngày càng cao. Qu ản lý nhà n ước liên hệ rất hữu cơ với các quá trình thông tin được thực hi ện một cách liên t ục. Tính liên t ục c ủa quá trình quản lý nhà nước liên quan chặt chẽ và phụ thuộc to lớn vào tính liên tục c ủa sự v ận đ ộng thông tin, trong đó sự phản hồi thông tin từ phía những chủ thể tiếp nhận cùng với sự xử lý, đánh giá, tiếp thụ những phản hồi đó từ phía chủ thể tạo lập là m ột yếu t ố có tính quy ết đ ịnh đ ối v ới hiệu quả quản lý nhà nước. Về bản chất, quản lý nhà nước là dạng quản lý xã hội thông qua việc thực hiện một chuỗi những quyết định kế tiếp nhau trên cơ sở các thông tin phản ánh tr ạng
thái của các hoạt động sản xuất xã hội. Như vậy, không thể thực hi ện qu ản lý hành chính nhà nước một cách có hiệu quả, khi không có các mệnh lệnh quản lý được xây dựng và ban hành trên cơ sở tiến hành việc thu thập, xử lý và truyền đổi thông tin. 2. Chức năng quản lý Là công cụ tổ chức các hoạt động quản lý nhà nước, văn bản giúp cho các c ơ quan và lãnh đ ạo điều hành các hoạt động của bộ máy nhà nước trong nhi ều phạm vi không gian và th ời gian. Chính điều đó cho thấy văn bản có chức năng quản lý. Chính ch ức năng này t ạo nên vai trò đ ặc biệt quan trọng của văn bản quản lý nhà nước trong hoạt động c ủa các c ơ quan qu ản lý nhà nước. Với chức năng thông tin, như đã nêu ở trên, và thực hiện chức năng quản lý, văn bản là m ột trong những cơ sở đảm bảo cung cấp cho hoạt động quản lý những thông tin c ần thi ết, giúp cho các nhà lãnh đạo nghiên cứu và ban hành các quyết định quản lý chính xác và thu ận l ợi, là ph ương tiện thiết yếu để các cơ quan quản lý có thể truyền đạt chính xác các quyết đ ịnh qu ản lý đ ến h ệ thống bị quản lý của mình, đồng thời cũng là đầu mối để theo dõi, kiểm tra hoạt động của các cơ quan cấp dưới, để tổ chức hoạt động quản lý thuận lợi Trong quá trình quản lý mang tính đa yếu tố việc sưu tập các thông tin v ề đ ối t ượng qu ản lý, x ử lý các thông tin, ra các quyết định và tổ chức thực hiện các quyết đ ịnh đó sao cho có hi ệu qu ả được đặc biệt quan tâm. Cũng vì vậy, có thể thấy, hoạt động quản lý là ph ương pháp c ụ th ể, có định hướng của quá trình tổ chức, điều hoà các quan hệ xã hội. Trong quan h ệ v ới b ộ máy lãnh đạo và quản lý, có thể nói quản lý là sự tổng hợp các mối quan hệ gi ữa người lãnh đạo và ng ười thực hiện, giữa cơ quan quản lý và cơ quan bị quản lý. Chức năng quản lý của văn bản còn được kiến tạo bởi quản lý c ần có t ổ ch ức và ph ương ti ện, mà trong các phương tiện đó văn bản có một ý nghĩa hết sức quan tr ọng đ ối v ới hi ệu qu ả qu ản lý. Các loại văn bản được ban hành thường xuyên trong các c ơ quan lãnh đ ạo và qu ản lý nhà nước như thông tư, chỉ thị, quyết định, điều lệ, thông báo, v.v... ở những m ức đ ộ khác nhau, đ ều đóng vai trò là công cụ tổ chức các hoạt động quản lý. Nhờ có những lo ại văn bản đó mà các c ơ quan quản lý và lãnh đạo có thể điều hành được công việc trong nhi ều ph ạm vi không gian cũng như trong thời gian. Hơn thế nữa, tổ chức hoạt động quản lý có th ể thông qua văn b ản qu ản lý nhà nước để tạo nên sự ổn định trong công việc, thiết lập được các định mức cần thi ết cho m ỗi loại công việc, tránh được cách làm tuỳ tiện, thiếu khoa học. Văn bản nào được sản sinh ra nhằm mục đích tổ chức công việc, hướng d ẫn ho ạt đ ộng c ủa các cơ quan cấp dưới cho nên chúng phải tạo ra tạo ra được hi ệu quả c ần có thì m ới đ ảm b ảo ch ức năng quản lý của mình. Nói cách khác, muốn văn bản c ủa các c ơ quan có đ ược ch ức năng qu ản lý thì nó phải đảm bảo được khả năng thực thi của c ơ quan nhận đ ược. Nh ư th ế có nghĩa là, chức năng quản lý của văn bản gắn liền với tính thi ết th ực c ủa chúng trong ho ạt đ ộng b ộ máy quản lý. Nếu văn bản không chỉ ra được những khả năng để thực hi ện, thi ếu tính khả thi, không giúp cho các cơ quan bị quản lý giải quyết các nhiệm vụ cụ thể của mình thì dần dần các c ơ quan này sẽ mất thói quen tôn trọng các văn bản. Văn bản quản lý nhà n ước khi đó sẽ m ất đi chức năng quản lý của chúng. Từ giác độ chức năng quản lý văn bản quản lý nhà nước có thể bao gồm hai loại:
- Những văn bản là cơ sở tạo nên tính ổn định của b ộ máy lãnh đ ạo và qu ản lý; xác đ ịnh ch ức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và vị trí của mỗi cơ quan trong bộ máy quản lý nhà n ước, cũng nh ư xác lập mối quan hệ và điều kiện hoạt động của chúng. Đó là các văn bản nh ư ngh ị đ ịnh, ngh ị quyết, quyết định về việc thành lập cơ quan cấp dưới, điều lệ làm việc của c ơ quan, các đ ề án tổ chức bộ máy quản lý đã được phê duyệt, các thông tư, công văn h ướng d ẫn xây d ựng t ổ ch ức, v. v... - Những văn bản giúp cho các cơ quan lãnh đạo và quản lý nhà n ước t ổ ch ức các ho ạt đ ộng c ụ thể theo quyền hạn của mình. Đó là các văn bản như quyết đ ịnh, ch ỉ th ị, thông báo, công văn hướng dẫn các công việc cho cấp dưới, các báo cáo tổng kết công việc, v. v... Nghệ thuật quản lý được nảy sinh trong thực tiễn, còn quá trình giải quyết công vi ệc m ột cách khoa học lại buộc người ta quay về với các quy định chính th ức ch ứa đ ựng trong các văn b ản quản lý nhà nước. Vấn đề đặt ra là phải làm sao để các quy đ ịnh đó không h ạn ch ế tính sáng t ạo của những người áp dụng chúng, đồng thời, cũng không tạo nên những sơ hở trong văn bản ho ặc khuyến khích các quan hệ không chính thức mang tính tiêu cực phát triển. Chức năng quản lý của văn bản quản lý nhà n ước có tính khách quan, đ ược t ạo thành do chính nhu cầu của hoạt động quản lý và nhu cầu sử dụng văn bản như m ột phương ti ện quản lý. Tuy nhiên tính khách quan đó khi bị tính chủ quan của người tạo lập văn bản làm sai l ệch s ẽ làm m ất đi chức năng quản lý của văn bản. Tóm lại, có thể thấy rằng việc ban hành văn bản quản lý nhà nước thuộc phạm trù các biện pháp quản lý nhà nước. Đây là một trong những cách thức mà các c ơ quan qu ản lý nhà n ước th ường xuyên sử dụng để tác động lên đối tượng quản lý nhằm th ực hi ện có hi ệu qu ả nh ất các nhi ệm vụ đặt ra gắn với thẩm quyền của từng cơ quan cụ thể. Cần lưu ý đ ể không l ạm d ụng bi ện pháp này mà làm thay đổi chức năng quản lý của văn bản. Xét trên m ột nghĩa r ộng, ch ức năng quản lý của văn bản phản ánh chức năng quản lý c ủa Nhà nước. Nó cho th ấy ho ạt đ ộng có t ổ chức của các cơ quan nhà nước trong thực tế, cũng như cho th ấy nh ững giai đo ạn, nh ững b ước tiến hành cụ thể của quá trình giải quyết công việc trong ho ạt đ ộng c ủa các c ơ quan và nh ững người có chức vụ. 3. Chức năng pháp lý Thực hiện chức năng thông tin quản lý, văn bản được sử dụng để ghi lại và truyền đ ạt các quy phạm pháp luật và các quyết định hành chính, do đó là chứng cứ pháp lý đ ể gi ải quyết các nhi ệm vụ cụ thể trong quản lý nhà nước. Chính mục đích ban hành đã tạo nên ch ức năng pháp lý c ủa các văn bản đó. Chức năng pháp lý của văn bản còn được thể hiện ở chỗ tuỳ thuộc từng lo ại văn b ản c ụ th ể, n ội dung và tính chất pháp lý của chúng, văn bản có tác dụng rất quan tr ọng trong vi ệc xác l ập m ối quan hệ giữa các cơ quan, tổ chức thuộc bộ máy quản lý nhà nước, giữa hệ thống quản lý với hệ thống bị quản lý; trong việc tạo nên mối ràng buộc trách nhiệm gi ữa các ch ủ th ể t ạo l ập và đ ối tượng tiếp nhận văn bản. Có thể thấy, văn bản là sản phẩm của hoạt động áp dụng pháp lu ật, do đó là c ơ s ở pháp lý v ững chắc để Nhà nước giải quyết có hiệu quả các nhiệm vụ quản lý hết sức phức tạp c ủa mình. Chức năng này luôn gắn liền với chức năng và nhiệm vụ của Nhà nước trong từng giai đoạn phát triển cụ thể .
Việc nắm vững chức năng pháp lý của văn bản quản lý nhà nước có m ột ý nghĩa rất thi ết th ực. Trước hết, vì văn bản quản lý nhà nước mang chức năng đó, nên vi ệc xây d ựng và ban hành chúng đòi hỏi phải cẩn thận và chuẩn mực, đảm bảo các nguyên tắc pháp chế, tính phù h ợp v ới thực tiễn khách quan, đơn giản, tiết kiệm, dễ hiểu và dễ thực hi ện. M ọi bi ểu hi ện tuỳ ti ện khi xây dựng và ban hành văn bản đều có thể làm cho chức năng pháp lý c ủa chúng b ị h ạ th ấp và do đó sẽ làm ảnh hưởng đến việc điều hành công việc trong thực tế của các c ơ quan. Th ực t ế xây dựng và ban hành văn bản của chúng ta trong nhiều năm qua đã và đang minh ch ứng cho đi ều đó: các văn bản với nội dung đưa ra những quy phạm pháp luật không đ ược trình bày rõ ràng, th ậm chí mâu thuẫn lẫn nhau, và không đảm bảo thể thức theo quy đ ịnh làm cho các văn b ản đó kém hiệu quả, thiếu tính pháp lý và không thể được áp dụng. 4. Chức năng văn hoá-xã hội Văn bản quản lý nhà nước, cũng như nhiều loại văn bản khác, là sản ph ẩm sáng t ạo c ủa con người được hình thành trong quá trình nhận thức, lao động để tổ chức xã hội và cải tạo tự nhiên. Văn bản quản lý nhà nước là phương tiện, đồng thời cũng là sản phẩm quan tr ọng c ủa quá trình quản lý và cải tạo xã hội. Sản phẩm đó có tính chất xã hội và bi ểu đạt tính giai c ấp sâu s ắc. Trong xã hội của chúng ta nó phải thể hiện được “ý Đảng, lòng dân”, có như vậy m ới tr ở thành đông lực để thúc đẩy sự phát triển của xã hội theo những định hướng đã đề ra. Là một trong những phương tiện cơ bản của hoạt động quản lý, văn bản qu ản lý nhà n ước góp phần quan trọng ghi lại và truyền bá cho mọi người và cho th ế h ệ mai sau nh ững truy ền th ống văn hoá quý báu của dân tộc được tích luỹ từ cuộc sống của nhiều thế hệ. Nh ư vậy, văn b ản là nguồn tư liệu lịch sử quý giá giúp cho chúng ta hình dung đ ược toàn c ảnh b ức tranh và trình đ ộ văn minh quản lý nhà nước của mỗi thời kỳ lịch sử cụ thể ở m ỗi qu ốc gia. Có th ể tìm th ấy trong các văn bản đó những chế định cơ bản của nếp sống, của văn hoá trong từng th ời kỳ l ịch s ử khác nhau của sự phát triển xã hội, phát triển đất nước. Có thể nói, văn b ản là tiêu c ự c ủa t ấm g ương phản ánh lề lối của từng thời kỳ, là một biểu hiện của "văn minh quản lý", là th ước đo trình đ ộ quản lý của mỗi giai đoạn phát triển của lịch sử. Có thể nói: người ký văn b ản không ch ỉ ch ịu trách nhiệm pháp luật về nội dung văn bản, mà còn ph ải ch ịu trách nhi ệm tr ước l ịch s ử v ề tính văn hóa của nó. Những văn bản được soạn thảo đúng yêu cầu về nội dung và thể th ức có th ể đ ược xem là m ột biểu mẫu văn hoá không chỉ có ý nghĩa đối với đời sống hi ện nay mà còn cho t ương lai. Có th ể học tập được rất nhiều qua các văn bản như thế để nâng cao trình độ văn hoá c ủa mình. Nhi ều mô thức văn hoá truyền thống có giá trị đã được xây dựng chính trên cơ sở nghiên cứu các tài liệu văn bản hình thành trong hoạt động c ủa các cơ quan qu ản lý hi ện còn l ưu gi ữ t ại các kho l ưu tr ữ nhà nước. 5. Các chức năng khác Ngoài các chức năng cơ bản nêu trên, văn bản còn có những chức năng khác nh ư: ch ức năng thống kê, chức năng kinh tế ... Thống kê kinh tế xã hội là một trong những công cụ quan trọng để nhận thức xã hội, là những tri thức có thể làm thay đổi ý th ức c ủa khách th ể qu ản lý. Nh ững thông tin thống kê chứa đựng trong các văn bản có ý nghĩa to l ớn đ ối v ới hi ệu qu ả c ủa công tác quản lý nhà nước.
Chức năng thống kê là đặc trưng của các lo ại văn b ản qu ản lý nhà n ước đ ược s ử d ụng vào m ục đích thống kê các quá trình diễn biến của công việc trong các c ơ quan, th ống kê cán b ộ, ti ền lương, phương tiện quản lý, v. v. .. Những văn bản này giúp cho các nhà qu ản lý và lãnh đ ạo phân tích các diễn biến trong hoạt động của các c ơ quan, ảnh h ưởng c ủa các nhân t ố khác nhau vào trong quá trình quản lý, kiểm tra kết quả công việc qua khối lượng đã hoàn thành. Th ực t ế cho thấy: nhờ các số liệu thống kê thu được qua các văn bản qu ản lý nhà n ước mà cán b ộ lãnh đạo, quản lý có thể theo dõi một cách có hệ thống mọi hoạt động và diễn biến trong đơn vị mình và các đơn vị khác có liên quan. Số liệu thống kê qua các văn bản qu ản lý nhà n ước cũng cho thấy mức độ tăng trưởng trong hoạt động của các c ơ quan trên từng ph ương di ện c ụ th ể. T ừ giác dộ chức năng thống kê văn bản quản lý nhà n ước phải đảm b ảo đ ưa ra nh ững s ố li ệu chính xác, đầy đủ, có tính khoa học, nếu không chúng sẽ gây tác h ại xấu cho ho ạt đ ộng qu ản lý nhà nước. Về ý nghĩa kinh tế, có thể thấy những văn bản có nội dung khả thi, phù h ợp v ới th ực ti ễn khách quan, phản ánh được quy luật vận động của thực tiễn khách quan sẽ thúc đẩy xã h ội phát tri ển về mọi mặt, đặc biệt là cơ sở tạo đà cho phát triển kinh tế. Trong h ệ th ống qu ản lý nhi ều c ấp các tổ chức kinh tế và các tổ chức xã hội muốn thực hiện thành công ch ức năng c ủa mình c ần phải đảm bảo thông tin thích hợp cho m ỗi khâu quản lý đó. Quy mô phát tri ển kinh t ế càng l ớn thì các quyết định quản lý thành văn càng nhiều, với những lượng thông tin càng đa d ạng và ph ức tạp hơn nhiều, song tất cả phải nhằm phát huy mọi tiềm năng đất nước để xây dựng m ột cu ộc sống của toàn thể nhân dân, toàn thể cộng đồng ngày m ột t ốt đ ẹp h ơn. T ừ lu ận đi ểm này có th ể dễ dàng ý nghĩa kinh tế to lớn, trực tiếp của văn bản quản lý nhà nước. Cần thấy rằng, mọi chức năng của văn bản được thực hiện trong m ột chỉnh thể th ống nh ất c ủa việc quản lý nhà nước nói riêng và điều chỉnh các mối quan hệ xã hội nói chung. III. Vai trò của văn bản trong hoạt động quản lý nhà nước 1. Văn bản quản lý nhà nước đảm bảo thông tin cho hoạt động quản lý nhà nước Hoạt động quản lý nhà nước phần lớn được đảm bảo thông tin b ởi hệ th ống văn b ản qu ản lý. Đó là các thông tin về: - Chủ trương, đường lối của Đảng và Nhà nước liên quan đến m ục tiêu và ph ương h ướng ho ạt động lâu dài của cơ quan, đơn vị. - Nhiệm vụ, mục tiêu hoạt động cụ thể của từng cơ quan, đơn vị. - Phương thức hoạt động, quan hệ công tác giữa các cơ quan, các đơn vị với nhau. - Tình hình đối tượng bị quản lý; sự biến động của cơ quan, đ ơn v ị; ch ức năng nhi ệm v ụ và quyền hạn của cơ quan, đơn vị. - Các kết quả đạt được trong quá trình quản lý, v.v... 2. Văn bản là phương tiện truyền đạt các quyết định quản lý Thông thường, các quyết định hành chính được truyền đạt sau khi đã đ ược th ể ch ế hoá thành các văn bản mang tính quyền lực nhà nước. Các quyết định qu ản lý c ần ph ải đ ược truy ền đ ạt nhanh
chóng và đúng đối tượng, được đối tượng bị quản lý thông suốt, hiểu được nhi ệm vụ và n ắm được ý đồ của lãnh đạo, để nhiệt tình, yên tâm và phấn khởi thực hi ện. Hơn th ế n ữa các đ ối tượng bị quản lý cũng phải nhận thấy được khả năng có thể để phát huy sáng tạo khi th ực hi ện các quyết định quản lý. Việc truyền đạt quyết định kéo dài, n ửa v ời, thi ếu c ụ th ể, không chính xác sẽ làm cho quyết định quản lý khó có điều kiện được biến thành hi ện thực hoặc được th ực hiện với hiệu quả thấp hoặc không có hiệu quả. Việc truyền đạt các quyết đ ịnh qu ản lý là vai trò cơ bản của hệ thống văn bản quản lý nhà nước, bởi lẽ hệ th ống đó có kh ả năng truy ền đ ạt các quyết định quản lý một cách nhanh chóng, chính xác và có đ ộ tin c ậy cao khi đ ược t ổ ch ức xây dựng, ban hành và chu chuyển một cách khoa học. Việc truyền đạt quyết định quản lý và sử dụng văn bản vào nhiệm vụ này là m ột m ặt c ủa việc tổ chức khoa học lao động quản lý. Tổ chức tốt thì năng su ất lao đ ộng cao, t ổ ch ức không t ốt, thiếu khoa học thì năng suất làm việc của người quản lý, của cơ quan sẽ bị hạn chế. Văn b ản có thể giúp cho các nhà quản lý tạo ra các mối quan h ệ v ề mặt t ổ ch ức trong các c ơ quan, đ ơn v ị trực thuộc theo yêu cầu của mình, và hướng hoạt đ ộng c ủa các thành viên vào m ục tiêu nào đó trong quản lý. Vấn đề còn lại là làm thế nào để hệ thống văn bản được tổ chức khoa học, không bị lạm dụng hoặc không phát huy hết vai trò, chức năng, nhiệm vụ. Đây là vấn đề phương pháp. 3. Văn bản là phương tiện kiểm tra, theo dõi hoạt động của bộ máy lãnh đạo và quản lý Kiểm tra có ý nghĩa cực kỳ quan trọng đối với hoạt động quản lý nhà n ước. Không có ki ểm tra, theo dõi thường xuyên, thiết thực và chặt chẽ thì mọi nghị quyết, chỉ thị, quyết đ ịnh qu ản lý rất có thể chỉ là lý thuyết suông. Quan niệm rằng kiểm soát và kiểm tra việc thực hiện công tác đi ều hành và quản lý nhà nước là một phương tiện có hi ệu lực thúc đẩy các c ơ quan nhà n ước, các t ổ chức kinh tế, tổ chức xã hội hoạt động một cách tích cực, có hiệu quả. Kiểm tra còn là một trong những biện pháp để nâng cao trình đ ộ tổ ch ức trong công tác c ủa các cơ quan thuộc bộ máy quản lý nhà nước hiện nay. Công tác này sử d ụng m ột ph ương ti ện quan trọng hàng đầu là hệ thống văn bản quản lý nhà n ước. Ph ương ti ện này mu ốn phát huy h ết vai trò to lớn đó của mình thì cần phải được tổ chức một cách khoa học. Có thể thông qua vi ệc ki ểm tra, việc giải quyết văn bản mà theo dõi hoạt động cụ thể của các cơ quan quản lý. Nếu đ ược t ổ chức tốt, biện pháp kiểm tra công việc qua văn bản sẽ mang lại nhiều lợi ích thiết thực. Để kiểm tra có kết quả cũng cần chú ý đúng mức cả hai phương diện c ủa quá trình hình thành và giải quyết văn bản: một là, tình hình xuất hiện các văn bản trong ho ạt đ ộng c ủa c ơ quan và các đơn vị trực thuộc, hai là, nội dung các văn bản và sự hoàn thi ện trên thực tế n ội dung đó. ở những mức độ khác nhau, cả hai phương diện đều có thể cho thấy chất lượng thực tế trong ho ạt động của cơ quan. Kiểm tra hoạt động của bộ máy lãnh đạo và quản lý thông qua hệ thống văn bản không th ể tách rời với việc phân công trách nhiệm chính xác cho mỗi bộ phận, m ỗi cán bộ trong các đ ơn v ị c ủa hệ thống bị quản lý. Nếu sự phân công không rõ ràng, thi ếu khoa h ọc thì không th ể ti ến hành kiểm tra có kết quả. 4. Văn bản là công cụ xây dựng hệ thống pháp luật Hệ thống pháp luật hành chính gắn liền với việc đảm bảo quyền lực nhà n ước trong ho ạt đ ộng quản lý của các cơ quan. Xây dựng hê thống pháp luật hành chính là nh ằm t ạo ra c ơ s ở cho các
cơ quan hành chính nhà nước, các công dân có thể ho ạt động theo nh ững chuẩn m ực pháp lý thống nhất, phù hợp với sự phân chia quyền hành trong quản lý nhà nước. Các hệ thống văn bản quản lý nhà nước, một mặt, phản ánh sự phân chia quyền hành trong qu ản lý hành chính nhà nước, mặt khác, là sự cụ thể hoá các luật lệ hi ện hành, h ướng d ẫn th ực hi ện các luật lệ đó. Đó là một công cụ tất yếu của việc xây dựng hệ thống pháp luật nói chung và pháp luật hành chính nói riêng. Khi xây dựng và ban hành các văn bản quản lý nhà n ước c ần chú ý đảm b ảo các yêu c ầu v ề n ội dung và hình thức phù hợp với chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn c ủa m ỗi c ơ quan do lu ật đ ịnh sao cho các văn bản ban hành ra có giá trị điều hành thực tế, ch ứ không ch ỉ mang tính hình th ức, và về nguyên tắc, chỉ khi đó các văn bản mới có hiệu lực pháp lý và m ới đ ảm b ảo đ ược quy ền uy của cơ quan nhà nước. Như vậy, văn bản quản lý nhà nước có vai trò quan trọng bậc nhất trong việc xây d ựng và đ ịnh hình một chế độ pháp lý cần thiết cho việc xem xét các hành vi hành chính trong quá trình th ực hiện các nhiệm vụ quản lý của các cơ quan. Đó là m ột trong những c ơ s ở quan tr ọng đ ể gi ải quyết các tranh chấp và bất đồng giữa các cơ quan, các đơn v ị và cá nhân, gi ải quy ết nh ững quan hệ về pháp lý trong lĩnh vực quản lý hành chính. Nói cách khác, văn b ản qu ản lý nhà n ước là c ơ sở cần thiết để xây dựng cơ chế của việc kiểm soát tính hợp pháp của các hành vi hành chính trong thực tế hoạt động của các cơ quan nhà nước. có ý nghĩa cực kỳ quan trọng đ ối v ới ho ạt động quản lý nhà nước. CHƯƠNG II HỆ THỐNG VĂN BẢN QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC I. Văn bản quản lý nhà nước là một hệ thống 1. Khái niệm về hệ thống Văn bản quản lý nhà nước là một tập hợp các văn bản được ban hành t ạo nên m ột ch ỉnh th ể các văn bản cấu thành hệ thống, trong đó tất cả cả văn bản có liên hệ m ật thi ết v ới nhau v ề m ọi phương diện, được sắp xếp theo trật tự pháp lý khách quan, lô gíc và khoa h ọc. Đó là h ệ th ống chặt chẽ các cấu trúc nội dung bên trong và hình thức biểu hiện bên ngoài, phản ánh đ ược và phù hợp với cơ cấu quan hệ xã hội, yêu cầu của công tác qu ản lý nhà n ước. Trong h ệ th ống này những tiểu hệ thống với tính chất và mức độ hiệu lực pháp lý cao thấp, rộng hẹp khác nhau. Văn bản có thể trở thành yếu tố của hệ thống theo chiều ngang, tức là dù đ ược hình thành nh ư thế nào, thuộc thang bậc pháp lý nào cũng đều phải căn cứ vào đối tượng đi ều ch ỉnh, và theo chiều dọc, tức là mang tính chất thứ bậc tuỳ thuộc vào thẩm quyền c ủa các c ơ quan ban hành. Để có được hệ thống văn bản cần phải thường xuyên tiến hành công tác rà soát và h ệ th ống hoá các văn bản. Kết quả của công tác này là tạo ra hệ thống văn b ản cân đ ối, hoàn ch ỉnh, th ống nhất, khắc phục tình trạng lỗi thời, mâu thuẫn và những l ỗ h ổng c ủa h ệ th ống văn b ản, làm cho nội dung của văn bản phù hợp với những yêu c ầu, đòi h ỏi c ủa đ ời s ống, có hình th ức rõ ràng, d ễ hiểu, tiện lợi cho việc sử dụng. 2. Các tiêu chí phân loại văn bản
Văn bản có thể được phân loại theo các tiêu chí khác nhau tuỳ theo mục đích và nh ững n ội dung phân loại. Các tiêu chí đó có thể là: a) Phân loại theo tác giả: các văn bản được phân biệt với nhau theo t ừng lo ại c ơ quan đã xây dựng và ban hành chúng. Theo tiêu chí này văn bản có th ể là văn b ản c ủa Qu ốc h ội, UBTVQH, Chủ tịch nước, TANDTC, VKSNDTC, các cơ quan cấp bộ, HĐND, UBND, v.v... b) Phân loại theo tên loại, văn bản có thể bao gồm: nghị quyết, ngh ị đ ịnh, quy ết đ ịnh, ch ỉ th ị, thông tư, thông báo, báo cáo, v.v... c) Phân loại theo nội dung, văn bản được sắp xếp theo từng vấn đề được đưa ra trong trích yếu của văn bản: văn bản về xuất nhập khẩu, văn bản về hộ tịch, văn bản về công chứng, v.v... d) Phân loại theo mục đích biên soạn: để giúp thấy được mục đích của vi ệc xây dựng các văn bản trong quá trình hoạt động của các c ơ quan cũng như m ục tiêu s ử d ụng chúng trong th ực t ế, dựa vào chức năng của các cơ quan quản lý nhà nước có thể phân chia văn bản quản lý nhà n ước thành các loại như: văn bản lãnh đạo chung, văn b ản xây d ựng và ch ỉ đ ạo k ế ho ạch trong qu ản lý, tổ chức bộ máy, quản lý cán bộ, kiểm tra và kiểm soát, thực hiện công tác thống kê, v.v... e) Phân loại theo địa điểm ban hành, văn bản có thể là của Hà N ội, Hải Phòng, Đà N ẵng, Kon Tum, Đồng Tháp, An Giang, v.v... g) Phân loại theo thời gian ban hành, văn bản có thể là của các năm tháng khác nhau. h) Phân loại theo kỹ thuật chế tác, ngôn ngữ thể hiện, v.v... i) Phân loại theo hướng chu chuyển của văn bản. Cách phân lo ại này th ường đ ược áp d ụng trong công tác văn thư. Theo cách phân loại này văn bản có thể là văn bản đến, văn bản đi, văn b ản n ội bộ. k) Phân loại theo hiệu lực pháp lý, văn bản có thể là quy phạm pháp luật ho ặc không chứa đ ựng quy phạm pháp luật. - v.v ... Đương nhiên trong xây dựng, ban hành và quản lý văn bản ít khi áp d ụng thu ần nh ất m ột cách phân loại nào đó, mà thông thường tuỳ theo mục đích và n ội dung công vi ệc mà áp d ụng k ết h ợp, xen kẽ các cách phân loại với một cách được coi là cách chính. Trong quá trình hoạt động quản lý nhà nước cách phân loại theo hiệu lực pháp lý kết hợp với tên loại văn bản hoặc lo ại hình qu ản lý chuyên môn được áp dụng thường xuyên và hữu hiệu hơn cả. II. Phân loại văn bản theo hiệu lực pháp lý và lĩnh vực quản lý chuyên môn 1. Văn bản quy phạm pháp luật Văn bản quy phạm pháp luật là những “văn bản do c ơ quan nhà n ước có th ẩm quy ền ban hành theo thủ tục, trình tự luật định, trong đó có các quy tắc xử sự chung nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội theo định hướng xã hội chủ nghĩa”. Đó là nguồn c ơ bản của pháp luật xã h ội ch ủ nghĩa ,
là sản phẩm của quá trình sáng tạo pháp luật, một hình thức lãnh đ ạo c ủa Nhà n ước đ ối v ới xã hội nhằm biến ý chí của nhân dân thành luật. Văn bản quy phạm pháp luật là một hệ thống bao gồm: a) Văn bản luật: - Hiến pháp (bao gồm Hiến pháp và các đạo luật về bổ sung hay sửa đổi Hiến pháp) - Luật; bộ luật b) Văn bản dưới luật mang tính chất luật: - Nghị quyết của Quốc hội, UBTVQH - Pháp lệnh - Lệnh của Chủ tịch nước - Quyết định của Chủ tịch nước c) Văn bản dưới luật lập quy (còn thường gọi là văn bản pháp quy): - Nghị quyết của Chính phủ, Hội đồng Thẩm phán Toà án nhân dân tối cao, HĐND các cấp; - Nghị định của Chính phủ; - Quyết định của Thủ tướng Chính phủ, Viện trưởng Viện Kiểm sát nhân dân tối cao, bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ, thủ trưởng cơ quan thuộc Chính phủ, UBND các cấp; - Chỉ thị của Thủ tướng Chính phủ, Viện trưởng Vi ện Kiểm sát nhân dân t ối cao, b ộ tr ưởng, th ủ trưởng cơ quan ngang bộ, thủ trưởng cơ quan thuộc Chính phủ, UBND các cấp; - Thông tư của Viện trưởng Viện Kiểm sát nhân dân tối cao, bộ trưởng, thủ tr ưởng c ơ quan ngang bộ, thủ trưởng cơ quan thuộc Chính phủ; văn bản liên tịch gi ữa các cơ quan nhà n ước, t ổ chức chính trị-xã hội. 2. Văn bản hành chính cá biệt Văn bản hành chính cá biệt là những quyết định quản lý hành chính thành văn mang tính áp d ụng pháp luật do cơ quan, công chức nhà nước có thẩm quyền ban hành theo trình tự, th ủ t ục nh ất định nhằm đưa ra quy tắc xử sự riêng được áp dụng môt lần đ ối v ới m ột ho ặc m ột nhóm đ ối tượng cụ thể, được chỉ định rõ. a) Lệnh: một trong những hình thức văn bản do các ch ủ th ể ban hành theo lu ật đ ịnh nh ằm đ ưa ra quyết định quản lý cá biệt đối với cấp dưới.
b) Nghị quyết: một trong những hình thức văn bản do m ột tập thể chủ thể ban hành theo lu ật định nhằm đưa ra quyết định quản lý cá biệt đối với cấp dưới. c) Quyết định: một trong những hình thức văn bản do các chủ th ể ban hành theo lu ật đ ịnh nh ằm đưa ra quyết định quản lý cá biệt đối với cấp dưới. c) Chỉ thị: một trong những hình thức văn bản do các ch ủ th ể ban hành theo lu ật đ ịnh, có tính đ ặc thù, nhằm đưa ra quyết định quản lý cá biệt đối với cấp dưới có quan h ệ tr ực thu ộc v ề t ổ ch ức với chủ thể ban hành. d) Điều lệ, quy chế, quy định ...: văn bản trình bày những vấn đ ề có liên quan đ ến các quy đ ịnh về sự hoạt động của một cơ quan, tổ chức nhất định. e) Giấp phép: văn bản thể hiện sự chấp thuận từ phía cơ quan quản lý nhà nước trước nhu c ầu, yêu cầu của cơ quan, tổ chức, cá nhân nhất định về vi ệc thực hi ện nh ững hành vi mà theo quy định của pháp luật cần có sự quản lý hành chính nhà nước. v.v... 3. Văn bản hành chính thông thường Văn bản hành chính thông thường dùng để chuyển đạt thông tin trong ho ạt đ ộng qu ản lý nhà nước như: công bố hoặc thông báo về một chủ trương, quyết định hay n ội dung và k ết qu ả ho ạt động của một cơ quan, tổ chức; ghi chép lại các ý kiến và kết luận trong các h ội ngh ị; thông tin giao dịch chính thức giữa các cơ quan, tổ chức với nhau hoặc giữa Nhà n ước với tổ chức và công dân. Văn bản hành chính thông thường không đưa ra các quyết đ ịnh qu ản lý, do đó không đ ược dùng để thay thế cho văn bản quy phạm pháp luật hoặc văn bản cá bi ệt. Đây là m ột h ệ th ống đa dạng và phức tạp, bao gồm các loại văn bản sau: a) Công văn b) Thông cáo c) Thông báo d) Báo cáo e) Tờ trình f) Biên bản g) Đề án, phương án h) Kế hoạch, chương trình i) Diễn văn j) Công điện
k) Các loại giấy (giấy mời, giấy đi đường, giấu uỷ nhiệm, giấy nghỉ phép ...) l) Các loại phiếu (phiếu gửi, phiếu báo, phiếu trình ...) v.v... 4. Văn bản chuyên môn-kỹ thuật Đây là hệ thống văn bản đặc thù thuộc thẩm quyền ban hành c ủa m ột s ố c ơ quan nhà n ước nh ất định theo quy định của pháp luật. Những cơ quan, tổ chức khác khi có nhu c ầu sử d ụng các lo ại văn bản này phải theo mẫu quy định của các c ơ quan nói trên, không đ ược tuỳ ti ện thay đ ổi n ội dung và hình thức của những văn bản đã được mẫu hóa. a)Văn bản chuyên môn: trong các lĩnh vực như tài chính, tư pháp, ngoại giao ... b)Văn bản kỹ thuật: trong các lĩnh vực như xây dựng, ki ến trúc, tr ắc đ ịa, b ản đ ồ, khí t ượng, thu ỷ văn ... Cần lưu ý, hợp đồng là một dạng văn bản đặc biệt thuộc nhiều lĩnh vực hoạt đ ộng chuyên môn khác nhau. Nếu như văn bản quản lý nhà nước thể hiện ý chí, mệnh lệnh quản lý đ ơn ph ương, thì hợp đồng cần phải thể nguyện sự thống nhất ý chí của ít nhất hai bên. (Sơ đồ hệ thống văn bản quản lý nhà nước: xem Phụ lục 1) CHƯƠNG III HIỆU LỰC VÀ NGUYÊN TẮC ÁP DỤNG VĂN BẢN I. Hiệu lực của văn bản Việc ban hành văn bản quản lý nhà nước là nhằm áp dụng nh ững quy phạm pháp lu ật, th ẩm quyền và hiệu lực nhà nước vào thực tiễn, tức là mỗi văn bản tuỳ theo m ức độ khác nhau c ủa loại hình văn bản đều chứa đựng các quy phạm pháp luật, thẩm quyền và hi ệu l ực pháp lý c ụ thể. Do đó, văn bản quản lý nhà nước tuỳ theo tính chất và n ội dung đ ược quy đ ịnh tr ực ti ếp hoặc gián tiếp về thời gian có hiệu lực, không gian áp dụng và đối tượng thi hành. 1. Hiệu lực về thời gian a) Theo Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật (1996) thời đi ểm có hiệu lực c ủa văn b ản quy phạm pháp luật được quy định như sau: - Luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của UBTVQH có hiệu lực k ể t ừ ngày Chủ tịch nước ký lệnh công bố, trừ trường hợp văn bản đó quy định ngày có hiệu lực khác. - Văn bản quy phạm pháp luật của Chủ tịch n ước có hiệu lực k ể từ ngày đăng Công báo, tr ừ trường hợp văn bản đó quy định ngày có hiệu lực khác.
- Văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, bộ tr ưởng, th ủ tr ưởng c ơ quan ngang bộ, thủ trưởng cơ quan thuộc Chính phủ, Hội đồng Th ẩm phán Toà án nhân dân t ối cao, Viện trưởng Viện Kiểm sát nhân dân tối cao và các văn b ản quy phạm pháp lu ật liên t ịch có hiệu lực sau mười lăm ngày, kể từ ngày ký văn bản ho ặc có hi ệu lực mu ộn h ơn n ếu đ ược quy định tại văn bản đó. Đối với văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ, Th ủ tướng Chính ph ủ quy định các biện pháp thi hành trong tình trạng khẩn cấp, thì văn b ản có th ể quy đ ịnh ngày có hiệu lực sớm hơn. b) Các văn bản không chứa đựng quy phạm pháp luật thông thường có hi ệu l ực t ừ th ời đi ểm ký ban hành, trừ trường hợp văn bản đó quy định ngày có hiệu lực khác. c) Về nguyên tắc văn bản quản lý nhà nước không quy định hi ệu lực tr ở về tr ước (hi ệu l ực h ồi tố). Tuy nhiên, trong trường hợp thật cần thiết văn bản quy phạm pháp lu ật có th ể đ ược quy định hiệu lực trở về trước, song phải tuân thủ các nguyên tắc sau đây: - Không được quy định hiệu lực trở về trước khi quy định trách nhiệm pháp lý m ới đ ối v ới hành vi mà vào thời điểm thực hiện hành vi đó pháp luật không quy định trách nhiệm pháp lý. - Không được quy định hiệu lực trở về trước khi quy định trách nhiệm pháp lý nặng hơn. d) Các văn bản bị đình chỉ thi hành thì ngưng hiệu lực cho đến khi có quyết định xử lý c ủa c ơ quan có thẩm quyền về việc: - Không bị huỷ bỏ thì văn bản tiếp tục có hiệu lực. - Bị huỷ bỏ thì văn bản hết hiệu lực. e) Văn bản quản lý nhà nước hết hiệu lực (toàn bộ hoặc một phần) khi: - Hết thời hạn có hiệu lực đã được quy định trong văn bản. - Được thay thế bằng văn bản mới của chính cơ quan nhà nước đã ban hành văn bản đó. - Bị huỷ bỏ hoặc bãi bỏ bằng một văn bản của cơ quan nhà nước có thẩm quyền. - Văn bản quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành của văn bản hết hiệu lực cũng đ ồng th ời h ết hiệu lực cùng với văn bản đó, trừ trường hợp được giữ lại toàn bộ ho ặc m ột phần vì còn phù hợp với các quy định của văn bản mới. 2. Hiệu lực về không gian và đối tượng áp dụng a) Văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan nhà nước trung ương có hi ệu lực trong ph ạm vi cả nước và được áp dụng đối với mọi cơ quan, tổ chức, công dân Việt Nam, tr ừ tr ường h ợp văn bản đó có quy định khác. b) Văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan chính quyền nhà nước ở địa phương có hi ệu lực trong phạm vi địa phương của mình.
c) Văn bản quy phạm pháp luật cũng có hiệu lực đối với c ơ quan, tổ ch ức, người n ước ngoài ở Việt Nam, trừ trường hợp pháp luật của Việt Nam hoặc điều ước quốc tế mà C ộng hoà xã h ội chủ nghĩa Việt Nam ký kết hoặc tham gia có quy định khác. d) Văn bản không chứa đựng quy phạm pháp luật có hiệu lực đ ối v ới ph ạm vi h ẹp, c ụ th ể, đ ối tượng rõ ràng, được chỉ định đích danh hoặc tuỳ theo nội dung ban hành. II. Nguyên tắc áp dụng văn bản 1. Nguyên tắc thời điểm có hiệu lực thi hành Văn bản được áp dụng từ thời điểm có hiệu lực. Văn bản quy phạm pháp luật được áp dụng đ ối với hành vi xảy ra tại thời điểm mà văn bản đó đang có hi ệu lực. Trong tr ường h ợp có quy đ ịnh trở về trước thì áp dụng theo văn bản đó. 2. Nguyên tắc hiệu lực pháp lý Trong trường hợp các văn bản có quy định, quyết định khác nhau về cùng một vấn đề thì áp dụng văn bản có hiệu lực pháp lý cao hơn. 3. Nguyên tắc ban hành muộn hơn Trong trường hợp các văn bản do một cơ quan ban hành có quy định khác nhau về cùng m ột v ấn đề thì áp dụng quy định, quyết định của văn bản được ban hành sau. 4. Nguyên tắc tính chất quy định trách nhiệm pháp lý Trong trường hợp văn bản mới không quy định trách nhi ệm pháp lý ho ặc quy đ ịnh trách nhi ệm pháp lý nhẹ hơn đối với hành vi xảy ra trước ngày văn bản có hiệu lực thì áp dụng văn bản mới. III. Giám sát, kiểm tra, kiểm sát và xử lý văn bản trái pháp luật 1. Giám sát, kiểm tra, kiểm sát văn bản a) Quốc hội thực hiện quyền giám sát tối cao đối với các văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền, bao gồm văn bản của chính Quốc h ội, c ủa UBTVQH, Ch ủ t ịch nước, Chính phủ,Thủ tướng Chính phủ, bộ trưởng, thủ trưởng c ơ quan ngang b ộ, th ủ tr ưởng c ơ quan thuộc Chính phủ, TANDTC, VKSNDTC, HĐND và UBND các c ấp, và văn b ản quy ph ạm pháp luật liên tịch. b) UBTVQH thực hiện quyền giám sát đối với các văn bản quy phạm pháp luật của các c ơ quan nhà nước trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của mình. c) Chính phủ kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật của các b ộ, c ơ quan ngang b ộ, c ơ quan thu ộc Chính phủ, HĐND, UBND cấp tỉnh.
d) Bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ, thủ trưởng c ơ quan thuộc Chính ph ủ ki ểm tra văn bản quy phạm pháp luật của các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính ph ủ, HĐND, UBND cấp tỉnh về nội dung có liên quan đến ngành, lĩnh vực do mình phụ trách. e) Viện kiểm sát nhân dân kiểm sát việc tuân theo pháp luật đối v ới văn bản quy ph ạm pháp lu ật của bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ, thủ trưởng cơ quan thuộc Chính ph ủ, HĐND, UBND nhằm đảm bảo các văn bản đó không trái pháp luật. Thủ trưởng c ơ quan nhà n ước nhận được kháng nghị của VKSND có trách nhiệm trả lời kháng ngh ị trong th ời h ạn m ười lăm ngày, kể từ ngày nhận được kháng nghị. g) Đối với các văn bản quản lý khác cũng c ần có chế độ giám sát, ki ểm tra, ki ểm sát ch ặt ch ẽ, tuân thủ pháp luật. Đó là trách nhiệm của thủ trưởng c ơ quan ban hành, các b ộ ph ận ch ức năng được giao quyền hạn, nói chung là của cơ quan ban hành văn bản. 2. Xử lý văn bản trái pháp luật a) Nội dung xử lý: Văn bản quản lý nhà nước phải đảm bảo tính hợp pháp, đúng thẩm quyền và hợp lý. Một khi các yêu cầu đó không được đảm bảo cần có các biện pháp xử lý như đình chỉ; kiến nghị bãi bỏ; hoặc bãi bỏ với những mức độ như bãi bỏ văn bản từ ngày ra quyết định bãi bỏ, ho ặc hu ỷ b ỏ toàn b ộ hiệu lực văn bản từ khi ban hành nó và khôi phục lại trật tự cũ. Những văn b ản trong di ện ph ải được xử lý thường là các văn bản có các khiếm khuyết sau đây: - Có nội dung không phù hợp với đời sống kinh tế-xã h ội, vì khi đó văn b ản không có tính kh ả thi, không có tác dụng tích cực trong quá trình tác động vào thực tiễn. - Có sự vi phạm pháp luật, đó là các văn bản được ban hành trái thẩm quyền; có n ội dung trái pháp luật; vi phạm các quy định về thủ tục. - Được xây dựng với kỹ thuật pháp lý chưa đạt yêu cầu. b) Những nguyên tắc chung: - Cơ quan nhà nước cấp trên có quyền xử lý các văn bản c ủa c ơ quan nhà n ước c ấp d ưới, ho ặc cùng cấp nhưng có thẩm quyền lớn hơn. - Cơ quan ban hành văn bản có quyền tự xử lý văn bản của mình, tr ừ m ột số tr ường h ợp đặc biệt. - Toà án xử lý một số văn bản áp dụng pháp luật của các cơ quan quản lý nhà nước. c) Thẩm quyền, trình tự và thủ tục xử lý văn bản trái pháp luật: - Quốc hội xử lý văn bản của Quốc hội; UBTVQH, Ch ủ t ịch n ước, Chính ph ủ, Th ủ t ướng Chính phủ, TANDTC, VKSNDTC.
- UBTVQH xử lý văn bản của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, TANDTC, VKSNDTC và HĐND cấp tỉnh. - Thủ tướng Chính phủ xử lý văn bản của thủ trưởng cấp bộ, HĐND, UBND cấp tỉnh. - Bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ, thủ trưởng cơ quan thuộc Chính phủ quản lý ngành, lĩnh vực có quyền kiến nghị với bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ, thủ trưởng cơ quan thuộc Chính phủ đã ban hành văn bản trái với văn bản về ngành, lĩnh v ực do mình ph ụ trách bãi bỏ hoặc đình chỉ việc thi hành một phần ho ặc toàn bộ văn bản đó; n ếu ki ến ngh ị đó không đ ược chấp nhận thì trình Thủ tướng Chính phủ quyết định; ki ến nghị với Th ủ t ướng Chính ph ủ đình chỉ việc thi hành nghị quyết của HĐND cấp tỉnh trái với văn bản quy phạm pháp lu ật c ủa Qu ốc hội, UBTVQH, Chủ tịch nước, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, ho ặc c ủa b ộ, c ơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ về ngành, lĩnh vực do bộ, c ơ quan ngang b ộ, c ơ quan thu ộc Chính phủ phụ trách; đình chỉ việc thi hành và đề nghị Thủ tướng Chính phủ bãi bỏ quyết định, chỉ th ị của UBND cấp tinh trái với văn bản quy phạm pháp luật về ngành, lĩnh v ực do mình ph ụ trách; nếu UBND không nhất trí với quyết định đình chỉ thi hành, thì vẫn ph ải ch ấp hành, nh ưng có quyền kiến nghị với Thủ tướng Chính phủ. - HĐND bãi bỏ những quyết định sai trái của UBND cùng c ấp, những ngh ị quy ết sai trái c ủa HĐND cấp dưới trực tiếp. - Chủ tịch UBND đình chỉ việc thi hành hoặc bãi bỏ nh ững văn bản sai trái c ủa c ơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp mình và những văn bản sai trái của UBND, chủ tịch UBND c ấp dưới; đình chỉ việc thi hành nghị quyết sai trái của HĐND cấp dưới trực ti ếp và đề ngh ị v ới HĐND c ấp mình bãi bỏ. - Đối với các loại văn bản quản lý nhà nước khác không chứa đ ựng quy phạm pháp lu ật, lãnh đạo cơ quan ban hành có trách nhiệm xem xét, quyết định tạm đình chỉ hoặc bãi b ỏ vi ệc thi hành một phần hoặc toàn bộ văn bản mà mình đã ban hành trái pháp luật ho ặc b ất h ợp lý. Trong trường hợp có các ý kiến khác nhau không tự giải quyết đ ược trong ph ạm vi th ẩm quy ền thì phải kiến nghị lên cấp trên để xem xét, giải quyết. Mọi quyết định xử lý văn bản trái pháp luật hoặc bất hợp lý phải được thực hiện bằng văn bản tương ứng theo luật định. một trong những hình thức văn bản do nhiều chủ th ể ban hành theo luật định nhằm đưa ra quyết định quản lý cá biệt đối với cấp dưới. CHƯƠNG IV QUY TRÌNH XÂY DỰNG VÀ BAN HÀNH VĂN BẢN I. Khái niệm về quy trình xây dựng và ban hành văn bản 1. Định nghĩa Quy trình xây dựng và ban hành văn bản là các bước mà c ơ quan quản lý nhà n ước có thẩm quyền nhất thiết phải tiến hành trong công tác xây dựng và ban hành văn b ản theo đúng ch ức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và phạm vi hoạt động của mình.
Tuỳ theo tính chất, nội dung và hiệu lực pháp lý của từng loại văn bản mà có th ể xây d ựng m ột trình tự ban hành tương ứng. Tuy nhiên, việc xác định m ột trình t ự chu ẩn là h ết s ức c ần thi ết nhằm trật tự hoá công tác này. Cho đến nay mới chỉ có một trình tự chuẩn trong ban hành văn bản quy phạm pháp luật được đưa ra trong Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật (1996) và các văn bản hướng dẫn thi hành Luật này. Còn các loại văn bản khác hầu hết được xây dựng và ban hành theo các quy tắc được kiến tạo nên bởi ho ạt đ ộng th ực ti ễn c ủa t ừng c ơ quan, đ ơn v ị cụ thể. 2. Văn bản thể hiện Những nội dung quy định về quy trình xây dựng và ban hành văn bản ph ải đ ược th ể ch ế hóa, t ức là cần được thể hiện bằng một văn bản tương ứng. Thông thường đó là các b ản đi ều l ệ, quy chế, quy định, nội quy, quy ước, v.v..., tức là những văn bản có tính chất đi ều l ệ. Tuy nhiên, đ ể thống nhất và phù hợp với tính chất của vấn đề được quy định nên sử d ụng tên lo ại văn b ản là quy chế hoặc quy định. Tuỳ theo tính chất và quy mô tổ chức của c ơ quan, đ ơn v ị, có th ể ban hành riêng một quy chế, quy định riêng, độc lập hoặc là m ột bộ ph ận c ủa quy chế, quy đ ịnh v ề hoạt động, làm việc của cơ quan, đơn vị. Cũng có thể ban hành như m ột văn b ản đ ộc l ập ho ặc như một văn bản phụ kèm theo một quyết định. II. Trình tự chung xây dựng và ban hành văn bản 1. Bước 1: Sáng kiến và soạn thảo văn bản a) Sáng kiến văn bản - Đề xuất văn bản; - Lập chương trình xây dựng dự thảo văn bản; - Quyết định cơ quan, đơn vị, cá nhân chủ trì soạn thảo; - Thành lập ban soạn thảo, hoặc chỉ định chuyên viên soạn thảo (sau đây gọi chung là ban so ạn thảo). b) Ban soạn thảo tổ chức nghiên cứu biên soạn dự thảo: - Tổng kết đánh giá các văn bản có liên quan, thu th ập tài li ệu, thông tin; nghiên c ứu rà soát các văn kiện chủ đạo của Đảng, các văn bản pháp luật hi ện hành; khảo sát đi ều tra xã h ội; tham khảo kinh nghiệm của nước ngoài. - Chọn lựa phương án hợp lý; xác định mục đích, yêu cầu (ban hành văn b ản để làm gì? Gi ới h ạn giải quyết đến đâu? Đối tượng áp dụng là ai? ) để có cơ sở lựa chọn thể thức văn bản, ngôn ngữ diễn đạt, văn phong trình bày và thời điểm ban hành. - Viết dự thảo lần thứ nhất: Phác thảo n ội dung ban đ ầu; so ạn đ ề c ương chi ti ết; tham kh ảo ý kiến của thủ trưởng, các chuyên gia; tổ chức thảo luận nội dung phác th ảo; ch ỉnh lý phác th ảo; viết dự thảo.
- Biên tập và tổ chức đánh máy dự thảo. 2. Bước 2: Lấy ý kiến tham gia xây dựng dự thảo Việc tổ chức lấy ý kiến tham gia xây dựng dự thảo không phải là bước bắt buộc đối với trình tự xây dựng và ban hành tất cả mọi loại văn bản. Bước này có thể được tiến hành nghiêm ngặt theo luật định đối với một số loại văn bản quy phạm pháp luật như Hi ến pháp, luật, pháp lệnh ..., song lại không nhất thiết đối với các văn bản khác có hiệu lực pháp lý thấp h ơn, mà tuỳ theo tính chất và nội dung của các văn bản đó hoặc tuỳ xét của các c ơ quan, đ ơn v ị ban hành chúng. K ết quả dóng góp ý kiến tham gia xây dựng dự thảo phải được đánh giá, xử lý và ti ếp th ụ bằng văn bản tổng hợp các ý kiến tham gia xây dựng dự thảo. Văn bản này là yếu t ố bắt bu ộc ph ải có trong hồ sơ thẩm định và hồ sơ trình dự thảo. Trong tr ường h ợp có v ấn đ ề v ướng m ắc, khó gi ải quyết phải kịp thời xin ý kiến lãnh đạo. Ban soạn thảo chỉnh lý dự thảo trên cơ sở các ý ki ến tham gia xây dựng dự thảo, làm bản tổng hợp ý ki ến tham gia xây d ựng d ự th ảo, trong đó nêu rõ đã yêu cầu bao nhiêu cơ quan, tổ chức, cá nhân đóng góp ý ki ến, có bao nhiêu c ơ quan, t ổ ch ức, cá nhân có trả lời bằng văn bản với các ý kiến khác nhau thế nào, và bảo lưu của ban soạn thảo. 3. Bước 3: Thẩm định dự thảo a) Ban soạn thảo xem xét, đề xuất về việc tiến hành thẩm đ ịnh d ự thảo văn b ản. Tuỳ theo tính chất, nội dung của văn bản lãnh đạo cơ quan soạn thảo quyết định việc thẩm dự thảo văn bản. b) Ban soạn thảo và chuẩn bị hồ sơ thẩm định và gửi đến cơ quan thẩm định. c) Bộ Tư pháp, tổ chức pháp chế bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính ph ủ có trách nhi ệm thẩm định các dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật c ủa các cơ quan trung ương t ương ứng. Đối với các văn bản khác tạm thời pháp luật chưa quy định là bước bắt bu ộc, song v ề nguyên tắc cần thực hiện việc thẩm định ở tất cả mọi cấp độ ddối với dự thảo văn bản có tính chất quan trọng. d) Cơ quan thẩm định gửi lại văn bản thẩm định và hồ sơ d ự th ảo văn b ản đã đ ược th ẩm đ ịnh cho cơ quan, đơn vị soạn thảo. e) Cơ quan chủ trì soạn thảo chỉnh lý dự thảo và chuẩn bị hồ sơ trình ký. 4. Bước 4: Xem xét, thông qua a) Cơ quan, đơn vị soạn thảo trình hồ sơ trình duyệt dự thảo văn bản lên cấp trên (tập th ể ho ặc các nhân) để xem xét và thông qua. Văn phòng giúp thủ trưởng xem xét tr ước các yêu c ầu v ề n ội dung, thể thức và các yêu cầu khác của văn bản trước khi thủ trưởng ký. Phải có h ồ sơ trình ký. Trường hợp không có hồ sơ thì phải trợc tiếp tường trình với thủ trưởng ký. Phải thực hiện vi ệc ký tắt trước của chánh hoặc phó chánh văn phòng trước khi trình ký. b) Thông qua và ký ban hành văn bản theo đúng thẩm quyền và th ủ t ục lu ật đ ịnh. Vi ệc thông qua văn bản có thể được tiến hành bằng hình thức tổ chức phiên họp ho ặc theo th ẩm quyền c ủa th ủ trưởng cơ quan, tổ chức. Tuỳ theo thẩm quyền ban hành, tính chất và n ội dung c ủa văn b ản, văn bản có thể được xem xét thông qua bằng hình thức t ập th ể t ại m ột ho ặc nhi ều phiên h ọp c ủa c ơ quan ban hành. Việc tổ chức các phiên họp phải đảm bảo các quy định c ủa Nhà n ước. Người ký văn bản phải chịu trách nhiệm pháp lý về văn bản mình ký. Trách nhi ệm đó liên quan đ ến c ả n ội